I – Relatório

1. Município de Cascais (MC), devidamente identificado nos autos, recorre para este Supremo Tribunal do acórdão do TCAS, de 05.04.2018, que negou provimento ao recurso e confirmou a sentença da 1.ª instância.

O TAF de Sintra, por decisão de 26.11.2007, decidiu deste modo a acção proposta pela SUMA - Serviços Urbanos e Meio Ambiente, SA (SUMA), contra o Município de Cascais:

“Pelo exposto, o Tribunal decide julgar a acção parcialmente procedente e, em consequência:

- Julga improcedente a excepção peremptória invocada pelo Réu;

- Condena o Réu Município de Cascais a pagar à Autora os custos com reestruturação de carreiras e com a redução do horário de trabalho do pessoal do Réu ao serviço da Autora, no valor de €: 376.569,08 acrescido do IVA (5%), o que perfaz o valor de €: 395.397,50;

- Condena o Réu Município de Cascais a pagar à Autora os custos que esta teve de suportar pela não disponibilização de «quartéis», no valor de €: 1.461.157,73;

- Condena o Réu Município de Cascais a pagar à Autora a actualização do valor de €: 1.461.157,73, segundo a fórmula de revisão de preços do Contrato de Prestação de Serviços, a liquidar em momento posterior à sentença;

- Condena o Réu a pagar à Autora os juros de mora sobre a dívida de capital, nos montantes parcelares enunciados, contados a partir da data de vencimento de 17.1.2006, à taxa legal de referência aplicável às obrigações comerciais – cfr art 102º, parágrafo 3º do Código Comercial, Portaria nº 1105/2004, de 31.8.2004, publicada no Diário da República, II série de 16.10 e Portaria nº 597/2005, de 19.7, Aviso DGT nº 240/2006, de 11.1.2006;

- Absolve o Réu do pagamento dos juros vincendos sobre os juros vencidos até 30.4.2006;

- Condena a Autora a pagar ao Réu o montante total de €: 256.000,00, pelo uso de um pavilhão e de um parqueamento;

- Condena a Autora a pagar ao Réu os juros legais sobre a quantia de €: 256.000,00, desde a notificação (10.7.2006) até efectivo pagamento;

- Absolver o Réu do pedido de condenação como litigante de má fé e bem assim a uma indemnização à Autora, nos termos do art. 457º, nº 1, al a) do Código de Processo Civil, no valor mínimo de €: 1.000;

- Absolve o Réu do mais peticionado;

- Absolve a Autora do mais peticionado”.

Inconformado, o R. MC interpôs recurso para o TCAS, o qual, por decisão de 10.07.2008, lhe negou provimento.

Novamente inconformado, o R. MC recorreu para o STA, que, por acórdão de 04.03.2009, deu por verificada omissão de pronúncia relativamente às questões colocadas nas conclusões das alegações de recurso para o TCAS XIII a XVI, XXI e XXII, XXIV, XXV e XXVI, e, consequentemente, ordenou a baixa do processo ao TCAS a fim de se fazer a reforma da decisão anulada.

Como se viu supra, o TCAS, entendendo que não havia fundamento para proceder à revogação da sentença do TAF de Sintra, negou provimento ao recurso e confirmou a sentença da 1.ª instância.

Aquele Tribunal, além do mais, julgou a acção parcialmente procedente, condenando o Réu a pagar à Autora

– os custos com a reestruturação de carreiras e com a redução do horário de trabalho do pessoal do Réu ao serviço da Autora, no valor de € 393.397,50, com IVA;
– os custos que a Autora teve de suportar pela não disponibilização dos «quartéis», no valor de € 1.461.157,73;

– a actualização do valor de € 1.461.157,73 segundo a fórmula de revisão de preços do Contrato de Prestação de Serviços, a liquidar após a sentença.

Não se conformado com a sentença, o Réu interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 10-7-2008, lhe negou provimento.
Novamente inconformado, o Réu interpôs o presente recurso excepcional de revista para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto no art. 150.º do CPTA, que foi admitido por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 27-11-2008.

2. De novo inconformado, o R., ora recorrente, apresentou alegações, concluindo do seguinte modo (cfr. fls. 1372-1442 – paginação SITAF):

“A - DOS PRESSUPOSTOS DA REVISTA

I. O presente recurso de revista encontra fundamento quer no pressuposto previsto na primeira parte do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, ou seja, a existência de uma “questão que, pela sua relevância jurídica (...) se [reveste] de importância fundamental, quer no pressuposto contemplado na segunda parte do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, ou seja, que a admissão do presente recurso é “claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

II. O Acórdão recorrido, ao confirmar na íntegra a sentença do TAF de Sintra, fazendo seus os respectivos fundamentos entendeu que, para efeitos do n.º 2 do artigo 659.º do CPC (então vigente) e da alínea b) do n.º 1 do artigo 668.º do mesmo Código, basta invocar determinados princípios gerais de direito administrativo para condenar o Recorrente na realização de uma dada prestação, não sendo necessário subsumir os factos aos ditos princípios jurídicos, convertendo o comando abstracto que deles decorre em comando concreto, de tal sorte que fique claro que a decisão proferida a final resulta da aplicação do direito ao caso “sub judice”.

III. Os invocados princípios jurídicos não constituírem fontes das obrigações, já que estas encontram-se circunscritas aos factos jurídicos previstos nos artigos 405.º a 510.º do Código Civil, conforme ensina, entre muitos outros autores, MÁRIO JÚLIO ALMEIDA COSTA (in Direito das Obrigações, 9.^a edição, pág. 179), pelo que tais princípios não são aptos a fundamentar a condenação da Recorrente nos moldes em que o fez a sentença do TAF e o Acórdão Recorrido.

IV. Assim, o Acórdão recorrido toma posição sobre uma questão jurídica de importância fundamental, pelo que o presente recurso se revela manifestamente, necessário para uma melhor aplicação do direito, pelas razões seguidamente indicadas.

V. A ser válida a orientação expendida no Acórdão sob revista ficarão, claramente, diminuídos os direitos e garantias dos cidadãos, em especial naquilo que à aplicação da justiça diz respeito, podendo estes ser impelidos ao cumprimento de determinadas obrigações, com base em princípios gerais de direito e sem que se descortine em que medida tais princípios, simplesmente invocados na respectiva decisão judicial, determinam, no caso concreto, a constituição de um dever na sua esfera jurídica.

VI. O Acórdão, ao entender que basta a invocação de princípios jurídicos, sem necessidade de subsunção a estes dos factos provados, e sem clarificar qual a fonte de tais princípios, viola o disposto no n.º 1 do artigo 205.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 659.º do CPC, uma vez que tais normas exigem que as decisões dos tribunais possuam clara e inequívoca fundamentação, de tal sorte que os destinatários dessas decisões soberanas compreendam em que medida os comandos abstractos constantes da lei, quando aplicados ao caso concreto sub judice, determinam e motivam, num raciocínio lógico, a decisão proferida a final, daí resultando uma grosseira violação dos princípios constitucionais em que assenta o Estado de Direito, nomeadamente naquilo que respeita à administração da justiça.

VII. No entender do Acórdão recorrido os invocados princípios de direito administrativo (manutenção do equilíbrio financeiro dos contratos administrativos e boa fé), constituem fontes de obrigações, determinando que, na esfera jurídica do Recorrente, se constitua um dever jurídico a efectuar determinada prestação, com a correspondente criação, na esfera jurídica da A., do correlativo direito de crédito, devidamente tutelado pelo quadro normativo vigente, pelo que, também nesta parte, estamos em presença de uma questão jurídica (e porventura social) de importância fundamental, cuja resolução é manifestamente necessária para uma melhor aplicação do direito, uma vez que a admitir-se que os aludidos princípios são fontes das obrigações, de forma directa e imediata, não deixarão as entidades que contratarem com o Estado de os invocar, sempre que pretendam obter deste qualquer prestação, que considerem ser-lhe devida, ainda que a mesma não decorra do contrato, de pouco valendo, então, o que estipulado ficou no contrato, bem como o regime jurídico da contratação pública e/ou regime jurídico da responsabilidade civil das entidades públicas, já que bastará invocar, como fonte da prestação exigida à Administração, os aludidos princípios do equilíbrio financeiro e da boa fé.

B – DOS FUNDAMENTOS DA REVISTA – NULIDADE DO ACÓRDÃO RECORRIDO POR OMISSÃO DE PRONÚNCIA

VIII. O Acórdão do TCA Sul proferido em 5 de Abril de 2018 – e agora objecto do presente recurso – limitou-se a:

i) emitir pronúncia sobre as Conclusões XIII a XVI, XXI e XXII, XXIV, XXV e XXVI, nada mais decidindo quanto às demais questões;

ii) confirmar a sentença do TAF de Sintra, com fundamento em que “Mostrando-se (...) a argumentação apresentada pelo recorrente nas supra aludidas conclusões improcedente, não ocorre fundamento para proceder à revogação da sentença proferida pelo TAF de Sintra, que se nos afigura legal e que vai integralmente confirmar, nos termos dos actuais n.ºs 5 e 6 do artigo 663.º do Código do Processo Civil”.

IX. Tendo o STA anulado, pura e simplesmente, o anterior Acórdão do TCA Sul, de 10 de julho de 2008, forçoso será reconhecer que tal decisão não subsiste na ordem jurídica, pelo que o Acórdão recorrido constitui a única decisão que julga da procedência, ou improcedência, do recurso interposto pelo Município de Cascais da sentença do TAF de Sintra.

X. O Acórdão recorrido, ao circunscrever a sua apreciação às Conclusões XIII a XVI, XXI e XXII, XXIV, XXV e XXVI, indicadas no Acórdão do STA, não se pronunciou sobre as questões constantes das Conclusões V, a VI a XII (inclusive), XXVII a XXXII (inclusive), das Alegações do recurso interposto da decisão do TAF de Sintra, ou seja – à revelia do decidido no Acórdão do STA – não tomou conhecimento das demais questões invocadas pelo Recorrente nas suas alegações de recurso, pelo que padece de manifesta nulidade, por omissão de pronúncia, nos termos da alínea d), do n.º 1, do artigo 615.º do CPC.

C – DOS FUNDAMENTOS DA REVISTA - NULIDADE DO ACÓRDÃO RECORRIDO POR FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO

XI. A sentença do TAF de Sintra limita-se, a descrever os factos que foram considerados assentes e as ilações que o julgador retira desses factos, sem subsumir os factos ao direito, nem fazendo qualquer referência às normas jurídicas aplicáveis.

XII. Os princípios do equilíbrio financeiro e da boa fé, apenas são invocados a propósito dos custos com a reestruturação das carreiras e com a redução do horário de trabalho, e não na parte que se reporta aos custos decorrentes da não disponibilização dos “quartéis”.

XIII. Assim, a dita sentença do TAF de Sintra não esclarece (porque nada diz) quais as normas legais ou princípios jurídicos de onde emerge a obrigação do Recorrente pagar à A. as quantias em que foi condenado, da mesma forma que omite, em absoluto, quer o fundamento de direito que determina que a referida quantia deva ser actualizada, quer a fonte de onde emerge a obrigação do Recorrente de proceder ao pagamento da actualização da referida importância, e tão pouco esclarece quanto à base legal que suporta o critério de actualização adoptada.

XIV. O Acórdão sob revista manteve a condenação decidida na primeira instância, fundamentando-se, para tanto, na respectiva sentença, nos termos previstos no artigo 663.º, n.º 5 e 6 do CPC, pelo que o vício de falta de fundamentação que inquina a sentença do TAF de Sintra igualmente contaminou o Acórdão sindicado.

XV. Estatui a alínea b) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicável por força do disposto no artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), que é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de direito que justificam a decisão, sendo que, por seu turno, o n.º 3 do artigo 607.º do CPC determina que o Juiz deve discriminar os factos que considera provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes.

XVI. O Acórdão objecto do presente recurso, limitando-se a remeter para a sentença do TAF e não especificando os fundamentos de direito que determinaram a condenação do Recorrente, enferma, assim, de manifesta nulidade, por força da alínea b), do n.º 1, do artigo 615.º do CPC, conjugada com o n.º 3 do artigo 607.º do mesmo Código.

D – DOS FUNDAMENTOS DA REVISTA – ERRO DE JULGAMENTO

XVII. A sentença do TAF enferma de manifesta nulidade, por incumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 659.º do CPC (ao tempo vigente) e por força da alínea b), do n.º 1 do artigo 668.º do mesmo Código, pelo que o Acórdão sob recurso ao entender que“não ocorre fundamento para proceder à revogação da sentença proferida pelo TAF de Sintra que se nos afigura legal”, enferma de erro de julgamento.

XVIII. A sentença recorrida não possui, manifesta e inequivocamente, qualquer fundamentação de direito, minimamente válida, já que se limita a invocar princípios gerais de direito quer na parte relativa aos custos com reestruturação de carreiras e com redução de horário laboral, quer na parte em que condenou o Recorrente no pagamento dos custos pela não disponibilização dos “quartéis” bem como no pagamento da actualização daqueles custos, segundo a fórmula de revisão de preços do Contrato.

XIX. Não basta invocar princípios gerais de direito administrativo e citar, a título exemplificativo, alguns deles, para ficar demonstrado (e fundamentado) que os mesmos se aplicam à situação sub judice, e que tais princípios constituem fontes de obrigações, de tal sorte que fazem emergir na esfera jurídica do Réu o dever de pagar ao Autor uma determinada importância pecuniária.

XX. E, sendo vários os princípios gerais de direito invocados na sentença, sempre a mesma deveria ter esclarecido em que medida cada um deles faz emergir a obrigação cujo cumprimento foi coercivamente imposto ao Recorrente, bem como a fonte normativa do alegado “princípio da manutenção do equilíbrio financeiro”.

XXI. A sentença constitui “um verdadeiro silogismo, em que a premissa maior é representada pela regra de direito a aplicar; a premissa menor pelos factos da causa e a conclusão pela decisão que o juiz pronuncia” (Prof. Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil Anotado, vol V, pág. 24), não tendo a sentença do TAF de Sintra respeitado tão salutar doutrina já que nenhum silogismo foi construído, uma vez que falta a chamada “qualificação jurídica dos actos”, ou seja a “subsunção da espécie concreta a uma certa espécie configurada, abstractamente, pela lei” não tendo adaptado “o comando abstracto da lei ao caso particular de que trata” (Alberto dos Reis, ob. Cit. págs. 34 e 40).

XXII. O Acórdão sob recurso, ao confirmar, na íntegra e com os mesmos fundamentos, a sentença da primeira instância, determinou a condenação do Recorrente no pagamento de € 395.397,48, a título de custos com a reestruturação de carreiras e com a redução do horário de trabalho.

XXIII. Este entendimento não tem qualquer suporte nem no espírito nem na letra do contrato de prestação de serviços firmado entre as partes em 6/11/97, não alterado, no que aqui releva, pelo contrato adicional de 8/06/2001.

XXIV. Constitui matéria de facto assente que “as partes não celebraram qualquer acordo no que diz respeito à assunção pelo Município dos custos acrescidos e matéria de pessoal” (alínea N) dos factos assentes), o que significa que não ocorreu o facto previsto na última parte do n.º 8 da Cláusula 5^a do contrato de 6/11/97, sendo certo que tal acordo, e só ele, seria fonte de obrigações para o Recorrente.

XXV. A. estava obrigada a dispor do pessoal necessário à prestação dos serviços objecto do contrato, sobre ela recaindo – como não poderia deixar de ser – o pagamento das respectivas remunerações e demais encargos, uma vez que o n.º 2 da cláusula 5^a do contrato de 6/11/97 estipulou que “o segundo outorgante disporá de pessoal necessário para satisfazer adequadamente as exigências do contrato e assegurará seus vencimentos, segurança social, etc. de acordo com o disposto na legislação em vigor e nos termos do disposto no número 5.1. do Caderno de Encargos

XXVI. E bem se compreendia que assim fosse já que i) constituindo objecto do contrato a concessão de um serviço público mediante a exploração e gestão de um sistema de remoção de resíduos e de um serviço de limpeza pública (vide cláusula 1^a do contrato) e ii) sendo a proposta objecto de adjudicação por preço global (vide Proposta da Recorrida junto aos autos), baseada em preços unitários, também eles previamente determinados, nenhum sentido teria que os encargos salariais recaíssem sobre a entidade adjudicante.

XXVII. Igualmente consta do n.º 2 da cláusula 15^a que “as importâncias relativas aos encargos com o pessoal do Município afectos à prestação de serviço no mês considerado, (...) serão pagas mensalmente à Câmara Municipal de Cascais pelo segundo outorgante”.

XXVIII. Não foi o Recorrente que impôs aos trabalhadores a prestação de horas extraordinárias, até porque não dispunha de poderes bastantes para o efeito (conforme resulta do Contrato) e tão pouco lhe competia a gestão e exploração dos serviços em causa, pelo que não tendo o Recorrente contribuído para tal facto, evidente se toma que inexiste qualquer dever de prestar à A. o valor correspondente aos encargos salariais que aquela suportou.

XXIX. O eventual acréscimo de custos provenientes do factor “trabalho” já estavam reflectidos na fórmula de revisão de preços anexa ao contrato, em especial nos índices identificados como “SO” e “S”, sendo tal acréscimo uma parte do risco inerente ao contrato que havia firmado, risco esse que sempre existe em qualquer contrato e que a. ponderou e aceitou quando apresentou a sua proposta ao concurso.

XXX. O n.º 8 da cláusula 5^a do Contrato dispõe que “sempre que se verifiquem alterações, determinadas por imposição legal ou por decisão municipal relativas ao horário de trabalho indicado nos documentos do concurso ou a outros aspectos que afectem e onerem a prestação de serviços, os custos daí decorrentes serão suportados pelo Município, após acordo entre as Partes”.

XXXI. Não tendo sido celebrado o acordo entre as Partes a que se refere o n.º 8 da cláusula 5^a do contrato, não se constitui, na esfera jurídica do Recorrente, a obrigação de pagamento dos custos em causa, contrariamente ao que foi decidido no Acórdão sob recurso.

XXXII. Interpretar – como faz o Acórdão recorrido ao confirmar a sentença do TAF – o Contrato em causa, em especial a sua cláusula 5^a, no sentido de que o Município de Cascais estaria vinculado a pagar todos os custos salariais decorrentes de alterações legislativas, não obstante tais custos serem de valor indeterminado, não fixados no Contrato, e apesar de inexistência o acordo previsto no n.º 8 da citada Cláusula, implica uma grosseira violação das regras da contabilidade pública (Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro; artigo 44.º n.° 1 da Lei n.° 98/97, de 26 de Agosto; artigo 45.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto e dos artigos 406º e 763.° do Código Civil).

XXXIII. Os princípios de direito administrativo, a que o Acórdão e a sentença fazem apelo, não constituem fontes de obrigações e, consequentemente, não são aplicáveis ao caso, já que neste se discute se o Recorrente está, ou não, vinculado a efectuar uma dada prestação a favor da Autora, pelo que não podem tais princípios fundamentar a condenação do Recorrente no pagamento das quantias em causa.

XXXIV. O princípio da legalidade (artigo 2.º do CPA) exige que a Administração actue em obediência à lei e ao direito, dele resultando, para o caso sub judice, que a Recorrente não poderá ser obrigada a prestar coisa diferente daquilo que consignado ficou nos contratos celebrado, sob pena de violação do disposto nas normas legais disciplinadoras dos contratos, já acima citadas.

XXXV. Os princípios da igualdade e da proporcionalidade (artigo 5.º do CPA), quer o princípio da justiça c da imparcialidade (artigo 6.º do CPA) e da boa fé e da tutela da confiança (artigo 6.º-A do CPA) impedem que a., enquanto entidade adjudicatária, obtenha vantagem patrimonial não prevista no contrato, que nenhum outro contraente obteria caso houvesse contratualizado com o Recorrente nos mesmos termos e condições em que o fez a.

XXXVI. O Acórdão recorrido, tal como a sentença da primeira instância, ao condenar o Recorrente no pagamento das quantias em causa viola, frontalmente, os supra referidos princípios consagrados no CPA.

XXXVII. Na verdade, o Recorrente, atendendo aos mencionados princípios e fazendo confiança no contrato firmado, sempre terá, legitimamente, entendido que, não havendo acordo entre as partes, nada teria que pagar à A., para além do preço contratual a que se vinculara.

XXXVIII. O Decreto-Lei n.º 412-A/98, de 30 de Dezembro, veio aplicar a toda a administração local a revisão do regime de carreiras, efectuada pelo Decreto-Lei 404-A/98, de 18 de Dezembro, pelo que o agravamento dos custos com o salário dos funcionários foi igual para todas as câmaras municipais.

XXXIX. O aumento de encargos decorrentes de uma lei aplicável a todas as autarquias do país não pode justificar a aplicação do princípio do equilíbrio financeiro do contrato, uma vez que qualquer entidade que tivesse contrato com a Administração nos mesmos moldes em que o fez a. teria incorrido nos mesmos custos.
XL. O Acórdão recorrido efectuou errada interpretação, quer da declaração vertida no citado Doc. n.º 6 junto à p.i, quer da vontade real das partes contratantes e nessa medida viola o disposto nos artigos 236.º, 238.º e 239.º do Código Civil.

XLI. O Programa de Concurso, junto aos autos, distingue, claramente e como determinam os artigos 49.º e 53º do Decreto-Lei n.º 55/95, de 29 de Março, ao tempo vigente, dois tipos de documentos (vide ponto 10):

i) a Proposta, da qual se ocupa o ponto 10.1;

ii) os documentos que instruem a Proposta, dos quais trata o ponto 10.2, entre eles se contando a chamada “Proposta Técnica”, a par da memória descritiva e o programa de trabalhos.

XLII. O Doc. n.º 6 junto à petição inicial não constitui, juridicamente, a Proposta, mas um mero documento de instrução desta, em tudo idêntico a centenas de outros que a. (tal como os demais concorrentes) entregou para efeitos de cumprimento das regras concursais estabelecidas.

XLIII. Daí que, quando o contrato de 6 de Novembro de 1997 estipula que a “Proposta” faz parte integrante do mesmo, se esteja a reportar ao documento referido no ponto 10.1 do Programa de Concurso e não a qualquer outro documento concursal, e muito menos aos documentos de instrução da Proposta de que se ocupa o ponto 10.2 do Programa de Concurso.

XLIV. Consta da matéria assente que ^ua Autora estava obrigada, nos termos do ponto 6.1 do Caderno de Encargos, a possuir as suas próprias instalações (em que se incluem os denominados “quartéis”), e a suportar os respectivos custos” (vide alínea NN), pelo que, sob pena de manifesta contradição, não poderia a entidade adjudicante, ora Recorrente, ficar vinculada a obrigação de idêntico conteúdo, ou seja a disponibilizar à A. os ditos “quartéis”.

XLV. O Acórdão recorrido, ao considerar que a declaração constante do doc. n.º 6 anexo à p.i. faz parte integrante da Proposta violou o Caderno de Encargos bem como o disposto nos artigos 40.º, 41.º, 49.º, 51.º, 53.º e 69.º do Decreto-Lei n.º 55/95, de 29 de Março, aplicável ao caso sub judice.

XLVI. A pretensão da A., de ser ressarcida pela não disponibilização dos denominados “quartéis”, aliás acolhida pelo Acórdão sob recurso, configura claro abuso de direito e, nessa medida, o dito Acórdão violou, também, o artigo 334.º do Código Civil.

XLVII. O Acórdão sob revista ao condenar o Recorrente no pagamento dos custos pela não disponibilização dos “Quartéis” e no pagamento da actualização do respectivo valor, segundo a fórmula de revisão de preços do Contrato, violou, de forma clara, o estatuído nos artigos 406.º e 763.º do Código Civil, bem como o artigo 334.º do mesmo Código e nos artigos 40.º, 41.º, 49.º, 53.º e 69.º do Decreto-Lei n.º 55/95, de 29 de Março.

XLVIII. O Acórdão sob recurso, tendo confirmado a sentença do TAF, condenou o Recorrente ao pagamento de juros de mora, desde a data de 17 de Janeiro de 2006, à taxa legal de referência das obrigações comerciais, pelo que o dito Acórdão efectuou incorrecta aplicação do direito à situação subjudice, ou seja do artigo 102.º, parágrafo 3.º do Código Comercial, dado não se verificar a natureza comercial da obrigação em causa.

XLIX. O contrato firmado entre Recorrente e Recorrida constitui, claramente, um contrato administrativo, não estando por isso regulado, nem enquadrado, como acto comercial para efeitos da aplicação do artigo 102.º do Código Comercial, pelo que não se verificam quaisquer dos requisitos para a aplicação do parágrafo 3.º do artigo 102.º do Código Comercial, ou seja, para aplicação da taxa de juro das obrigações comerciais.

L. Ao decidir pela aplicação da taxa de juros comerciais, o Acórdão sob recurso violou o disposto no artigo 102.º do Código Comercial e no n.º 1 do artigo 559.º do Código Civil.

Nesses termos e nos demais de direito aplicáveis, deve o presente recurso de revista ser admitido e julgado procedente e, em consequência, reconhecer-se a nulidade do Acórdão recorrido, ou, caso assim não se entenda, revogar-se o mesmo, bem como a sentença do TAF de Sintra absolvendo-se o Recorrente do pagamento das quantias em que foi condenada”.

3. A A., ora recorrida, apresentou as suas contra-alegações sem, contudo, formular conclusões (cfr. fls. 1450-1558 – paginação SITAF).

“A) Para o caso de se entender que o presente recurso de revista (Maio/2018) é um recurso autónomo e que se encontra por si sujeito à "decisão preliminar" sobre a sua admissibilidade, contrapõe então a A. recorrida – quanto à justificação para ele apresentada pelo Recorrente nas páginas 6 a 15, sob um capítulo denominado "Dos Pressupostos da Revista” (logo a seguir ao I, Introdução) – que se afigura não se justificar a revista:

B) Pois que para o Recorrente "Decidir que os princípios gerais de direito constituem, por si verdadeira fonte de obrigações, com todas as consequências daí decorrentes, assume-se como uma questão jurídica de importância fundamental, sendo o presente recurso, manifestamente necessário para uma melhor aplicação do direito" (pág. 8).

C) Esta foi, e é, apenas, a única e exclusiva questão jurídica colocada pelo Recorrente para apresentar (fundamentar) a "excepcionalidade” do seu recurso de "revista”: para justificar que seja excepcionalmente importante a questão por si colocada, nos termos do art. 150º do CPTA, e que por isso deva ser pelo STA julgada e decidida.

D) Ora, por um lado, essa questão, assim desenhada, não corresponde totalmente sequer e não retrata com exactidão o que se passou e a fundamentação mais vasta da Sentença e, por via dela, do Acórdão recorrido: que atendeu também às cláusulas contratuais, e sua interpretação factual, e às posições que o Recorrido sobre isso tomou e comunicou à Autoras no sentido do dever de pagar tais custos com que a Autora não contou ao formular a sua proposta de preços e ao contratar;

E) E por outro, desvaloriza o protagonismo fundamentador de decisões, dos princípios gerais de direito: matéria hoje aceite, pacífica e indiscutível. Estando completamente ultrapassada, a concepção segundo a qual dos princípios gerais de direito administrativo não poderá resultar uma vinculação para a Administração e um correspectivo direito para o particular que com ela se relaciona, nomeadamente direito a uma compensação pelos prejuízos por si sofridos e exclusivamente provocados pelas vicissitudes sofridas na execução do contrato, e a que é alheio, que não resultaram de um comportamento ou vontade sua, nem dependeram de factos que estejam na sua esfera de acção ou de risco poder modelar e/ou controlar...

F) Não merece, pois, nem justifica, por si, esta única questão, a excepcionalidade de uma "revista”. Nem é fundamental nem contém uma transcendência social ao caso concreto, e muito menos representará uma errada aplicação do direito que urja/seja necessário colmatar.

G) Não se vê objectivamente que a haja nesta justificação – e repita-se, a única aduzida pelo recorrente (a de saber ser os princípios gerais de direito administrativo podem ou não ser fonte de obrigações para a Administração contratante e de direitos para o particular que com ela contrata e a ela se subordina) – um fundamento capaz para convocar o recurso de revista.

Todavia, se assim se não entender:

H) Não se verifica nulidade do Acórdão e da sentença por inexistência de "fundamentação". Esta existe, e aliás o Recorrente compreende-a, e combate-a expressamente. Assim, aliás, decidiu já contra algumas das nulidades invocadas e ora repetidas o Ac. STA de 04.03.2009, e cujas razões aqui se retomam.

I) Quanto às “nulidades” por alegadas “omissões de pronúncia”, ou são questões que foram já vistas e julgadas no referido Acórdão do STA de 04.03.2009, e que este decidiu já não existirem no caso; e, seja como for, cujas razões (de tal aresto) se tomam aqui como reproduzidas; ou são questões que agora foram justamente apreciadas e decididas pelo Ac. TCAS de 05.04.2018, ora recorrido: ou são questões absolutamente "novas", não colocadas nunca antes pelo Réu, e também questões afinal sobre interpretação diferente dos factos que foram dados como provados e das cláusulas do contrato e do Caderno de Encargos. Razões pelas quais, improcedem totalmente tais “nulidades'’ invocadas.

J) - A sentença e Acórdão que a confirmou, julgaram bem de direito, quanto à questão dos maiores custos introduzidos na prestação contratual adjudicada, relativos à redução do horário laboral e reestruturação das carreiras especificamente dos funcionários municipais cedidos, porquanto o adjudicatário não tinha contado com tais maiores custos na elaboração da sua proposta económica, seguindo com isso os “documentos" e "esclarecimentos" do concurso;

K) - De resto foi isto que o próprio Réu-Município comunicou à Autora-Adjudicatária, logo em 2002, ao comunicar-lhe o Parecer jurídico que expressava estas mesmas conclusões;

- E tal solução decorre, como indica esse mesmo parecer, quer do sentido de distribuição do risco que foi expresso na cláusula contratual (cláusula 5^a n° 8: «Sempre que se verifiquem alterações, determinadas por imposição legal, ou por decisão municipal relativas a horário de trabalho indicado nos documentos do concurso ou a outros aspectos que afectem ou onerem a prestação de serviços, os custos daí decorrentes serão suportados pelo Município, após acordo entre as partes»), quer dos princípios jurídicos relativos à alteração das circunstâncias em que se fundou a vontade de contratar, e à reposição do equilíbrio financeiro do contrato, abalado que foi (matéria de facto provada: L) a GG)) pela implementação nesta relação contratual da redução de horários laborais (no sector público: e obrigando a mais “horas extra”, para manter o serviço em funcionamento) e reestruturação de carreiras dos funcionários;

M) Como diz a sentença/Acórdão, as alterações legais ocorridas afectaram e oneraram a prestação de serviços a cargo da ora Autora, com o pessoal camarário que tinha ao seu serviço. Pois, da alteração da lei proveio para a Autora um encargo financeiro que ela não suportaria se não tivesse contratado (cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, I vol. pág. 620), nomeadamente nos termos da cláusula 5^a do Contrato. Donde, à luz do princípio da manutenção do equilíbrio financeiro do Contrato e do princípio da boa fé na execução do Contrato, assiste à Autora o direito de ser ressarcida desses custos, nos termos calculados na al. BB) dos factos provados.

N) Neste sentido também, e antes do novo CCP, em 2007, MARCELLO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS (Direito Administrativo Geral, Tomo III, Actividade Administrativa, Dom Quixote, 2007, pág. 359).

O) É que, continua, a Sentença /e Acórdão que a confirmou: ...De outro modo, existiria, no caso, um enriquecimento sem causa do Município (cfr. art 473º do Código Civil), que durante a execução do contrato, em virtude de alterações legais posteriores à sua celebração, viu transferidos para a Autora os custos não previstos com a reestruturação das carreiras e com a redução do período de trabalho dos seus funcionários que estiverem ao serviço daquela (nos anos de 1998, 1999, 2000, 2001, 2002. 2003, 2004, 2005);

P) - A actividade contratada é prestada no interesse do Município, ou seja, dos interesses colectivos, do interesse público colocado na esfera de atribuições do Município. E assim o Município-adjudicante o "titular" do interesse público prosseguido pelo contrato: e por isso ele suporta e deve suportar todos os custos dessa prestação. Mesmos os custos supervenientes, causados por alteração legislativa ou regulamentar, que passaram a onerar directamente e fortemente esta prestação contratada, e que não entraram, de acordo com o concurso, na contabilização subjacente dos custos da proposta inicial.

Q) - Deve, pois, correr pelo Município-adjudicante este risco do maior custo laboral-público superveniente, maiores custos estes que aliás suportaria na mesma, integralmente, caso não houvesse contratualizado esta prestação de serviços pública;

R) - de outro modo, ficaria ilogicamente "enriquecido por não pagar directamente os maiores custos supervenientes ao seu pessoal, e cobrá-los na remuneração do serviço da adjudicatária que os utiliza: à custa do empobrecimento da Adjudicatária, que com esses maiores custos não contou na sua proposta e ao celebrar o contrato!

S) Tem também que se ver os documentos e a doutrina da altura, coetânea ao concurso e contrato dos autos, e por isso muito anterior ao CCP/08:

T) - Esta era já a doutrina de MARCELLO CAETANO: "...problema melindroso surge quando, da modificação das prestações convencionadas ou das circunstâncias da execução do contrato resultante de acto soberano ou de alteração de lei ou regulamento, provenha para o contraente particular um encargo financeiro que ele não suportaria se não tivesse contratado e que sacrifique o mínimo de lucro legitimamente esperado ou cause prejuízo de outro modo inexistente, A doutrina é unânime em reconhecer que, neste caso, a Administração contraente tem a obrigação jurídica de indemnizar o particular. Impera (...) a comutação dos interesses e se o interesse público exigir a imposição de encargos superiores aos que o particular se dispusera a assumir, há que proceder à revisão da cláusula de remuneração ou que pagar a justa indemnização” (Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10^a ed., 4^a reimp. pp. 620-621).

U) - E esta é a doutrina, também, publicada em 2007 (antes do CCP), de MARCELLO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS: ...“O fait du prince distingue-se do exercício dos poderes de modificação e rescisão unilateral em três aspectos : primeiro, o fait du prince decorre de actos normativos, não necessariamente da função administrativa, enquanto os poderes de modificação e rescisão unilateral são exercidos através de actos administrativos; segundo, o fait du prince tem efeitos sobre o contrato mas não o tem por objecto, enquanto os poderes de modificação e rescisão unilateral têm por objecto o contrato; terceiro, o fait du prince pode resultar da conduta de um órgão de pessoa colectiva pública estranha ao círculo contratual, enquanto os poderes de modificação e rescisão unilateral são sempre exercidos por órgãos da pessoa colectiva administrativa que é parte no contrato. Apesar das diferenças, o fait du prince suscita questões parcialmente semelhantes àquelas que decorrem do exercício dos poderes de modificação e rescisão unilateral, designadamente quanto à necessidade de respeito pelo equilíbrio financeiro do contrato ou de indemnização da contraparte pela extinção do contrato. O sujeito do dever de ressarcir a contraparte dos danos sofridos não é a entidade á qual é imputável o fait du prince, mas é a pessoa colectiva administrativa contratante, na sua qualidade de titular do interesse público prosseguido, pela qual corre o risco da sua eventual redefinição legislativa.» (Direito Administrativo Geral. Tomo III. Actividade Administrativa, Lisboa. 2007, p. 359).

V) - Por isso, não só – e sobretudo – por aquilo que ambas as partes convencionaram expressamente em cláusula contratual (5^a n.º 8) com referência aos "elementos"' e aos específicos "esclarecimentos do concurso"' (que afirmavam dever tomar-se em conta apenas o estatuto que o pessoal nesse momento detinha), e respectiva assunção de risco, mas também por aplicação convergente do princípio geral do respeito pelo "equilíbrio financeiro do contrato", deve correr por conta do Município adjudicante o real e efectivo agravamento de custos da prestação contratada, relativamente às contas da proposta adjudicada, derivados da superveniente redução do horário de trabalho e da reclassificação das carreiras daqueles funcionários municipais que deram (optaram por dar) apoio à actividade contratada.

W) O Parecer junto no recurso da Sentença pelo Réu afirma expressamente que este “risco” – a responsabilidade pelo acréscimo dos custos decorrentes das alterações legais entretanto ocorridas – quanto aos sobrecustos não previstos com funcionários municipais corre sempre por conta do Município; só que, e aqui com evidente lapso quanto aos factos (cf. factos contrários provados de alíneas Q) a HH)), acha que a Suma terá “renunciado” tacitamente a tal direito (de por esses sobrecustos ser compensada) porque não terá levantado em tempo tal questão. Ora esta aventada hipótese de “renúncia tácita” não tem nenhum sentido e é infirmada absolutamente pelos factos ocorridos e provados.
Como afirma Pacheco de Amorim, “não faz sentido fazer depender daquele sobre quem recai a obrigação de indemnização o poder de dar ou não o seu acordo para a respectiva efectivação – precludindo assim (unilateralmente) a possibilidade de o credor satisfazer o seu direito legal e contratual!

Y) Um tal «acordo» apenas se pode referir, não à existência do dever, mas tão só ao concreto apuramento dos montantes em dívida implicados no acréscimo de custos superveniente verificado em razão das causas aí referidas – pelo que, não havendo «acordo», haverá então recurso à via judicial;

Z) A Autora de modo algum "renunciou” de forma tácita e concludente, ao seu direito contratual de exigir do Município o pagamento dos sobrecustos nos termos e para os efeitos do previsto no n.º 8 da Cláusula 5.ª do Contrato, já que sempre, desde o primeiro ano do contrato, requereu o pagamento de tais sobrecustos, como o atestam as alíneas Q) a HH) dos factos provados, pp. 8- 11 da sentença; pelo contrário, se algum comportamento tácito ou concludente se verificou nesta matéria, e no sentido oposto – do reconhecimento da dívida – foi o do Adjudicante, ao comunicar à Autora em 11.10.2002 o parecer jurídico (Facto GG) nesse preciso sentido.

AA) Não cessou por isso o direito substantivo e contratual da Autora a ser compensada por estes específicos sobrecustos – não podendo a posição final do Contraente Público sobre dar acordo, ou não, ao ter de indemnizar, ser "condição'’ para a existência do direito, ou para o efectivar jurisdicional do mesmo».

2^a questão:

BB) - Decidiu bem ainda a Sentença e o Acórdão que a confirmou, no que respeita à não disponibilização de 6 dos 8 quartéis com que a Autora contava na sua proposta adjudicada, e que os próprios representantes do Ré se comprometeram no início da prestação de serviços a disponibilizar-lhe (cfr. alínea VW do relato de Factos provados no Julgamento).

CC) - Na verdade, ficou incontestavelmente provado que «os cantoneiros/varredores da rua precisam de carrinhos de mão e utensílios (pá/vassoura, etc.) e deveriam partir, segundo a Proposta da adjudicatária, dos «quartéis» camarários existentes» (alínea SS/). E que antes do início da prestação de serviços foram efectuadas visitas conjuntas com os responsáveis da Câmara às instalações que esta dispunha e que serviam de apoio à limpeza urbana em cada uma das freguesias do concelho DD) E "nessas visitas conjuntas foi reiterado o compromisso da Adjudicante entrevar á Autora as instalações afectas ao serviço de limpeza urbana para o mais brevemente possível começarem a cumprir as suas junções de apoio(alínea VV/).

EE) e que no entanto, “apesar das insistências da adjudicatário, durante o Contrato de Prestação de Serviços, o Réu apenas lhe disponibilizou 2 «quartéis»: um no Estoril e outro na Parede” (alínea XX); sendo que “a indisponibilização efectiva de 6 dos 8 “quartéis” (situados próximos dos respectivos «cantões» de limpeza) com que a Adjudicatária contou na sua proposta de contratar implicou que esta tivesse de adquirir seis carrinhas de 3.500 Kg", etc, etc... (alínea ZZ/); e tais factos, implicaram ainda «segundo os preços específicos da tabela constante da proposta adjudicada, um maior custo global não previsto, correspondente a., etc.., etc.. " (alínea BBB/).

FF) - Para além, pois, do compromisso expresso e reiterado, dos representantes do Réu, por altura do início da prestação de serviços, o certo é que, a própria Proposta Contratual, uma vez adjudicada e contratada, converteu-se num elemento integrante do próprio Contrato - e [que], nos termos gerais de direito na altura vigente (antes do CCP/2008) e nos termos anunciados do próprio Caderno de Encargos (Cl. 1.3.), em caso de eventual divergência de sentido com outros documentos anteriores do concurso, sobre estes prevalece juridicamente o sentido expresso da Proposta apresentada e que tenha sido aceite e adjudicada, e feita parte integrante do Contrato, como expressamente aqui sucedeu.

GG) - Aliás, quando se falava em ^“divergência” (entre documentos para que remete o título contratual e que são considerados integrantes do contrato, para "reger a prestação de serviços": ponto 1.3 do CE ) e se consagrava uma expressa solução de "prevalência" do estabelecido nuns sobre o prevalecido em outros, visava-se precisamente eliminar, já em fase de execução, alguma contradição remanescente entre todos os documentos que passavam a "reger" a relação contratual celebrada.

HH) - O que significava, precisamente, que é contradição que se poderia vir a dar, mesmo depois da adjudicação: e que tinha regras de solução próprias e específicas. Não se pode, pois, vir agora dizer, que como, nesse aspecto, a proposta contraria o Caderno de Encargos, então isso tem de ser dado por totalmente "inválido" e "não escrito"...

II) Isso será assim, hoje, após a disciplina nova quanto a este ponto introduzida pelo CPP/2008, mas que nos termos do art. 16º do DL 18/2008, não se aplica aos concursos e peças concursais anteriores e aos contratos com base neles outorgados: que tinham regras expressamente diferentes.

JJ) - E isso poderia, também, anteriormente, ser assim mas apenas quanto à fase do próprio procedimento de concurso: poder ser não admitida, vir a ser rejeitada ou anulada a proposta, ou a adjudicação dela, se tiver uma condição expressa da vontade de contratar que não se harmonize com disposição do Caderno de Encargos. Mas, uma vez “aceite” pelo Adjudicante tal proposta, e indo ela para o contrato mencionada como sua parte integrante, já não poderia vir-se dizer mais tarde que essa condição da proposta não vale nada: pois que anunciara antes expressamente o Adjudicante numa cláusula inicial do Caderno de Encargos (cláusula 1.3 b) do CE), que após a celebração do Contrato, este título contratual prevaleceria sobe todos os documentos anteriores do concurso, e, logo a seguir a este, prevaleceria o conteúdo da Proposta aceite e adjudicada sobre os demais documentos anteriores.

KK) Foi assim, expressando os termos da proposta que expressou, que a adjudicatária formulou a sua vontade concreta de contratar. Uma vez admitida e aceite, essa proposta, e após prolongada fase de escrutínio e análise e avaliação das propostas, e escrutínio por parte da adjudicante e de todos os demais interessados, uma vez escolhida, e depois seguida de uma fase de discussão de minuta de contrato, e depois contratada e elevada a elemento expresso integrante do contrato, não poderá o contraente adjudicante vir dizer, agora, que tal aspecto da proposta é inválido e deve ser tido por não escrito...

LL) Seria um claro venire contra factum proprium, uma violação da boa-fé, e daquilo a que se comprometeu: então que não tivesse (além de adjudicado, e celebrado o contrato sobre tal proposta com todos os seus elementos constituintes) não tivesse escrito antes (o dono do concurso) e anunciado o que escreveu (cláusula 1.3 b)) sobre prevalências futuras de documentos, no CE.

MM) Aliás, isso que aí escreveu e anunciou, apenas repetia o que era tradicionalmente até então entendido, e que constava como conteúdo do referido na Portaria 425/95, 10/05. pág. 2664 DR. art. 1.3.1 do oficial Modelo de Caderno de Encargos, também aplicável por força do art. 189º CPA. Dito de outro modo:

NN) Se tal proposta fosse, pelas razões ditas pelo Réu – que não é... – inválida, poderia e deveria não ser aceite. Com a celebração do Contrato por ambas as partes, passou esse momento. O procedimento adjudicatório envolveu um intenso escrutínio da regularidade das propostas: por parte do Júri, dos demais concorrentes, e outros representantes da Entidade Adjudicante. A proposta foi totalmente admitida, escrutinada, analisada, apreciada, e foi ela a escolhida: nos precisos termos em que foi formulada pela adjudicatária, sem nenhuma menção ou ressalva... Nem, depois, esta adjudicação foi contestada ou anulada – por quem quer que seja!

OO) E, assim, foi a proposta adjudicada convertida em contrato e, aquela menção (da proposta), em cláusula que integra o contrato, com força contratual, que integra (por remissão, sem qualquer ressalva) o parâmetro contratual!!!

PP) E os representantes do Réu-Recorrente sabiam-no bem: tanto assim que, nas visitas conjuntas efectuadas pelo Vereador do Pelouro, Directores Municipais e Directores da Autora a tais instalações espalhadas pelo Concelho, foi indicado por estes representantes do Réu que seriam disponibilizadas tais instalações o mais brevemente possível (Cf Factos Provados UU) e W): UU) Antes do inicio da prestação de serviços foram efectuadas visitas conjuntas com os responsáveis da Câmara às instalações que esta dispunha e que serviam de apoio à limpeza urbana em cada uma das freguesias do concelho (resposta ao quesito 12º da base instrutória).
W) Nessas visitas conjuntas foi reiterado o compromisso da adjudicante entregar à Autora as instalações afectas ao serviço de limpeza urbana para o mais brevemente possível começarem a cumprir as suas funções de apoio (resposta ao quesito 13º da base instrutória).

QQ) Essa cláusula – mesmo que fosse inválida, no que se não concede – seria anulável, e não nula (cfr. art. 185º do CPA): e não foi anulada, oportunamente, por ninguém!
RR) Uma vez celebrado o Contrato, e nos termos das próprias disposições gerais do próprio Caderno de Encargos: ... “o estabelecido na proposta contratual prevalecerá sobre todos os restantes documentos, salvo naquilo em tiver sido alterado pelo titulo contratual” (alínea b) do ponto 1.3 Caderno de Encargos, em transposição aliás do art. 1.3.1. do modelo de caderno de encargos da Portaria 428/95, aplicável por força do art. 189º do CPA).

SS) Diz agora, só agora – como uma questão totalmente nova, pois – já em recurso (para o TCA), o Réu-recorrente que a “Proposta Técnica" não integra a proposta contratual, mas que é antes 'um mero documento de instrução desta, em tudo idêntico a centenas de outros que a Recorrida entregou'...

TT) Mas nada mais falso! A “Proposta Técnica” faz obviamente parte da Proposta Contratual; há a “proposta económica” e a “proposta técnica”, consubstanciando as duas a proposta de contratar.

UU) Os outros documentos do art. 53º n.º 1 (do DL 55/95), são, muito diferentemente disto, como aí se diz "documentos que acompanham a proposta" (cfr. também ponto 9. do Programa do Concurso). Não vão estes – diferentemente da "proposta técnica'' – para o envelope intitulado "Proposta" (mas sim para o envelope intitulado "Documentos": cfr. art. 55º n.º 1 e 2). E são muito diferentes, do ponto de vista do seu alcance jurídico, dos que (assim se diz) "instruem” a própria proposta, pois que estes últimos são precisamente os que a explicam, e desta são constituintes: cfr. art. 53º, nº 3 do DL 55/95.

VV) E o próprio concorrente declarou expressamente que a Memória Justificativa e Descritiva da proposta ia incluída naquilo que explicitava na "Proposta Técnica". Claro, pois, que aquela é uma declaração expressa constante da Proposta.

WW) Fosse como fosse, mesmo que essa declaração contrariasse inapelavelmente o Caderno de Encargos, o certo é que tal proposta foi escrutinada e escolhida e adjudicada, e convertida em parte integrante e constituinte do contrato. Mesmo que, porventura, essa adjudicação tivesse sido por isso inválida, o certo é que não foi anulada por ninguém. Nem depois o contrato dela resultante, e que assumiu toda a Proposta do adjudicatário, como prevalecendo sobre os demais elementos do concurso.

XX) Assim, a proposta, com todos os seus elementos constituintes, ou era rejeitada, ou sendo aceite, e adjudicada, e objecto do contrato entre as partes, que para ela remete e seus elementos sem qualquer ressalva, vale no seu todo, da vontade contratual manifestada pelo adjudicatário (art. 49º do DL 55/95), não apenas numas partes e noutras não.

YY) Na verdade, a vontade, não só conjectural, mas real e verdadeira, das partes foi a de manterem o contrato com tal condição da proposta: conforme alínea VV) dos Factos Provados (p. 12 da sentença), quanto à Câmara; e porque, quanto à Adjudicatária, esta declarara expressamente que a sua Memória Descritiva (com os "aspectos essenciais da validade da sua proposta e cuja rejeição implica a sua ineficácia”, como diz o ponto 10.2.1. do Programa do Concurso) ia “incluída na Proposta Técnica, dada aqui por reproduzida”.

ZZ) Por isso, as condições em que se propôs contratar são um todo (art. 49º DL 55/95, lei aplicável na altura, e por isso a este caso a que se reportam aos autos), de que se não pode, depois do contrato firmado, e integrando tal proposta no contrato, tirar à vontade uma parte, livremente, sem contrapartida.

AAA) Por outro lado, o ponto 1.3. do mesmo Caderno de Encargos, manda expressamente que, para o período (não do iter adjudicatório e adjudicação, mas sim) posterior à celebração o contrato, e se a proposta for nele integrada como elemento constituinte sem qualquer sua ressalva específica no título contratual, então "prevalece" o que nela se dispôs "sobre todos os restantes documentos" (dos "que se consideram integrados no contrato").

BBB) E a letra, explícita, e clara, duma cláusula verdadeiramente geral do Caderno de Encargos (aliás, repetindo, aqui, uma disposição geral da Portaria 425/95, art. 1.3.1 do modelo de caderno de encargos, aplicável por força do 189º do CPA e, na altura, do art. 61^º do DL 405/93):

As divergências que porventura existam entre os vários documentos que se consideram integrados no contrato, se não puderem solucionar-se pelos critérios legais de interpretação, resolver-se-ão de acordo com as seguintes regras:

a) o estabelecido no próprio título contratual prevalecerá sobre o que constar de todos os demais documentos (...)

b) o estabelecido na proposta contratual prevalecerá sobre os restantes documentos, salvo naquilo que tiver sido alterado pelo título contratual".

CCC) Como se sabe, o CCP/08 traz uma disciplina de prevalência inversa e oposta a esta: colocando a proposta e o título contratual no fim da ordem de prevalência (art. 96º/2, 5 e 6): disposição esta que, nos termos do art. 16º do DL 18/2018, apenas se aplica aos contratos cujos procedimentos adjudicatórios tenham sido lançados após o código.

DDD) ASSIM, não se poderá esquecer, hoje, agora, que estamos diante de um Contrato que, substantivamente e no seu processo de formação, obedecia a regras específicas de diplomas diferentes dos actuais.

EEE) Se fosse um concurso lançado após o ano 2008, a resposta à questão da "desconformidade" entre cláusula de Caderno de Encargos e ponto específico da Proposta que veio a ser analisada e adjudicada, seria porventura diferente...

FFF) Mas reportados aos anos de 1996 e 1997, e passados estes anos, não se pode agora – e mesmo depois de na altura ter sido “reiterado o compromisso” da Adjudicante entregar à Autora as demais instalações afectas ao serviço... – dizer que tal ponto da Proposta é afinal inválido, não vincula ninguém... E que não pode daí reiterar qualquer direito quem nele, afinal, “investiu legitimamente confiança”, com esse ponto contando expressamente desde o início !!...

GGG) Deste modo, provados que estão os maiores custos, e provado que está que eles derivaram da “indisponibilização efectiva de 6 dos 8 «quartéis»” (cfr. Resposta a quesito 15: facto provado sob a alínea ZZ)), deve então o Réu satisfazer à Autora uma indemnização/compensação por tais sobrecustos/prejuízos.

HHH) Ao abrigo dos institutos acima referidos, do cumprimento pontual do contrato (lato sensu, integrando a Proposta da adjudicatária que, como último/posterior documento do iter pré-contratual, uma vez aceite pelo Adjudicante, e convertida em parte integrante do Contrato, deve, em caso de divergências, prevalecer sobre o sentido contrastante de documentos anteriores, nos termos do próprio ponto b/ 1.3 do Cad. Encargos e da Portaria 428/95 na altura aplicável), da tutela da confiança, e ainda, noutra perspectiva, para o adjudicatário, de ''maior onerosidade' na sua prestação, quanto à prevista na sua proposta onde manifestou a sua vontade de contratar.

Ou, subsidiariamente, para o caso, em que se não concede, de entender-se que nem todos estes sobrecustos deverão ser integralmente suportados pelo Réu, então, num juízo de equidade – permitido por lei (cfr. art. 566º, nº 3, do CC; sempre subsidiário, por força vg. do esquema articulado de remissões consagradas nos arts. 236º in fine do RJEOP DL 405/93 de 10 de Dezembro, e art. 196º do CPA) –, teria de ser arbitrada uma compensação equitativa "dentro dos limites que tiver por provados".

JJJ) Ou seja, verificando-se uma divergência com o documento "cláusulas do caderno de encargos", prevalece o disposto na Proposta que foi aceite, adjudicada e assim contratada. "Prevalece" significa exactamente que valerá uma estatuição, em vez da outra, que fica arredada, porque com aquela incompatível, para o mesmo caso: das duas, porque divergentes, prevalece uma, a estatuição da proposta, se não tiver sido contrariada pelo título posterior contratual.

KKK) É, por conseguinte, o próprio texto anunciado do Caderno de Encargos (e todos os Cadernos de Encargos da altura, anteriores, pois ao actual Código de Contratos Públicos/2008) que, de certo modo, finalizado o procedimento adjudicatório, e celebrado já o Contrato, e para a respectiva execução, disciplina esta ordem de prevalências de sentido das vinculações anteriores diversas que integram este "acordo", que constituem o consensum final das duas partes que o contrato corporiza.

LLL) Mesmo que existisse uma invalidade no “acto de adjudicação” dessa proposta (por contradição com uma cláusula meramente particular do caderno de encargos), tal acto de adjudicação teria sido na altura "anulável", e não foi pedida a sua anulação por ninguém, nem pode agora, passados 10 anos, ser "anulado" pela entidade adjudicante.

MMM) Ora, um acto de adjudicação que fosse apenas "anulável" por determinado vício, não se transforma depois, obviamente, em contrato "nulo"!!

NNN) Ou seja, a invalidade que afectaria o “acto de adjudicação” (por hipotética, contradição entre teor da proposta e cláusula “particular” do caderno de encargos), seria uma mera “anulabilidade” (não uma “nulidade”), e não se agravaria para “nulidade”, obviamente, após a (e com a) celebração do contrato!!

OOO) Mesmo que subsistisse como “invalidade” do contrato, teria então 6 meses para ser atacada (art. 41º, nº 2 do CPTA) pelas partes. E não o foi: antes, e muito ao contrário, o comportamento do Município foi precisamente o de seguir e reiterar o aí disposto, nessa condição da proposta (v. Facto Provado VV/).

¹⁵ E essa é, sim, cláusula "particular" do caderno de encargos (a respeitante às instalações necessárias para apoio à prestação do contrato aqui em causa), não uma verdadeira cláusula “geral” porque não veio de nenhum modelo, ou portaria ou de nenhuma lei, mas resultou apenas e exclusivamente do modo como livremente a autonomia contratual pré-configurou tal ponto em concreto, podendo ser exactamente o contrário, ou seja uma cláusula contratual em contrário, sem que daí resultasse qualquer ofensa a lei geral ou norma jurídica, muito menos imperativa.

PPP) Este é o engano último, neste ponto, do Parecer junto pelo recorrente: o contrato não é "nulo" por força do art. 185º-3-b) do CPA – já que nenhum contrato privado (a que se aplicasse o CC) nestas condições seria nulo (e "desconsiderável" a todo o tempo)!! Nunca se aplicaria, aí, manifestamente, o art. 285º ou art. 294º do CC, cominadores da nulidade!!

QQQ) Uma condição particular do caderno de encargos joga o seu protagonismo próprio – e auto-vinculante, e eventualmente invalidante – na altura do procedimento adjudicatório; após a celebração do contrato, nele se integra e harmoniza com os demais elementos – deixa de ser uma vinculação de tipo normativo, muito menos uma norma legal ou regulamentar, é sim uma mera condição contratual, repousando na vontade de ambas as partes em celebrar o contrato, como as outras, como todas as demais cláusulas contratuais que vinculam ambas as partes, no seu compromisso bilateral. Não gera, por isso, e por si só, ''nulidade".

RRR) O contrato apenas será nulo – no sentido de invalidade insanável – se houvesse uma ofensa, no seu conteúdo ou objecto, como resulta da lei civil, a uma determinação legal em sentido estrito, cogente, a uma norma seral exterior às partes e de por si imperativa, o que, como se disse, nem de perto nem de longe, é a situação dos autos...

SSS) Esta pois a lei e a doutrina, vigentes à altura em que se celebrou o presente contrato dos autos e ele foi desenvolvido e executado, tudo antes pois do CCP/2008, e suas alterações posteriores.

TTT) De idêntico modo às conclusões antecedentes, e de forma muito mais aprofundada e analítica, conclui o Parecer do Professor Pacheco de Amorim junto depois aos autos pela Autora, quanto ao seu capítulo II – intitulado justamente “A PREVALÊNCIA DO TÍTULO CONTRATUAL SOBRE OS DEMAIS DOCUMENTOS CONCURSAIS (nos termos da “cláusula geral'’ do ART.° 1.3.1. DO MODELO DE CADERNO DE ENCARGOS DA PORTARIA 428/95), NOMEADAMENTE SOBRE AS CLÁUSULAS «PARTICULARES» DO CADERNO DE ENCARGOS”) e, depois, nas suas Conclusões de alíneas E) a FFF) (págs. 60-73), acima transcritas e para as quais se remete.

Última questão:

UUU) Por fim, também não tem razão o recorrente quanto à questão da taxa dos juros moratórios: por força, desde logo, do efeito directo da Directiva nº 2000/35/CE, e depois, expressamente, na sua transposição, pelo DL 32/2003. de 17 de Fevereiro, arts. 3º-a), 4º nº 1 e art. 9º, às dívidas geradas por este contrato (mesmo de natureza administrativa, e mesmo anteriores) aplica-se, a partir de 18.Fev.2003, o regime dos "juros moratórios" estabelecido no Código Comercial e Portarias que o regulamentam, de que a sentença e Acórdão que a confirma fizeram correcta aplicação (cfr. Ac. do STA, de 05-04-2005, proc. 09/04: que expressamente conclui que o novo regime de juros moratórios supletivos dos "contratos administrativos" é o que consta do DL 32/2003, ou seja, taxa dos “juros comerciais", incluindo nos contratos anteriores, quanto a dívidas vencidas posteriormente à sua entrada em vigor).

Por todas estas razões, deverá, com o mui douto suprimento, não ser admitido o presente recurso de revista, ou, sendo-o, improceder totalmente, confirmando-se assim a decisão do douto Acórdão recorrido, e por via dele da Sentença”.

4. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação preliminar prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA], de 21.09.2018, veio a ser admitida a revista, na parte que agora mais interessa, nos seguintes termos:

“(…)

3. A Autora intentou contra o Município de Cascais acção pedindo a condenação deste no pagamento de quantias decorrentes da violação do contrato de prestação de serviços entre eles celebrado – cujo objecto era a recolha e transporte de resíduos sólidos urbanos e a limpeza de arruamentos no concelho de Cascais. – Dívida que, na alegação da Autora, resultava das alterações nas escalas salariais dos trabalhadores, dos princípios da manutenção do equilíbrio financeiro do contrato, da justiça na actividade administrativa, da boa-fé e da tutela da confiança e da não disponibilização à A. de determinadas instalações (“quartéis”).

O TAF julgou a acção parcialmente procedente condenando o Réu a pagar não só os custos com a reestruturação de carreiras e com a redução do horário de trabalho do seu pessoal ao serviço da Autora como os custos que esta suportou devido à não disponibilização dos “quartéis”, acrescido dos juros de mora sobre a dívida de capital.

Decisão que o TCA confirmou.

O Réu interpôs revista desse Acórdão elegendo como fundamentos da mesma a nulidade ao Acórdão por falta de fundamentação e por omissão de pronúncia e, no tocante ao seu mérito, a errada interpretação e aplicação da lei.

Esse recurso foi admitido por ter sido entendido que as questões nele suscitadas “assumem importância fundamental, e carecem de esclarecimento jurisdicional para este e outros casos análogos”.

O STA, porém, não chegou a conhecer do mérito desse recurso por ter declarado nulo o Acórdão recorrido e ordenado a baixa dos autos ao TCA para que fossem conhecidas as questões cujo conhecimento fora omitido.
O TCA conheceu dessas questões e, tendo concluído pela sua improcedência, confirmou na íntegra a decisão do TAF de Sintra.
O Município de Cascais recorreu do Acórdão do TCA.

4. Como se acaba de ver as questões de mérito que determinaram a admissão da anterior revista não chegaram a ser conhecidas.
Por outro lado, o Acórdão proferido pelo TCA na sequência da anulação, pelo STA, do Aresto daquele Tribunal constitui um complemento do Acórdão anulado, o que só por si justifica o tratamento conjunto quer das questões conhecidas no primeiro dos Arestos recorridos quer as que foram apreciadas no que foi proferido em último lugar. Tanto mais quanto é certo que estas não só também têm relevo jurídico suficiente para justificar a admissão da revista como a decisão a proferir só beneficiará com a abordagem conjunta dessas questões”.

5. A Digna Magistrada do Ministério Público, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no “sentido da improcedência do recurso jurisdicional, com a consequente manutenção da condenação do Recorrente ao pagamento do montante em que foi condenado ou, em alternativa, na condenação ao pagamento de um montante apurado em termos de juízos de equidade”.

6. Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para decidir.

II – Fundamentação

1. De facto:

Remete-se para a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC.

2. De direito:

2.1. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo ora recorrente – delimitado que está o objecto dos recursos apresentados pelas conclusões das alegações –, que têm que ver nulidades do acórdão por alegada omissão de pronúncia a e falta de fundamento, e, ainda, por erro de julgamento por má aplicação do direito.
Vejamos se assiste razão ao recorrente.

2.2. Começa o recorrente por assacar ao acórdão recorrido nulidade por omissão de pronúncia. Para o efeito, sustenta que o acórdão do TCAS se limitou a apreciar e decidir aquelas questões em relação às quais o acórdão do STA de 04.03.2009 tinha dado por verificada a omissão de pronúncia. Ora, afirma o recorrente, uma vez que o acórdão do TCAS foi anulado por esta decisão do STA, ele teria que novamente apreciar e decidir as outras questões, pois sobre elas não subsistia pronúncia e decisão. Mas não tem razão o recorrente. Com efeito, o STA no seu aresto de 2009 considerou que não se verificava omissão de pronúncia em relação a certas questões e que se verificava em relação a outras, ordenando a baixa dos autos para que o TCAS sobre elas se pronunciasse, efectuando, deste modo, o respectivo suprimento. Atentemos no que aí foi dito:

“O Recorrente refere sete questões de direito que, em seu entender, foram colocadas no seu recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul e não foram apreciadas.

a) A primeira dessas questões é a seguinte:
1. A sentença recorrida, na parte em que condenou o Recorrente a pagar a quantia de € 1.461.157,73, pela não disponibilização dos quartéis, não possui, de todo em todo, qualquer fundamentação de direito, uma vez que omite, em absoluto, a subsunção dos factos ao direito e nem sequer é invocada, ou referida, qualquer norma jurídica da qual resulte a obrigação jurídica do Recorrente pagar à A. a quantia em causa, enfermando, assim, de nulidade, por força da alínea b) do n.º 1 do artigo 668.º do CPC, conjugada com o n.º 2 do artigo 659.º do mesmo Código;
Esta questão da nulidade da sentença foi apreciada no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, como já se referiu e consta de fls. 1155.
Por isso, não ocorre nulidade por omissão de pronúncia quanto a esta questão.

b) A segunda e terceira questões de nulidade por omissão de pronúncia colocadas são as seguintes:
2. Por força do n.º 2 da Cláusula 5.ª do contrato, não estava o Recorrente, à partida, obrigado a suportar quaisquer custos salariais, tanto mais que a proposta objecto de adjudicação era por preço global. E apenas seria derrogada esta regra geral, caso houvesse acordo das partes, quanto a esta matéria, conforme prescrito no n.º 8 da mesma Cláusula;
3. O eventual acréscimo de custos provenientes do factor "trabalho" já estavam reflectidos na fórmula de revisão de preços anexa ao contrato;
Estas questões foram levadas pela Recorrente às conclusões X, XI e XII das alegações do recurso jurisdicional interposto para o Tribunal Central Administrativo Sul, pelo que, tendo sido suscitadas, deveriam ter sido apreciadas.
No acórdão recorrido remeteu-se para a fundamentação da sentença, ao abrigo do art. 713.º, n.ºs 5 e 6, do CPC, pelo que só poderá considerar-se apreciada no recurso jurisdicional, através de remissão, se tiverem sido apreciadas na sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.
Estas questões foram efectivamente apreciadas na sentença, como se constata a fls. 1148, tendo-se concluído que, faltando acordo, estava afastada a possibilidade de aplicação do n.º 8.º da cláusula 5.ª, maxime a sua parte final.
Porém, na sentença (e acórdão recorrido, por remissão) retiraram-se ilações do facto de tal cláusula ter sido incluída no contrato, designadamente a de que a sua inclusão levava a concluir que «as alterações legais que se deram durante a execução do Contrato não foram consideradas na elaboração da proposta, pela aplicação da formula de revisão de preços contratada» (fls. 1149).
De qualquer forma, tendo as questões sido apreciadas no acórdão recorrido, através da remissão, não ocorre, aqui, nulidade por omissão de pronúncia.

c) A quarta, quinta, sexta e sétima questões relativamente às quais o Recorrente defende existir nulidade por omissão de pronúncia são as seguintes:

4. Estando em causa a realização de despesa pública, sempre seria necessária a formalização do dito acordo escrito, quer para efeitos de visto do Tribunal de Contas, quer para efeitos de cabimento e processamento contabilístico da despesa, sob pena de violação das regras da contabilidade pública, constantes do n.º 2.3.4. do POCAL, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro, do artigo 44.º n.º 1 da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto e do artigo 45.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto;
5. A sentença recorrida, ao entender que o Recorrente estava obrigado no pagamento de custos salariais, sem que tenha sido celebrado o acordo previsto no n.º 8 da Cláusula 5.ª violou as normas acima referidas bem como os artigos 406.º e 763.º do Código Civil;
6. A sentença entendeu que o doc. n.º 6 junto com a p.i. e dado por reproduzido na alínea PP dos factos provados constitui a própria Proposta, podendo derrogar as regras fixadas no Caderno de Encargos, o que configura clara violação do disposto nos artigos 41.º, 49.º, 51.º, 53.º, 69.º do Decreto-Lei n.º 55/95, de 29 de Março;
7. A não disponibilização dos denominados "quartéis" não constitui facto gerador da obrigação imposta à Recorrente pela sentença sob recurso, já que não pode o conteúdo de um documento de instrução de uma proposta, que atente contra o disposto no Caderno de Encargos, prevalecer sobre este documento.
Estas questões foram colocadas nas conclusões XIII a XVI, XXI e XXII. XXIV, XXV e XXVI do recurso jurisdicional interposto para o Tribunal Central Administrativo Sul, mas não foram apreciadas no acórdão recorrido nem na sentença para que remete.
O conhecimento destas questões não pode considerar-se prejudicado pela solução dada a qualquer outra, designadamente pela interpretação e aplicação que se fez dos princípios jurídicos da manutenção do equilíbrio financeiro do contrato e da boa fé, invocados na decisão recorrida e na sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.
Há, assim, nulidade, por omissão de pronúncia quanto a estas questões”.

Desta decisão do STA, em que, depois de identificar as questões colocadas pelo então recorrente, julgou procedentes certas omissões de pronúncia e improcedentes outras, não é cabível recurso, pelo que o TCAS não teria que novamente se pronunciar sobre aquelas alegadas omissões de pronúncia que foram julgadas improcedentes. Em relação a elas, ao julgar improcedente o pedido de recurso, o STA confirmou a decisão do TCA que, entretanto, transitou em julgado. Acresce a isso que apenas a não apreciação de questões, e não também de argumentos, constitui omissão de pronúncia. Neste sentido, improcede esta alegada nulidade por omissão de pronúncia.

2.3. Além da nulidade por omissão de pronúncia, defende o ora recorrente que o acórdão recorrido igualmente padece de nulidade por falta de fundamentação. Mas desde já se diga que também não lhe assiste razão. Em larga medida, o ora recorrente repete os argumentos que utilizou no seu primeiro recurso de revista e que foram já apreciados e decididos pelo mencionado Acórdão STA de 04.03.2009. Seguidamente, reproduzimos o segmento em que foi apreciada, no acórdão acabado de citar, a alegada nulidade por falta de fundamentação:

“3. A primeira questão colocada pelo Recorrente é a da nulidade do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul por falta de fundamentação, vício que também é imputado à sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que o acórdão entendeu não enfermar daquela nulidade e cuja fundamentação adoptou.
(…)
Não é isso o que sucede com o acórdão recorrido nem com a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra em que, para além de se indicar a matéria de facto que se considerou provada (que atrás se transcreveu), se indicam as razões jurídicas que justificam a decisão tomada, com indicação de normas legais e princípios jurídicos que se entenderam aplicáveis.
Designadamente, no que concerne à condenação do Réu a pagar os custos da reestruturação de carreiras e com a redução do horário de trabalho do pessoal do Réu, acrescidos dos juros de mora, justifica-se a decisão com os princípios da manutenção do equilíbrio financeiro do contrato e da boa fé, e refere-se que, a assim não se entender, se geraria uma situação de enriquecimento sem causa, enquadrável no art. 473.º do CC. Para além disso, faz-se referência na sentença aos «princípios gerais de direito administrativo em matéria de contratos», «como o princípio da justiça na actividade administrativa, o princípio da boa fé e tutela da confiança do art. 6.º-A do Código do Procedimento Administrativo
Se estas normas não deverem ser aplicadas ou não servirem de suporte jurídico para a condenação ou se os princípios invocados como sendo princípios jurídicos não o forem ou não sejam aplicáveis à situação dos autos, estar-se-á perante erros de julgamento, mas não nulidade por falta de fundamentação.
Por outro lado, não tendo sido invocados na fundamentação da sentença e do acórdão apenas princípios jurídicos e tendo sido efectivamente efectuada a sua aplicação à situação dos autos, não se coloca a questão, sem reflexo na situação em apreço, de saber se «a invocação de princípios jurídicos, sem necessidade de subsunção a estes dos factos provados, e sem clarificar qual a fonte de tais princípios, viola o disposto no n.º 1 do artigo 205.º da Constituição da República Portuguesa». Não se verificando nos autos a situação factual em que o Réu assenta a invocação de inconstitucionalidade, a questão colocada apresenta-se como uma questão de inconstitucionalidade abstracta, para cujo conhecimento é exclusivamente competente o Tribunal Constitucional, em processo próprio.
Assim, não havendo falta absoluta de fundamentação de facto ou de direito não ocorrem as nulidades de acórdão e da sentença invocadas”.

O ora recorrente novamente defende que os princípios do equilíbrio financeiro e da boa fé não foram invocados “na parte que se reporta aos custos decorrentes da não disponibilização dos “quartéis” (cfr. alegação XII). É verdade que assim é, mas também é verdade que o acórdão do STA de 04.03.2009, que igualmente teve de enfrentar a questão da falta de fundamentação quanto a este específico aspecto, afirmou genericamente que não se verificava a assacada nulidade por falta de fundamentação, dando depois como exemplo o caso dos custos laborais adicionais com o pessoal do R. ao serviço da A. (onde, efectivamente, esses princípios foram invocados para sustentar a decisão, uma vez que o TAF de Lisboa considerou que não se aplicava o disposto na cláusula 5.ª, n.º 8, do contrato, pois as partes não chegaram a acordo sobre o seu pagamento). Vale isto por dizer que o citado aresto do STA de 2009 considerou, no que se reporta a todas as questões relativamente às quais o então recorrente defendeu que havia falta de fundamentação, que ela não se verificava – quando muito, segundo aí se diz, poderia verificar-se erro de julgamento. Tendo o acórdão do STA de 2009 transitado em julgado, deve também improceder esta arguição de nulidade.

2.4. O ora recorrente defende que o acórdão recorrido enferma, igualmente, de erros de julgamento, o que agora se passa a apreciar.
Antes disso, e em jeito de nota prévia, cumpre tão somente salientar que não serão tomadas em consideração as alegações do ora recorrente que apontam para o erro de julgamento em que terá incorrido o acórdão recorrido, que, ao ter acolhido integralmente a fundamentação da sentença do TAF de Sintra, acabou por não fundamentar, também ele, a decisão de fundo relativamente à questão dos custos decorrentes da não disponibilização dos “quartéis”. E isto, porque se trata de questão que consideramos ultrapassada em face do exposto no número anterior. Apenas, pois, serão tidos em consideração os erros de julgamento propriamente ditos, que não chegaram a ser apreciados e decididos pelo Acórdão do STA de 04.03.2009, uma vez que se trata de questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado em razão da verificação da nulidade por omissão de pronúncia.

O primeiro erro de julgamento respeita à verba de € 395.397,48 (€ 376.569,08 acrescidos de IVA à taxa de 5%) atinente aos custos adicionais que a ora recorrida teve de suportar em virtude da reestruturação de carreiras e da redução dos horários de trabalho do pessoal do município ao serviço da A. operadas por via legislativa.
A sentença da 1.ª instância considerou que, por um lado, estamos perante o tipo de situação previsto no n.º 8, cláusula 5.ª do contrato, mas, por outro, que o disposto nessa cláusula não se aplica ao caso dos autos uma vez que não chegou a haver acordo entre as partes (“O certo é que, a falta de acordo entre as partes quanto à assunção desses custos pelo Réu Município, no caso concreto, afasta a aplicação do disposto na cláusula 5.ª, n.º 8 do Contrato de Prestação de Serviços, maxime, da sua parte final”). Não obstante, entendeu que o ora recorrente está obrigado ao pagamento da factura correspondente a esse gasto adicional por força da aplicação do princípio da manutenção do equilíbrio financeiro do contrato e do princípio da boa fé (“Donde, à luz do princípio da manutenção do equilíbrio financeiro do Contrato, assiste à Autora o direito de ser ressarcida desses custos, nos termos calculados na al. BB) dos factos provados, ou seja, no valor de €: 376.569,08, acrescido de IVA»). De salientar um outro argumento utilizado na sentença da 1.ª instância, que seguidamente será reproduzido: “Considerando que desde 20.08.1998 a Autora reclamou a compensação ou actualização dos preços do Contrato [contrato celebrado em 06.11.1997], motivada pelo seu «desequilíbrio financeiro» causado pela alteração das circunstâncias com base nas quais foi apresentada a proposta e celebrado o Contrato, com a implementação de horário laboral e a imprevista «reestruturação das carreiras». De outro modo, existiria, no caso, um enriquecimento sem causa do Município (cfr. art. 473.º do Código Civil), que durante a execução do contrato, em virtude de alterações legais posteriores à sua celebração, viu transferidos para a Autora os custos não previstos com a reestruturação de carreiras e com a redução do período de trabalho dos seus funcionários que estiveram ao serviço daquela (nos anos de 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 e 2005)”.

O ora recorrente questiona este entendimento e correspondente solução jurídica, acolhidas no acórdão recorrido, invocando, desde logo, que os princípios em causa não são fontes de obrigações, sempre se deveria ter esclarecido em que medida cada um deles faz emergir uma obrigação para o ora recorrente e qual a fonte normativa do alegado princípio da manutenção do equilíbrio financeiro. Segundo o recorrente, apenas a formalização do acordo previsto no n.º 8 da cláusula 5.ª seria fonte de obrigações para o recorrente.
Além destes argumentos, ainda aduziu outros mais. Em síntese, argumentou que não houve subsunção dos factos do caso concreto a uma determinada norma (não houve qualificação jurídica dos factos - alegação XXI.); que o entendimento em causa não tem suporte no contrato ou no espírito da lei (alegação XXIII.); que não lhe são imputáveis estes custos acrescidos e que estamos perante riscos normais do contrato (alegações XXV. a XXIX.); que as instâncias fizeram uma errada interpretação do n.º 8 da cláusula 5.ª ao entender que o MC estaria vinculado a pagar todos os custos salariais decorrentes de alterações legislativas, não obstante tais custos serem de valor indeterminado, não fixados no contrato e apesar da inexistência do acordo nela previsto, tudo isto redundando numa grosseira violação das regras da contabilidade pública (alegação XXXII.); que foram violados os princípios da legalidade (alegação XXXIV.), pois que o recorrente não deve ser obrigado a prestar coisa diferente daquilo que foi consignado no contrato, e, ainda, da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade e da boa fé e da tutela da confiança (alegação XXXV.), pois, em virtude da decisão que condenou o ora recorrente, a. obteve vantagem patrimonial não prevista no contrato, vantagem que nenhum outro co-contratante teria conseguido; que confiava que não havendo acordo nada teria de pagar (alegação XXXVII); e que as alterações legislativas se aplicariam a quem quer que contratasse que teria incorrido nos mesmos custos (alegação XXXIX.)

Comecemos por atentar no conteúdo e em alguns factos dados como assentes nos presentes autos:

A Factura n.º 05001109, de 18.11.2005, € 2.420.614,54, acrescida de IVA, para ser paga a 60 dias, veio a ser não aceite e contestada pelo Réu; factura que se reportava a custos pela progressão de carreiras, pela alteração do horário de trabalho dos funcionários camarários identificados no documento n.º 5 (…) e pela não disponibilização de «quartéis» – factos G) e H);

“I) De acordo com a Cláusula 5.ª do Contrato de Prestação de Serviços celebrado em 6.11.1997, no seu n.º 3, o pessoal da Câmara Municipal a prestar serviço no sector seria cedido à Autora para a prestação de serviços objecto do contrato, devendo a adjudicatária/Autora pagar todos os meses à Câmara Municipal de Cascais os encargos respectivos com tal pessoal (…)”.

“K) No n.º 8 da Cláusula que se vem citando ficou convencionado que «sempre que se verifiquem alterações, determinadas por imposição legal, ou por decisão municipal relativas a horário de trabalho indicado nos documentos do concurso ou a outros aspectos que afectem ou onerem a prestação de serviços, os custos daí decorrentes serão suportados pelo Município, após acordo entre as partes» (…)”.

O que nos ocorre afirmar, em primeiro lugar, é que não foi dada a melhor interpretação ao n.º 8 da cláusula 5.ª. Em nosso entender, o acordo aí previsto não se reporta à obrigação em si mesma, que sempre existe com ou sem acordo (sendo as condições de cumprimento si voluerit uma contradição nos termos – se fosse convencionado que o devedor só pagava se quisesse então não haveria obrigação! –, sendo, in casu, a cláusula em apreço a fonte da obrigação e não um eventual acordo), mas à determinação do montante que deverá ser suportado pelo Município. Parece-nos óbvio que a mencionada cláusula estabelece uma repartição de riscos, em que a entidade adjudicante assumiu o risco em causa, deslocando-se para si, nas situações aí previstas, os custos adicionais relacionados com o factor trabalho, em que se incluem os custos com o pessoal. Neste sentido, não tem razão o recorrente quando defende que nada tem a pagar uma vez que não há acordo, subentendendo-se que acha que tem a faculdade de não concluir qualquer acordo. Claramente, o acordo terá que ter lugar, queira ele ou não. Mas o recorrido entende que todos os sobrecustos devem ser pagos pelo contraente público, o que também não corresponde a uma leitura correcta da cláusula em apreço. Se assim fosse, ou seja, se houvesse uma reposição automática dos custos acrescidos, não seria necessário prever a conclusão de um acordo. A ideia do acordo só tem sentido se a quantia a pagar resultar de uma negociação entre as partes em que seja possível, v.g., um encontro de contas. Em síntese, a obrigação que impende sobre o recorrente no sentido de concluir o acordo já existe, apenas sendo necessário as partes chegarem a um acordo quanto ao montante a por ele suportar – a esta conclusão se chegando sem ser necessário recorrer aos princípios gerais da contratação. Deve, nesta medida, proceder em parte o erro de julgamento assacado ao acórdão recorrido, e, nessa medida, deve ser relegada para liquidação ulterior de sentença a fixação do montante a pagar pelo ora recorrente a calcular mediante acordo entre as partes.

O ora recorrente invoca ainda erro de julgamento relativamente à questão da disponibilização dos “quartéis” para instalação de materiais e de apoio aos trabalhadores, tendo ele sido condenado ao pagamento de € 1.988.747,74 (€ 1.894.045, 46 + 5% de IVA). Vejamos.
Na proposta da ora recorrida previam-se “quartéis” para apoio à distribuição dos serviços manuais de varredura em n.º de 8, aparentemente correspondendo aos “quartéis” que eram utilizados pelos serviços da Câmara. Durante a execução do contrato apenas foram disponibilizados pelo MC 2 dos 8 “quartéis”, o que o originou um acréscimo de custos para a co-contratante. O ora recorrente, reagindo contra a sua condenação ao pagamento destes sobrecustos, alega, em síntese, que o documento em que são mencionados os 8 “quartéis” não integra juridicamente a proposta, antes se tratando de um documento de instrução desta (de acordo com a distinção estabelecida, nos termos da lei, pelo Programa do Concurso). O que resulta da matéria assente é que a ora recorrida estava obrigada, de acordo com o ponto 6.1. do Caderno de Encargos (CE), a possuir as suas próprias instalações, em que se incluem os denominados “quartéis”, cabendo-lhe suportar os respectivos custos. Mais ainda, ao considerar que a declaração constante do doc. n.º 6, faz parte da proposta, o acórdão recorrido violou o CE e, bem assim, os artigos 40.º, 41.º, 49.º, 51.º, 53.º e 69.º do DL n.º 55/95, de 29.03. E, por último, a pretensão da ora recorrida de ser indemnizada pela não disponibilização dos “quartéis” configura um claro abuso de direito e, nessa medida, o acórdão recorrido viola também o artigo 334.º do CC.
Desde já se diga que, quanto a este ponto, não assiste razão ao recorrente. No que concerne à definição de “proposta” diz-nos Pedro Costa Gonçalves que “a proposta não consiste, pelo menos em regra, numa declaração simples, manifestada num documento formalmente isolado que se possa qualificar como proposta. Não é de facto assim. O que se designa como proposta é antes um conjunto, com extensão variada em função de cada caso, de documentos e de declarações elaboradas sob a responsabilidade do concorrente e que, como conjunto, corresponde à sua proposta ou oferta. Nesses documentos, que «constituem a proposta», o concorrente mostra à entidade adjudicante, dentro dos limites que lhe são consentidos pelas peças do procedimento, o modo como se propõe executar o contrato, revelando os atributos e os termos ou condições. Sem prejuízo do exposto, revela-se conveniente e útil distinguir dois componentes da proposta: um primeiro, relativo ao que se pode designar ‘proposta técnica e económica’, conceito que remete essencialmente para o conteúdo, e que se refere à indicação dos atributos, termos ou condições [vejam-se as alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º - que se reportam a documentos que «contenham» os atributos ou termos ou condições – e a alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º – que se reporta a propostas que «não apresentam» atributos ou termos ou condições; um segundo componente, relativo à apresentação de declarações ou documentos não relacionados com o conteúdo da proposta, como sucede com a declaração efetuada conforme o Anexo I ao CCP, ou com o DEUCP. E outros documentos que o órgão adjudicante possa exigir, nos termos do artigo 132.º, n.º 4, ou 189.º, n.º 4. A proposta, na sua integralidade, composta por todo o compacto de documentos que o concorrente entrega, corresponde a uma declaração da vontade de contratar. O conteúdo da designada proposta técnica e económica (atributos e termos ou condições) corresponde à manifestação do modo como o concorrente se dispõe a executar o contrato”. Mais adiante o mesmo autor refere que o CE “não descreve, não tem de descrever, todos os aspectos da execução do contrato. O contrato pode, portanto, vir a acolher cláusulas relativas a aspetos da sua execução que não constam do caderno de encargos: esses segmentos do conteúdo do contrato, a existirem, resultam da proposta adjudicada” (cfr. PEDRO COSTA GONÇALVES, Direito dos Contratos Públicos, Coimbra, 2018, pp. 795-6 e 800. Estes ensinamentos, que aqui se aplicam mutatis mutandis, fazem-nos concluir que os artigos 49.º e 53.º DL n.º 55/95 não podem ser interpretados do modo como o fez o ora recorrente, e bem assim não o podem ser os artigos 40.º, 41.º e 69.º do mesmo diploma. Vale isto por dizer que o mencionado doc. 6 deve ser considerado um documento que integra a proposta e tem que ver com aspectos relativos à execução do contrato.
Posto isto, há que apreciar o argumento do recorrente de que o CE previa a responsabilidade do co-contratante pelas instalações de apoio, daí nada dever. E desde já se diga que não assiste razão ao recorrente. Na sua proposta, o então concorrente dava conta de que as instalações de apoio que se propunha utilizar seriam as que vinham a ser usadas pela entidade adjudicante (os “quartéis”). Trata-se de aspecto da proposta em clara contradição com o disposto no CE, o que consubstancia motivo de exclusão das propostas (art. 70.º, n.º 2, do CCP). Ora, a entidade adjudicante nada disse, aceitou a proposta, andou a visitar os “quartéis” com o concorrente e, inclusivamente, cedeu-lhe alguns. Ou seja, houve um investimento de confiança baseado nas condutas da entidade adjudicante. Não pode esta agora, sob pena de violação do princípio da boa fé (art. 1.º-A do CCP), afirmar que os custos em causa apenas terão de ser suportados pelo co-contratante. Improcede, deste modo, o alegado erro de julgamento acabado de analisar.

O recorrente insurge-se, ainda, de forma bastante genérica, contra a circunstância de o acórdão recorrido tê-lo condenado no pagamento da actualização do valor acima mencionado segundo a fórmula de revisão de preços do contrato em clara violação do estatuído nos artigos 406.º e 763.º do CC, bem assim como do artigo 334.º do mesmo código, e dos 40.º, 41.º, 49.º, 51.º, 53.º e 69.º do DL n.º 55/95. A não ser pela circunstância de o ora recorrente erroneamente entender que não estamos em face de um problema de execução do contrato, não vemos como os artigos invocados possam sustentar a sua alegação, designadamente que o acórdão recorrido tenha incorrido em abuso de direito. Improcede, assim, também este alegado erro de julgamento.

Por último, o ora recorrente reage contra a aplicação da taxa legal de referência das obrigações comerciais aos juros de mora a que foi condenado a pagar. Argúi, para o efeito, que não estamos perante uma obrigação de natureza comercial, antes de obrigação resultante de contrato administrativo.
A sentença da 1.ª instância condenou “o Réu a pagar à Autora os juros de mora sobre a dívida de capital, nos montantes parcelares enunciados, contados a partir da data de vencimento de 17.1.2006, à taxa de legal de referência aplicável às obrigações comerciais – cfr. art. 102º, parágrafo 3º do Código Comercial, Portaria nº 1105/2004 «, de 31.8.2004, publicados no Diário da República, II série de 16.10 e Portaria n.º 597/2005, de 19.7, Aviso DGT nº 240/2006, de 11.1.2006”.
Vejamos.
Diga-se, desde já, que não assiste razão ao ora recorrente. No momento da constituição da mora – que a sentença da 1.ª instância fixou em 17.01.2006, “por ser a data em que se presume notificada a contestação com pedido reconvencional à Autora” – vigorava já o DL n.º 32/2003, de 17.02. Ora, a solução que o recorrente questiona decorre da leitura conjugada dos artigos 2.º, n.º 1 (“O presente diploma aplica-se a todos os pagamentos efectuados como remunerações de transacções comerciais”), 3.º, al. a) (“Para efeitos do presente diploma, entende-se por:
a) «Transacção comercial» qualquer transacção entre empresas ou entre empresas e entidades públicas, qualquer que seja a respectiva natureza, forma ou designação, que dê origem ao fornecimento de mercadorias ou à prestação de serviços contra uma remuneração”), e 4.º, n.º 1 (“Os juros aplicáveis aos atrasos de pagamento das transacções previstas no presente diploma são os estabelecidos no Código Comercial”), do DL n.º 32/2003, de 17.02.
Improcede, deste modo, este último alegado erro de julgamento.

III – DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional, devendo o montante relativo ao pagamento dos sobrecustos relacionados com o horário laboral e com a reestruturação de carreiras ser fixado em liquidação ulterior de sentença e devendo o contraente público pagar os sobrecustos relacionados com os “quartéis”.

Custas pelo recorrente e pela recorrida na medida do seu decaimento.

Lisboa, 14.01.2021

A presente decisão foi adoptada por unanimidade pelos Senhores Conselheiros Maria Benedita Urbano (Relatora), Jorge Artur Madeira dos Santos e Carlos Carvalho, e vai assinada apenas pela Relatora, com o assentimento (voto de conformidade) dos Senhores Conselheiros adjuntos, de harmonia com o disposto no artigo 15-A (Recolha de assinaturas dos juízes participantes em tribunal colectivo) do DL n.º 10-A/2020, de 13.03 – preceito introduzido pelo DL n.º 20/2020, de 01.05.