Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01800/12.4BEPRT

Secção:	2ª Secção - Contencioso Tributário


Data do Acordão:	03/11/2021

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Paula Moura Teixeira

Descritores:	TAXA IMPACTO AMBIENTAL NEGATIVO DE INSTALAÇÃO E FUNCIONAMENTO DE POSTO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEIS; INCIDÊNCIA SUBJETIVA; LEGITIMIDADE.

Sumário:	Resulta do artigo 6° do RGTAL e o artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia, art.º 16 do Dec-lei n.º 267/2002 a incidência subjetiva da taxa de impacto ambiental negativa, é da responsabilidade do titular da licença de exploração e do posto de abastecimento.* * Sumário elaborado pela relatora


Recorrente:	Câmara Municipal de (...)
Recorrido 1:	S., Lda
Votação:	Unanimidade


Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

A Recorrente, CÂMARA MUNICIPAL DE (...), com sinais dos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Porto, que julgou procedente a impugnação judicial apresentada, pela Recorrida sociedade S., Lda., que impugnava as liquidações de taxas de instalação e funcionamento do posto de abastecimento de combustíveis duplo junto aos dois sentidos da E.N. 1, Km 292,4, Lugar (…), no montante de € 5.000,00 cada.

Em 06.02.2016, foi proferida sentença no TAF do Porto, a qual considerou improcedente a impugnação judicial.
A ora Recorrida interpôs recurso para o venerando STA, o qual por acórdão n.º 138/17 de 27.09.2017 deu provimento ao recurso, anulou a decisão recorrida, ordenando a substituição por outra após ampliação da base factual necessária para a aplicação ao direito nos termos enunciados no acórdão.

Em 30.06.2020 foi proferida nova sentença, a qual julgou procedente o vício de ilegitimidade da Impugnante/Recorrida e consequentemente julgou procedente a impugnação judicial apresentada.

A Recorrente não se conformou com a decisão tendo interposto o presente recurso formulou nas respetivas alegações as seguintes conclusões que se reproduzem:

“(…)1ª - A douta sentença, ao decidir que quem se encontra vinculado ao cumprimento da taxa pela instalação e funcionamento dos postos de abastecimento de combustíveis em causa, prevista no artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas (RMTCU) do Município de (...), é a Petrogal dado que sendo a entidade que detém a titularidade do licenciamento e sendo a detentora das licenças de exploração, face ao regime jurídico instituído no DL nº 267/2002 (com as sucessivas alterações) é a responsável pelo exercício da atividade, independentemente de poder ceder a exploração do posto de abastecimento a outra pessoa ou entidade (no caso à impugnante), errou no seu julgamento, violando nomeadamente o disposto no artigo 6° do RGTAL e o artigo 100° do RMTCU bem como o estatuído no próprio D.L. 267/2002 e os artigos 235, n°2, 238° e 241° da Constituição da República Portuguesa.
2ª - Na verdade, como bem referia a sentença da 1ª instância de setembro de 2016 "(...) pese embora as Licenças de Exploração tenham sido emitidas em 2008, em nome de Petróleos de Portugal - Petrogal, SA, como bem refere a impugnante na reclamação prévia que apresentou, presentemente é ela quem mediante contrato de exploração celebrado com aquela entidade explora o posto de abastecimento, sendo por ele responsável em todas as questões que ao dito posto diga respeito, inclusive pelas taxas, daí que as taxas tenham sido emitidas em seu nome."
3ª - "Acresce referir que uma coisa é a Licença de Exploração que foi concedida pela DREN à Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A, pelo prazo de 20 anos, permitindo-lhe durante esse período explorar da forma que bem entenda o Posto de Combustível, outra, bem distinta, são as taxas devidas pelo impacto ambiental negativo que tal instalação e funcionamento acarreta, as quais são responsabilidade de quem explora o posto de combustível, in casu, a impugnante (artigo 6° n°2 da Lei n° 53-E/2006 de 29/12 tal como resulta da fundamentação que foi comunicada à impugnante aquando da notificação das liquidações impugnadas."
4ª - Efetivamente estando em causa a atividade de abastecimento de combustíveis e o seu exercício através do funcionamento dos postos de abastecimento, atividade esta que independentemente de estar instalada em propriedade particular, pela natureza do efeito útil pretendido, contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à entidade municipal tutelar (como melhor consta do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Processo n.º 5256/11 de 10/07/2012), quem deve ser responsável pelas taxas devidas pelo impacto ambiental negativo é quem exerce essa atividade, independentemente da atividade ser exercida a título de proprietária, exploradora ou concessionária.
5ª - A partir do momento que o cerne da taxa aplicada é o impacto ambiental negativo provocado pela atividade de abastecimento de combustíveis a taxa não é aplicada apenas porque existe uma autorização/licença para exploração de um posto de abastecimento mas porque é efetivamente exercida a atividade de abastecimento.
6ª - Na realidade quem exerce a atividade é quem é causadora do impacto ambiental negativo, mesmo que não seja quem conste no título de exploração.
7ª - In casu como consta do contrato de concessão junto aos autos, no seu artigo 2⁰ n°1, a exploração do estabelecimento de venda de combustíveis constituído por um posto duplo de abastecimento de combustíveis e lubrificantes foi cedida à impugnante, pelo que é a impugnante que exerce a atividade e, por isso, o sujeito passivo da taxa devida pelo impacto ambiental negativo.
8ª - A ampliação da matéria de facto na sequência do Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, com a junção do contrato de Cessão de Exploração, veio confirmar que a exploração da atividade de abastecimento de combustíveis é exercida pela impugnante, como resulta do seu artigo 2°.
9ª - Acresce ainda relevar que o ponto 4.9 do artigo 4° do contrato de cessão de exploração é explícito ao fazer incidir sobre a cessionária, aqui impugnante, todas as taxas, contribuições e impostos decorrentes da exploração que lhe está confiada.
10ª - E o artigo 12⁰ do referido Contrato estipula que a cessionária explora o (...) ESTABELECIMENTO por sua conta e risco, cabendo-me a direcção efectiva dele, incluindo a dos equipamentos pertencentes à PETROGAL. "Bem como o artigo 13⁰ alínea g) determina que é dever da cessionária "Fazer, por um valor adequado, o seguro de responsabilidade civil pelos danos resultantes do funcionamento do ESTABELECIMENTO e do Posto, em particular;".
11ª -Em contrapartida, como resulta do ponto 13.2 do referido contrato, a Petrogal tem apenas deveres relacionados com o fornecimento dos produtos e com a segurança do edificado, não resultando para a PETROGAL qualquer dever relacionado com o funcionamento da atividade do Posto de abastecimento.
12ª - Pelo que, não restam dúvidas que a impugnante é o sujeito passivo da taxa em apreciação e por isso parte legítima.
13ª - A sentença sob recurso fundamenta a sua decisão de que o sujeito passivo das taxas liquidadas é a sociedade Petrogal apenas no facto da Petrogal não ter transmitido a titularidade das licenças de exploração e por face ao regime jurídico instituído no DL n° 267/2002 (com as sucessivas alterações), a sociedade que detém a titularidade do licenciamento é que é a responsável pelo exercício da atividade, independentemente de poder ceder a exploração do posto de abastecimento a outra pessoa ou entidade, desvalorizando o disposto no ponto 4.9 do contrato de cessão de exploração que determina ser encargo da impugnante quaisquer taxas, contribuições e impostos decorrentes da exploração que lhe está confiada, nelas se incluindo as taxas devidas pelas licenças conexas com a atividade do estabelecimento.
14ª - Todavia, com o devido respeito, a sentença erra neste julgamento, pois o clausulado do referido contrato de cessão releva e bastante para a decisão dos presentes autos, aliás, o processo baixou à lª instância precisamente para se conhecer os termos do referido contrato, para se saber quem era o responsável pelas taxas devidas pelo impacto ambiental negativo da atividade de abastecimento face ao clausulado do contrato de cessão.
15ª - Por outro lado, a sentença não esclarece em que termos ou com base em que normativos chega à conclusão que a sociedade que detém a titularidade do licenciamento é que é a responsável pelo exercício da atividade independentemente de poder ceder a exploração a terceiro, sendo certo que no regime jurídico do DL 267/2002 não existe norma que expressamente preveja tal situação, padecendo, assim, a sentença de insuficiente fundamentação.
16ª - Acresce que estabelecendo o D.L. 267/2002, na sua versão do D.L. 195/2008 de 6 de outubro, em vigor à data da liquidação das taxas impugnadas, os procedimentos e competências do licenciamento das instalações de armazenamento de produtos de petróleo e de postos de abastecimento de combustíveis e não estando perante um procedimento referente ao licenciamento do posto de abastecimento, tal diploma não é aplicável à situação em concreto.
17ª - De qualquer modo, este regime jurídico assume que o promotor é tão só o proprietário da instalação e que o titular da licença de exploração pode ser apenas o promotor do licenciamento e não quem comercializa e que a licença de exploração é um título que atesta que as instalações estão habilitadas para funcionarem como postos de abastecimento e não é uma licença atribuída a uma entidade de modo a habilitá-la a exercer a atividade naquele local. (artigo 3°, alíneas e), j) e s) e artigo 14°).
18ª - Ora, visando a taxa em apreço "a promoção e preservação do equilíbrio urbano e ambiental" e dirigindo-se às atividades geradoras de impacto ambiental negativo como a atividade de abastecimento de combustíveis, o sujeito passivo é quem exerce a atividade e não quem promoveu o licenciamento das instalações e obteve a autorização para as mesmas funcionarem (licença de exploração quando concedida pela administração central, como foi o caso).
19ª - In casu quem exerce a atividade é a impugnante, quem licenciou as instalações e consequentemente solicitou a sua autorização para utilização das instalações/ licença de exploração foi a Petrogal, mas não é ela quem exerce a atividade; até poderia ser, mas como resulta de forma clara do contrato e é reconhecido pela impugnante e está já assente não é, pelo que não é o sujeito passivo das taxas liquidadas.
20ª - Acresce que a indicação de um técnico responsável é apenas para as instalações identificados nos anexos I e II do decreto-lei, que não abrange os postos de abastecimento de combustíveis mas essencialmente instalações de armazenagem e a obrigação de efetuação do seguro foi transferida para a impugnante pelo contrato de cessão de exploração no seu artigo 13°, alínea g), supra transcrita, o que denota que a Petrogal não assumiu quaisquer responsabilidade pelo exercício da atividade.
21ª - Assim, ao contrário do decidido na sentença sob recurso o regime jurídico do DL 267/2002, na sua versão do D.L. 195/2008 de 6 de outubro, em vigor à data da liquidação das taxas impugnadas, não determina que a sociedade que detém a titularidade do licenciamento é que é a responsável pelo exercício da atividade, independentemente de poder ceder a exploração do posto de abastecimento a outra pessoa ou entidade, pelo que a sentença ao assim decidir violou de forma grave o disposto naquele diploma legal e no n° 2 do artigo 6^° do RGTAL, bem como o artigo 100° do RMTCU de (...), sendo certo que tal entendimento viola os artigos 235°, nº 2 , 238° e 241° da Constituição da Republica Portuguesa.

Termos em que,
deve ser dado provimento ao recurso, revogando-se a sentença por violar os comandos legais atrás invocados, com as legais consequências, como é de
JUSTIÇA (…)”

A Recorrida contra-alegou tendo formulado as seguintes conclusões:
- “(...)
A. Vem o presente recurso interposto pelo Município de (...), contra a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou procedente a impugnação apresentada contra o indeferimento da reclamação graciosa apresentada contra as liquidações da taxa devida pela instalação de postos de abastecimento de combustível, referentes a 2012, no montante global de € 10.000.
B. A Recorrente considera que a sentença recorrida padece de erro de julgamento, na medida em que considerou que a Recorrida não é parte legítima no procedimento de liquidação da taxa em crise, motivo pelo qual se determinou a respetiva anulação.
C. Todavia, a factualidade dada como provada na sentença recorrida – a qual não vem contestada pela Recorrente nas suas alegações –, o quadro regulamentar e legal aplicável e, bem assim, a jurisprudência emitida pelo STA na matéria, não permitiriam ao Tribunal a quo – tal como não permitirão a este douto Tribunal Central – chegar a conclusão diversa daquela que deixou plasmada na sentença.
D. As conclusões da Recorrida assentam na mera extrapolação de factos e interpretações que não são suscetíveis de ser extraídos dos elementos de prova juntos aos Autos e não têm, na sua maioria, qualquer aderência à realidade, pelo que o pedido que pretendem fundamentar não pode proceder, devendo, a final, ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida.
E. Como decorre das alíneas A) a D) do probatório da sentença recorrida, a Recorrida demonstrou, ao longo do presente processo, que i) os postos de abastecimento de combustível sobre os quais a Recorrente fez incidir a taxa em crise não são propriedade sua, mas da sociedade Petróleos de Portugal – Petrogal, S.A.; ii) é a ‘Petrogal’ a titular da licença de exploração relativa aos ditos postos de abastecimento; e iii) nem a propriedade dos postos, nem a titularidade da licença de exploração foram transmitidos à ora Recorrida no âmbito do contrato de cessão de exploração celebrado com a ‘Petrogal’.
F. As conclusões da Recorrente no sentido de que quem exerce a atividade de exploração dos postos de abastecimento subjacentes às taxas em crise é quem deve ser responsável por elas não podem ser extraídas das normas regulamentares que preveem a incidência subjetiva do tributo.
G. De acordo com o artigo 3.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município de (...), apenas se estabelece que o sujeito passivo da taxa é a pessoa singular e coletiva que está vinculada ao cumprimento da prestação tributária, não contribuindo a norma de incidência da taxa, contida no artigo 100.º, n.º 1 do mesmo Regulamento, com qualquer esclarecimento adicional a esse respeito, limitando-se aquele dispositivo a informar serem devidas as taxas previstas em Tabela Anexa pela ‘instalação de postos de abastecimento de combustível’.
H. Por sua vez, o artigo 29.º da dita Tabela Anexa ao Regulamento, determina que a taxa seja calculada ‘nos termos do n.º 3, do artigo 58 do Regulamento’, o qual respeita às compensações ao município por projetos de loteamento e pedidos de licenciamento de operações urbanísticas de impacto relevante.
I. Em suma, o Regulamento é totalmente omisso na identificação do sujeito passivo da taxa em crise pelo que, tendo-se demonstrado ser a ‘Petrogal’ a titular do direito de exploração dos competentes postos de abastecimento, e nada havendo no Regulamento que faça presumir ser outra a entidade que se encontra vinculada ao cumprimento da prestação tributária, conforme prescrito no artigo 3.º do Regulamento, é também a ‘Petrogal’ a única entidade que pode ser considerada como sujeito passivo da taxa em crise, nos termos do disposto nos artigos 18.º, n.º 3 da LGT, 9.º do CPPT e 7.º, n.º 2 do RGTAL.
J. Por outro lado, ao contrário do que pretende a Recorrente, perante a omissão do Regulamento, também não pode extrair-se do contrato de cessão de exploração celerado entre a ‘Petrogal’ e a Recorrida – reproduzido na alínea B) dos factos provados na sentença a quo –, a conclusão de que é esta última a responsável legal pelo pagamento de quaisquer tributos relativos aos postos de abastecimento em causa.
K. A imputação dos custos com eletricidade, telefone e água, bem como com taxas, contribuições e impostos decorrentes da exploração cedida à ora Recorrida, no âmbito do artigo 4.9 do contrato apenas visa repartir os encargos derivados da exploração entre as partes contratantes, e não é oponível a terceiros, como resulta claro do n.º 2, do artigo 406.º do Código Civil.
L. As entidades públicas ou privadas a quem aqueles montantes são devidos, apenas podem exigi-los a quem esteja vinculado à sua prestação: os fornecedores apenas podem exigir – e demandar judicialmente – o pagamento das prestações de eletricidade, telefone e água da ‘Petrogal’, onde seja esta entidade a titular do contrato e as entidades públicas a quem sejam devidos tributos apenas podem exigir o respetivo pagamento – inclusivamente coercivo – aos respetivos sujeitos passivos, conforme identificados pela Lei.
M. As lacunas apresentadas pelo Regulamento Municipal a este respeito não são suscetíveis de serem sanadas por meio das ‘explicações’ apresentadas pela Recorrente nas suas alegações, ou integradas com recurso aos instrumentos contratuais utilizados por e entre privados; ou seja, o que quer que tenha sido acordado entre as partes no âmbito da repartição dos encargos derivados da exploração não legitima, nem pode servir de base, para que a Recorrente emita liquidações ilegais!
N. Em suma, nenhuma ilação pode ser retirada do contrato relativamente às obrigações legais de pagamento de tributos relacionados com a exploração, entre os quais, a taxa em crise.
O. Do contrato junto aos Autos, apenas se conclui que i) a cessão da exploração contratada não abrangeu a transmissão da propriedade dos postos ou da respetiva licença de exploração; e que ii) a ‘Petrogal’ se mantém responsável pelo exercício da atividade, embora não a exerça de motu próprio, conforme decorre do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 20 de outubro – cfr., a título de exemplo, os artigos 2.4., 4.5., 5., 7.2 e 15.1 do contrato, que evidenciam que a ‘Petrogal’ se mantém no comando dos destinos da exploração.
P. Estes sim, são factos relevantes, não só pelo que, por si só, evidenciam, mas também pela sua função no âmbito do presente processo. Isto porque, em sede de recurso apresentado da primeira sentença proferida pelo TAF do Porto, a qual considerou a impugnação improcedente, o STA determinou a baixa dos Autos à primeira instância com vista à ampliação da matéria de facto no sentido de apurar, com base no contrato de cessão de exploração celebrado entre a Recorrida e a ‘Petrogal’, um único facto: se a titularidade da licença de exploração dos postos de abastecimento em causa foi ou não transmitida à Recorrida.
Q. No entendimento do STA, no Acórdão proferido em 27 de setembro de 2017, nos presentes Autos «face ao regime jurídico instituído no n.º DL 267/2002 (considerando as sucessivas alterações e a Portaria n.º 1188/2003, de 10/10), a sociedade que detém a titularidade do licenciamento é que é a responsável pelo exercício da atividade, independentemente de poder ceder a exploração do poso de abastecimento a outra pessoa ou entidade» – cfr. Acórdão de fls. 188 a 202 dos Autos, p. 15, sublinhado nosso, cit.).
R. E, com efeito, nos termos do artigo 15.º daquele diploma legal, nomeadamente dos seus n.ºs 3 a 5, é à titular da licença de exploração que cabe a responsabilidade pelo exercício da atividade licenciada, a qual fica patente na obrigatoriedade, em certos casos, de designar um técnico concretamente responsável – em nome e por conta da entidade licenciada – pela exploração. Ora, na ausência dessa obrigação de designação de técnico responsável pela exploração, essa responsabilidade mantém-se, naturalmente, com entidade licenciada para o efeito.
S. Por tudo o exposto, e na medida em que a cessão da exploração não opera a transmissão dos direitos e obrigações inerentes à titularidade do respetivo direito à exploração, da ampliação da matéria de facto ordenada apenas poderia resultar um de dois desfechos: ou a prova de que foi transmitida a titularidade da licença de exploração, caso em que a Recorrida seria o sujeito passivo da taxa em crise; ou a prova de que não foi transmitida a titularidade da licença de exploração, mantendo-se a ‘Petrogal’ como sujeito passivo da taxa em crise.
T. Como decorre da matéria dada como provada na sentença recorrida, foi este segundo cenário o que veio a verificar-se, pelo que improcedem as conclusões da Recorrente, devendo, por tudo o exposto, negar-se provimento ao recurso apresentado e, em consequência, manter-se a sentença recorrida com as demais consequências legais.

Termos em que deve ser negado provimento ao recurso interposto, sendo a sentença recorrida integralmente mantida, com as demais consequências legais, designadamente a anulação das liquidações em crise e a devolução dos montantes ilegalmente liquidados à ora Recorrida, acrescida dos competentes juros indemnizatórios, nos termos do disposto o artigo 43.º da LGT.

Só nestes termos será respeitado o DIREITO e feita JUSTIÇA! (…)”.

O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o parecer pugnou pela improcedência do recurso e consequente confirmação da sentença recorrida.

Atendendo a que o processo se encontra disponível em suporte informático, no SITAF e atendendo à situação atual de pandemia, dispensa-se os vistos do Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, submetendo-se à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, sendo que as questões suscitadas se resumem em saber se há erro de interpretação dos artigos no n° 2 do artigo 6^° do RGTAL e 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de (...) sendo certo que tal entendimento viola os artigos 235.°, nº 2 , 238.° e 241.° da Constituição da Republica Portuguesa, ao considerar que a responsabilidade da Taxa não é da Recorrida mas da proprietária do posto de abastecimento.

3.JULGAMENTO DE FACTO

A decisão recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:
“(…)
A) Na Conservatória do Registo Predial foi registado, em 29/05/1998, direito de superfície a favor de “Petrogal”, pelo prazo de 15 anos com início em 06/10/1997, relativamente às edificações sitas no lugar da Feiteira separadas pela EN n.º 1.
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Fls 26 a 28.

B) Em 30/05/2003, foi celebrado entre a Impugnante e a “Petrogal”, “Contrato de cessão de exploração com fiança” com o seguinte teor: