| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
1.M. F. S., Lda., instaurou a ação administrativa especial, indicando como autor do ato o Gestor do Prime e como entidade a que pertence o autor do ato o IAPMEI – Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação, pedindo a revogação do despacho do Gestor do Prime, de 18.06.2009, exarado no “Projeto Autónomo de Formação Profissional nº 00/17184 - M. F. S., Lda”.
2. Alegou, como fundamento, em síntese, que o ato impugnado viola o disposto na al. n) do nº 1 do art.º23º da Portaria nº 799-B/2000 de 20.09, bem como o princípio da proporcionalidade.
3. Citado, o IAPMEI contestou suscitando a exceção da sua ilegitimidade passiva e defendeu-se por impugnação, pugnando pela improcedência da ação.
4.Por despacho de fls. 105, foi ordenada a citação do Gestor do Prime, tendo a contestação sido apresentada pelo Gestor do Compete, que lhe sucedeu, que se defendeu por exceção, arguindo a caducidade do direito de ação, defendendo-se também por impugnação.
5. A autora requereu a intervenção do C. -Centro de Estudos de Tecnologia Têxtil, Lda., e R. M. C. F., para intervirem na ação como contrainteressadas, as quais, citadas, apresentaram contestação.
6.Foi proferido despacho saneador a fls. 668 e ss., no qual se absolveu da instância o IAPMEI,IP, a C.-Centro de Estudos de Tecnologia Têxtil, Lda. e R. M. C. F., julgou-se improcedente a exceção de caducidade do direito de ação e desnecessária a produção de prova adicional, e se determinou a notificação das partes para apresentarem alegações escritas, não tendo nenhuma das partes alegado.
7. Em 06.11.2015 foi proferida sentença (fls.765 a 778) que julgou a ação improcedente, e absolveu a entidade demandada do pedido.
8.Inconformada com tal decisão a Autora interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo Norte, em que formula as seguintes conclusões:
«A.- A Recorrente impugna o ponto 11 dos factos provados:
“11- Por oficio datado de 29.01.2009, a Autora remeteu ao IAPMEI os depoimentos escritos – cfr. doc. nº 4 junto com a p.i. e fls. 463 e ss. do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.”
B.- A jurisprudência sistematicamente tem afirmado que não configura julgamento da matéria de facto a remissão para documentos e/ou o dar-se por reproduzidos certos e determinados elementos documentais, impondo-se dos mesmos extrair os factos concretos e significantes (com interesse) para a ulterior apreciação e decisão de direito.
C.- Impunha-se que o douto julgador ao quo determinasse o que provam os referidos depoimentos escritos.
D.- Nestes depoimentos escritos, os funcionários da Autora e os formadores declararam, sob o compromisso de honra, que: confirmavam que participaram nos cursos questionados pelo IAPMEI e que estes foram efectivamente ministrados “nos dias e horas constantes das folhas de sumários e presenças” ou “nos dias e horas constantes das Fichas de Ocorrências e dos Cronogramas Específicos - 2ª versão, que vão anexos às presentes declarações e devidamente rubricados pelos signatários”.
E.- Estes depoimentos escritos não foram impugnados pelo Réu.
F.- Pelo que o seu teor terá que constar dos factos provados.
G.- E isto independentemente de responder à questão de direito de saber se estes depoimentos escritos são meios de prova válidos no procedimento. A selecção dos factos, deve adaptar-se ás várias soluções plausíveis da questão de direito. Se os factos forem selecionados de acordo com um pré juízo da solução de direito, correr-se-á o risco de o tribunal de recurso considerar a matéria de facto insuficiente se se inclinar para uma solução da questão de direito oposto à do juiz da causa.
H.- Quanto à Violação do disposto no art.º 23º/1/n) da Portaria 799-B/2000 de 20/9:
Para pôr em causa um financiamento ao abrigo da invocada alínea n) do nº 1 do artigo 23º da Portaria nº 799-B/2000, seria necessário que, em face da inexatidão das declarações prestadas, esse financiamento fosse de tal forma atingido ou prejudicado na sua essência que a justificação que lhe deu causa – i.e. os motivos que determinaram a sua aprovação – deixasse de existir. Tais inconformidades nas declarações teriam, pois, de comprometer fatalmente o projeto e os objetivos a que a candidatura se propôs.
I.- Salvo o devido respeito, não foi isso – nada disso – que sucedeu no caso em apreço: inexistindo, no caso em apreço, qualquer declaração inexata incompleta ou desconforme que afete de modo substantivo a justificação do subsídio recebido ou a receber – não é legítima a aplicação da norma constante da alínea n) do nº 1 do artigo 23º da Portaria nº 799-B/2000, de 20 de Setembro,
J.- Forçoso é concluir que o ato de revogação do pedido de financiamento é ilegal e, como tal, anulável, por vício de violação de lei.
L.- No entanto, a sentença em apreço considera:
- que só os sumários e fichas de presenças permitem provar a veracidade do plano formativo,
- as fichas de ocorrência não podem provar a inexistência de irregularidades detetadas.
M.- De acordo com o art.º 87º/1 do CPA (vigente à data do ato impugnado) no âmbito da instrução do procedimento administrativo é possível a utilização de todos os meios de prova.
N.- Por outro lado, o art.º 23º/1/n da Portaria nº 799-B/2000 não dispõe que a prova da exatidão ou inexatidão das declarações sobre o processo formativo deve ser feita por prova documental (e muito menos pelos sumários e fichas de presença).
O.- Quer o art.º 87º/1 do CPA quer o art.º 23º da Portaria nº 799-B/2000 ao admitirem quaisquer meios de prova, impõem que o interprete (o julgador) também não restrinja a prova a determinado meio de prova.
P.- Os depoimentos escritos produzidos pelos trabalhadores da Autora e pelos formadores são perfeitamente idóneos a demonstrar em que circunstâncias ocorreram as ações de formação. Aliás, foi a própria entidade demandada que se absteve de controlar a forma como estes depoimentos foram produzidos e pediu a Autora para obter os depoimentos escritos (cfr. ponto 10 dos factos provados). Sendo certo que a própria entidade demandada aceitou o teor dos depoimentos escritos.
R.- São cogitáveis situações em que os sumários e fichas de presenças das ações de formação tenham erros. Erros estes que poderão ser demonstrados através de outros meios de prova. E isso não significa que as ações de formação não foram realizadas, mas apenas que foram realizadas em outros moldes que não afetam os pressupostos ou critérios de seleção que presidiram à aprovação do pedido de financiamento.
S.- A limitação do direito probatório da Autora redunda numa absoluta imposição de um meio de prova específico e não se revela ponderada e adequada em face do direito fundamental que decorre do art.º 20º/1 da CRP.
T.- A interpretação da norma do art.º 23º/1/n efetuada pelo douto julgador a quo viola o art.º 87º/1 do CPA e os arts. 18º/1 e 20º/1 da CRP.
ACRESCE QUE
U.- O douto julgador a quo, considerou que como as irregularidades apontadas se situam acima dos 2% do volume total da formação, tinha sido afetada de modo substantivo a justificação do subsídio.
V.- Em primeiro lugar, importa considerar que foi adotado um critério para determinação do que é “afetar de modo substantivo a justificação do subsídio” que não existe na letra da lei.
X.- Se o legislador pretendeu que a administração ponderasse para revogar o financiamento se foram afetadas de modo substantivo as razões para atribuição do subsídio, não se compreende como se dispensa esta ponderação para se adotar um critério de “limiar aceitável de 2% de erro máximo”.
Z.- Ao tribunal compete determinar se o exercício dos poderes discricionários da administração padece de erro grosseiro. Mas não só. Compete também determinar se o exercício dos poderes discricionários obedece aos princípios legalmente consagrados.
AA.-O critério de2% não é um critério adequado às desconformidades dos sumários e folhas de presença. A invocação de paralelismo de procedimentos quanto à margem de erro admitida para as despesas controladas nada tem a ver com os parâmetros de qualidade e objetivos ponderados na “justificação” do subsídio recebido.
BB.- Foi violado o princípio da adequação.
Nestes termos deve a sentença ser revogada e julgada improcedente»* 9.Não foram apresentadas contra-alegações.
10.O Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Norte notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, pronunciou-se sobre o mérito do recurso (fls. 837 a 841), concluindo pela sua improcedência.
11.Dispensados os vistos legais, cumpre decidir.* II.DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
12.Conforme é jurisprudência firmada, o objeto de recurso é delimitado em função do teor das conclusões do recorrente, cifrando-se as questões suscitadas que cumpre decidir, em saber se:
(i) a sentença enferma de erro de julgamento quanto à matéria de facto dada como assente no ponto 11.;
(ii) de erro de julgamento quanto á matéria de direito decorrente de:
- a sentença, na interpretação do art.º23.º, n.º 1, alínea n), violar o disposto no artigo 87.º, n.º1 do CPA e nos artigos 18.º, n.º1 e 20.º, n.º1 da Constituição,.
- a sentença violar o princípio da proporcionalidade (adequação).* III. FUNDAMENTAÇÃO
III.A DE FACTO
13.Com relevância para a decisão a proferir o tribunal de 1.ª instância deu como assentes os seguintes factos:
«A-Factos Provados
1. A Autora apresentou a sua candidatura ao “PRIME - Programa de Incentivos à Modernização da Economia”, no âmbito da sua Medida 4 (Incentivar os investimentos em recursos humanos), Acção 4.1. (Projectos autónomos de formação profissional ou formação associada a estratégias de investimento das empresas)- cfr. fls. 1 e ss. do PA.
2. A C. – Centro de Estudos de Tecnologia Têxtil era o consultor responsável do plano de formação – cfr. fls. 3 do PA.
3. Em 19.05.2006, foi proferida decisão de concessão de financiamento à formação nos termos propostos pela Autora – cfr. fls. 257 e ss. do PA.
4. Em 20.06.2006, a Autora subscreveu “Termo de aceitação” relativo à candidatura n.º 00/1718 - cfr. fls. 269 e ss. do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
5. O “Termo de aceitação” tem o seguinte teor “1. Nos termos do n.º 3 do artigo 17.º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro, em conjugação com o n.º 3 do artigo 17.º do Regulamento Específico publicado pela Portaria n.º 1318/2005, de 26 de Dezembro, que regulamenta os apoios do Fundo Social Europeu (FSE) no quadro do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME), vem a entidade titular do pedido de financiamento para a formação, declarar : (…) Que tomou conhecimento da decisão de aprovação acima indicada a qual se aceita e que tendo-se verificado alterações à realização da formação aprovada, se compromete a remeter a correspondente informação de acordo com o sistema de informação regular definido. Mais declara: (…) b) Que se tem perfeito conhecimento e se aceitam todas as obrigações decorrentes da concessão do financiamento público à formação ora apoiada, designadamente: b.1) assumindo-se o compromisso de garantir a organização e actualização dos processos contabilístico e técnico-pedagógico, disponibilizando-os, em qualquer momento, para consulta das entidades legalmente autorizadas a fazê-lo, comprometendo-se ainda a proporcionar as condições adequadas à realização do acompanhamento e fiscalização previstos nos termos legais, devendo conservá-los durante o prazo legalmente estabelecido; (…) c) Que se tomou conhecimento, e se aceita, que a decisão de concessão dos apoios a formação poderá vir a ser objecto de revogação, a qual poderá ocorrer quer fundamentada em causas específicas do projecto autónomo, quer devido a causa inerentes ao projecto integrado a que a formação está associada e que, havendo lugar à revogação, tal facto implicará a restituição de todas as quantias já recebidas, a efectuar nos termos legalmente previstos; (…).”.
6. Em 30.01.2007, a Autora apresentou o pedido de pagamento do saldo final – cfr. fls. 574 e ss. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
7. Em 11.10.2008, foi elaborada a proposta nº 1508/2008 de rescisão da concessão de financiamento com a consequente descativação do incentivo atribuído - cfr. fls. 141 e ss. dos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
8. A Autora apresentou resposta nos termos constantes do doc. de fls. 26 e 27 junto com a p.i. e fls. 527 e ss. do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
9. Com a referida resposta, a aqui Autora requereu a inquirição de testemunhas e juntou documentos, entre os quais três fichas de ocorrências.
10. O IAPMEI notificou a Autora para diligenciar pela obtenção de depoimentos escritos das testemunhas arroladas - cfr. doc. nº 3 junto com a p.i. e fls. 524 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
11. Por ofício datado de 29.01.2009, a Autora remeteu ao IAPMEI os depoimentos escritos - cfr. doc. nº 4 junto com a p.i. e fls. 463 e ss. do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
12. Em 06.04.2009, foi elaborada a proposta nº 1261/2009 de revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento - cfr. doc. 1 junto com a p.i. e fls. 456 e ss. do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
13. Em 12.06.2009, pela Coordenadora Operacional, foi elaborada a Informação Interna n.º 108/GPF/UFET/2009, dirigida ao Gestor do COMPETE, e relativa, além do mais, à revogação da decisão de aprovação da candidatura nº 00/17184 – cfr. doc. 1 junto com a p.i. e doc. 1 junto com a contestação cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
14. Em 18.06.2009, pelo Gestor do COMPETE foi proferida decisão de revogação da decisão de aprovação exarada na Informação n.º 108/GPF/UFET/2009 - cfr. doc. 1 junto com a p.i. e doc. 1 junto com a contestação cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.(acto impugnado).
15. A autora foi notificada, em 29 de Julho de 2009, do Despacho do Gestor do PRIME, de 18/06/2009, proferido ao abrigo de subdelegação de competências e exarado na Informação n.º 108/GPF/UFET/2009 - cfr. doc. 1. junto com a p.i. e fls. 454 e 455 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
16. Com datas de 4, 11, 18 e 25 de Outubro e 8 e 15 de Novembro de 2006, das folhas de presenças respeitantes ao curso “Sensibilização à Produtividade” (acção 1), ministrado por C. N., entre as 09,00 e as 11,00 horas, consta como formanda presente M. A. N. F. – cfr. fls. 162, 164, 166, 168, 170 e 172 dos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
17. Com datas de 4, 11, 18 e 25 de Outubro e 8 e 15 de Novembro de 2006, das folhas de presenças respeitantes ao curso “CAD -Modelagem” (acção 1), ministrado por J. M., entre as 09,00 e as 11,00 horas, consta como formanda presente M. A. N. F. – cfr. fls. 163, 165, 167, 169, 171 e 173 dos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
18. Com datas de 12 e 14 de Setembro de 2006, das folhas de presenças respeitantes ao curso “Compras/Aprovisionamento” (acção 1), consta como formador A. M., com entrada às 09h00 e saída às 10h30 – cfr. fls. 144 e 147 dos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
19. Com datas de 12 e 14 de Setembro de 2006, das folhas de presenças respeitantes ao curso “Embalagem e Expedição” (acção 1), consta como formador A. M., com entrada às 10h30 e saída às 12h00 – cfr. fls. 145 e 148 dos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
20. Com datas de 12 e 14 de Setembro de 2006, das folhas de presenças respeitantes ao curso “Métodos e Tempos” (acção 1), consta como formador A. M., com entrada às 09h00 e saída às 11h00 – cfr. fls. 146 e 149 dos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
21. Com datas de 19, 21, 26 e 27 de Setembro e 3 e 10 de Outubro de 2006, das folhas de presenças respeitantes ao curso “Compras/Aprovisionamento” (acção 1), consta como formador A. M., com entrada às 09h00 e saída às 10h30 – cfr. fls. 150, 152, 154, 156, 158 e 160 dos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
22. Com datas de 19, 21, 26 e 27 de Setembro e 3 e 10 de Outubro de 2006, das folhas de presenças respeitantes ao curso “Métodos e Tempos” (acção 1), consta como formador A. M., com entrada às 09h00 e saída às 11h00 – cfr. fls. 151, 153, 155, 157, 159 e 161 dos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.* B) Factos não Provados
Inexistem.* III.B- DE DIREITO
14.As questões suscitadas pela Recorrente no âmbito dos presentes recursos jurisdicionais serão apreciadas no respeito pelos parâmetros estabelecidos, para tal efeito, pelos artigos 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redação conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi no art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
2.Enunciadas que estão as questões submetidas à apreciação do Tribunal ad quem cumpre aprecia-las.
15.Do Erro de Julgamento Sobre a Matéria de Facto
15.1.Da conjugação do regime enunciado nos artigos 637.º, n.º2, 640.º, n.ºs 1 e 2, al. a), 641.º, n.º2, al. b) e 662.º do CPC e artigo 149.º do CPTA, o tribunal de 2.ª Instância tem de efetuar um novo julgamento, limitado à matéria de facto impugnada, procedendo à efetiva reapreciação da prova produzida, considerando os meios de prova indicados no recurso, assim como, ao abrigo do princípio do inquisitório, outros que entenda pertinentes, tudo a mesma forma como o faz o juiz da 1.ª Instância, formando a sua convicção autónoma, de acordo com o princípio da livre apreciação da prova e recorrendo a presunções judiciais ou naturais.
15.2.O recurso da matéria de facto restringe-se à matéria impugnada, estando subtraída ao campo de cognição do Tribunal de 2.ª Instância a matéria de facto fixada que não seja alvo de impugnação, e tal como se impõe ao juiz a obrigação de fundamentar as suas decisões, também ao Recorrente é exigido, como correlativos dos princípios da auto responsabilidade, cooperação, lealdade e boa-fé processuais, a obrigação de fundamentar o seu recurso, demonstrando o desacerto em que incorreu o tribunal a quo em decidir a matéria de facto impugnada em determinado sentido, quando se impunha decisão diversa, devendo no cumprimento desse ónus, indicar não só a matéria de facto que impugna, como a concreta solução que, na sua perspetiva, reclama que tivesse sido proferida, os concretos meios de prova que ancoram essa solução diversa, com a respetiva análise critica, isto, com a indicação do porquê dessa prova impor decisão diversa daquela que foi julgada pelo tribunal a quo ( art.º 640.º, n.º1, al. a) do CPC.
15.3. Assinale-se que é firme entendimento jurisprudencial que o direito à impugnação da matéria de facto não subsiste a se, mas antes assume um caráter instrumental face à decisão de mérito do pleito.
15.4. O princípio da limitação dos atos, consagrado no art.º130.º do CPC, tem de ser observado em sede de impugnação do julgamento da matéria de facto se a análise da situação concreta, ponderadas as várias soluções de direito plausíveis, evidenciar que desse conhecimento não advirá qualquer elemento factual cuja relevância se projete na decisão de mérito.
15.5. No caso, a Recorrente cumpriu com os ónus que sobre si impendiam em sede de impugnação do julgamento da matéria de facto levado a cabo pela 1.ª instância, na medida em que indica nas conclusões a concreta matéria de facto que impugna e indica, na motivação, os meios de prova que, na sua perspetiva, impõem esse julgamento de facto diverso que postula.
15.6. Quanto aos meios de meios de prova, importa sublinhar que os mesmos se destinam a determinar a convicção do julgador no sentido de que determinadas realidades ou acontecimentos, internos, ou externos, captáveis pelos sentidos, se verificam ou não.
15.7.Já os “factos” são acontecimentos externos ou internos suscetíveis de serem percecionados pelos sentidos” Ac. STJ de 03.04.1963, Processo 058690, in base de dados da DGSI.
15.8. As provas, essas, têm por função a demonstração da realidade dos factos (art.º341.º).
15.9. Assim, as provas não são factos, mas antes os meios que o legislador coloca ao dispor das partes e do tribunal através dos quais se procura demonstrar a realidade dos enunciados acontecimentos externos ou internos suscetíveis de serem captados pelos sentidos, ou seja, são os meios legalmente estabelecidos a que as partes ou o próprio tribunal pode recorrer para formar a convicção do julgador sobre a ocorrência ou não desses acontecimentos externos ou internos.
15.1.2.Dito de outra forma, os documentos não são mais do que escritos que corporizam declarações de ciência, pelo que na descrição da matéria de facto provada só há que consignar os factos eventualmente provados por esses documentos. Acds. STJ, de 3.10.91, BMJ, n.º410, pág.680;de 29.11.95, BMJ, n.º 451,pág.313; 01.02.95, CJ/STJ, Ano III,T.I.,pág.264; do STA, de 31.10.2007, AD,556º,pág.761 e de 16.01.2008,AD,559º,pág.1463
15.1.3. A Recorrente assaca à decisão do Tribunal de 1.ª Instância erro de julgamento sobre a matéria de facto, impugnando o ponto 11 dos factos assentes, no qual se refere o seguinte:
«11- Por oficio datado de 29.01.2009, a Autora remeteu ao IAPMEI os depoimentos escritos – cfr. doc. nº 4 junto com a p.i. e fls. 463 e ss. do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.»
15.1.4. Nesses depoimentos escritos, adianta a Recorrente, os seus funcionários e os formadores declararam, sob compromisso de honra, que confirmavam que participaram nos cursos questionados pelo IAPMEI e que estes foram efetivamente ministrados “nos dias e horas constantes das folhas de sumários e presenças” ou “ nos dias e horas constantes das Fichas de Ocorrências e dos Cronogramas Específicos – 2.ª versão, que vão anexos às presentes declarações e devidamente rubricados pelos signatários”.
15.1.5. Assim, não tendo esses depoimentos sido impugnados pelo Réu, o seu teor terá que constar dos factos provados e isso independentemente de responder à questão de direito de saber se estes depoimentos escritos são meios de prova válidos no procedimento.
15.1.6. Aduz que seleção dos factos deve adaptar-se às várias soluções plausíveis da questão de direito e não ser efetuada de acordo com a solução jurídica que o juiz entenda adequada no momento em que realiza o julgamento. Se assim não for, correr-se-á o risco de o tribunal de recurso considerar a matéria de facto insuficiente e se inclinar para uma solução da questão de direito oposta à do juiz da causa.
Não lhe assiste, porém, razão como passamos a demonstrar.
15.1.7. Como bem diz a Recorrente, e nisso concordamos, à matéria de facto provada e não provada levam-se exclusivamente factos, isto é, acontecimentos internos ou externos percetíveis pelos sentidos.
15.1.8. O facto sobre que versa o ponto 11., diferentemente do que afirma a Recorrente, é saber se a autora enviou ou não os depoimentos escritos das testemunhas arroladas que lhe foram solicitados pelo IAPMEI a este último.
15.1.9. E esse facto é que foi dado como provado no referido item.
15.2.1. Já no que tange ao teor desses depoimentos, a verdade é que os mesmos não são factos mas meios de prova.
15.2.2.E como meios de prova que são, não devem ser levados aos factos provados ou não provados porquanto é da conjugação desses meios de prova com os demais meios de prova produzidos que se há -de aquilatar, os factos essenciais alegados pela autora em sede de petição inicial.
15.2.3. Resulta do exposto que bem andou a Meritíssima Juiz a quo ao dar apenas como provado que «Por ofício datado de 29.01.2009, a Autora remeteu ao IAPMEI os depoimentos escritos-cfr. Doc. n.º4 com a p.i. e fls.463 e ss. do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido», uma vez que, como dito, não faria sentido, salvo o devido respeito, transcrever um meio de prova, isto é, no caso, os depoimentos daquelas testemunhas.
15.2.4. Nessa sequência, improcede o assacado erro que a Recorrente imputa ao julgamento da matéria de facto, mantendo-se inalterado o ponto 11. da matéria de facto provada.** 16.Do Erro de Direito Decorrente da Sentença Violar o Disposto no Art.º23.º, n.º1, alínea n) da Portaria n.º 799-B/2000, de 20/09.
16.1.O Recorrente insurge-se contra a decisão em crise, assacando-lhe erro de direito por aquela, na interpretação que faz do artigo 23.º, n.º1, alínea n) da Portaria n.º 799-B/2000, de 20/09, afrontar o artigo 87.º,n.º1 do CPA e os artigos 18.º, n.º1 e 20.º, n.º1 da Constituição.
16.2. Argumenta que de acordo com essa norma a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento só pode fundamentar-se em declarações inexatas que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber.
16.3. No caso, o autor do ato de revogação do financiamento, não só não invoca em que medida é que a Autora apresentou quaisquer declarações inexatas suscetíveis de “afetar de modo substantivo a justificação do subsídio recebido ou a receber”, como mesmo que o tivesse feito, tal não corresponderia de modo algum à verdade e isto porque:
(i)a formação em casa foi efetivamente realizada;
(ii)a simples “existência de erro no processamento das folhas de sumários e presenças”, como é referido no próprio ato de revogação, em nada afetou a qualidade da formação;
(iii) nem frustrou os objetivos pretendidos com a formação, designadamente os previstos no n.º1 do art.º8.º do Regulamento anexo à Portaria n.º 1318/2005, de 25 de dezembro;
(iv) o número de horas de formação efetivamente realizadas e o número de formandos que assistiram às ações, a entidade e os respetivos conteúdos, foram exatamente os mesmos que seriam se as fichas de sumários e respetivas folhas de presença tivessem correspondência com as efetivas data de realização.
16.4. Sustenta a Recorrente que as inconformidades verificadas nas declarações não comprometeram o projeto nem os objetivos a que a candidatura se propôs, não podendo dar lugar à revogação do incentivo por falta dessa relevância.
16.5. Assim, inexistindo, no caso, qualquer declaração inexata incompleta ou desconforme que afete de modo substantivo a justificação do subsídio recebido ou a receber, não é legítima a aplicação da norma constante da alínea n) do n.º1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-B/2000, de 20 de setembro, pelo que o ato de revogação do pedido de financiamento é ilegal, sendo anulável por vício de violação de lei.
16.6. Porém, a sentença recorrida, considerou que (i) só os sumários e fichas de presença permitem provar a veracidade do plano formativo e que (ii) as fichas de ocorrência não podem provar a inexistência de irregularidades detetadas. Mas, quer o artigo 87.º, n.º1 do CPA, quer o art.º23.º da Portaria n.º 799-B/2000 ao admitirem quaisquer meios de prova, impõem que o interprete/julgador também não restrinja a prova a determinado meio de prova, razão pela qual, a sentença recorrida ao julgar como julgou, violou as referidas disposições legais.
Vejamos.
16.7. Na ação que a autora intentou estava em causa apurar se o ato impugnado consubstanciado no despacho do Gestor do Prime, de 18/06/2009, proferido ao abrigo de subdelegação de competências e exarado na informação nº 108/GPF/UFRT/2009, que revogou a decisão de aprovação de financiamento do projeto de formação profissional, apresentado pela Autora, no âmbito do Programa de incentivos à Modernização da Economia (PRIME), Candidatura nº 00/17184, com a consequente descativação de incentivo atribuído e restituição de verbas já auferidas no montante de 94.698,09 euros, padecia de vício de violação de lei por ofensa do artigo 23º, nº 1, al. n) da Portaria 799-B/2000 de 20.09 e de vício decorrente da violação do princípio da proporcionalidade e da igualdade.
16.8. No julgamento efetuado pela 1.ª Instância, deu-se como não verificado o vício de violação de lei por ofensa ao disposto no art.º23.º, n.º1, alínea n) da Portaria 799-B/2000, de 20.09., tendo aquele tribunal desenvolvido o raciocínio dispositivo que de seguida se transcreve:
«A Portaria n.º 799-B/2000, de 20.09, estabelece as normas procedimentais aplicáveis ao financiamento de ações com o apoio do Fundo Social Europeu (FSE).
Nos termos da alínea n) do artigo 23.º /1 da Portaria, é fundamento para a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento a existência de declarações inexatas, incompletas e desconformes sobre o processo formativo que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber.
Compulsada a decisão em crise, verifica-se que o que está em causa é o princípio da fiabilidade da informação prestada e da verdade material que esta deve refletir.
Os pressupostos de facto que estiveram na base da decisão em crise reconduzem-se à imprecisão dos registos feitos – sobreposição de formandos e formadores - detetados após cruzamento das folhas de sumários e presenças.
As entidades titulares de pedidos de financiamento estão obrigadas a organizar um processo técnico/pedagógico do projeto, que contem os documentos comprovativos da execução das diferentes fases, e que deve incluir fichas de registo ou folhas de presença de formandos e formadores; processo que deve estar sempre atualizado e disponível (cfr. art.º 18° da Portaria n°799-B/2000, de 20.09).
Nos termos do art.º 24º, nº1, al. h) da Portaria n° 799-B/2000, de 20.09, o gestor tem o dever de validar, organizar e consolidar os elementos fornecidos pelas entidades financiadas, assegurando que as suas declarações procedem de sistemas baseados em documentos de prova passíveis de verificação.
As folhas de sumários e presença dos cursos de formação deverão traduzir a realidade efetiva quer dos programas ministrados quer da presença dos formandos.
Os sumários e as fichas de presença são os elementos documentais por excelência que deverão suportar as declarações prestadas pelas entidades financiadas pois só esses elementos permitem assegurar a veracidade do plano formativo.
A própria Autora admite a existência de inexatidões nos sumários e folhas de presença. Considera, porém, que as alegadas sobreposições existiram apenas formalmente e apenas enquanto não foram devidamente esclarecidas.
Sucede que a documentação bem como qualquer esclarecimento e informação apresentados pela Autora e atinentes às apontadas situações apenas surgem após a notificação do projeto de revogação da decisão de financiamento, não tendo sido obtida autorização prévia da entidade pública para qualquer eventual alteração.
O Regulamento Específico dos Apoios à Qualificação dos Recursos Humanos, anexo à Portaria n.º 1285/2003, de 17 de Novembro, com as alterações introduzidas pela Portaria n.º 1318/2005, de 26 de Dezembro, dispõe, no n.º 1 do seu artigo 19.º, que “A partir do momento da aprovação do pedido de financiamento, devem as entidades titulares do respetivo pedido comunicar ao organismo gestor quaisquer alterações ou ocorrências que ponham em causa os pressupostos ou critérios de seleção que presidiram à aprovação do mencionado pedido.”
A propósito das designadas fichas de ocorrência, entendeu o Tribunal Central Administrativo Norte, em acórdão de 26.09.2013, no processo n.º 02994/09.1BEPRT, que estas “assumem manifestamente carácter excecional e só podem relevar se produzidas na devida altura”, ou seja, antes da realização da formação, de modo a possibilitar a fiscalização por parte da entidade pública, pois que estamos no âmbito de financiamentos públicos. Acresce que “(…)as fichas de ocorrências têm essencialmente por finalidade o seu uso em imprevistos, pelo que daqui decorre o seu carácter excecional, sendo assim destinadas, sobretudo, para situações que fogem ao normal desenrolar do processo formativo. Ora, face ao carácter excecional das fichas de ocorrência, estas não serão os elementos documentais por excelência que deverão suportar as declarações prestadas pelas entidades financiadas. Esses documentos serão, sem dúvida, os sumários e as fichas de presença, pois só esses elementos permitem assegurar a veracidade do plano formativo, servindo as fichas de ocorrências para complementar situações pontuais. (…) a ficha de ocorrências, como resulta do seu próprio nome, visa apenas registar situações que ocorram de forma inesperada e imprevista, não se podendo fazer deste registo uma forma de colmatar irregularidades detetadas, com vista a despistá-las.” ** 16.8. Não vemos razões para divergir do julgamento realizado pela 1ª Instância, não se vislumbrando qualquer violação aos artigos 87.º, n.º1 do CPA, 18.º, n.º1 e 20.º,n.º1 da Constituição, pelo que concordamos com a valoração que o tribunal a quo fez dos factos apurados.
16.9.O art.º87.º, n.º1 do CPA estabelece que “o órgão competente deve averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito”.
16.9.1. No art.º18.º, n.º1 da Constituição prevê-se que “Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são diretamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas” e no seu art.º20.º, n.º1 garante-se que “A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos”.
16.9.2. No caso, nenhum atropelo foi cometido contra os referidos normativos.
A decisão recorrida procedeu a uma rigorosa seleção da matéria de facto, indicando os respetivos fundamentos probatórios e fez uma correta subsunção jurídica da factualidade apurada, tendo, aliás, encontrado arrimo em várias decisões dos tribunais superiores desta jurisdição, seguindo um entendimento, ante a factualidade apurada, que está firmemente consolidado na jurisprudência.
16.9.3. Não é pelo facto de o tribunal a quo não ter aderido à versão factual relatada nos depoimentos escritos das testemunhas arroladas pela autora, que foram violadas as referidas normas, máxime, que não foram considerados elementos de prova que deviam ser atendidos ou que o seu direito constitucionalmente reconhecido de acesso aos tribunais foi preterido.
16.9.4. No caso, bem sabe a Recorrente que, como entidade beneficiária de um pedido de financiamento ao abrigo do programa PRIME se encontrava adstrita a um rigoroso conjunto de obrigações legais muito estritas, entre as quais, a de manter organizado um processo técnico-pedagógico relativo ao projeto financiado, que albergasse todos os documentos comprovativos da realização das diferentes fases do projeto, onde se incluem as fichas de registo ou folhas de presença de formandos e formadores, processo que deve estar sempre disponível e permanentemente atualizado.
16.9.5. Isso mesmo resulta do regime previsto no artigo 18.º, n.º1 da Portaria n.º 799-B/2000, de 20.09- que contém as normas procedimentais relativas às ações financiadas pelo Fundo Social Europeu- nos termos do qual, as entidades titulares dos pedidos de financiamento, bem como as entidades associadas no caso de pedidos de financiamento relativos a plano integrado de formação, estão obrigadas a organizar “ um processo técnico do projeto, de onde constem os documentos comprovativos da execução das suas diferentes fases, que, no caso das ações de formação, corresponderá ao seu processo pedagógico”.
16.9.5. E no n.º 2 do art.º18.º dessa portaria, estabelece-se que “o processo técnico/pedagógico será estruturado segundo as características próprias do projeto, devendo incluir, com as necessárias adaptações, designadamente, fichas de registo ou folhas de presença de formandos e formadores”, devendo o mesmo estar sempre atualizado e disponível no local onde normalmente decorre a ação (cfr n.º 4), impendendo sobre as entidades beneficiárias de pedidos de financiamento a obrigação de facultaram ao gestor, cópias de elementos do processo técnico/pedagógico referido no n.º 2, sempre que lhes for solicitado e desde que a tal se não oponha a confidencialidade exigível (n.º 5).
16.9.6.Tais obrigações, não obstante o esforço de organização, atenção e rigor que projeta sobre as entidades beneficiárias, e a exigência ao nível da fiscalização quanto ao respetivo cumprimento com que onera a Administração, são perfeitamente razoáveis e têm plena justificação no contexto da boa aplicação de dinheiros públicos oriundos de fundos comunitários, que têm por escopo incrementar um melhor e mais rápido desenvolvimento do país, para o que se impõe uma criteriosa aplicação das ajudas financeiras disponibilizadas no âmbito do esforço europeu de solidariedade para a construção de uma Europa mais igual, homogénea e com cidadãos melhor qualificados.
16.9.7. Daí que, os documentos, no caso, as folhas de sumários e presença dos cursos de formação devem traduzir a verdade efetiva, ou seja, veicular uma informação fiável e fidedigna, quer dos programas ministrados, quer da presença dos formandos. As folhas de sumários e de presenças são documentos assinados pelos formandos e pelos formadores, e que pela sua natureza constituem o principal e fulcral suporte probatório das declarações prestadas pelos beneficiários dos financiamentos, constituindo o meio de prova mais robusto e credível na comprovação da verdade do plano formativo.
16.9.8. Conforme se escreveu em acórdão deste TCAN “…a lei, designadamente através da Portaria nº 799-B/2000 de 20 de Setembro de 2000, impõe aos titulares dos pedidos de financiamento o preenchimento de rigorosos critérios formais e documentais, e encarrega a Administração de os aplicar não menos rigorosamente, por forma a deixar aberta a porta de saída para um investimento duvidoso, isto é, facilitando a possibilidade de revogação desses financiamentos no caso de serem detetadas irregularidades ainda que meramente documentais ou burocráticas, posto que estas possam funcionar como índices de que algo de mais grave poderá ocorrer no plano substantivo. Esta possibilidade de atuação expedita facultada à Administração é perfeitamente proporcionada aos fins a atingir e não fere excessivamente os interesses contrapostos, pois o fardo burocrático rigoroso que recai sobre os ombros das entidades financiadas surge como contrapartida justificada das generosas transferências que auferem de fundos comunitários provenientes do FSE. Assim, as diversas alíneas do artigo 23º Portaria 799-B/2000, de 20 de Setembro, contemplam os fundamentos para revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento mediante cláusulas gerais impressivamente abertas, logo, impositivas de um elevado grau de exigência quanto à regularidade das declarações e documentação apresentadas.” Cfr. Ac.de 06.11.2015, processo nº 000651/09.0BEAVR, disponível, in, www.dgsi.pt/jtcn; e ainda Ac. do TCAN, de 05.02.2016, processo 01639/09.4BEBRG; de 12.04.2019, processo n.º01478/09.2BEBRG; de 15-03-2019, processo n.º 02699/2019.03BEPRT.
16.9.9. Note-se que nos termos do art.º24.º, h) compete ao Gestor “validar, organizar e consolidar os elementos fornecidos pelas entidades financiadas, assegurando que as suas declarações procedem de sistemas baseados em documentos de prova passíveis de verificação e submetidos a ações de controlo de acordo com o respetivo plano de controlo e remetê-los ao IGFSE, através de modelos e com a periodicidade a definir por este”.
16.9.1.1. Os “sumários e as fichas de presença são os elementos que devem acompanhar as sessões formativas, devendo ser preenchidas no decurso da sessão a que respeitam. 3. Os registos de presença e sumários visam atestar que (i) os formandos inscritos em determinada ação de formação, efetivamente, a frequentaram, que (ii) o formador ministrou o número de horas de formação que constituem a referida ação, que (iii) a mesma ocorreu nos dias e horas assinalados para o efeito e que (iv) foram ministrados os conteúdos pedagógicos identificados para a ação. […]as ações de formação obedecem a um certo rigor, consubstanciado no apertado controlo que as entidades gestoras podem efetuar, por forma a garantir o cumprimento das condições aprovadas. Dentre os documentos em questão estarão, sem dúvida, as fichas de presença, que permitem assegurar a veracidade do plano formativo. Ressalve-se que, as folhas de presença e de sumário são aqueles elementos que devem acompanhar as sessões formativas, devendo ser preenchidas no decurso da sessão a que respeitam” Cfr. Acórdão do TCA Norte de 26/09/2013, proc. n.º 02994/09.1BEPRT, disponível in www.dgsi.pt;.
16.9.1.2. Assim, perante o quadro enunciado resulta evidenciado o relevo probatório dos ditos documentos e a sua credibilidade por comparação com os depoimentos escritos das testemunhas indicadas pela autora.
16.9.1.3. Nesta esteira, reafirma-se, não podemos dar razão à Recorrente quando pretende que a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento por violação do art.º87.º, n.º1 do CPA e dos artigos 18.º, n.º1 e 20.º, n.º1 da Constituição.
16.9.1.4. Ademais, importa ainda referir que nada do que dissemos é beliscado pela existência das denominadas fichas de ocorrência. As mesmas destinam-se a permitir o registo de situações ocasionais e meramente acidentais e incidentais e apenas assumem relevância quando elaboradas no devido momento, não podendo servir como mecanismo de viabilização ou correção ulterior de erros e desconformidades cometidos em momento anterior na execução do projeto, sob pena de por essa via se estar a escancarar a porta ao cometimento de irregularidades num domínio de inegável exigência de rigor, verdade e transparência, como no caso, em que estão em causa procedimentos, com exigências formais e substanciais, legalmente estabelecidas em ordem a assegurar a boa aplicação de dinheiros públicos.
16.9.1.5.O Regulamento Específico dos Apoios à Qualificação dos Recursos Humanos, anexo à Portaria n.º 1285/2003, de 17 de Novembro, com as alterações introduzidas pela Portaria n.º 1318/2005, de 26 de Dezembro, dispõe, no n.º 1 do seu artigo 19.º, que “A partir do momento da aprovação do pedido de financiamento, devem as entidades titulares do respetivo pedido comunicar ao organismo gestor quaisquer alterações ou ocorrências que ponham em causa os pressupostos ou critérios de seleção que presidiram à aprovação do mencionado pedido.”
16.9.1.6. Com interesse, sobre as fichas de ocorrência, já este Tribunal se pronunciou sustentando que “assumem manifestamente carácter excecional e só podem relevar se produzidas na devida altura”, ou seja, antes da realização da formação, de modo a possibilitar a fiscalização por parte da entidade pública, pois que estamos no âmbito de financiamentos públicos. Acresce que “(…) as fichas de ocorrências têm essencialmente por finalidade o seu uso em imprevistos, pelo que daqui decorre o seu carácter excecional, sendo assim destinadas, sobretudo, para situações que fogem ao normal desenrolar do processo formativo. Ora, face ao carácter excecional das fichas de ocorrência, estas não serão os elementos documentais por excelência que deverão suportar as declarações prestadas pelas entidades financiadas. Esses documentos serão, sem dúvida, os sumários e as fichas de presença, pois só esses elementos permitem assegurar a veracidade do plano formativo, servindo as fichas de ocorrências para complementar situações pontuais. (…) a ficha de ocorrências, como resulta do seu próprio nome, visa apenas registar situações que ocorram de forma inesperada e imprevista, não se podendo fazer deste registo uma forma de colmatar irregularidades detetadas, com vista a despistá-las.” Cfr. Ac. TCAN, de 26.09.2013, no processo n.º 02994/09.1BEPRT; e de 22.10.2015, processo n.º 00651/09.8BEAVR.
16.9.1.7. Termos em que, pelos fundamentos expostos, julgamos improcedente o apontado vício de violação de lei, mantendo-se integralmente a decisão recorrida.** 17. Do Vício Decorrente da Violação do Princípio da Proporcionalidade
17.1. A Recorrente discorda ainda da decisão recorrida por nela a Meritíssima Juiz ter julgado improcedente o vício decorrente da arguida violação do princípio da proporcionalidade, reiterando em sede recursiva, contra a sentença em crise, argumentos semelhantes aos que já tinha arremessado contra o ato impugnado.
17.2. Alega, em síntese, conforme conclusões que formula sob a letra U) a BB), que a sentença recorrida ao considerar que as irregularidades apontadas se situam acima dos 2% do volume total da formação, e que, por isso, tinha sido afetada de modo substantivo a justificação do subsídio, adotou um critério para determinação do que é “afetar de modo substantivo a justificação do subsídio” que não existe na letra da lei. O legislador pretendeu que a administração ponderasse, para revogar o financiamento, se foram afetadas de modo substantivo as razões para atribuição do subsídio, pelo que, não se compreende como se dispensa esta ponderação para se adotar um critério de “limiar aceitável de 2% de erro máximo.
17.3. Adianta ainda que ao tribunal não compete apenas determinar se o exercício dos poderes discricionários da administração padece de erro grosseiro, competindo-lhe também determinar se o exercício dos poderes discricionários obedece aos princípios legalmente consagrados. Ora, o critério de 2% não é um critério adequado às desconformidades dos sumários e folhas de presença. A invocação de paralelismo de procedimentos quanto à margem de erro admitida para as despesas controladas nada tem a ver com os parâmetros de qualidade e objetivos ponderados na “justificação” do subsídio recebido.
17.4. Assim, concluiu, foi violado o princípio da adequação.
18. Na decisão recorrida, que transcrevemos, julgou-se da seguinte maneira:
“(…)Foi a constatação da existência de desconformidades no processo formativo que levou a Administração a praticar o ato impugnado, assentando a sua decisão na norma legal que determina a revogação do financiamento em caso de desconformidades no processo formativo que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber.
A questão de saber se tais desconformidades afetam de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber situa-se no âmbito de uma atividade administrativa discricionária.
A expressão inserida na norma legal visada (al. n) do n°1 do art.º 23° da Portaria 799-B/2000): “que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio”, é um conceito indeterminado, cuja aplicação e interpretação compete à administração e tal interpretação só poderá ser sindicável pelo tribunal em caso de erro grosseiro. – vide Ac. do STA de 05.12.2013 (proc. nº 1745/13), disponível para consulta em www.dgsi.pt.
No caso, a Administração, seguindo as Orientações Relativas ao Encerramento dos Fundos Estruturais que refere como limite máximo de admissão de erros 2% das despesas controladas, entendeu que o projeto da Autora enferma de uma desconformidade, entre os dados das folhas de sumários e de presença, em termos de dias e horários de formação, e a formação que o promotor apresenta como ministrada, que se situa acima dos 2%, isto é, acima do limiar de fiabilidade aceitável no âmbito das intervenções estruturais, afetando de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber e, por isso, revogou a decisão da aprovação do mesmo.
(…) Ao prestar declarações não coincidentes com a realidade, a Autora quebrou a confiança que é a base da relação contratual.
Não há evidência de erro grosseiro.
(…) O princípio da proporcionalidade (…) Constitui um limite legalmente estabelecido ao poder discricionário da Administração, não tendo aplicação no domínio da sua atividade estritamente vinculada.
(…) No caso, a atividade administrativa discricionária consubstancia-se em determinar se as desconformidades detetadas afetam ou não de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber. Trata-se, pois, de interpretar o conceito indeterminado “de modo substantivo” e apreciar se a situação em causa nos autos se subsume nesse conceito. Questão já tratada supra a propósito do vício de violação de lei.
Entendeu a administração que as desconformidades em causa, correspondentes à apresentação de registos do processo formativo de onde resultam diversas sobreposições de formações, na medida em que beliscam a credibilidade dos registos do processo formativo, e tendo em conta que estamos no âmbito da concessão de incentivos de carácter público de elevado valor económico, afetam, de modo substantivo, a justificação do subsídio.
Tal entendimento não merece reparo.
Concluindo a entidade demandada que a situação em causa se subsume na previsão da alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-B/2000, de 20.09, tal importa necessariamente a revogação do financiamento concedido à autora”
18.1. Considerando os factos apurados não alcançamos motivos para divergir da valoração efetuada pelo Tribunal a quo, que, aliás, perfilhou entendimento que se encontra sedimentado a nível jurisprudencial sobre essa questão.
18.2. No caso, é inegável que se verificaram desconformidades no processo formativo e foi por essa razão que foi revogado o financiamento concedido à autora, à luz do disposto no artigo 23.º, n.º1, alínea n) da Portaria n.º 799-B/2000, que confere ao gestor do Prime essa possibilidade sempre que tais desconformidades afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber.
18.3. Pretende a Recorrente que ao tribunal assiste a competência para em face das desconformidades verificadas e não obstante as mesmas se situaram acima da dita margem de erro de 2%, ponderar se as concretas desconformidades detetadas foram suscetíveis de afetar de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber e não apenas acolher esse limite de erro de 2% como critério automático para aferir essa afetação substantiva do financiamento recebido e a receber.
18.4. Concretamente, advoga a Recorrente que ao tribunal não compete apenas determinar se o exercício dos poderes discricionários da administração padece de erro grosseiro, competindo-lhe também determinar se o exercício dos poderes discricionários obedece aos princípios legalmente consagrados, e, a ser assim, ter-se-á de concluir que o critério de 2% não é um critério adequado às desconformidades dos sumários e folhas de presença.
18.5. Como bem sabe a Recorrente, uma coisa é administrar, coisa bem diferente é julgar, não podendo os tribunais ficar aquém daquilo que é a sua função mas também não podendo ir para além daquilo que lhes compete, sob pena de violação do princípio da separação de poderes.
18.6. No caso, perante a facticidade apurada, é inegável que se verificaram diversas desconformidades que se situam num patamar de erro superior a 2%.
18.7. Determinar quando se deve considerar que as desconformidades verificadas afetam de modo substantivo a justificação do subsídio é uma atividade que se inscreve no âmbito do exercício da discricionariedade administrativa, na medida em que estamos claramente perante um conceito indeterminado. Cfr. Ac. do STA, de 05.12.2014, processo n.º1745/13;
18.8. Para situações como a dos autos, a Administração, no uso da sua liberdade de conformação, considerou como patamar adequado para aferir da relevância das desconformidades em termos de julgar afetada de modo substantivo a justificação do financiamento recebido e a receber, uma referência de erro de 2%, adotando e encontrando até conforto, no critério que é seguido pela Comissão Europeia nos procedimentos de fiscalização e controle em relação aos Estados Membros.
18.9. O referido critério não padece de erro grosseiro, nem se afigura desrazoável ou arbitrário, considerando que estão em causa procedimentos destinados a garantir uma rigorosa e honesta utilização dos dinheiros públicos.
18.9.1. E, sendo assim, num domínio como este, em que assiste à Administração o poder de conformação do interesse público que lhe cabe prosseguir, verificada a equidade da solução em face do caso concreto e não se detetando arbitrariedade ou abuso, não pode o tribunal imiscuir-se, no caso, na concretização do conceito indeterminado em análise. Não é tarefa jurisdicional, no caso, decidir se o referido critério de 2% relativo à margem de erro peca por defeito ou por excesso. Isso seria substituir-se à Administração para sob a capa de julgador administrar o interesse público fixando um outro critério, quiçá, mais rigoroso ou mais generoso, nem julgar que a superação dessa margem de erro não é adequada ao preenchimento da condição prevista na alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da Portaria 799-B/2000 para a revogação do financiamento.
18.9.2. Isso é tarefa da Administração, reafirma-se, a exercer no âmbito da sua atuação discricionária.
18.9.3.Em situação similar à dos autos, entendeu este TCAN que “(…) ainda que em sede de conceitos indeterminados a administração não esteja colocada no domínio da discricionariedade pura, porquanto tais conceitos não lhe conferem a opção por várias soluções possíveis, antes lhe impõem a procura de uma única solução (a correta) para o caso concreto, é inegável lhe cabe, nesta sede, uma margem de liberdade valorativa, de acordo com regras técnicas e científicas que envolvem, em regra, um conhecimento especializado. O que afasta, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, um controlo jurisdicional pleno, não podendo o juiz ir além dos aspetos vinculados do ato, substituir pelos seus, os juízos efetuadas pela Administração, a menos que se alegue e demonstre a existência de erro manifesto ou de utilização de critérios claramente desadequados ao nível da integração do conceito indeterminado”. Ac. TCAN, de 05.02.2016, processo n.º 01639/09.4BEBRG.
E noutro acórdão deste TCAN decidiu-se, impressivamente para o que releva nestes autos, que “Não é manifestamente desproporcional um limite máximo de admissão de erros de 2% das despesas controladas, a partir do qual cabe revogação da decisão de aprovação de pedido de financiamento, conforme art.º23º, nº 1, n), da Portaria nº 799-B/2000, de 20/09/2000 (“Declarações inexatas, incompletas e desconformes sobre o processo formativo que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber”). Num sistema de incentivos em que fluem os Fundos Estruturais, o que é de proporção tem que ter em conta essa inserção, em que a alocação de meios financeiros em favor de uns beneficiários retira essa disponibilidade a outros, tratando-se no global de muito consideráveis quantias, justificando-se que o grau de desvio permitido seja muito mais contido que aquele que eventualmente se tenderia a extrair situados apenas num individual sinalagma contratual.” Cfr. Ac. do TCAN de 02.07.2015, proferido no proc. nº 1542/10.5BEBRG, disponível para consulta em www.dgsi.pt.
18.9.4.Assim sendo, considerando o disposto na alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º da Portaria n.º 799-B/2000, de 20.09 e a factualidade apurada, máxime, a natureza das desconformidades detetadas e a sua relevância, a decisão recorrida perfilhou entendimento certeiro na valoração dos factos e na aplicação do direito, confirmando a validade do ato da responsabilidade do gestor do Prime, que determinou a revogação do financiamento concedido à autora, ora Recorrente, numa atuação que reputamos exigível considerando os fins almejados de impedir o gasto indevido de recursos financeiros do país.
18.9.5. Termos em que improcede o invocado erro de julgamento com fundamento na violação do princípio da adequação ou proporcionalidade.
**
IV-DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmar a decisão recorrida e julgar a ação improcedente.
Custas pela Recorrente.
Registe e notifique.* Porto, 20 de dezembro de 2019.
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
Alexandra Alendouro |
