| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: *
I. RELATÓRIO
O MUNICÍPIO (...) (devidamente identificado nos autos), autor na ação administrativa comum que instaurou em 09/07/2015 no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto contra a sociedade C., SA (igualmente devidamente identificada nos autos), inconformado com a decisão datada de 29/05/2018 (fls. 591 SITAF) da Mmª Juíza do Tribunal a quo que julgando verificada a ilegal cumulação de pedidos absolveu a ré de todos os pedidos, nos termos do artigo 4º nº 3 do CPTA, dela interpôs o presente recurso de apelação (fls. 598 SITAF), formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
a. O objeto do presente recurso é a sentença proferida pelo Tribunal a quo, na qual é julgada a verificação da ocorrência de cumulação ilegal de pedidos e, consequentemente, absolvida a ré dos pedidos.
b. Assim e mesmo sendo diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos formulados nas alíneas a) e b) da Petição Inicial dependem essencialmente da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito.
c. Ora, o que o recorrente pretende uma indemnização decorrente do incumprimento das obrigações resultantes dos contratos de empreitada de remoção de amianto de várias escolas do concelho de (...) e, por outro lado, uma indemnização por danos emergentes causados pelo abandono da empreitada de “Adaptação de arquitetura do Auditório Municipal de (...)”.
d. Assim, as duas causas de pedir prendem-se, de forma evidente, com dois contratos de empreitada de obras públicas, diferentes é certo, mas que obedecem ao mesmo regime plasmado no capítulo I, do Título II do Código dos Contratos Públicos – CCP - (Cfr. artigos 343.º a 406.º).
e. Ora, o abandono mais não é do que uma forma de incumprimento contratual do contrato de empreitada, ou qualquer outro contrato público.
f. Portanto, o que se pede ao Tribunal é que julgue dois pedidos aplicando os mesmos princípios e regras do direito, ou seja, que os contratos devem ser pontualmente cumpridos - pacta sunt servanda – e que também tem consagração legal no CCP, designadamente nos artigos 325.º n.º 1 e 326.º.
g. Para a apreciação deste princípio do direito (pact sunt servanda), pode ser necessário a apreciação de vários conceitos, nomeadamente o abandono da obra (no caso da empreitada de “Adaptação de arquitetura do auditório Municipal de (...)”) e o incumprimento contratual ( no caso dos contratos de empreitada de remoção de amianto de várias escolas do concelho de (...)) conforme se concluiu nos pedidos formulados na Petição Inicial.
h. Neste sentido, decorre da obra de JORGE ANDRADE DA SILVA, Dicionário dos Contratos Públicos, Almedina, 2010, págs. 29, 245 e 246, onde refere como matérias conexas a noção de abandono da obra e a noção de incumprimento do contrato.
i. Assim, a cumulação de pedidos efetuada pelo autor, ora recorrente tem o seu fundamento legal na alínea b), segunda parte, do n.º 1, do artigo 4.º do CPTA, visando esta disposição dar cumprimento ao princípio da tutela jurisdicional efetiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos, consagrado na Constituição da República Portuguesa, no n.º 4 do artigo 268.º.
j. Assim e caso as empreitadas não tivessem designações diferentes, todas as outras questões de facto a apreciar são as mesmas, ou seja, as partes são as mesmas (MUNICÍPIO (...) e C., S.A.), os contratos obedecem ao mesmo regime (empreitada de obras públicas), o fundamento da pretensão da tutela jurisdicional formulada pelo autor é a mesma (incumprimento daqueles contratos), e o pedido é também o mesmo (pedido indemnizatório).
Termina pugnando pela revogação da decisão recorrida e sua substituição por outra que nos termos da alínea b), segunda parte, do n.º 1, do artigo 4.º do CPTA admita a cumulação de pedidos deduzida pelo autor, seguindo a ação os seus ulteriores trâmites.
A recorrida contra-alegou (fls. 611 SITAF) defendendo a improcedência do recurso, com manutenção da decisão recorrida, formulando, a final, o seguinte quadro conclusivo nos seguintes termos:
1. Os pedidos indemnizatórios A) e B) da petição inicial do Recorrente, além de terem causas de pedir diferentes e pressupostos e regimes legais de resolução dos respectivos contratos diferentes, reportam-se a formas diferentes de incumprimento: enquanto que o pedido B) se reporta a uma alegada situação de incumprimento definitivo, o pedido A) considera uma alegada situação de cumprimento defeituoso.
2. E, enquanto que o regime jurídico aplicável ao incumprimento definitivo se encontra previsto artigos 333.º, n.ºs 1, alínea a), e 2, e 405º, alínea b), do Código dos Contratos Públicos (CCP), e 798º e 801º, nº 2, do CC, já o regime jurídico aplicável ao cumprimento defeituoso está previsto nos artigos 325º do CCP e 1218.º e ss. do CC.
3. Assim, estando em causa regimes legais diferentes de cumprimento ou incumprimento das obrigações, não é possível a cumulação entre si dos pedidos deduzidos pelo A., nos termos do artigo 4.º, n. º 1, alíneas a) ou b) do CPTA.
4. Face a tudo o que antecede é manifestamente evidente, pelo menos no entender da Recorrida, que a douta sentença não merece qualquer censura, devendo ser confirmada por este digníssimo tribunal.
* Remetidos os autos a este Tribunal em recurso, neste notificada, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público não emitiu Parecer (cfr. fls. 628 ss. SITAF).
* Após redistribuição (cfr. Despacho nº 1/2019 de 04/01/2019 do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste TCA Norte) foram os autos submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos.
* II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (Lei n.º 41/2013) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pelo recorrente as conclusões de recurso, a questão essencial a decidir é a de saber se o Tribunal a quo ao absolver o réu da instância com fundamento na verificação da ilegal cumulação de pedidos incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação do artigo 4º nº 1 alínea b) do CPTA, devendo a mesma ser revogada com prosseguimento dos autos.
* III. FUNDAMENTAÇÃO
1. Da decisão recorrida
Pela decisão recorrida a Mmª Juíza do Tribunal a quo julgando verificada a ilegal cumulação de pedidos absolveu a ré de todos os pedidos nos termos do artigo 4º nº 3 do CPTA, com a seguintes fundamentação, que se passa a transcrever:
«Por despacho prolatado em 06/11/2017 foi ordenada a notificação do A. para emitir pronúncia no que concerne à ilegalidade de cumulação dos pedidos formulados na presente ação, bem como para, nos termos do preceituado no art.º 4.º, n.º 3 do CPTA, proceder à indicação do pedido que pretende ver apreciado no presente processo, sob pena de, não o fazendo, ser a R. absolvida da instância quanto a todos os pedidos.
Notificado o A. do sobredito despacho, veio o mesmo, através de requerimento apresentado em 20/11/2017, sustentar a legalidade da cumulação dos pedidos que formulou no petitório inserto na petição inicial, bem como peticionar o prosseguimento dos presentes autos com vista à apreciação e julgamento de todos os referenciados pedidos.
Importa, pois, apreciar e decidir.
Em 06/11/2017 foi emitido despacho com, além do mais, o seguinte teor:
“Compulsados os autos, mormente a petição inicial, constata-se que o Autor alega a verificação objetiva de fundamento para a resolução dos contratos de empreitada identificados nos artigos 1.º e 2.º, pedindo que a Ré seja condenada a:
a) Liquidar ao Autor a competente indemnização decorrente do incumprimento das obrigações resultantes dos contratos definidos no art.º 1.º da petição inicial, em face dos danos patrimoniais, não patrimoniais causados e juros de mora respetivos, num montante total de € 230.342,85;
b) Indemnizar a Autor, decorrente dos danos emergentes que lhe causou pelo abandono da empreitada de “adaptação de arquitetura do auditório municipal de (...)”, cujo montante nunca poderá ser inferior à quantia de € 463.008,00;
c) Acrescidos dos competentes juros de mora vincendos até efetivo e integral pagamento.
Com efeito, vem o Autor alegar que se verifica fundamento para a resolução dos contratos de empreitada de “Remoção de Amianto das Escolas Básicas – Escola Básica 1.º Ciclo e Jardim de Infância de (…), Escola Básica 1.º Ciclo e Centro de Recursos da (...), Escola Básica 1.º Ciclo e Jardim de Infância de (...) e Escola Básica e 1.º Ciclo de (...)” e de “Remoção de Amianto das Escolas Básicas – Escola Básica 1.º Ciclo e Jardim de Infância de (...), Jardim de Infância de (...), Escola Básica 1.º Ciclo e Jardim de Infância de (...), Escola Básica 1.º Ciclo (...), Escola Básica 1.º Ciclo (...) e Escola Básica 1.º Ciclo (...)”, bem como, do contrato de empreitada de “Adaptação de Arquitetura do Auditório Municipal de (...)”, outorgado em 14 de outubro de 2014.
Nos termos do disposto no n.º 1 do art.º 4.º do CPTA, “é permitida a cumulação de pedidos sempre que: a) a causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material; b) sendo diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito”
O art.º 4.º do CPTA estabelece, pois, os elementos de conexão objetiva exigíveis para que a cumulação de pedidos seja possível, e que podem resultar de quatro fatores distintos: (i) identidade de causa de pedir, (ii) relação de prejudicialidade ou dependência entre os pedidos, (iii) apreciação dos mesmos factos e, (iv) aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2107, 4.ª Edição, Almedina, pag. 55) - [cfr., v.g., Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 07/11/2013, processo n.º 08771/12, onde se extrai que “Embora o CPTA preveja amplamente a possibilidade de cumulação de pedidos, prevê como um seu requisito que a causa de pedir seja a mesma e única ou que os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente, por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material ou, sendo diferente a causa de pedir, a procedência do pedido principal dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito (cfr. alíneas a) e b), do nº 1 do artº 4º do CPTA)]
In casu, o Autor pretende, por um lado, uma indemnização decorrente do incumprimento das obrigações resultantes dos contratos de empreitada de “Remoção de Amianto das Escolas Básicas – Escola Básica 1.º Ciclo e Jardim de Infância de (...), Escola Básica 1.º Ciclo e Centro de Recursos da (...), Escola Básica 1.º Ciclo e Jardim de Infância de (...) e Escola Básica e 1.º Ciclo de (...)” e de “Remoção de Amianto das Escolas Básicas – Escola Básica 1.º Ciclo e Jardim de Infância de (...), Jardim de Infância de (...), Escola Básica 1.º Ciclo e Jardim de Infância de (...), Escola Básica 1.º Ciclo (...), Escola Básica 1.º Ciclo (...) e Escola Básica 1.º Ciclo (...)”, por danos patrimoniais e não patrimoniais causados, acrescidos dos respetivos juros de mora. Por outro lado, pretende uma indemnização por danos emergentes causados pelo abandono da empreitada de “Adaptação de Arquitetura do Auditório Municipal de (...)”, acrescidos, ambos os pedidos, dos competentes juros de mora vincendos até efetivo e integral pagamento.
Atendendo aos elementos de conexão objetiva exigíveis para que a cumulação de pedidos seja possível, verifica-se, que não existe entre os pedidos formulados em A) e B), identidade da causa de pedir e apreciação dos mesmos factos, porquanto no pedido formulado em A) está em causa a apreciação dos contratos de empreitada de remoção de amianto de diversas escolas e, no pedido formulado em B), a empreitada de “Adaptação de Arquitetura do Auditório Municipal de (...)”, configurando, portanto, relações materiais distintas, cujos factos são igualmente distintos.
Relativamente ao elemento de conexão “relação de prejudicialidade ou dependência entre os pedidos”, não se mostra verificada qualquer relação de prejudicialidade ou dependência entre os pedidos formulados em A) e B), existindo, porém, essa relação entre o pedido formulado em C) com relação aos formulados em A) e B).
Em face do que vem exposto, conclui-se que os pedidos formulados em A) e B) não reúnem as condições para a cumulação prevista no citado art.º 4.º do CPTA, sendo que o pedido formulado em C) pode ser sempre cumulado com qualquer dos pedidos formulados em A) e B).
Porém, estatui o n.º 3 do art.º 4.º do CPTA que, “havendo cumulação sem que entre os pedidos exista a conexão exigida no n.º 1, o juiz notifica o autor ou autores para, no prazo de 10 dias, indicarem o pedido que pretendem ver apreciado no processo, sob cominação de, não o fazendo, haver absolvição da instância quanto a todos os pedidos”.”
Ora, pelas razões explicitamente apontadas no aludido despacho, não ocorre, entre os pedidos formulados pelo A. nas alíneas A) e B) do petitório inserto na petição inicial nenhuma das condições autorizadoras da cumulação de tais pedidos. Com efeito, basta compulsar a causa de pedir dos pedidos agora em escrutínio para, de imediato e sem qualquer dificuldade, percecionar que estão em causa pedidos indemnizatórios que se referem a dois contratos de empreitada diferentes, atinentes à execução de duas empreitadas completamente diversas, sendo que a pretensão indemnizatória quanto a cada uma das empreitadas funda-se numa constelação fáctica própria de cada uma, e que em nada as relaciona.
Quer isto significar que, entre os aludidos pedidos não subsiste, claramente, qualquer relação de prejudicialidade ou de dependência, e muito menos está em causa a mesma factualidade ou a apreciação e aplicação dos mesmos normativos jurídicos. Na verdade, o único aspeto em comum entre os dois pedidos é que as partes celebrantes dos dois contratos de empreitada são as mesmas.
Desta feita, inexiste qualquer dúvida de que ocorre ilegalidade da cumulação dos pedidos formulados nas alíneas A) e B) do petitório inserto na petição inicial, em concordância com o prescrito no art.º 4.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA (na versão aplicável aos autos).
Ora, tendo sido o A. notificado para exercer a faculdade plasmada no n.º 3 do art.º 4.º do CPTA, o mesmo entendeu não o fazer.
Sendo assim, e considerando o disposto no n.º 3 do dito art.º 4.º do CPTA, não resta outra alternativa que não a de absolver a R. da presente instância quanto a todos os pedidos formulados pela A..
Destarte, atento todo o expendido, julgo verificada a ocorrência de cumulação ilegal de pedidos, em conformidade com o previsto no art.º 4.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA e, em consequência, absolvo a R. de todos os pedidos, nos termos do preceituado no art.º 4.º, n.º 3 do CPTA.»
2. Da tese do recorrente
O recorrente pugna pela revogação da decisão recorrida e sua substituição por outra que nos termos da alínea b), segunda parte, do n.º 1, do artigo 4.º do CPTA admita a cumulação de pedidos por si formulados na ação, sustentando para tanto, que mesmo sendo diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos formulados nas alíneas A) e B) da Petição Inicial dependem essencialmente da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito; que pretende uma indemnização decorrente do incumprimento das obrigações resultantes dos contratos de empreitada de remoção de amianto de várias escolas do concelho de (...) e, por outro lado, uma indemnização por danos emergentes causados pelo abandono da empreitada de “Adaptação de arquitetura do Auditório Municipal de (...)”; que, assim, as duas causas de pedir prendem-se, de forma evidente, com dois contratos de empreitada de obras públicas, diferentes é certo, mas que obedecem ao mesmo regime plasmado no capítulo I, do Título II do Código dos Contratos Públicos CCP (artigos 343.º a 406.º); que o abandono mais não é do que uma forma de incumprimento contratual do contrato de empreitada, ou qualquer outro contrato público; que, portanto, o que se pede ao Tribunal é que julgue dois pedidos aplicando os mesmos princípios e regras do direito, ou seja, que os contratos devem ser pontualmente cumpridos - pacta sunt servanda – e que também tem consagração legal no CCP, designadamente nos artigos 325.º n.º 1 e 326.º; que para a apreciação deste princípio do direito (pact sunt servanda), pode ser necessário a apreciação de vários conceitos, nomeadamente o abandono da obra (no caso da empreitada de “Adaptação de arquitetura do auditório Municipal de (...)”) e o incumprimento contratual ( no caso dos contratos de empreitada de remoção de amianto de várias escolas do concelho de (...)) conforme se concluiu nos pedidos formulados na Petição Inicial; Neste sentido, decorre da obra de JORGE ANDRADE DA SILVA, Dicionário dos Contratos Públicos, Almedina, 2010, págs. 29, 245 e 246, onde refere como matérias conexas a noção de abandono da obra e a noção de incumprimento do contrato. ; que a cumulação de pedidos efetuada pelo autor tem o seu fundamento legal na alínea b), segunda parte, do n.º 1, do artigo 4.º do CPTA, visando esta disposição dar cumprimento ao princípio da tutela jurisdicional efetiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos, consagrado na Constituição da República Portuguesa, no n.º 4 do artigo 268.º e caso as empreitadas não tivessem designações diferentes, todas as outras questões de facto a apreciar são as mesmas, ou seja, as partes são as mesmas (MUNICÍPIO (...) e C., S.A.), os contratos obedecem ao mesmo regime (empreitada de obras públicas), o fundamento da pretensão da tutela jurisdicional formulada pelo autor é a mesma (incumprimento daqueles contratos), e o pedido é também o mesmo (pedido indemnizatório).
3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Na situação dos autos temos que o MUNICÍPIO (...) instaurou em 09/07/2015 no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto ação administrativa comum contra a sociedade C., SA por referência aos três contratos de empreitada, que identificou nos artigos 1.º e 2.º da Petição Inicial como sendo:
i) a “Empreitada de remoção de amianto das Escolas Básicas – Escola Básica 1º Ciclo e Centro de Recurso da (...), Escola Básica 1º Ciclo e Jardim de Infância de (...) e Escola Básica 1º Ciclo de (...)”;
ii) a “Empreitada de remoção de amianto das Escolas Básicas – Escola Básica 1º Ciclo e Jardim de Infância de (...), Jardim de Infância de (...), Escola Básica 1º Ciclo e Jardim de Infância de (...), Escola Básica 1º Ciclo de (...), Escola Básica 1º Ciclo do (...) e Escola Básica 1º Ciclo Pinheiro D´Além”; e
iii) a “Empreitada de adaptação de arquitetura do Auditório Municipal de (...)”.
Tendo, a final, formulado o seguinte pedido nos seguintes termos:
«Deve a presente ação administrativa comum ser julgada, no prudente arbítrio de V. Exa., absolutamente pela verificação de fundamento para a resolução dos contratos de empreitada ora em apreço, devendo a ré consequentemente ser condenada a:
A) Liquidar ao Autor a competente indemnização decorrente do incumprimento das obrigações resultantes dos contratos definidos no art.º 1.º da petição inicial, em face dos danos patrimoniais, não patrimoniais causados e juros de mora respetivos, num montante total de € 230.342,85;
B) Indemnizar a Autor, decorrente dos danos emergentes que lhe causou pelo abandono da empreitada de “adaptação de arquitetura do auditório municipal de (...)”, cujo montante nunca poderá ser inferior à quantia de € 463.008,00;
C) Acrescidos dos competentes juros de mora vincendos até efetivo e integral pagamento.»
3.2 No despacho de 06/11/2017 (fls. 576 SITAF) a Mmª Juíza a quo, convocando o disposto no artigo 4º nº 1 do CPTA, constatando que não existir entre os pedidos formulados em A) e B), identidade da causa de pedir nem apreciação dos mesmos factos, por no pedido formulado em A) estar em causa a apreciação dos contratos de empreitada de remoção de amianto de diversas escolas e, no pedido formulado em B), a empreitada de “Adaptação de Arquitetura do Auditório Municipal de (...)”, configurando relações materiais distintas, cujos factos são igualmente distintos, nem se verificar qualquer relação de prejudicialidade ou dependência entre os pedidos formulados em A) e B), dando cumprimento ao disposto no artigo 4º nº 3 do CPTA, nos termos do qual “…havendo cumulação sem que entre os pedidos exista a conexão exigida no nº 1, o juiz notifica o autor ou autores para, no prazo de 10 dias, indicarem o pedido que pretendem ver apreciado no processo, sob cominação de, não o fazendo, haver absolvição da instância quanto a todos os pedidos”, determinou a notificação do autor para, no prazo de 10 dias indicar quais os pedidos que pretende ver apreciados no presente processo [se os pedidos referidos nas alíneas a) e c) ou os pedidos referidos nas alíneas b) e c) da petição inicial], sob pena de absolvição da instância quanto a todos os pedidos.
Sendo que notificado o autor este, por requerimento de 20/11/2017 (fls. 582 SITAF), manteve a integralidade dos pedidos formulados na petição inicial, defendendo dever considerar-se válida a cumulação dos pedidos. Sustentou ali, que nos termos do artigo 4º n.º 1 alínea b) do Código do Processo os Tribunais Administrativos “É permitida a cumulação de pedidos sempre que: (…) Sendo diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito”; que, no presente processo, sendo a causa de pedir diferente, a procedência dos pedidos formulados nas alíneas a) e b) da Petição Inicial dependem essencialmente da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito; que o autor pretende uma indemnização decorrente do incumprimento das obrigações resultantes dos contratos de empreitada de remoção de amianto de várias escolas do concelho de (...) e por outro lado, uma indemnização por danos emergentes causados pelo abandono da empreitada de “Adaptação de arquitetura do Auditório Municipal de (...)”; que, assim, as duas causas de pedir prendem-se de forma evidente com dois contratos de empreitada, diferentes é certo, mas que obedecem ao mesmo regime plasmado no Código dos Contratos Públicos e que o abandono mais não é do que uma forma de incumprimento contratual do contrato de empreitada, ou qualquer outro contrato público; que, portanto, o que se pede ao Tribunal é que julgue dois pedidos aplicando os mesmos princípios e regras do direito, ou seja, o princípio basilar do direito contratual que os contratos devem ser pontualmente cumpridos - pacta sunt servanda; que para a apreciação deste princípio do direito, pode ser necessário socorrer-se de vários conceitos, nomeadamente o abandono da obra (no caso da empreitada de “Adaptação de arquitetura do auditório Municipal de (...)”), conforme se concluiu no pedido formulado na alínea b) da Petição Inicial, mas esta conclusão decorre da apreciação do mesmo princípio do direito e de todos os normativos que o visam salvaguardar, ou seja, que os contratos devem ser pontualmente cumpridos; que, portanto, do mesmo princípio que o tribunal terá que apreciar para concluir da existência (ou não), de um incumprimento do contrato de empreitada de remoção de amianto das escolas básicas e respetivas consequências desse incumprimento; que nesse sentido é claro JORGE ANDRADE DA SILVA, in, Dicionário dos Contratos Públicos, Almedina, 2010, pags. 29 e 246, onde refere como matérias conexas a noção de abandono da obra e de incumprimento do contrato; que, em suma, o autor formula dois pedidos condenatórios de reparação de danos, com causas de pedir diferentes, mas que dependem da aplicação dos mesmos princípios do direito, ou seja, que os contratos devem ser pontualmente cumpridos; que neste sentido é também claro o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, consultado em linha no dia 20 de novembro de 2017 em http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/0a58af760fee54328025813d0046b12f?OpenDocument que, embora se reporte a matéria de direito diferente da discutida nos presentes autos, a conclusão é a mesma, ou seja, “Assim, a procedência dos pedidos condenatórios em reparação de danos, com causas de pedir diferentes, dependem aqui essencialmente ou sobretudo da interpretação e aplicação das mesmas normas jurídicas (os artigos 1º a 10º do RRCEEP/2007).”
Nessa sequência a Mmª Juíza do Tribunal a quo proferiu o despacho de 29/05/2018, objeto do presente recurso, que julgando verificada a ilegal cumulação de pedidos absolveu a ré de todos os pedidos.
3.3 No presente recurso o autor renova, na essência, a argumentação que já havia aduzido no requerimento de 20/11/2017 (fls. 582 SITAF) no sentido da admissibilidade da cumulação dos pedidos ao abrigo do artigo 4º nº 1 alínea b) do CPTA.
3.4 Vejamos, pois, do acerto ou desacerto do decidido pelo Tribunal a quo.
3.5 Cumpre, primeiramente, contextualizar que a presente ação foi instaurada em 09/07/2015 (cfr. fls. 1 SITAF), por conseguinte quando ainda vigorava o CPTA na versão anterior à revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro. Processo que foi instaurado, e seguiu, a forma da ação administrativa comum atento o seu objeto e natureza dos pedidos formulados, nos termos do então disposto no artigo 37º do Código.
Significando dever operar-se a remissão contida no artigo 35º nº 1 do CPTA (na versão à data), seguindo a ação a forma da ação administrativa comum com aplicação das normas de tramite processual previstas no Código de Processo Civil para o processo de declaração.
3.6 No âmbito do processo de declaração regulado no CPC, o artigo 555º nº 1 do CPC novo, aprovado pela Lei nº 41/2013 (correspondente ao anterior artigo 470º do CPC antigo), dispõe, sob a epígrafe “cumulação de pedidos”, que “pode o autor deduzir cumulativamente contra o mesmo réu, num só processo, vários pedidos que sejam compatíveis, se não se verificarem as circunstâncias que impedem a coligação”. Sendo que a respeito da coligação dispõe o artigo 36º do CPC novo (correspondente ao anterior artigo 30º do CPC antigo) que “… é permitida a coligação de autores contra um ou vários réus e é permitido a um autor demandar conjuntamente vários réus, por pedidos diferentes, quando a causa de pedir seja a mesma e única ou quando os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência” (nº 1); que “… é igualmente lícita a coligação quando, sendo embora diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação das mesmas regras de direito ou de cláusulas de contratos perfeitamente análogas” (nº 2); e ainda que “… é admitida a coligação quando os pedidos deduzidos contra os vários réus se baseiam na invocação da obrigação cartular, quanto a uns, e da respetiva relação subjacente, quanto a outros”.
3.7 Mas o CPTA contém na sua parte geral um dispositivo próprio relativo à cumulação de pedidos, que é o que consta do seu artigo 4º, o qual dispunha o seguinte, na redação anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, temporalmente aplicável aos presentes autos:
“Artigo 4º
Cumulação de pedidos
1 - É permitida a cumulação de pedidos sempre que:
a) A causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material;
b) Sendo diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito.
2 - É, designadamente, possível cumular:
a) O pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um ato administrativo com o pedido de condenação da Administração ao restabelecimento da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado;
b) O pedido de declaração da ilegalidade de uma norma com qualquer dos pedidos mencionados na alínea anterior;
c) O pedido de condenação da Administração à prática de um ato administrativo legalmente devido com qualquer dos pedidos mencionados na alínea a);
d) O pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um ato administrativo com o pedido de anulação ou declaração de nulidade de contrato cuja validade dependa desse ato;
e) O pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um ato administrativo com o pedido de reconhecimento de uma situação jurídica subjetiva;
f) O pedido de condenação da Administração à reparação de danos causados com qualquer dos pedidos mencionados nas alíneas anteriores;
g) Qualquer pedido relacionado com questões de interpretação, validade ou execução de contratos com a impugnação de atos administrativos praticados no âmbito da relação contratual.
3 – Havendo cumulação sem que entre os pedidos exista a conexão exigida no nº 1, o juiz notifica o autor ou autores para, no prazo de 10 dias, indicarem o pedido que pretendem ver apreciado no processo, sob cominação de, não o fazendo, haver absolvição da instância quanto a todos os pedidos.
4 – No caso de absolvição da instância por ilegal cumulação de impugnações, podem ser apresentadas novas petições, no prazo de um mês a contra do trânsito em julgado, considerando-se estas apresentadas na data de entrada da primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação.
5 – A cumulação de impugnações de atos administrativos rege-se pelo disposto no artigo 47º”.
3.8 Temos, assim, que quer a lei processual civil no que tange ao processo declarativo, quer a lei processual administrativa, admitem que o autor possa formular num mesmo processo não apenas um único pedido mas vários pedidos, seja em cumulação real, o que ocorrerá, como é entendimento doutrinal e jurisprudencial há muito consolidado, quando se formule mais do que um pedido de caráter substancial, qualquer deles traduzindo pretensão autónoma, com distinta causa de pedir, e por isso permitindo a obtenção simultânea de vários efeitos jurídicos através da procedência de todos eles, seja em cumulação aparente, a qual ocorrerá quando a multiplicidade dos pedidos é meramente de carater processual, designadamente por refletirem as múltiplas operações que o tribunal terá de desenvolver para atingir o fim último da ação, a utilidade económica imediata do pedido.
Veja-se, a este propósito, na doutrina, José Alberto dos Reis, in, “Comentário ao Código de Processo Civil”, Volume 3º, Coimbra Editora, Limitada, Coimbra, 1946, pág. 147 e 148, Miguel Teixeira de Sousa, in, “As partes, o objeto e a prova”, Lisboa, 1995, pág. 144, e o mesmo autor in, “Cumulação de pedidos e cumulação aparente no contencioso administrativo”, CJA nº 34, 2002, pág. 33-39; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2017, 4ª edição, pág. 55 ss., Cecília Anacoreta Correia, in “O princípio da cumulação de pedidos no código de processo nos Tribunais Administrativos, em especial em sede executiva”, in, Estudos de Homenagem ao Proc. Doutor Jorge Miranda, Coordenação Marcelo Rebelo de Sousa, Coimbra Editora, 2012, pág. 219 ss., na jurisprudência dos Tribunais Judiciais, entre muitos outros, o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 12/03/2013, Proc. nº 82/12.2YHLSB-A.L1-7; do Tribunal da Relação de Guimarães de 04/10/2018, Proc. nº 71/18.3T8CHV-A.G1 ou do Tribunal da Relação de Coimbra de 08/05/2019, Proc. nº 32/18.2T8MGR.C1, e na jurisprudência dos Tribunais Administrativos os acórdãos do STA de 11/10/2012, Proc. nº 0496/12; de 03/10/2019, Proc. nº 01172/04.0BEVIS-A; de 21/05/2020, Proc. nº 0868/11.5BELSB; os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 07/11/2013, Proc. nº 08771/12 e de 01/06/2017, Proc. nº 824/14.1BELLE ou os acórdãos deste Tribunal Central Administrativo Norte de 03/05/2019, Proc. nº 02753/09.1BEPRT; de 15/05/2020, Proc. nº 0111/11.7BEVIS; de 27/11/2020, Proc. nº 00323/20.2BECBR, todos disponíveis in, www.dgsi.pt.
3.9 Mas constando do CPTA o regime próprio para a cumulação de pedidos, desde logo aquele que decorre do citado artigo 4º do CPTA (mas também, e no que respeitava à ação administrativa especial, o que constava do artigo 47º, na versão anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, mas que aqui, todavia não releva, por estarmos no âmbito de uma ação administrativa comum), é ele que deve ser o convocado no âmbito do contencioso administrativo para se aferir da possibilidade da dedução cumulativa de pedidos no âmbito dos processos instaurados nos tribunais administrativos, só havendo que se recorrer ao Código de Processo Civil supletivamente (cfr. artigo 1º do CPTA) se e quando aquele não contemple a disciplina jurídica para determinada e específica situação (vide, neste sentido, o acórdão deste TCA Norte de 15/05/2020, Proc. nº 0111/11.7BEVIS, in, www.dgsi.pt/jtcn).
3.10 Na situação dos autos os pedidos formulados nas alíneas A) e B) da petição inicial foram formulados em cumulação real de pedidos, na medida em que consubstanciam pedidos substancialmente autónomos, com distintas causas de pedir, atinentes a cada um dos três e distintos contratos de empreitada identificados.
O Tribunal a quo considerou, contudo, verificar-se cumulação ilegal daqueles pedidos por entender não existir entre eles identidade da causa de pedir nem apreciação dos mesmos factos, por no pedido formulado em A) estar em causa a apreciação dos contratos de empreitada de remoção de amianto de diversas escolas e, no pedido formulado em B), a empreitada de “Adaptação de Arquitetura do Auditório Municipal de (...)”, configurando relações materiais distintas, cujos factos são igualmente distintos, nem se verificar qualquer relação de prejudicialidade ou dependência entre eles. Dizendo, repetindo-se aqui a transcrição para melhor apreensão, que «(…) basta compulsar a causa de pedir dos pedidos agora em escrutínio para, de imediato e sem qualquer dificuldade, percecionar que estão em causa pedidos indemnizatórios que se referem a dois contratos de empreitada diferentes, atinentes à execução de duas empreitadas completamente diversas, sendo que a pretensão indemnizatória quanto a cada uma das empreitadas funda-se numa constelação fáctica própria de cada uma, e que em nada as relaciona», acrescentando que «…quer isto significar que entre os aludidos pedidos não subsiste, claramente, qualquer relação de prejudicialidade ou de dependência, e muito menos está em causa a mesma factualidade ou a apreciação e aplicação dos mesmos normativos jurídicos. Na verdade, o único aspeto em comum entre os dois pedidos é que as partes celebrantes dos dois contratos de empreitada são as mesmas.» (fim da transcrição).
3.11 O recorrente não põe em causa, antes aceita, que as causas de pedir quanto aos pedidos formulados sob as alíneas A) e B) não são iguais. O que sustenta é que muito embora se refiram a empreitadas distintas têm por base contratos de empreitada de obras públicas que obedecem ao mesmo regime jurídico, o plasmado no Código dos Contratos Públicos, nos seus artigos 343º ss., e que o que pede na ação é que o Tribunal os julgue aplicando os mesmos princípios e regras do direito, ou seja, que os contratos devem ser pontualmente cumpridos (pacta sunt servanda), com convocação do mesmo regime legal, igualmente contido no Código dos Contratos Públicos nomeadamente nos seus artigos 325º nº 1 e 326º; que as partes são as mesmas, os contratos obedecem ao mesmo regime (empreitada de obras públicas), o fundamento da pretensão da tutela jurisdicional formulada pelo autor é a mesma (incumprimento daqueles contratos), e o pedido é também o mesmo (pedido indemnizatório), pelo que a cumulação de pedidos por si efetuada tem o seu fundamento legal na alínea b), segunda parte, do nº 1 do artigo 4º do CPTA (vide, designadamente, conclusões d), f), i) e j) das alegações de recurso).
3.12 Voltemos ao artigo 4º do CPTA, em particular aos normativos contidos nas alíneas a) e b) do seu nº 1.
Neles é autorizada a cumulação se pedidos “…sempre que:
a) A causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material;
b) Sendo diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito.”
3.13 Resulta do assim ali disposto que o CPTA consente a cumulação de pedidos, sendo alternativos os requisitos nele exigidos, isto é, a conexão que justifica a cumulação de pedidos pode resultar de quatro fatores distintos: i) a causa de pedir seja a mesma e única (cfr. primeira parte da alínea a) do nº 1); ii) os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência (nomeadamente, por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material) (cfr. segunda parte da alínea a) do nº 1); iii) a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos (cfr. primeira parte da alínea b) do nº 1); iv) a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito (cfr. segunda parte da alínea b) do nº 1).
A este propósito, e neste sentido, vide Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2017, 4ª edição, pág. 55, em anotação ao artigo 4º do CPTA (cujo nº 1, aqui em causa, permaneceu inalterado na versão decorrente da revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015), que dizem o seguinte: “A conexão que justifica a cumulação de pedidos pode resultar de quatro fatores distintos: identidade de causa de pedir (alínea a), primeira parte, do n.º 1); relação de prejudicialidade ou dependência entre os pedidos (alínea a), segunda parte, do n.º 1); apreciação dos mesmos factos (alínea b), primeira parte, do n.º 1); interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito (alínea b), segunda parte, do n.º 1).”
3.14 A cumulação de pedidos é, pois, admitida em condições mais amplas e generosas no âmbito do contencioso administrativo do que no âmbito do processo civil.
Mas, como já se disse supra, é o regime próprio para a cumulação de pedidos contido no CPTA que devemos aqui aplicar, não havendo que ser convocado o regime do CPC (de aplicação meramente subsidiaria – cfr. artigo 1º do CPTA), se não resulta neste aspeto qualquer vazio regulador, sendo a solução do legislador do CPTA própria e distinta daquela que consta do CPC.
3.15 Por outro lado, não deve o intérprete e aplicador da lei, incluindo o julgador, sobrepor à ponderação legislativa os seus próprios juízos sobre o que pensa que deveria ser regime legal, mesmo que os considere mais adequados e equilibrados (cfr. acórdão do Pleno do STA de 13/11/2007, Proc. nº 01140/06, in, www.dgsi.pt/jsta). Mesmo acedendo-se que a circunstância de numa mesma ação virem formulados pedidos indemnizatórios fundados em incumprimento de distintos contratos de empreitada de obras públicas, cuja decisão implicará a apreciação das circunstâncias de facto próprias a cada um deles, possa contribuir para a complexidade do processo e da inerente tarefa de julgar, mormente em fase de instrução e prova. O que, aliás, terá conduzido o autor a não aportar também para esta ação o incumprimento contratual referente à empreitada de “Ampliação e Remodelação do Pavilhão Gimnodesportivo e Acessos Envolventes, da Escola Básica 2,3 de (…)”, como referiu no artigo 3º da petição inicial.
3.16 Ora, sendo claro, e não sendo objeto de controvérsia, que não há identidade entre a causa de pedir quanto aos pedidos formulados em A) e B) da petição inicial do autor, a admissibilidade da cumulação daqueles pedidos encontra-se adstrita à verificação, alternativa, recorde-se, dos fatores de conexão enunciados na alínea b) do nº 1 do artigo 4º do CPTA.
3.17 É apodítico, e a leitura da petição inicial revela-o, que o conhecimento dos pedidos formulados em A) e B) do petitório não envolve a apreciação essencial dos mesmos factos, na medida em que se trata de empreitadas distintas, de objeto diferente, sendo aquelas a que se refere o pedido A) de remoção de amianto de um conjunto das Escolas Básicas, ali identificadas, e aquela a que se refere o pedido B) respeita a obras de adaptação de arquitetura do Auditório Municipal de (...), empreitadas a que correspondem os respetivos caderno de encargos e plano de trabalhos, que as enformam.
Pelo que é correta a asserção contida na decisão recorrida, pela qual o Tribunal a quo entendeu estarem em causa «(…) pedidos indemnizatórios que se referem a dois contratos de empreitada diferentes, atinentes à execução de duas empreitadas completamente diversas, sendo que a pretensão indemnizatória quanto a cada uma das empreitadas funda-se numa constelação fáctica própria de cada uma, e que em nada as relaciona».
3.18 Mas para que a cumulação de pedidos seja admissível basta, nos termos da segunda parte da alínea b) do nº1 do artigo 4º do CPTA, que a procedência dos pedidos principais cumuladamente deduzidos dependa essencialmente da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito. E é isso que o recorrente defende no presente recurso, tal como já havia feito no requerimento de 20/11/2017 (fls. 582 SITAF), após ter sido notificado pelo Tribunal, ao abrigo do artigo 4º nº 3 do CPTA (versão à data) para indicar quais os pedidos que pretendia ver apreciados, sob pena de absolvição da instância quanto a todos os pedidos. Sem que o Tribunal a quo tenha acolhido a sua tese, por considerar não estar «…em causa a mesma factualidade ou a apreciação e aplicação dos mesmos normativos jurídicos», e que «…o único aspeto em comum entre os dois pedidos é que as partes celebrantes dos dois contratos de empreitada são as mesmas.»
3.19 Ora, da leitura da petição inicial resulta que o autor, aqui recorrente, funda os pedidos indemnizatórios quantificados em A) e B) do petitório no incumprimento contratual da ré, adjudicatária naqueles contratos de empreitada.
Convocou para tanto na petição inicial da ação o regime substantivo do Código dos Contratos Públicos no que tange à execução dos contratos de empreitada, e dele fez derivar a justificação da resolução daqueles contratos de empreitada, nos termos do artigo 405º nº 1, alíneas b) e c), 302º, alínea d) e 333º do CCP que convocou, e o direito à indemnização, nos quantitativos apurados, pelos prejuízos e danos que alegou (vide, designadamente, entre outros, os artigos 56º, 64º, 65º, 135º ou 138º da PI).
3.20 A apreciação daqueles dois pedidos indemnizatórios A) e B), ainda que por referência a distintos contratos de empreitada de obras públicas, implica, pois, como bem sustenta o recorrente, a interpretação e aplicação das mesmas regras de direito e dos mesmos princípios jurídicos, razão bastante, à luz do disposto na segunda parte da alínea b) do nº 1 do artigo 4º do CPTA para a admissibilidade da cumulação daqueles pedidos.
3.21 E não releva, aqui, a bondade ou não das pretensões do autor, mormente saber se o quadro normativo por ele convocado na petição inicial conduz, ou não, à procedência dos pedidos. Essa será já uma questão apenas a colocar e a decidir em sede do mérito da apreciação dos pedidos, que a ocorrer poderá conduzir à sua improcedência, com absolvição do réu do ou dos pedidos. O que aqui está apenas em causa é ainda, e tão só, saber se foi ilegal a dedução cumulada de pedidos feita pelo autor na petição inicial da ação, que manteve após notificação para indicar qual ou os pretendia ver apreciados, e que conduziu à absolvição do réu da instância. Mas, pelo que já se viu, essa cumulação era legalmente admissível.
3.22 Se o autor, dono das obras, funda os pedidos indemnizatórios, quantificados em A) e B) do petitório, no incumprimento contratual da ré, adjudicatária de distintos contratos de empreitada de obras públicas, convocando para tanto na petição inicial da ação o regime substantivo do Código dos Contratos Públicos no que tange à execução dos contratos de empreitada de obras públicas, e dele fez derivar a justificação da resolução daqueles contratos de empreitada, nos termos do artigo 405º nº 1, alíneas b) e c), 302º, alínea d) e 333º do CCP que convocou, e o direito à indemnização, nos quantitativos apurados, pelos prejuízos e danos que alegou, é de concluir que a apreciação daqueles dois pedidos indemnizatórios A) e B), ainda que por referência a distintos contratos de empreitada de obras públicas, implica a interpretação e aplicação das mesmas regras de direito e dos mesmos princípios jurídicos, razão bastante, à luz do disposto na segunda parte da alínea b) do nº 1 do artigo 4º do CPTA para a admissibilidade da cumulação daqueles pedidos.
3.22 Não pode, pois, ser mantida a decisão recorrida, que fez uma incorreta interpretação e aplicação da alínea b) do nº 1 do artigo 4º do CPTA.
Assiste, assim, razão ao recorrente, devendo o recurso merecer provimento e a decisão recorrida ser revogada. O que se decide.
* IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, e determinando-se a baixa dos autos à 1ª instância, para que aí prossigam os seus termos, se a tanto nada mais obstar. * Custas pela recorrida - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique. * D.N.* Porto, 18 de junho de 2021
M. Helena Canelas (relatora)
Isabel Costa (1ª adjunta)
Rogério Martins (2º adjunto) |
