| 57/12.1TBCLB.C1 |  |
CONTRATO ADMINISTRATIVO
CONCESSÃO DE OBRAS PÚBLICAS
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL
II – Consequentemente, a competência para preparar e julgar a acção que tem por objecto a sua responsabilidade civil extracontratual por danos ocasionados pela execução da dita via pública recai – apesar de o pedido ter sido direccionado também contra outras entidades privadas – sobre os tribunais administrativos e fiscais [artº 4º, nº 1, al. i) do ETAF].
1. RELATÓRIO
R… e mulher M… e J… e mulher L… intentaram, no Tribunal Judicial da comarca de Celorico da Beira, acção declarativa de condenação, com processo comum e forma sumária, contra Ascendi Douro, Estradas do Douro Interior, S.A.; E…, S.A.; G…, L.dª ; Companhia de Seguros A…, S.A.; e Companhia de Seguros B…, S.A., pedindo a condenação solidária das RR. a:
a) Contratarem terceiro para executar ou a executarem todos os trabalhos necessários às reparações dos danos existentes nos imóveis dos AA.;
b) Contratarem terceiro para executar ou executarem todos os trabalhos necessários às reparações dos defeitos que entretanto vierem a surgir na pendência da presente acção até sua integral reparação;
c) Custearem todas as despesas e encargos resultantes das obras que os AA. se vejam obrigados a suportar com vista à reparação dos danos nos imóveis, actualizados à data da decisão da 1.ª instância de acordo com o índice de preços no sector da construção, acrescida de juros à taxa legal, desde a data dessa decisão até integral pagamento, no prazo que lhes vier a ser fixado;
d) Pagarem aos AA., a título de sanção pecuniária compulsória a quantia de € 50,00 por cada dia que decorrer entre a data da citação e a finalização dos trabalhos necessários às reparações supra aludidas;
e) Pagarem aos AA., a título de indemnização, todas as despesas que aqueles tiverem durante a reparação dos danos com o arrendamento de um espaço habitacional alternativo e transporte dos seus bens;
f) Pagarem aos AA. indemnização a liquidar em execução de sentença pela desvalorização dos seus prédios;
g) Pagarem aos AA. os respectivos juros contados desde a citação, à taxa legal ao ano, sobre o valor que vier a liquidar-se;
h) Pagarem aos 1.ºs AA. a título de indemnização por danos não patrimoniais quantia nunca inferior a € 1.000,00;
i) Pagarem aos 2.ºs AA. a título de indemnização por danos não patrimoniais quantia nunca inferior a € 1.000,00;
Para tanto alegaram, em síntese, que em 25 de Novembro de 2008, resultante de concurso público lançado, foi adjudicada à “Aenor – Douro Interior, S.A.”, actual “Ascendi Douro, Estradas do Douro Interior, S.A.”[1], a nova concessão do Douro Interior, que concretizou a construção do IP2 e do IC5, no Nordeste Transmontano.
O IP2, com 111 quilómetros, entre Macedo de Cavaleiros e Celorico da Beira, engloba o Lanço Trancoso – Celorico da Beira, com a extensão de 29 quilómetros, para cuja construção a Ascendi contratou um consórcio de empresas, entre as quais as RR. E…, S.A., a quem coube o desenvolvimento dos trabalhos de construção civil da referida via rodoviária, nomeadamente a terraplanagem, produção e aplicação do betão asfáltico.
Para a execução dos trabalhos, designadamente, no tocante a todo o desmonte da rocha e escavações para a implantação da via rodoviária, a E…, S.A. contratou, por sua vez, a G…, Lda.
Na realização da obra para que fora contratada, a G…, Lda efectuou quebramentos e desmontagem de rocha, com recurso a explosivos.
Os trabalhos de construção de que foi incumbida a E…, S.A. foram levados a cabo sob a supervisão e fiscalização da Ascendi e os trabalhos de construção de que foi incumbida a G…, Lda foram levados a cabo sob a supervisão e fiscalização da E…, S.A.
A E…, S.A., por intermédio de contrato de seguro de responsabilidade civil, titulado pela apólice n.º …, transferiu a responsabilidade por danos materiais provocados no exercício da sua actividade de construção civil a terceiros, para a 4.ª Ré “Companhia de Seguros A…”.
A G…, Lda, por intermédio de contrato de seguro de responsabilidade civil, titulado pela apólice n.º …, transferiu a responsabilidade por danos materiais provocados no exercício da sua actividade de construção civil a terceiros, para a 5.ª Ré “Companhia de Seguros B…, S.A.”.
Na execução dos atrás mencionados trabalhos, devido à utilização de explosivos, os AA. sofreram danos, que descrevem, de natureza patrimonial e não patrimonial, relativamente aos quais pretendem ser solidariamente indemnizados por todas as demandadas.
As RR. contestaram separadamente, tendo a R. Ascendi Douro, Estradas do Douro Interior, S.A., além do mais, invocado a excepção da incompetência do Tribunal em razão da matéria, por entender dever a causa ser decidida na jurisdição administrativa e pugnando, consequentemente, pela absolvição da instância.
Alegou para o efeito, em síntese, que o n.º 1 do art.º 4.º do ETAF, na sua alínea i), determina que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objecto a responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
Acrescentou que embora a R. seja uma entidade privada, o presente litígio emerge de um contrato administrativo de colaboração, estando perante uma relação jurídica administrativa em que uma das pessoas é pública e a outra é privada mas tem por objectivo a prossecução do interesse público.
Mais alegou que os danos invocados pelos AA. resultam de trabalhos de construção de um lanço rodoviário realizado ao abrigo de disposições ou princípios de direito administrativo, no âmbito de um contrato de subconcessão de obras públicas, contrato esse que, enquanto modalidade típica de contrato administrativo, se rege por princípios e normas de direito administrativo.
As restantes RR. nada disseram sobre a mencionada excepção de incompetência absoluta.
Os AA. responderam, defendendo a improcedência da dita excepção.
Alegaram nesse sentido, em resumo, que para afirmar a existência de uma relação jurídica administrativa pressupõe-se sempre a intervenção da Administração Pública investida no seu poder de autoridade (jus imperium), aludindo aos chamados actos de gestão pública da administração.
Sustentaram ainda que o cerne da questão da determinação da competência material dos Tribunais Administrativos não reside propriamente na dicotomia “actos de gestão pública/actos de gestão privada”, mas sim no critério constitucional plasmado no art.º 212.º, n.º 3 da CRP, competindo aos tribunais da jurisdição especial administrativa “o julgamento das acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.”
Acrescentaram que não se trata, neste caso, de analisar as relações contratuais entre a entidade pública adjudicante e a entidade privada adjudicatária, mas sim de uma actividade ou acto vista da perspectiva de um lesado terceiro particular cuja avaliação, para efeitos do apuramento da respectiva responsabilidade civil é regulada por normas de Direito privado e não por normas, critérios ou princípios de Direito Público.
Assim, não existindo in casu qualquer vínculo emergente do exercício da função administrativa, antes se tratando de aferir dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual é aos tribunais comuns e não aos administrativos que cabe dirimir a presente causa.
Concluíram tratar-se, no fundo, de uma questão de direito privado, ainda que uma das partes seja pessoa de Direito Público, daí que seja o tribunal de comarca o competente para o conhecimento da questão que adjectiva de “principal” ou fundamental dos AA. e, sendo-o, será – na sua óptica – também este competente para o conhecimento das questões deduzidas pelas RR. nas respectivas contestações, ainda que para alguma delas, enquanto isoladamente consideradas, pudesse ser, em abstracto, competente o foro administrativo, não fazendo sentido que a presente causa fosse decidida simultaneamente no Tribunal Judicial e no Tribunal Administrativo.
Porque estamos – ainda a seu ver – perante actos de gestão privada, sendo tal da competência dos tribunais judiciais, pugna pela improcedência da excepção invocada.
Foi, seguidamente, proferido o despacho de fls. 551 a 558, julgando procedente a invocada excepção dilatória da incompetência absoluta do tribunal, em razão da matéria, e absolvendo as RR. da instância, nos termos dos artºs 105º, nº 1 e 288º, nº 1, al. a), ambos do Cód. Proc. Civil, sem prejuízo do disposto no nº 2 do artº 105º do mesmo diploma legal.
Inconformados, os AA. recorreram, encerrando a alegação de recurso apresentada com as seguintes conclusões:
…
Só a apelada Ascendi Douro, Estradas do Douro Interior, S.A. respondeu, defendendo a manutenção do julgado.
O recurso foi admitido.
Nada a tal obstando, cumpre apreciar e decidir.
Tendo em consideração que, de acordo com o disposto nos artºs 684º, nº 3 e 685º-A, nº 1 do Cód. Proc. Civil, é pelas conclusões da alegação do recorrente que se define o objecto e se delimita o âmbito do recurso, constata-se que à ponderação e decisão deste Tribunal foi colocada apenas a questão de saber se a competência material para preparar e julgar a presente acção cabe aos tribunais judiciais, como defendem os recorrentes, ou aos tribunais administrativos e fiscais, como defende a recorrida Ascendi Douro, Estradas do Douro Interior, S.A. e foi decidido pela 1ª instância.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. De facto
A factualidade com relevância para a decisão do recurso é a que decorre do antecedente relatório, aqui dado como reproduzido para todos os efeitos, e ainda a seguinte (provada pelos documentos juntos aos autos):
…
2.2. De direito
Nos termos dos arts. 211º, nº 1 da Constituição, 66º do Código de Processo Civil (CPC) e 18º, nº 1 da Lei Orgânica e de Funcionamento dos Tribunais Judiciais[2] (LOFTJ), a competência dos tribunais judiciais é residual, de modo que tal competência só existirá na hipótese de a causa não caber a outra jurisdição.
No caso em análise a alternativa coloca-se entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos e fiscais pelo que convém averiguar o que, a este respeito, estipulam os vários textos legais, nomeadamente, a Constituição da República, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)[3] e o Código do Procedimento Administrativo (CPA)[4].
Se for possível concluir que a competência cabe à jurisdição administrativa e fiscal, fica automaticamente excluída a competência dos tribunais judiciais. Se não, serão estes os competentes.
De acordo com o artº 212º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa, compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Por sua vez o artº 1º, nº 1 do ETAF estabelece que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais[5].
Segundo o artº 4º, nº 1, al. i) do mesmo diploma, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto (…) responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público[6].
O actual Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas foi aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31/12 e encontra-se em vigor desde 30/01/2008 (cfr. artº 6º)[7].
De acordo com o artº 1º, nº 5 do aludido Regime, “as disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”.
“Explicita, assim, este preceito em que termos é que as entidades privadas podem ficar subordinadas a um regime de responsabilidade administrativa e, consequentemente, quando poderão ser demandadas em acções de responsabilidade civil perante os tribunais administrativos, nos termos do citado art. 4º, nº1. al. i) do ETAF, com a consequente sujeição ao contencioso administrativo.
E dele pode concluir-se, por um lado, que isso acontece sempre que tais entidades desenvolvam uma actividade administrativa, o que significa ter o legislador adoptado, no que se refere às acções de responsabilidade civil, um critério funcional de Administração Pública, à semelhança do que fez no Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
E, por outro lado, que são dois os factores indicativos do conceito de actividade administrativa.
Um constituído pelo exercício de prerrogativas de poder público, ou seja, quando, para a execução de tarefas públicas de que sejam incumbidas, lhes sejam outorgados poderes de autoridade.
Um outro, pela vinculação do exercício da actividade a um regime de direito administrativo, isto é, quando intervenham no exercício de tarefas que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.
E toda esta dicotomia está presente nas entidades concessionárias que são chamadas a colaborar com a Administração na execução de tarefas administrativas através de um contrato administrativo, que poderá ser um contrato de concessão de obras públicas ou de serviço público, (…)”[8].
Conjugando as disposições dos artºs 4º, nº 1, al. i) do ETAF e 1º, nº 5 do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estados e Demais Entidades Públicas conclui-se que: (a) é aplicável às pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo, o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público; (b) compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a responsabilidade civil extracontratual desses sujeitos privados por tais acções ou omissões.
Assim, para determinar a competência dos tribunais administrativos no que concerne às acções de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito privado, há que verificar se estas estão, ou não, sujeitas ao regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, nos termos do art. 1º, nº 5 da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro[9].
A competência material para a acção afere-se em face da natureza da relação jurídica material em litígio, tal como a apresenta o autor da demanda[10]. Ou seja, determina-se pelo modo como o autor configura o pedido e a respectiva causa de pedir[11], sendo fixada em função dos termos em que a acção é proposta[12].
No caso dos autos, tendo em conta a factualidade provada, acima enunciada, e os critérios indicados, apresenta-se-nos como medianamente claro que o litígio tem como objecto a responsabilidade civil extracontratual solidária de diversas entidades de direito privado, uma das quais – a Ascendi Douro, Estradas do Douro Interior, S.A. –, na sua qualidade de concessionária chamada, através de contrato administrativo de concessão de obras públicas, a colaborar com a Administração na execução da via pública referida na factualidade provada (cfr. item 2.1., supra), está, nos termos do nº 5 do artº 1º da Lei nº 67/2007, submetida ao regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
Consequentemente, a competência para preparar e julgar a acção recai sobre a jurisdição administrativa e fiscal[13].
A tal não obsta a circunstância de os AA. – a par da condenação da Ascendi Douro, Estradas do Douro Interior, S.A. – pedirem a condenação solidária de outras entidades e o facto de para o conhecimento do pedido formulado contra estas últimas ser competente o “tribunal comum”[14].
Soçobram, portanto, todas as conclusões da alegação dos recorrentes, o que conduz à improcedência da apelação e à manutenção da decisão recorrida.
Sumário (artº 713º, nº 7 do CPC)
I – Na sua qualidade de concessionária chamada, através de contrato administrativo de concessão de obras públicas, a colaborar com a Administração na execução de uma via pública, a Ascendi Douro, Estradas do Douro Interior, S.A., apesar da sua natureza privada, está sujeita ao regime específico da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público (artº 1º, nº 5 da Lei nº 67/2007, de 31/12).
II – Consequentemente, a competência para preparar e julgar a acção que tem por objecto a sua responsabilidade civil extracontratual por danos ocasionados pela execução da dita via pública recai – apesar de o pedido ter sido direccionado também contra outras entidades privadas – sobre os tribunais administrativos e fiscais [artº 4º, nº 1, al. i) do ETAF].
3. DECISÃO
Face ao exposto, acorda-se em julgar a apelação improcedente e, consequentemente, em manter a decisão recorrida.
As custas são a cargo dos recorrentes.
Artur Dias (Relator)
Jaime Ferreira
Jorge Arcanjo
[1] Doravante tratada, por facilidade, apenas por Ascendi.
[2] Lei nº 3/99, de 13/01. Identicamente dispõe o artº 26º, nº 1 da LOFTJ aprovada pela Lei nº 52/2008, de 28/08.
[3] Aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19/09, alterada pelas Leis nºs 4-A/2003, de 19/02; 107-D/2003, de 31/12; 1 2/2008, de 14/01; 26/2008, de 27/06; 52/2008, de 28/08; 55-A/2010, de 31/12 e 20/2012, de 14/05 e pelo DL nº 166/2009, de 31/07.
[4]Aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 6/96, de 31/12.
Com eventual interesse ainda a consulta do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), aprovado pela Lei nº 15/2002, de 22/02, alterada pela Lei nº 4-A/2003, de 19/02.
[5] O Prof. Freitas do Amaral, em Direito Administrativo, vol. III, pág. 439, ensina que a relação administrativa é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.
Por sua vez J.C. Vieira de Andrade, em A Justiça Administrativa, Lições, 3ª edição, 2000. pág. 79, define relações administrativas como aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido.
[6] Sobre o âmbito da jurisdição administrativa, fala-se em Direito Administrativo, Resumo e apontamentos do curso do 2º ano de Direito da UAL, ano lectivo 2003/2004, regido pelo Dr. João Caupers, “destilados” pelo aluno António Filipe Garcez José, in www.cogitoergosun2.no.sapo.pt., numa formulação positiva, segundo a qual o artigo 4°/ 1 do ETAF, contém uma enumeração exemplificativa dos litígios considerados incluídos no âmbito da jurisdição administrativa e numa delimitação negativa, operada pelo artigo 4°/ 2 / 3, onde está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e da função legislativa; actos relativos ao inquérito e instrução criminais e ao exercício da acção penal; e a fiscalização de comportamentos da autoria de magistrados dos tribunais comuns e dos órgãos de governo próprio desta magistratura.
Ensina-se ainda que a jurisdição administrativa passa a ter competência (entre outras matérias) … para apreciar as questões de responsabilidade civil emergente de actos das funções política, legislativa e jurisdicional e para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado.
Também a este propósito escreveu Guilherme da Fonseca, Justiça Administrativa, Primeiro Balanço da Novíssima Reforma, Seara Nova, nº 1695, consultável em www.searanova.publ.pt o seguinte:
“A novíssima reforma, acolhendo o princípio constitucionalmente consagrado da tutela jurisdicional efectiva, proclamou o subprincípio de que a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, e, desde logo, absorveu todo aquele universo do modelo anterior, inovando e modificando muita coisa.
Assim, dos artigos 4, do ETAF, e 3, do CPTA, retira-se, no essencial, que a jurisdição administrativa tem por objecto substantivo:
- (…)
- as questões relativas, em geral, à responsabilidade civil extracontratual dos poderes públicos, incluindo a resultante do exercício da função legislativa e da função jurisdicional.
- (…)
De tudo isto colhe-se uma perspectiva de plenitude da garantia contenciosa, que é uma incumbência dos tribunais administrativos, aptos a dar adequada resposta a todas as questões e a todos os litígios submetidos à jurisdição administrativa, não derivando da Constituição uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuição aos tribunais comuns de competências em matéria administrativa ou da atribuição à jurisdição administrativa de competências em matérias de direito comum. Prevalece, pois, a ideia de que está, naturalmente, reservado à jurisdição administrativa tudo o que diga respeito ao núcleo essencial do exercício da função administrativa (é hoje o exemplo dos processos de expropriação por utilidade pública, que, só por razões tradicionais, iam decorrendo nos tribunais comuns), consubstanciando um princípio de plena jurisdição dos tribunais administrativos.
E, em nota de rodapé, acrescenta: “Isto sem prejuízo da previsão de litígios subtraídos do âmbito da jurisdição administrativa, de acordo com o disposto no art.º 4, n.ºs 2 e 3, do ETAF, que, no essencial, tem a ver com actos praticados no exercício da função política, legislativa e jurisdicional (tribunais não integrados na jurisdição administrativa) e com o contencioso administrativo dos juízes dos tribunais judiciais e com o contencioso relativo a contratos individuais de trabalho”.
[7] Estava já, portanto, em vigor na data em que foi celebrado o contrato de subconcessão em referência nos autos, não havendo dúvidas sobre a sua aplicabilidade.
[8] Ac. Rel. Guimarães de 02/07/2009, proc. 2903/08.5TBCCT-A.G1, consultável em www.dgsi.pt.
[9] Acórdãos da Rel. Guimarães de 02/07/2009 e 30/06/2011, processos nºs 2903/08.5TBVCT-A.G1 e 486/10.5TBAMR.G1, consultáveis em www.dgsi.pt.
[10] Ac. Rel. Porto de 10/11/2003 (Relator: Des. Oliveira Abreu) e de 27/05/2004 (Relator: Des. Fernando Batista), in www.jurisprudencia.no.sapo.pt.
[11] Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pág. 91; Ac. STJ de 09/05/1995, in CJ, Ano III, Tomo 2, pág. 68; e Ac. Trib. Conflitos de 09/02/2012, Proc. 019/11, in www.dgsi.pt.
[12] Ac. STJ de 06/03/2002 (Proc. 01S3359); Ac. Trib. Conflitos de 20/09/2012 (Proc. 02/12); e Ac. STJ de 16/10/2012 (Proc. 950/10.6TBFAF-A.G1.S1.
[13] Cfr. Acórdãos do Trib. Conflitos de 26/01/2012 (Proc. 07/11), do STJ de 16/10/2012 (proc. 950/10.6TBFAF-A.G1.S1) e da Rel. Porto de 06/07/2009 (proc. 464/08.4TBARC.P1), todos consultáveis em www.dgsi.pt.
[14] Acórdãos do Trib. Conflitos de 29/06/2004 (proc. 01/04), 28/11/2007 (proc. 06/07) e de 20/09/2012 (proc. 02/12), consultáveis em www.dgsi.pt