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CLASSIFICAÇÃO DE SERVIÇO
REQUISITOS
PERICULUM IN MORA
INQUÉRITO
DECRETAMENTO PROVISÓRIO DA PROVIDÊNCIA
DIREITO ADMINISTRATIVO – PROCESSOS CAUTELARES / DISPOSIÇÕES COMUNS / CRITÉRIOS DE DECISÃO / DISPOSIÇÕES PARTICULARES / DECRETAMENTO PROVISÓRIO DA PROVIDÊNCIA.
- MARIA JOSÉ MACHADO, A Avaliação dos Juízes em Portugal, 2005.
ESTATUTO DOS MAGISTRADOS JUDICIAIS (EMJ): - ARTIGOS 34.º, N.º 2, 168.º E 170.º, N.ºS 1 E 5.
CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS (CPTA): - ARTIGOS 120.º E 131.º.
ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA:
- DE 15-02-2005, PROCESSO N.º 3140/04;
- DE 28-03-2007, PROCESSO N.º 07S811, IN WWW.DGSI.PT;
- DE 05-11-2007, PROCESSO N.º 3883/07;
- DE 09-02-2012, PROCESSO N.º 8/12.3YFLSB, IN WWW.DGSI.PT;
- DE 15-03-2012, PROCESSO N.º 12/12.1YFLSB;
- DE 05-06-2012, PROCESSO N.º 42/12.3YFLSB;
- DE 18-10-2012, PROCESSO N.º 81/12.4YFLSB;
- DE 27-01-2016, PROCESSO N.º 151/15.7YFLSB.
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ACÓRDÃOS DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:
- DE 04-01-1996, PROCESSO N.º 39270;
- DE 13-08-1997, PROCESSO N.º 42700;
- DE 03-11-1999, PROCESSO N.º 44036.
I - É jurisprudência corrente do STJ de que incumbe ao requerente a prova das circunstâncias fácticas que levem a integrar a previsão dos arts. 170.º, n.º 1, do EMJ e art. 120.º do CPTA. O STJ também tem entendido, de modo uniforme e pacífico, que não relevam para efeitos de preenchimento do requisito (periculum in mora), os prejuízos meramente eventuais, hipotéticos ou conjecturais. O juízo sobre o risco de ocorrência dos prejuízos deve ser sustentado numa apreciação das circunstâncias específicas de cada caso, baseada na análise de facto concretos, que permitem concluir que a situação de risco é efectiva, e não uma mera conjectura, de verificação apenas eventual.
II - A providência só deve ser concedida quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se ela for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à restauração natural, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade.
III - A execução imediata da deliberação do Plenário CSM que homologou a classificação de medíocre, que havia sido proposta no relatório da inspecção realizada ao serviço prestado pela requerente, não se mostra susceptível de lhe causar prejuízo irreparável ou de difícil reparação, sendo apenas invocados prejuízos de verificação meramente eventual e que não resultam directa e necessariamente da execução do acto.
IV - Os prejuízos invocados pela requerente para justificar a suspensão do acto não resultam directamente da suspensão do exercício de funções que a classificação de serviço que lhe foi atribuída implica (nos termos do art. 34.º, n.º 2, do EMJ), sendo que, por força do disposto no n.º 5 do art. 170.º do EMJ, a suspensão da eficácia do acto nunca abrangeria a suspensão do exercício de funções.
V - O decretamento provisório da providência, nos termos do disposto no art. 131.º do CPTA, prevê um periculum in mora qualificado, na medida em que se reporta à morosidade de um processo que é célere por natureza, o processo cautelar. No caso, não estamos perante uma situação passível de dar causa a um facto consumado na pendência do processo, como exige o art. 131.º do CPTA, tanto mais que da eventual deliberação respeitante ao exercício da acção disciplinar resultante do inquérito instaurado cabe recurso para o STJ, nos termos do disposto nos arts. 168.º e segs., do EMJ.
Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:
A Dr.ª AA, Juíza ..., notificada da deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura (CSM) de 12 de Junho de 2018, que decidiu atribuir-lhe, pelo seu desempenho funcional no período compreendido entre 1/9/15 e 12/10/17, a classificação de «Medíocre», requereu a suspensão de eficácia daquela deliberação, bem como o decretamento provisório da providência requerida, o que fez ao abrigo do disposto nos arts.168º e segs., do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ) e 112º e segs., do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
Para o efeito, alega, em síntese, que são critérios de decisão do pedido de providências cautelares a existência de fumus boni juris e de periculum in mora e, ainda, a ponderação dos interesses em presença.
Assim, entende a requerente, por um lado, que, face às invalidades latentes da deliberação, fundadas em violação das normas constitucionais, legais e regulamentares aplicáveis, tanto do ponto de vista procedimental, como do ponto de vista material, é evidente a probabilidade forte de o recurso/impugnação a interpor perante o STJ ser julgado procedente (fumus boni juris).
Mais entende a requerente, por outro lado, que, se a deliberação suspendenda não for objecto de suspensão, aquela causar-lhe-á prejuízos de natureza irreparável (periculum in mora).
Entende, por último, a requerente que o não decretamento da providência acarretaria mais prejuízos para os interesses da requerente que o decretamento traria para os interesses do requerido (ponderação de interesses).
Conclui, assim, que se verificam os requisitos para que seja dado provimento à requerida providência.
O CSM respondeu, concluindo que não se verificam os pressupostos legais para a adopção da requerida providência.
Cumpre decidir.
O pedido formulado pela requerente constitui, assim, uma providência cautelar, sendo os critérios de decisão a adoptar os decorrentes do disposto no art.170º, do EMJ e no art.120º, nºs 1 e 2, do CPTA (cfr. os arts.168º, nº5 e 178º, do EMJ).
Deste modo, os requisitos de concessão da pretendida providência são os seguintes:
- verificação de uma situação de periculum in mora, resultante de haver fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (cfr. os citados arts.170º, nº1 e 120º, nº1);
- existência de fumus boni iuris, isto é, que seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (cfr. o citado art.120º, nº1);
- proporcionalidade entre os danos que se pretende evitar com a concessão da providência e os danos que resultariam para o interesse público dessa concessão (cfr. o citado art.120º, nº2).
Como é sabido, o que justifica o fenómeno jurisdicional das providências cautelares é o aludido periculum in mora, por haver casos em que a formação demorada da decisão definitiva expõe o presumido titular do direito a danos irreparáveis.
Por isso que, se o perigo se traduz na execução imediata de deliberação reputada ilegal, a providência suspende a execução da deliberação.
Assim sendo, a questão fulcral que importa apreciar no presente processo consiste em saber se a requerente logrou demonstrar que a execução imediata do acto recorrido é susceptível de lhe causar prejuízo irreparável ou de difícil reparação
Vejamos, então, como é que a requerente configura o prejuízo que resultará da execução imediata da deliberação que lhe atribuiu a notação de «Medíocre» e que, a seu ver, traduz uma situação de periculum in mora.
A esse propósito, alega a requerente o seguinte:
1º - A Deliberação suspendenda, se não for objeto de suspensão, causará à Requerente prejuízos de natureza irreparável.
2º - Com efeito, é consabido que, conforme afirma a Juiz Desembargadora Dra. MARIA JOSÉ MACHADO, in "A Avaliação dos Juízes em Portugal", 2005, “ (...) a inspecção judicial acaba por ter efeitos disciplinares directos sempre que concluir pela notação de Medíocre e essa classificação seja atribuída ao juiz inspeccionado pelo C.S.M.”.
3º - De facto, encontra-se já em período instrutório o Inquérito para aferir da adaptação ao serviço por parte da Requerente.
4º - O que, nas palavras daquela Senhora Juiz Desembargadora, esta tipologia de Inquérito "acaba por ser convertido em processo disciplinar" com regularidade.
5º - Razão pela qual, previamente à análise e ao julgamento da correspondente ação principal, existe um sério risco de tal putativo procedimento disciplinar ser instaurado e, em consequência, a Requerente ser sancionada nos termos que nele forem previstos.
6º - Assim, caso o recurso/impugnação da douta Deliberação de 12 de junho de 2018 seja procedente, cuja evidente probabilidade se demonstrou acima, por vícios procedimentais e substanciais, sucede que tal decisão poderá ser proferida além do prazo útil respetivo.
7º - Com as inerentes circunstâncias de perda de vencimento associadas à penalização e, bem assim, hipoteticamente, o seu afastamento da magistratura.
8º - O que significa que a não suspensão de eficácia da douta Deliberação suspendenda acarretaria, para a Requerente, prejuízos irreparáveis, encontrando-se, desta forma, verificado o pressuposto do periculum in mora.
Por seu turno, o CSM considera inexistir prejuízo irreparável ou de difícil reparação, pelos seguintes motivos:
1º - Nos termos do já citado artigo 170.º, n.º1, do EMJ só será reconhecido efeito suspensivo quando se considere que a execução imediata do acto é suscetível de causar ao Requerente prejuízo irreparável ou de difícil reparação.
2º - Conforme já anteriormente decidido pelo STJ ao pedido de suspensão de eficácia previsto no artigo 170.º, n.º1, do EMJ, é aplicável o disposto no CPTA relativamente à suspensão de eficácia de um acto administrativo, cfr. artigo 112º, nº 2, a) e 120º do CPTA (ex vi artigo 178.º do EMJ).
3º - O pressuposto em causa é então de periculum in mora, sendo concedida a tutela cautelar de suspensão quando existir o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso do processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade.
4º - Acresce que, os prejuízos a que alude o artigo 170.º, n.º1, do EMJ, têm de ser necessários e não meramente eventuais.
5º - Conforme aliás já decidido no Acórdão do STJ de 28-03-2007, processo n.º 07S811, relatado por Sousa Peixoto, disponível em www.dgsi.pt.
6º - Os alegados prejuízos irreparáveis para os interesses da Requerente são de ordem abstrata e indeterminada, sendo invocados: (i) a perda de vencimento associada à penalização, (ii) o seu afastamento da magistratura.
7º - Nunca a atribuição da classificação de “Medíocre” poderá consequenciar efetivos prejuízos, irreparáveis ou de difícil reparação.
8º - Na verdade, desde logo não é certo que a suspensão do exercício de funções, durante o período em que decorre o inquérito por inaptidão, seja descontado para efeitos de antiguidade e de aposentação – cfr. artigo 73.º, n.º1, alínea d) do EMJ.
9º - Por maioria de razão, durante o período de suspensão automática por efeitos da atribuição da classificação de “Medíocre” não existe perda de vencimento, como também não existe nas situações de suspensão preventiva do magistrado arguido em processo disciplinar – cfr. artigos 116.º, n.º 3 e 104.º do EMJ.
10º - Em acréscimo, conforme vem sendo unanimemente aceite, os prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação têm que estar devidamente alegados e indiciados, sendo certo que o Exm.ª Requerente não logrou cumprir o ónus de alegação que sobre si impende a tal respeito.
11º - Acresce que, na eventualidade meramente hipotética de procedência do recurso interposto – o que por mero exercício argumentativo se equaciona - tal circunstância determinaria a reintegração integral da posição jurídica da Exm.ª Requerente.
12º - Pelo que, conclui-se, os potenciais danos não só inexistem, como, a existirem, são suscetíveis de reparação ou de reconstituição in totum, não se podendo considerar que a não suspensão dos efeitos da decisão em questão seria geradora de um prejuízo irreparável ou de difícil reparação.
13º - Ademais, compulsada a jurisprudência desse douto Tribunal, importa salientar que o STJ tem entendido, como sucedeu a título de exemplo no Acórdão de 09-02-2012, Proc. nº 8/12.3YFLSB (João Camilo), disponível em www.dgsi.pt, que em situações mais gravosas em termos de prejuízos efetivos, como sejam os casos de aplicação das sanções de suspensão de funções, aposentação compulsiva e de demissão, não se verifica o pressuposto periculum in mora e, nessa medida, não se verificam os fundamentos para a suspensão de eficácia da deliberação do CSM que aplica tais sanções.
14º - Inexiste assim qualquer fundamento bastante para afastar o efeito devolutivo do recurso interposto e deferir o requerimento suspensivo apresentado.
Vejamos.
Tem sido jurisprudência corrente no STJ a consideração de que incumbe ao requerente a prova das circunstâncias fácticas que levem a integrar a previsão dos citados arts.170º, nº1, do EMJ e 120º, do CPTA (cfr., entre outros, os Acórdãos do STJ, de 5/6/12, Proc. nº42/12.3YFLSB e de 15/3/12, Proc. nº12/12.1YFLSB).
Por outro lado, também tem sido opinião pacífica no STJ o entendimento de que são de desconsiderar os prejuízos aleatórios ou conjecturais e os indirectos (cfr., entre outros, os Acórdãos do STJ, de 15/2/05, Proc. nº3140/04, de 18/10/12, Proc. nº81/12.4YFLSB e de 27/1/16, Proc. nº151/15.7YFLSB).
O STA também tem entendido, de modo uniforme e pacífico, que não relevam para efeitos de preenchimento do apontado requisito, os prejuízos meramente eventuais, hipotéticos ou conjecturais (cfr., entre outros, os Acórdãos do STA, de 3/11/99, Proc. nº44036, de 13/8/97, Proc. nº42700 e de 4/1/96, Proc. nº39270).
Como se defendeu no Acórdão do STJ, de 28/3/07, disponível in www.dgsi.pt, a jurisprudência considera relevantes apenas os prejuízos que resultem directa, imediata e necessariamente da execução do acto, tornando-se necessário estabelecer um nexo de causalidade entre a execução do acto e esses prejuízos, os quais deverão consistir em prejuízos concretos e reais, e não em danos de verificação meramente eventual no futuro.
O que significa que o juízo sobre o risco de ocorrência daqueles prejuízos deve ser sustentado numa apreciação das circunstâncias específicas de cada caso, baseada na análise de factos concretos, que permitam concluir que a situação de risco é efectiva, e não uma mera conjectura, de verificação apenas eventual.
Ou seja, a providência só deve ser concedida quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se ela for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à restauração natural, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade (cfr. o citado Acórdão do STJ, de 28/3/07).
No caso dos autos, alega a requerente que o inquérito a que alude o nº2, do art.34º, do EMJ, instaurado em virtude da classificação de Medíocre, acaba por ser convertido em processo disciplinar com regularidade, pelo que existe um sério risco de tal putativo procedimento disciplinar ser instaurado e, em consequência, ser sancionada nos termos que nele forem previstos.
Acrescentando que, caso o recurso da deliberação de 12/6/18 seja procedente, tal decisão poderá ser proferida além do prazo útil respectivo, com as inerentes circunstâncias de perda de vencimento associadas à penalização e, bem assim, hipoteticamente, o seu afastamento da magistratura.
Estamos, pois, manifestamente (como, aliás, resulta das próprias expressões utilizadas pela requerente, com sublinhado nosso), perante prejuízos meramente eventuais e não necessariamente resultantes da execução do acto.
Acresce que, mesmo a verificarem-se esses efeitos, tratar-se-ia sempre de uma situação transitória susceptível de ser reparada através da reconstituição da situação jurídica, caso o recurso interposto da deliberação do CSM em causa venha a ser julgado procedente e o CSM venha a atribuir-lhe classificação diferente de Medíocre.
Como se diz no Acórdão do STJ, de 5/11/07, Proc. nº3883/07, a execução imediata da deliberação do Plenário do CSM que homologou a classificação de Medíocre, que havia sido proposta no relatório da inspecção realizada ao serviço prestado pelo juiz de direito, não se mostra susceptível de lhe causar prejuízo irreparável ou de difícil reparação, uma vez que apenas invoca prejuízos de verificação meramente eventual e que não resultam directa e necessariamente da execução do acto.
E o mesmo se passa no caso sub judice, porquanto não se vê que os prejuízos invocados pela requerente para justificar a suspensão do acto resultem directamente da suspensão do exercício de funções que a classificação de serviço que lhe foi atribuída implica, nos termos do art.34º, nº2, do EMJ.
Sendo que, por força do disposto no nº5, do art.170º, do EMJ, a suspensão da eficácia do acto nunca abrangeria a suspensão do exercício de funções.
Não cumpriu, pois, a requerente o ónus de alegação e prova que sobre si impendia.
Na verdade, como já resulta do atrás exposto, era necessário que a requerente demonstrasse que, até à altura da emanação da decisão final, se produziram ocorrências graves, susceptíveis de comprometer a utilidade e eficácia de tal decisão.
Isto é, que havia sido vítima de prejuízos que aquela decisão já não podia apagar.
No entanto, a requerente não alegou, sequer, factos de onde resultasse que, da demora do julgamento final, lhe pudessem advir prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação, limitando-se a invocar prejuízos eventuais e, até, indirectos.
Acresce que as circunstâncias invocadas pela requerente não traduzem uma situação de facto consumado, nos termos previstos no citado art.120º, nº1, do CPTA, já que, se lograr vencimento na acção principal, tal situação poderá ser revertida (cfr. os citados Acórdãos do STJ, de 18/10/12 e de 30/10/14).
Haverá, assim, que concluir que a requerente não logrou demonstrar que a execução imediata do acto recorrido é susceptível de lhe causar prejuízo irreparável ou de difícil reparação.
Torna-se, pois, desnecessário indagar sobre o preenchimento dos demais requisitos previstos no art.120º, do CPTA.
Requereu, ainda, a requerente o decretamento provisório da providência, nos termos do disposto no art.131º, do CPTA, por entender que se corre o grave risco de se criar uma situação de facto consumado sem aquele decretamento, por estar em curso a parte instrutória do inquérito para averiguação da aptidão para o serviço e por contar ser notificada da decisão respectiva a qualquer momento.
O citado art.131º prevê, digamos assim, um periculum in mora qualificado, na medida em que se reporta à morosidade de um processo que é célere por natureza, o processo cautelar.
No entanto, já entendemos atrás que não se demonstra a existência de uma situação de periculum in mora que justifique o decretamento da pretendida providência, não existindo, também, motivo para o decretamento provisório da mesma, por não estarmos perante uma situação passível de dar causa a um facto consumado na pendência do processo, como exige o citado art.131º, nº1.
Note-se que, como acentua o requerido, da eventual deliberação respeitante ao exercício da acção disciplinar resultante do inquérito instaurado cabe recurso para o STJ, nos termos do disposto nos arts.168º e segs., do EMJ:
Não ocorre, pois, qualquer situação de facto consumado que justifique o decretamento da providência, seja a que título for.
Pelo exposto, indefere-se o requerimento de suspensão de eficácia da deliberação do CSM que atribuiu à requerente a notação de «Medíocre».
Custas pela requerente, fixando-se a taxa de justiça em 3 Uc.
Roque Nogueira (relator)
Fátima Gomes
Manuel Augusto Matos
Chambel Mourisco
Nuno Gomes da Silva
Pires da Graça (Presidente)