Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	779/11.4BELRS

Secção:	CT


Data do Acordão:	01/14/2020

Relator:	ANA PINHOL

Descritores:	TAXA DE RECURSOS HÍDRICOS

Sumário:	A TRH, criada pela Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro (Lei da Água), disciplinada pelo Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho, quando exigida apenas pela ocupação do domínio público hídrico do Estado, tem natureza de taxa.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACÓRDÃO

I.RELATÓRIO
C.......... Lda., veio interpor o presente recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou improcedente a impugnação judicial por ele deduzida contra a liquidação de um tributo que identificou como “taxa de utilização privada de terreno do domínio público marítimo” (TDPM) referente ao ano de 2010, no valor de € 2.551,55.

A Recorrente terminou as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:
«i. Veio o douto tribunal “a quo” julgar improcedente a acção, mantendo assim na ordem jurídica a liquidação impugnada.
ii. A presente impugnação teve como finalidade a anulação da Taxa de Utilização Privada de Terreno do Domínio Público Marítimo, relativa ao ano de 2010, no valor de € 2.551,55, liquidada pela Administração da Região Hidrográfica do Tejo, I.P. (ARH Tejo), com fundamento na ilegalidade por manifesta desconformidade dos critérios de determinação e apuramento do valor da taxa de ocupação do domínio público marítimo inseridos no despacho n.º 5/SERN/97, como os critérios legais resultantes do artigo 7.º do DL n.º 47/94, de 22-02.
iii. A taxa utilização relativa à ocupação destes terrenos é calculada, nos termos do n.º 1 do artigo 7º do mesmo diploma, tendo como base o valor médio de cada metro quadrado de terreno na área contígua à área ocupada da respetiva fórmula (artigos 2.º, n.º e 3.º, n.º 1 Decreto-Lei n.º 47/94, de 22 de Fevereiro).
iv. No despacho n.º 5/SERN/97, de 29 de Janeiro são definidos valores fixos da taxa por metro quadrado de terreno ocupado, para todo o País, consoante o tipo de espaço (centros urbanos/zona não urbana) e ainda o tipo de utilização.
v. Existe uma desconformidade entre os critérios de determinação da taxa de ocupação do domínio público hídrico fixados neste despacho e os critérios de apuramento do valor da taxa definidos no mencionado artigo 7.º, n.º 1 do DL n.º 47/94, de 22 de Fevereiro.
vi. E inexiste prova que o despacho n.º 5/SERN/97 teve em conta a avaliação efetuada pelos Serviços de Finanças, conforme o Sistema de Informação Geográfica do IMI.
vii. O que consubstancia uma ilegalidade das taxas liquidadas e cobradas com base nos critérios definidos no mencionado despacho.
viii. No presente caso, a taxa liquidada (e impugnada) nos presentes autos, reporta-se à Taxa de Recursos Hídricos (TRH), configurada como um tributo ecológico.
ix. A taxa corresponde à soma dos valores parcelares aplicáveis a cada uma destas bases tributáveis, pelo que o seu valor vai depender da verificação de cada uma das situações previstas nos artigos 78.º, n.º 3, e artigo 6.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11/06, tendo como componente determinante e única para a liquidação da taxa ora impugnada foi a componente “O”.
x. No caso sub judice não existe nos autos prova que demonstre que a Agência Portuguesa do Ambiente usou da faculdade prevista na segunda parte do estabelecido no n.º 4, do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11/06.
xi. Pelo que a liquidação impugnada, referente à TRH, do ano de 2010, quando estabeleceu o valor base superior ao intervalo legalmente admissível, para efeito de cálculo, enferma do vício de violação de lei, por violação do artigo 10.º, n.º 2, alínea f) do Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11/06.
xii. Mais, se é aceitável que o valor da TRH seja diferente de ano para ano, o que não é aceitável é que, perante a total ausência de fundamento jurídico e fáctico, esse aumento seja configurável como um aumento exponencial.
Nestes termos e nos melhores de Direito, sempre com o douto suprimento de V. Exa., requer-se a procedência do presente Recurso e, em consequência, que seja determinada a revogação da sentença em apreço, tudo em estrita conformidade com a tão douta e costumada JUSTIÇA!»

A Agência Portuguesa do Ambiente I.P. apresentou contra-alegações, expendendo conclusivamente o seguinte:
«I - A sentença recorrida efetuou uma correta apreciação da factualidade provada pelas partes nos presentes autos, bem como uma correta interpretação dos ditames e princípios legais aplicáveis ao caso concreto, adotando, nessa medida, a única solução válida possível, à luz da Lei e da factualidade dada como provada.
II - A improcedência do presente recurso é por demais manifesta, uma vez que os fundamentos aduzidos pela recorrente na procura da demonstração da ilegalidade do ato impugnado, não logram atingir, nem sequer superficialmente, a bondade da douta decisão sob censura.
III - O recurso é de uma incongruência total, pois, pugna por considerar que se trata de um imposto e não de uma taxa, o que não se aceita, e já decidido no processo n.º 8573/2012, concluindo que:
“IV. A taxa de recursos hídricos criada pela Lei 58/2005 é, de facto, uma taxa e não um imposto ou contribuição (vd. arts. 4º-b) - e) do DL 97/2008 e 66º-2 da Lei da Água).” (sublinhado e negrito nosso
IV - O presente recurso deve ser julgado improcedente por não provado, pois é suportado em legislação revogada, o que, como muito bem se infere, do que ficou exposto, salvo o devido respeito, pelas razões aduzidas no presente, e melhor desenvolvidas na contestação, não existe causa de pedir, pois, essa causa seriam os normativos legislativos já revogados.
V - A receita liquidada constitui, sem dúvida uma taxa, não só porque assim classificada na legislação, mas também porque se refere à utilização privativa em termos de exclusividade de um bem do domínio público.
VI - A cobrança efetuada foi feita em estrita observância dos ditames legais em vigor à data dos factos relevantes para a aplicação da taxa em questão.
VII - Assim deve improceder o pedido de anulação da taxa como peticionado, neste recurso, mantendo-se a decisão do Tribunal Tributário de lisboa, com todas as legais consequências.
VIII - A taxa é devida porque legalmente estipulada como se viu e a recorrente é titular de uma licença, e não pode ser equiparado a um utente comum, além de que as licenças são atribuídas a pedido do interessado.
IX - Estamos perante uma taxa e não um imposto, conforme acórdão de 6 de junho de 2013, proferido no processo n.º 8573/2012, já referido.
X - Aflora ainda que de forma um pouco superficial, a análise dos ditames legais que estiveram, e bem no cômputo da liquidação e cobrança ora posta em crise neste recurso, concentrando toda a sua argumentação em legislação já revogada, para fazer crer que houve um aumento incomensurável da taxa, o que não se verifica, como atrás descrito, pois, as taxas são atualizadas anualmente de acordo com a inflação. Facto que não foi posto em causa pelo recorrente.
XI - A cobrança efetuada foi feita em estrita observância dos ditames legais em vigor à data dos factos relevantes para a aplicação da taxa em questão.
XII - Assim deve improceder o pedido de anulação da taxa como peticionado, neste recurso, mantendo-se a decisão do Tribunal Tributário de Lisboa, com todas as legais consequências legais.
De tudo o exposto, e com devido suprimento de Vas Exas, deve o presente recurso ser julgado improcedente por não provado e a douta decisão do Tribunal Tributário de Lisboa ser mantida na ordem jurídica,
Só assim se decidindo

SERÁ CUMPRIDO O DIREITO E FEITA JUSTIÇA»

Recebidos os autos neste Tribunal Central Administrativo, foi dada vista ao Ministério Público que emitiu parecer no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso.

Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações do recorrente, não sendo lícito a este Tribunal “ad quem” conhecer de matérias nelas não incluídas (cfr. artigos 635.º, nº 4 e 639.º, nº 1 e 608.º nº 2 do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 2.º, alínea e) do CPPT) ressalvadas as questões de conhecimento oficioso que ainda não tenham sido conhecidas com trânsito em julgado.
Assim, vistas as conclusões das alegações do recurso interposto, temos que, no caso concreto, a questão a decidir é a de saber se a sentença recorrida fez ou não correcto julgamento ao apreciar as questões da natureza do questionado tributo, da violação do princípio da proporcionalidade e legalidade tributária.

III. FUNDAMENTAÇÃO
A.DOS FACTOS
Na sentença recorrida fixou-se a matéria de facto e indicou-se a respectiva fundamentação nos seguintes termos:
«1) A impugnante é titular de uma licença atual com nº …/05/DPM, para exploração de um estabelecimento de bebidas e restauração, sito na praia de Carcavelos, concelho de Oeiras, implantado em área do domínio público hídrico - cfr. fls. 94 dos autos;
2) Em 17/01/2011, a Administração da Região Hidrográfica do Tejo, IP. emitiu em nome da impugnante, a liquidação nº ...../2011/TEJ, para ano de 2010, com valor a pagar de € 2.551,55 – cfr. fls. 94 dos autos;
3) Da nota de liquidação, identificada no ponto anterior, consta a fundamentação da taxa de DPH, seguinte:

"Texto integral no original; imagem"

- cfr. fls. 94 verso dos autos;

4) Da nota de liquidação, consta ainda que aquela foi efetuada com base no “D.L. 97/2008, de 11 de junho de 2008” – cfr. fls. 94 dos autos.
II. 2- DOS FACTOS NÃO PROVADOS
Não se provaram quaisquer factos passiveis de afetar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que importe registar como não provados.
II. 3 – MOTIVAÇÃO
A convicção do tribunal formou-se com base no teor dos documentos não impugnados, juntos aos autos e expressamente referidos no probatório supra.»

B.DE DIREITO
Está em causa nos autos a liquidação do tributo denominado «taxa de recursos hídricos» (TRH) que foi efectuada à Impugnante (doravante Recorrente), ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho relativamente ao ano de 2010, derivada do facto de ser titular impugnante da licença nº .../05/DPM, para exploração de um estabelecimento de bebidas e restauração, sito na praia de Carcavelos, concelho de Oeiras, implantado em área do domínio público hídrico.
Para se decidir pela improcedência da impugnação, fez-se notar na sentença recorrida que, « a taxa de recursos hídricos tem a natureza de taxa, pois «é devida pela utilização privativa do domínio público e pelo custo ambiental inerente às atividades suscetíveis de causarem impactes negativos significativos, e na medida em que estes são mensuráveis e imputáveis a um utilizador, existe uma contraprestação específica “resultante de uma relação concreta (...) entre o contribuinte e um bem (...) público” sendo possível assegurar o princípio da equivalência entre o valor pago e o custo que os utilizadores provocam à comunidade ou na medida do benefício que esta lhes proporciona, nos termos do artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 97/2008», no sentido preconizado invoca-se o acórdão do STA de 12/12/2018, proc. nº 0621/12.9BEALM 0929/17, in www.dgsi.pt.».
A Meritíssima Juiz «a quo» afastou igualmente a invocada violação do princípio da proporcionalidade, com a seguinte argumentação: « (…) a impugnante vem trazer à colação que se verifica uma efetiva desconformidade entre o critério legal e o despacho nº 5/SERN/97, emanado do Secretário de Estado dos Recursos Naturais, que viola o disposto no nº 7 do D.L. 47/94, de 22 de fevereiro, concluindo-se pela ilegalidade das taxas assim calculadas.
Vejamos.
De acordo com o art. 6º do D.L. 97/2008, de 11/06, a base tributável da TRH é constituída por 6 componentes: TRH = A - E - I - O - U - S
A aplicação das componentes é cumulativa, ou seja, para uma mesma utilização, pode haver lugar ao pagamento de mais do que uma componente. Mesmo que não seja aplicável uma ou mais componente a determinada utilização, as outras são sempre calculadas.
Os valores base estabelecidos para o cálculo de cada componente, no ano de 2010, encontravam-se definidos no Despacho nº 3/PRES/2010, ao contrário do que é alegado pela impugnante que invoca o Despacho nº 5/SERN/97, de 29 de janeiro.
Vejamos o que diz o mesmo.
“A actualização dos valores de base da TRH e da isenção técnica, estabelecidos no Decreto-Lei Ns 97/2008, de 11 de Junho, foi efetuada considerando o índice de Preços no Consumidor (IPC) para o Continente (variação média dos últimos 12 meses com referência ao mês de Dezembro).
O valor actualizado dos valores de base da TRH foi arredondado a duas casas decimais, ou ao número de casas decimais do valor de base estabelecido no Decreto-Lei 97/2008, de 11 de Junho, nos casos em que este número é superior a dois. No caso da isenção técnica o arredondamento é efetuado à unidade.”
A atualização em 2010, e nos anos subsequentes, incide sobre o valor inicialmente estabelecido (Decreto-Lei 97/2008, de 11 de junho) e considera cumulativamente a variação anual do índice de preços ao consumidor. (…)
In casu, a taxa foi calculada nos termos do n.º 1 do art. 10.º do DL n.º 97/2008 de 11 de junho, que estipula para a componente “O”, em causa nos autos, o valor de base, entre 7,50 e 10 Euros [conforme al. f) do n.º 2 do art. 10.º do DL n.º 97/2008], atualizado anualmente por aplicação do Índice de Preços no Consumidor, conforme n.º 1 do artigo 17.º do DL n.º 97/2008.
Resulta da nota de liquidação, em causa nos autos, que na componente “O”, foi utilizado o valor base mensal, dividido por doze, o anual, pelo número de meses pelo qual ocorreu a ocupação, tendo sido utilizado o valor base atualizado de acordo com o IPC, previsto no Despacho nº 3/PRES/2010, observado o disposto no art. 10º do D.L. nº 97/2008.
Quanto à matéria tributável, a mesma refere-se à medida, em m2 de ocupação dos terrenos, valor esse que se encontra medido e declarado, conforme é indicado na nota de liquidação, ao contrário do defendido pela impugnante que invoca que o valor encontrado é o valor médio do m2 dos terrenos contíguos.
Conclui-se, assim, não se verificar qualquer desconformidade na utilização dos critérios na determinação das taxas.
Quanto à alegada desproporção entre o custo e o benefício, a impugnante alicerça a sua argumentação dizendo que constata um aumento de duzentas vezes, ou 460% da quantia exigida pela taxa anual, defendendo não existir qualquer contrapartida.
Porém, a impugnante alega, apenas, não junta prova documental que ateste esse aumento, i.e., não demonstra se o aumento foi abrupto (de um ano para o outro) ou, se tal aumento foi progressivo acompanhando, assim, o aumento do custo de vida.
Ora, assentando o tributo em critérios legalmente estabelecidos, os quais preveem a atualização do valor base de acordo com o índice de preços ao consumidor, não se poderá afirmar, sem mais, que ocorre um aumento desproporcional, considerando até que estamos em presença de uma aplicação vinculativa.
O certo é que, na determinação dos critérios legais, o legislador enuncia que se deve atribuir um valor justo e adequado ao bem público em função do significado que realmente tem a sua utilização “ (…)A compensação desses custos e benefícios constitui, portanto, uma exigência essencial da gestão sustentável da água, pois só quando o utilizador interiorize os custos e benefícios que projeta sobre a comunidade se pode esperar dele um aproveitamento racional dos recursos hídricos escassos de que a comunidade dispõe. Mais do que isso, a compensação dos custos e benefícios associados à utilização dos recursos hídricos constitui uma exigência elementar de igualdade tributária, pois quando não se exige o custo ou o benefício do utilizador, permite-se, afinal, que ele provoque custos que o todo da comunidade acaba por suportar ou que se aproprie gratuitamente de recursos hídricos que são úteis ao todo da comunidade. Nas diversas componentes que a integram, a taxa de recursos hídricos assenta num princípio de equivalência, nessa ideia fundamental de que o utilizador dos recursos hídricos deve contribuir na medida do custo que imputa à comunidade ou na medida do benefício que a comunidade lhe proporciona, uma concretização da igualdade tributária que as ciências do ambiente traduzem geralmente pelas noções do utilizador-pagador e do poluidor-pagador (ct. Preâmbulo do DL n.º 97/2008).
Termos em que, não se mostra justificada a invocada desproporção entre o custo e o beneficio da Taxa DPM relativa ao ano de 2010.»
Continua a Recorrente a sustentar a ilegalidade do tributo impugnado invocando o Decreto-Lei n.º 47/94, de 22 de Fevereiro, a violação do princípio da proporcionalidade pelo aumento significativo do seu valor, e violação de lei por afrontar o disposto no artigo 6.º, n.º 1, do Decreto-Lei n° 97/2008.
As questões suscitadas já foram apreciadas pelo Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de 12.12.2018, proferido no processo n.º 0621/12.9BEALM, não se vendo agora razão para decidir de modo diferente, tanto mais que os argumentos esgrimidos em ambos os recursos são essencialmente idênticos.
Escreveu a propósito das mesmas no acórdão citado:
« Nessa tarefa, iremos seguir de perto, quando não transcrevermos, o que faremos em longos trechos, o acórdão desta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 17 de Fevereiro de 2016, proferido no processo n.º 458/15 (Disponível em
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/1f0bc6ea52dbb6a280257f63003b6b64.), apenas dispensando as aspas na transcrição a fim de agilizar o procedimento de adaptação às circunstâncias do caso sub judice.
A TRH foi criada pela designada Lei da Água [Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro (Alterada pelo Decreto-Lei n.º 245/2009, de 22 de Setembro, pelo Decreto-Lei n.º 60/2012, de 14 de Março, pelo Decreto-Lei n.º 130/2012, de 22 de Junho, pela Lei n.º 42/2016, de 28 de Dezembro e pela Lei n.º 44/2017, de 19 de Junho.)] e resulta, aliás, da Directiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, sendo que aquela Lei transpõe para a ordem jurídica nacional essa Directiva Quadro da Água (cfr. o n.º 2 do art. 1.º da Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro).
O que significa que o regime da TRH consagrado no Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho, tem como lei habilitante a referida Lei n.º 58/2005 (Lei da Água).
Aliás, no n.º 4 do art. 78.º daquela Lei logo se prescreve: «As bases de incidência, as taxas unitárias aplicáveis, a liquidação, a cobrança e o destino de receitas da TRH, bem como as correspondentes competências administrativas, as isenções referidas no n.º 3 do artigo 80.º e as matérias versadas no n.º 2 do artigo 79.º e no n.º 2 do artigo 81.º, são reguladas por normas a aprovar nos termos do n.º 2 do artigo 102.º».
E no n.º 2 do art. 80.º prevê-se: «O Governo promove a introdução progressiva da taxa, em função das necessidades de financiamento dos planos de gestão e protecção das águas e das instituições responsáveis pelos mesmos, mas considerando igualmente as consequências económicas, sociais e ambientais da sua aplicação».
Finalmente, no art. 102.º, também se impõe que o Governo aprove, em normativo próprio, as normas complementares necessárias aÌ aplicação dos anexos da Directiva n.º 2000/60/CE, bem como os decretos-lei complementares que regulem a utilização de recursos hídricos e o respectivo regime económico e financeiro (o supra apontado Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho), pelo que não poderá sequer esgrimir-se eventual inconstitucionalidade por falta de lei-quadro ou regime geral das taxas.
Ou seja, ainda que a TRH fosse um imposto – e não é, como melhor veremos adiante – não poderia considerar-se que a norma que a criou padece de inconstitucionalidade orgânica.
Improcede, pois, a alegação do Recorrente respeitante à inconstitucionalidade orgânica.
Já quanto à inconstitucionalidade material, o Recorrente argumenta, no essencial, que não se verificam os pressupostos de bilateralidade da taxa, dado não existir qualquer contrapartida que resulte da prestação de um serviço por parte da entidade que liquida a taxa.
É sabido que a taxa se consubstancia numa prestação pecuniária e impositiva devida a uma entidade que exerça funções públicas, em contrapartida de uma prestação dessa entidade, provocada ou utilizada pelo sujeito passivo; e a prestação da entidade pública há-de consistir, de acordo com o n.º 2 do art. 4.º da LGT («As taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares».), na prestação de um serviço público, na utilização privativa de bens do domínio público ou na remoção de obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (Cfr. DIOGO LEITE CAMPOS, BENJAMIM SILVA RODRIGUES e JORGE LOPES DE SOUSA, Lei Geral Tributária anotada e comentada, Encontro da Escrita, 4.ª edição, 2012, anotação 4 ao art. 3.º, págs. 70/71.).
São conhecidas as reflexões doutrinárias e jurisprudenciais produzidas sobre a matéria atinente à distinção entre imposto e taxa: ambos constituem receitas públicas coactivamente impostas, mas enquanto o imposto «é uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos» (Cfr. TEIXEIRA RIBEIRO, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, pág. 262.) a taxa tem «carácter sinalagmático, não unilateral, o qual por seu turno deriva funcionalmente da natureza do facto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares» ( Cfr. ALBERTO XAVIER, Manual de Direito Fiscal, volume I, Lisboa, 1981, pág. 42.) pressupondo, pois, uma contraprestação por parte do ente público que a exige, a verificar-se na respectiva génese, e que deve concretizar-se naquela prestação de serviço público, naquele acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção do obstáculo jurídico à actividade do particular (Cfr. CASALTA NABAIS, Contratos Fiscais, Coimbra 1994, pág. 236.).
Na definição legal e doutrinal da taxa ressalta individualização de um aspecto estrutural da mesma: a sinalagmaticidade ou bilateralidade. Como se sublinha no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 365/03, de 14 de Julho de 2003, essa relação sinalagmática «há-de ter um carácter substancial ou material, e não meramente formal; isso não implica, porém, que se exija uma equivalência económica rigorosa entre ambos, não sendo incompatível com a natureza sinalagmática da taxa o facto de o seu montante ser superior (e porventura até consideravelmente superior) ao custo do serviço prestado.//O que não pode é ocorrer uma «desproporção intolerável» (Ac. nº 1140/96, in DR II Série, de 10/2/97)”, ou seja, “manifesta” e comprometedora, “de modo inequívoco, [d]a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática”, sendo certo que a sua aferição há-de tomar em conta, não apenas o valor da quantia a pagar, mas também a utilidade do serviço prestado» (Proferido no processo n.º 241/02, disponível emhttp://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20030365.html.).
Ou seja, embora se venha acentuando que (i) a taxa não pode ter só como pressuposto uma mera prestação administrativa, sendo necessário que se dirija à compensação dessa prestação, estabelecendo-se uma relação comutativa entre a prestação e a taxa, embora alguns autores entendam que (ii) apesar da função compensatória das taxas se referir ao custo da prestação para a entidade pública ou ao benefício que esta acarreta para o devedor, elas também têm uma finalidade arrecadatória de receitas, intimamente associada à função compensatória, ou a outras finalidades, por outro lado, também se acentua que, (iii) apesar de não dever ultrapassar-se um certo patamar quantitativo nem perder o sentido comutativo, a equivalência se reconduz a uma equivalência jurídica (ver art. 4.º do Regime das Taxas Locais) entre as prestações e não a uma equivalência económica; equivalência jurídica que deve, contudo, fundamentar-se numa relação entre o custo do serviço e o valor da prestação e é materialmente determinada segundo o princípio da igualdade e o princípio da proporcionalidade ( Cfr. SUZANA TAVARES DA SILVA, As Taxas e a Coerência do Sistema Tributário, CEJUR, Outubro de 2008, págs. 60/61; disponível emhttps://estudogeral.sib.uc.pt/handle/10316/14721?mode=full;
A Tutela jurisdicional dos sujeitos passivos das taxas, Conferência, Coimbra, 3 de Fevereiro de 2011, Ordem dos Advogados - CDC, disponível em https://www.oa.pt/upl/%7B009057d8-6462-49ba-b6a3-8ae4a0e2ed86%7D.pdf.).
No caso vertente, relevam, entre outras, as disposições contidas nos arts. 78.º e 79.º da Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro, e nos arts. 4.º a 6.º do Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho.
A sentença recorrida caracterizou o tributo em questão como contribuição especial, mas afigura-se-nos que o mesmo, tal como configurado no caso sub judice, é uma verdadeira taxa, pois apresenta as características que a doutrina e a jurisprudência exigem à qualificação de um tributo na categoria das taxas, nomeadamente a bilateralidade contestada pelo Recorrente. Vejamos mais detalhadamente:
No caso, está em causa a incidência objectiva decorrente da utilização privativa de bens do domínio público hídrico do Estado, da ocupação de terreno desse domínio público (cfr. n.º 1 do art. 78.º da Lei n.º 58/2005 e o art. 4.º do Decreto-Lei n.º 97/2008): o Recorrente ocupa, com um estabelecimento de bebidas e restauração, uma parcela do domínio público hídrico estadual.
A contraprestação por parte da entidade pública consiste na possibilidade concedida ao ora Recorrente de utilização privativa daquele bem dominial e assenta no benefício, como contraprestação específica e individualmente mensurável, que o sujeito passivo da relação jurídica tributária, o Recorrente, retira dessa utilização (prestando, assim, homenagem ao princípio do utilizador-pagador).
Por outro lado, como bem salientou o Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal, o ora Recorrente nem sequer alegou factualidade que permita concluir pela falta de equivalência jurídica subjacente à natureza sinalagmática da taxa.
Realce-se que, como acima se referiu (mediante citação do acórdão de n.º 365/03 do Tribunal Constitucional), em termos de bilateralidade não será exigível uma equivalência económica rigorosa entre a prestação e a taxa. Por outro lado, como diz CARDOSO DA COSTA (Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto, pág. 555.), a jurisprudência constitucional (cfr., v.g., os acórdãos n.º 115/2002 e n.º 349/2002) também vem considerando que «…os termos de referência a considerar na emissão de um juízo sobre a correspondência «material» (ou a proporcionalidade) entre o montante da taxa e a respectiva contraprestação (independentemente, agora, do grau que tal correspondência deva assumir). Com efeito, nesses acórdãos, deixou o Tribunal esclarecido que para tal efeito – para um confronto, sob o ponto de vista dessa correspondência material, entre o valor (montante) da taxa e o da contraprestação pública que é recebida pela pessoa ou entidade que a paga – não tem de ser relevante apenas o «custo», e o custo «directo» do serviço: – podem (ou devem) sê-lo, também, os respectivos «custos globais» (isto é, os custos gerais de funcionamento da entidade prestadora do serviço, que é legítimo repercutir, parceladamente, sobre os respectivos utilizadores); – mas, sobretudo, pode (ou deve) igualmente sê-lo, ainda, a «utilidade» daquela contraprestação para o respectivo beneficiário, ou seja, acrescentaremos: podem (ou devem) sê-lo ainda outros elementos ou outros aspectos dessa contraprestação susceptíveis de valoração económica e, consequentemente, susceptíveis de servirem de indicador de tal utilidade».
Ou seja, «o Tribunal Constitucional considera que “o princípio” das taxas – enquanto, não apenas fundamento da sua incidência, mas igualmente justificação do seu montante – não tem de ser necessariamente o da «cobertura dos custos» do serviço prestado como sua contrapartida específica, mas pode ser também o chamado «princípio da equivalência», o qual justamente se reporta ao «valor da utilidade» auferida com esse serviço pelo respectivo beneficiário».
Daí que a TRH não enferme de inconstitucionalidade material.
(…) Como diz Joana Mendes (Tratado de Direito Administrativo Especial, Volume II, coordenação de Paulo Otero e Pedro Gonçalves, Almedina, págs. 122 a 124.), é possível defender «a bondade constitucional da taxa de recursos hídricos», apesar das dúvidas que eventualmente possam suscitar-se relativamente à natureza da TRH (como taxa ou como contribuição especial de carácter unilateral) em face do teor do n.º 2 do art. 3.º, da alínea e) do art. 4.º e do n.º 1 do art. 11.º, todos do Decreto-Lei n.º 97/2008 e da inerente dificuldade em determinar a possível divisibilidade dos custos administrativos ali mencionados, para poderem ser imputáveis aos sujeitos passivos da TRH.
Como aquela autora sublinha, não obstante a TRH vise, também, compensar os “custos administrativos inerentes ao planeamento, gestão, fiscalização e garantia da quantidade e qualidade das águas” (n.º 2 do art. 3.º) e não obstante a respectiva base de incidência objectiva reporte, nomeadamente quanto à componente “U”, à “utilização de águas, qualquer que seja a sua natureza ou regime legal, sujeitas a planeamento e gestão públicos, susceptível de causar impacto significativo” [alínea e) do art. 4.º e n.º 1 do art. 11.º] pelo que esta, «na parte referente à componente “U” seria devida pelos serviços de planeamento e de gestão de que o utilizador beneficia e que constituem externalidades positivas da actividade de protecção da água», com a consequente caracterização desta componente como contribuição financeira a favor de entidades públicas, o que é certo é que a natureza de taxa se revela na medida em que a TRH «é devida pela utilização privativa do domínio público e pelo custo ambiental inerente às actividades susceptíveis de causarem impactes negativos significativos, e na medida em que estes são mensuráveis e imputáveis a um utilizador, existe uma contraprestação específica “resultante de uma relação concreta (...) entre o contribuinte e um bem (...) público” sendo possível assegurar o princípio da equivalência entre o valor pago e o custo que os utilizadores provocam à comunidade ou na medida do benefício que esta lhes proporciona, nos termos do artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 97/2008».
No caso sub judice, em face do documento junto pelo ora Recorrente com a petição inicial (de fls. 55 a 57), verifica-se que a base tributável referente às componentes “A”, “E”, “I” e “U” da TRH – componentes especificados nos arts. 6.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 97/2008, e que se referem, respectivamente, à utilização de águas do domínio público hídrico do Estado (A, prevista no art. 7.º), à descarga de efluentes (E, prevista no art. 8.º), à extracção de inertes do domínio público hídrico do Estado (I, prevista no art. 9.º) e à utilização de águas sujeitas a planeamento e gestão públicos (U, prevista no art. 11.º) – possui o valor de zero; o único valor registado refere-se à componente “O”, ou seja, à ocupação do domínio público hídrico do Estado (ocupação de 379 m² com a finalidade «Apoios praia não temporários»), prevista no art. 10.º daquele diploma legal.
Daí que a TRH não evidencie mera função retributiva (para exclusivamente compensar custos administrativos), nem evidencie mera função extra-fiscal (para apenas promover objectivos de índole ambiental), o que afasta a natureza de contribuição especial.
É o uso privativo pelo Recorrente de um espaço do domínio público hídrico do Estado, nas condições acima descritas, e que exclui ou limita o aproveitamento pelos demais desse espaço que justifica a exigência do tributo, que, de acordo com o que acima deixámos dito, não pode deixar de ser visto como uma taxa.» (disponível em texto integral em www.dgsi.pt).
Dos argumentos aduzidos pela Recorrente nada resulta, portanto, susceptível de afectar o entendimento expresso na sentença sob censura, que de resto citando a jurisprudência transcrita decidiu em idêntico sentido.
Em face de todo o exposto, não há censura a realizar à sentença recorrida
IV.CONCLUSÕES
A TRH, criada pela Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro (Lei da Água), disciplinada pelo Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho, quando exigida apenas pela ocupação do domínio público hídrico do Estado, tem natureza de taxa.
V.DECISÃO
Termos em que, os juízes da 1ª Subsecção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo, em conferência, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Lisboa 14 de janeiro de 2020

[Ana Pinhol]

[Isabel Fernandes]

[Catarina Almeida e Sousa]