I.1. A…………, S.A., com os sinais dos autos, interpõe recurso da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, exarada em 30/09/2019, que julgou improcedente a impugnação judicial intentada, tendo por objeto a liquidação da taxa devida pela legalização do número de mangueiras abastecedoras existentes em posto de abastecimento de combustíveis, promovida pela Delegação Regional de Lisboa da Estradas de Portugal, S.A., no montante de 17.709,90€.
I.2. Formulou alegações que rematou com as seguintes conclusões:
a) Considerou a douta sentença posta em crise que o marco inicial para contagem do prazo de liquidação da taxa impugnada apenas se iniciou em 23/10/2009, data em que foi realizada a acção de fiscalização da EP, S.A. e da qual resultou a constatação da falta de licenciamento das 13 mangueiras de abastecimento aí instaladas. É entendimento com o qual não se poderá concordar.

b) Em primeiro lugar, porquanto no caso dos presentes autos, da notificação que corporiza o acto de liquidação impugnado apenas resulta indicado o número de mangueiras alegadamente constatadas na acção de fiscalização realizada em 2009, nada se deixando dito a propósito do respectivo pressuposto, isto é, da aprovação/deferimento da licença para estabelecimento/ampliação do posto, nem da data da sua verificação (cfr. alínea k) da matéria de facto assente).

c) Ora, tal como já se pronunciou este Venerando Tribunal, por acórdão de 18/10/2017: “A instalação das bombas está sujeita a licenciamento e por este é cobrada uma taxa. O licenciamento não foi solicitado e não há mecanismo legal que preveja que a recorrente possa substituir-se ao contribuinte na solicitação desse licenciamento. Só o licenciamento desencadeia o mecanismo legal necessário a que passe a ser devida a taxa por ele, virtualidade não conferida acção de fiscalização que verificou a existência de uma bomba em funcionamento sem que haja sido solicitado, previamente a essa instalação a referida licença”.

d) Em segundo lugar, a ser admitido o entendimento propugnado pela douta sentença recorrida, estaria facilmente encontrado o caminho para que a Autoridade Tributaria (e demais operadores com poderes tributários) pudesse eternizar a possibilidade de liquidação de tributos, colocando em crise os interesses de ordem pública que se encontram na base da consagração do instituto da caducidade.

e) É certo que inexiste previsão expressa quanto ao cômputo inicial da contagem do prazo de caducidade do direito de liquidação das taxas. No entanto, tal lacuna não poderá deixar de ser colmatada por via da aplicação subsidiária da norma contida no artigo 45°/4 da LGT (relativa aos impostos) e não já no artigo 329° do Código Civil.

f) Efectivamente, a LGT é aplicável de igual modo às taxas, ao menos a título subsidiário e enquanto não for criado o Regime Geral das Taxas. Donde, na falta de outras regras específicas deverão ser aplicadas as contidas na LGT e CPPT, com as devidas adaptações (vide neste sentido, Sérgio Vasques, in «Taxas e Contribuições Sectoriais», pág. 239).

g) Ora, conforme resulta da matéria de facto dada como assente e, bem assim da documentação junta aos autos, o pedido de licenciamento do posto, junto da então Direcção de Estradas do Distrito de Lisboa foi apresentado em 1986, pelo que, o pretenso direito que a recorrida pretende fazer valer já se mostra caducado pelo decurso do tempo.

h) Ao não ter assim considerado, incorreu a douta sentença recorrida em erro de julgamento por preterição do disposto no artigo 45°/1 e 4 da LGT.

i) Tão pouco assiste razão ao MM Juiz a quo quando sustenta, na douta sentença recorrida, que a taxa por autorização ou licença de estabelecimento ou ampliação de postos de combustível, criada pelo Dec-Lei n.° 13/71 de 23 de Janeiro, com as sucessivas alterações, encontra-se em vigor e é devida à actual EP-Estradas de Portugal, S.A..

j) Importará referir que, embora tacitamente, ocorreu uma alteração do âmbito da aplicação do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, falece de sustentabilidade a tese avançada pela recorrente (e confirmada pela douta sentença recorrida), no sentido de que possui competência para o licenciamento da taxa em questão por via da aplicação do citado diploma legal.

k) Com efeito, salvo devido respeito por entendimento diverso, a licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de abastecimento só subsiste para os postos de estabelecimento concessionados pela E.P., S.A, ou por qualquer outro motivo situados em terrenos do Estado.

l) Nesses casos e apenas nesses, o interessado terá de reunir duas licenças: a licença de exploração, deferida pela DRE e a licença da E.P., S.A. nas dezenas de postos que lhe pertencem por conta do contrato de concessão com o Estado.

m) Nos restantes postos de abastecimento (como o dos presentes autos) à data da liquidação do tributo impugnado, competia ao Ministério da Economia e da Inovação ou às Câmaras Municipais (consoante a natureza da via onde se encontre implantado o posto de abastecimento) o licenciamento da exploração de postos de abastecimento de combustíveis (cfr. DL 267/2002, de 26/11) e tratava-se de licenciamento da “construção, exploração, alteração da capacidade, renovação da licença e outras alterações que de qualquer forma afectem as condições de segurança da instalação (cfr. art. 4/1).

n) O citado Decreto-lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, determinava que o posto de abastecimento da ora recorrente, porque localizado na rede viária nacional, dependia de licença de exploração (artigo 14°) a deferir pela DIRECÇÃO REGIONAL DA ECONOMIA DE LISBOA E VALE DO TEJO, sem necessidade de concessão por não usar o domínio público,

o) Sem embargo de preliminar consulta, entre outras, da EP — ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., (artigo 9°), uma vez legalmente exigido, num procedimento administrativo que FERNANDO ALVES CORREIA escolhe como exemplo de procedimento complexo, no sentido de reunir elementos de outros anteriores procedimentos autónomos (Manual de Direito do Urbanismo, III, Ed. Almedina, 2010, p. 42).

p) E nem se diga que, pelo simples facto de o legislador não ter procedido à revogação expressa das normas no artigo 10°/1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, permite dar como provado que aquele não pretendeu revogá-las, mas antes as manteve em vigor para a totalidade das estradas sob jurisdição da EP. Com efeito, da interpretação do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26/11, resulta evidente um esforço de coordenação interadministrativa (por via da solicitação de parecer a que alude o artigo 9°) e vocação universalizadora do licenciamento.

q) Também neste sentido se pronunciou o STA, por acórdão de 12/05/2016 nos termos da qual se deixou dito o seguinte: “(...) deve assim dar-se por assente que tanto a Lei n.º 159/99 como o DL n.º 267/2002 operaram a revogação da legislação que anteriormente regulava esta matéria, máxime as normas do DL n.º 13/71 que regulavam o licenciamento dos PACS (...) ficando claro que a partir da publicação deste último DL competia às Câmaras Municipais o licenciamento dos postos não localizados nas redes viárias regional e nacional e que cabia às Direcções Regionais do Ministério da Economia, o licenciamento dos PACS situados nessas redes. Em face desta jurisprudência, a que aderimos, é de concluir que, à data do acto impugnado, já não estava em vigor o artigo 10°, n.º 1, alínea c) do DL n.º 13/71, não existindo por isso, qualquer disposição legal que atribuísse à recorrente competência para licenciar os postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacionais” (vide acórdão do STA, de 12/05/2016, publicado in www.dgsi.pt)

r) O acto de liquidação impugnado está ferido de incompetência que é absoluta por se tratar da preterição de atribuições respeitantes a pessoas colectivas públicas diferentes: o Estado e a EP — ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., sendo, como tal, nulo (artigo 133°, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo).

s) Ao não ter assim considerado, incorreu a douta sentença recorrida em erro de julgamento, por preterição do disposto no artigo 133°, n.º 2, alínea b) do CPA (a que corresponde o actual artigo 161°/2 alínea b)).

t) Acresce finalmente que, ao contrário do defendido na sentença recorrida, da interpretação do corpo do artigo 15°, n.º 1, alínea l) do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24/01, resulta que a base de incidência da taxa deverá recair sobre cada bomba de abastecimento e não sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba.

u) Desde logo, efectuando uma interpretação sistemática do conceito de “bomba abastecedora”, é o próprio Estado que, no Despacho SEOP n.º 37-XII/92, de 22/12, afasta o conceito de bomba abastecedora” de “mangueira”. Com efeito, aí se determina dever cada ilha, com as “bombas” aí instaladas, ter um comprimento compatível com o número de “elementos de abastecimento” que contiverem. Por conseguinte, o termo que o legislador aqui utilizou para designar as mangueiras foi o de “elemento de abastecimento” e não o de “bomba abastecedora”, inexistindo qualquer assimilação entre o conceito de “bomba abastecedora”, por um lado e “mangueira”, por outro.

v) Por outro lado, segundo a jurisprudência superior em que a douta sentença recorrida se fundamentou, o aumento do número de mangueiras em cada bomba abastecedora, de modo a satisfazer a procura de combustíveis alternativos (por exemplo, gasolina com e sem chumbo, com 95 ou 98 octanas) representaria uma maior procura e, logo, uma utilização mais intensa do posto de abastecimento e um acréscimo das perturbações no tráfego.

w) Sucede, porém, que tal interpretação não só passa ao lado das mais elementares regras hermenêuticas, como carece sempre da demonstração da realidade fáctica que lhe subjaz, ou seja, de que a mera existência de um maior número de mangueiras acarreta um aumento do tráfego e do número de entradas e saídas de viaturas no posto de abastecimento.

x) Na realidade, cada bomba abastecedora ou unidade de abastecimento, podendo ser composta por um número variável de mangueiras, apenas permite abastecer um único veículo automóvel de cada vez.

y) Por fim, e de acordo com o entendimento da jurisprudência constitucional, o critério do número de bombas abastecedoras só é constitucionalmente legítimo para a determinação do valor de uma dada taxa se, e enquanto, revelar maior intensidade da exploração: “o tributo devido explica-se (…) pela existência de uma causa que é o benefício económico decorrente de uma mais intensa (e, por isso, mais desgastante) utilização do domínio público” (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 20/2003, de 15 de Janeiro).

z) E o maior desgaste no uso do dom público só pode ser indiciado pelo número de bombas abastecedoras e não já pelo número de mangueiras existentes em cada uma delas, já que o mero aumento do número de mangueiras não permite que se aumente o número de abastecimentos em simultâneo no posto de abastecimento.

aa) Assim, considerando que é a “bomba abastecedora” (entendida nos termos acima expostos) o elemento essencial para indicar a função económica do posto de abastecimento e a sua respectiva capacidade, é aquela que deverá ser tida como base de incidência da taxa prevista no citado artigo 15°, n.º 1, alínea l), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01 (e não já cada mangueira que a compõe).

bb) Não tendo assim considerado a douta sentença recorrida, incorreu esta numa errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 15.º, n.º 1, alínea l) do DL n.º 13/71.

Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso julgado procedente, com as legais consequências.

I.3. A recorrida IP — lnfra-estruturas de Portugal, S.A. veio apresentar contra-alegações que concluiu nos seguintes termos:
1 - Compete à EP — Estradas de Portugal, S. A., relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação (cfr. o n.º 1 do artigo 10º do DL 374/2007, de 7 de Novembro).
2 - Em resultado destes preceitos legais, as matérias relativas ao exercício de poderes que foram cometidos à JAE — Junta Autónoma das Estradas pelo Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, estão hoje atribuídas à EP — Estradas de Portugal, S.A..
3 - Pelo que, os actos relativos ao licenciamento e à exploração das áreas de serviço devem hoje ser praticados pela impugnada.
4 - Pois, como bem sabe a impugnante, por força da lei vigente, a impugnada tem capacidade para exercer poderes de autoridade.
5 - Ora no caso sub judice, o licenciamento do estabelecimento ou ampliação dos Postos de Abastecimento de Combustível (PAC) nas estradas sob administração da EP está a esta cometido por lei,
6 - A Impugnante defende ainda que liquidação da taxa por cada mangueira abastecedora erra nos pressupostos de direito, já que a letra do preceito — alínea l) do n.º 1 do artigo 15° do DL 13/71, determina a incidência objectiva da taxa sobre as bombas abastecedoras.
7 - O legislador determinou que pela atribuição da licença para o estabelecimento ou ampliação do posto de combustíveis, o interessado deveria proceder ao pagamento de uma taxa por cada bomba abastecedora de combustível.
8 - Assim, importa apurar, observando as regras legais de interpretação, o sentido da palavra "bomba abastecedora de combustível".
9 - De acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 9.º do Código Civil, na fixação do sentido e alcance da lei, "o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados."
10 - Deste modo, o conceito de bomba abastecedora de combustível previsto no Decreto-Lei n.º 13/71 coincide com o que a EP designa por mangueira, enquanto parte exterior de um artefacto mecânico através do qual a gasolina, ou outro combustível, é transferido de um recipiente (depósito da bomba) para outro (depósito do veiculo a abastecer).
12 - Tal interpretação é corroborada pela própria redacção da norma, na medida em que, uma bomba abastecedora de combustível configura, necessariamente, uma bomba/equipamento que abastece o veículo.
13 - O termo por cada bomba abastecedora traduz a aplicação da taxa por cada um (em termos individuais) dos equipamentos/mangueiras existentes no posto de combustíveis.
14 - Uma bomba abastecedora corresponde a cada possibilidade de saída de combustível.
15- Se esta não fosse a solução que o legislador efectivamente quis implementar teria limitado a aplicação da taxa ao acto de licenciamento pelo estabelecimento ou ampliação do posto de combustíveis, não fazendo qualquer referência, expressa, como o faz, ao pagamento daquele acto por cada bomba abastecedora de combustível.
16 - Para além do significado natural (e comum) da expressão utilizada, importa, igualmente, verificar qual a razão de ser da lei, qual o fim visado pelo legislador ao elaborar tal norma.
17 - Não deve ser descurado o facto do conceito de bomba abastecedora se manter inalterado na legislação rodoviária desde a publicação do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.
18 - A existência de bombas duplas e bombas multiproduto não alterou a solução consagrada nem o pensamento do legislador.
19 - O aparecimento de tais bombas teve como objectivo a obtenção pelos concessionários de um dado volume de vendas equivalente a tantos números de bombas simples quantas as saídas permitidas por aquelas, mas com redução de custos em contadores e área disponível.
20 - Na verdade, a cada mangueira (ou bomba abastecedora de combustível) podem estar associados subterraneamente vários depósitos que permitirão a comercialização distinta de vários produtos, independentemente de ser possível ou não a sua comercialização em simultâneo.
21 - Assim, numa bomba simples, a taxa será aplicada uma única vez.
22 - Se estiver em causa uma bomba dupla e/ou multiproduto, a taxa será aplicada tantas vezes quantas o respectivo número de mangueiras de escoamento.
23 - Deve manter-se o acto impugnado, por o mesmo ter sido praticado, nos termos legal e constitucionalmente exigíveis, pela EP — Estradas de Portugal, S.A., a quem a lei confere os necessários poderes, sendo por isso válido e, em consequência, serem considerados improcedentes todos os pedidos deduzidos pela impugnante.
Nestes termos e sempre com o mui douto suprimento, deve o presente recurso ser julgado improcedente.
I.4. O exm.º magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, mantendo-se integralmente a sentença recorrida.

I.5. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

1.6. O objeto do recurso, sendo delimitado pelas conclusões das alegações da recorrente, nos termos do artigo 635.º nºs 4 e 5 do C.P.C., às seguintes questões:

- caducidade do direito de liquidação;

- incompetência da EP – Estradas de Portugal, S.A. para a liquidação da taxa; e

- ilegalidade da taxa aplicada e cobrada pela EP – Estradas de Portugal, S.A..

No fundamental, a recorrente põe em causa quanto a esta última questão a interpretação efetuada do artigo 15.º, n.º 1, l) do Decreto n.º 25/2004, de 24/01, segundo a qual a base de incidência da taxa deve recair sobre cada bomba de abastecimento e não sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba.

II. Fundamentação.

II.1. A sentença recorrida reputou como relevante a seguinte matéria de facto:

A) A impugnante tem por objeto social principal a comercialização de produtos petrolíferos, como combustíveis, betume, lubrificantes, gás, combustíveis para marinha e aviação e outros derivados do petróleo (acordo).
B) No âmbito do exercício da atividade a que respeita o objeto mencionado em A), a impugnante explora, entre outros, o posto de abastecimento de combustíveis (PAC), sito na EN 366 ao Km ……, lado esquerdo, sito em ……… (acordo).
C) Em 1986 foi emitido em nome de B…………, C………… e D…………, pela antiga Direcção de Estradas do Distrito de Lisboa, o Diploma de Licença nº 124, referente à construção do PAC referido na alínea antecedente, aí se referindo que o mesmo servia para um posto de abastecimento duplo (cfr. doc. de fls. 31 do PAT).
D) Em 12.05.2006, foi emitido pelo Ministério da Economia e Inovação, o Alvará nº L/2891 de Armazenagem e Tratamento Industrial de Petróleos Brutos, seus derivados e resíduos, em nome da Impugnante e referente ao PAC mencionado em B), aí se estabelecendo que a licença seria válida até 28.02.2013, substituindo a emitida em 06.02.2003 (cfr. documento de fls. 58 dos autos).
E) Em 23.10.2009, em ação de fiscalização efetuada por técnicos da EP, S.A., foi verificada a existência de 3 ilhas de abastecimento e de 13 mangueiras no PAC identificado em B) (cfr. fls. 55 a 57 do PA).
F) Através do ofício nº EP-SAI/2010/8953 de 17.02.2010, a EP, S.A., comunicou à impugnante o seguinte:
“Assunto: POSTO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEL EN 366 KM …… LADO ESQUERDO
ACÇÃO DE FISCALIZAÇÃO
No âmbito da acção de fiscalização realizada em 2009-10-23, no posto e abastecimento de combustível acima identificado (PAC), foram detectadas algumas situações cuja regularização se impõe, nos termos legais.
(…)
Verificou-se, também, que o posto de abastecimento possui, à data da dita fiscalização, 13 mangueiras. Após consulta aos arquivos desta Delegação Regional, não se encontrou nenhum documento que comprove o pagamento de quaisquer mangueiras, pelo que ficam V. Exas. notificados, nos termos do artigo 10°, n.º 1, al. c), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, para, no prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da data da recepção da presente notificação, proceder à legalização da ampliação do posto ou apresentar documento comprovativo do respectivo licenciamento.
Relativamente à situação apontada anteriormente podem, V. Exas. querendo, exercer no mesmo prazo o direito de audiência prévia (…).
Por último, considerando que a ampliação do PAC encontra-se sujeita ao pagamento da taxa a que se refere a alínea I) do n.º 1 do artigo 15° do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro ficam igualmente notificados, nos termos e para os efeitos do artigo 60°, n.º 1 al. a) da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, para, no prazo de 15 (quinze) dias corridos, se pronunciar sobre o projecto de decisão da EP-Estradas de Portugal S.A. de aplicação de taxas no valor de 17712,90€ (…), correspondente a:
• 3,00 € a título de Imposto de Selo, de acordo com o ponto 12.5.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo, anexa ao Código do Imposto do Selo;
• 17 709,90 € referentes à taxa devida pela existência no PAC de 13 mangueiras, calculada nos termos da alínea I), do n.º 1, do artigo 15°, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro;” (cfr. fls. 50 a 52 do PA).
G) Por requerimento apresentado em 19.05.2010, a Impugnante apresentou a sua pronúncia, aí dizendo, designadamente, o seguinte:
“(…)
Sucede que, tal como resulta claro do diploma de licença n.º 124/1986 (registo nº 283), o referido posto de abastecimento possui todas as unidades de abastecimento (compostas, no total, por treze mangueiras) devidamente licenciadas.
Nesta medida, a ora requerente não pode deixar de manifestar o seu desacordo face ao teor do projecto de decisão de que foi notificada, o qual não se mostra dotado de qualquer sustentabilidade fáctica e legal, devendo, pelo contrário, ser emitido acto definitivo no sentido de que a aqui Requerente não se encontra obrigada ao pagamento de qualquer taxa, por força do disposto na alínea l), do n.º 1, do art. 15º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01, de taxa devida por uma única unidade de abastecimento.(…)” (cfr. fls. 39 e 40 do PA).
H) Também em 19.05.2010 a Impugnante apresentou requerimento de audição prévia quanto ao projeto de liquidação de taxa referente a 12 mangueiras, desta feita referente ao PAC 781, na mesma localização do PAC 782 mas do lado direito, aí dizendo também o seguinte:
“(…)
Sucede que, tal como resulta claro do diploma de licença n.º 124/1986 (registo nº 283), o referido posto de abastecimento possui todas as unidades de abastecimento (compostas, no total, por 12 mangueiras) devidamente licenciadas.
Nesta medida, a ora requerente não pode deixar de manifestar o seu desacordo face ao teor do projecto de decisão de que foi notificada, o qual não se mostra dotado de qualquer sustentabilidade fáctica e legal, devendo, pelo contrário, ser emitido acto definitivo no sentido de que a aqui Requerente não se encontra obrigada ao pagamento de qualquer taxa, por força do disposto na alínea l), do n.º 1, do art. 15º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01, de taxa devida por uma única unidade de abastecimento. (…)” (cfr. fls. 27 do PA).
I) Na sequência da resposta da Impugnante referida na alínea antecedente (PAC 781), a EP, S.A., comunicou à Impugnante o seguinte:
“Relativamente ao assunto em epígrafe, e analisado o documento enviado a coberto do email de 27/09, dirigido à Eng.ª ………… (Diploma de Licença n.º 124, com registo n.º 283, de 1986) constata-se que foram pagas 10 mangueiras.
No acto da acção de fiscalização realizada em 23/10/2009 constatou esta entidade a existência de 12 mangueiras, pelo que se encontra em dívida à EP/S.A., o valor referente a 2 mangueiras 2.724,60 (dois mil setecentos e vinte e quatro euros e sessenta cêntimos), referente a 5 mangueiras.
Mais se informa que a construção deste PAC data de 1986, tendo portanto 24 anos de existência e de acordo com o estipulado pelas normas constantes no Despacho MÊS 167/85, de 18/06/85 o período da concessão é dada pelo prazo de 20 anos renovável de 5 em 5 anos, podendo ser denunciada/renovada, por qualquer das partes interessadas, com a antecedência mínima de 1 ano relativamente ao termo de cada um dos períodos de concessão.
Face ao exposto esta empresa apresenta-vos duas opções para regularização deste assunto aguardando que no prazo máximo de 10 dias nos seja comunicada a decisão tomada:
1. Pagamento do valor referente às duas mangueiras, e alertando-se desde já que no ano 2011 e em conformidade com a deliberação do Conselho de Administração da EP – Estradas de Portugal, S.A., tomada em reunião de 16 de Dezembro de 2009 é intenção desta empresa proceder à sua denúncia/renovação da concessão, atribuída pela então Direcção de Estradas de Lisboa, a coberto do Diploma de Licença anteriormente referido com o pagamento integral das mangueiras existentes no PAC à data da acção de fiscalização.
2. Renovação imediata da respectiva concessão por um prazo de 5 anos com o pagamento integral das mangueiras verificadas no âmbito da acção de fiscalização (12).” (cfr. fls. 25 e 26 do PA).
J) A Impugnante após pagar o montante liquidado pela EP, S.A., conforme referido na alínea antecedente, impugnou judicialmente o ato de liquidação no montante de 2.724,60€, que se encontra instaurada sob o nº 154/11.0BELRS (acordo e informação retirada do SITAF, do conhecimento de ambas as partes).
K) Na sequência de resposta da Impugnante referida em G), foi remetido pela EP, S.A., à Impugnante o ofício 57054 de 20.06.2011, com o seguinte teor:
“Relativamente ao assunto em epígrafe, e analisado o documento enviado a coberto do email de 27/09, dirigido à Eng.ª ………… (Diploma de Licença n.º 115, com registo n.º 51, de 1991) constata-se que foram pagas 13 mangueiras.
No acto da acção de fiscalização realizada em 22/10/2009 constatou esta entidade a existência de 18 mangueiras, pelo que, e para regularização da situação encontram-se V.Exas. em dívida à EP/S.A., no valor de € 6.811,50 (seis mil oitocentos e onze euros e cinquenta cêntimos), referente a 5 mangueiras.
Mais se informa e tendo em conta que o Diploma de Licença apresentado por parte da vossa empresa refere-se à reconstrução do respectivo PAC e não à sua construção, foi no entanto entendimento desta Delegação Regional considerar o ano aí referido como a data da sua construção, ou seja, o posto tem 19 anos de existência, e de acordo com o estipulado pelas normas constantes no Despacho SEVC 9/89-XI, de 06/07/89 o período da concessão é dada pelo prazo de 20 anos renovável de 5 em 5 anos, podendo ser denunciada/renovada, por qualquer das partes interessadas, com a antecedência mínima de 1 ano relativamente ao termo de cada um dos períodos de concessão.
Face ao exposto esta empresa apresenta-vos duas opções para regularização deste assunto aguardando que no prazo máximo de 10 dias nos seja comunicada a decisão tomada:
1. Pagamento do valor referente às cinco mangueiras, e alertando-se desde já que no ano 2011 e em conformidade com a deliberação do Conselho de Administração da EP – Estradas de Portugal, S.A., tomada em reunião de 16 de Dezembro de 2009 é intenção desta empresa proceder à sua denuncia/renovação da concessão, atribuída pela então Direcção de Estradas de Lisboa, a coberto do Diploma de Licença anteriormente referido com o pagamento integral das mangueiras existentes no PAC à data da acção de fiscalização.
2. Renovação imediata da respectiva concessão por um prazo de 5 anos com o pagamento integral das mangueiras verificadas no âmbito da acção de fiscalização (18)” (cfr. fls. 14 e 15 do PA).
L) A Impugnante efetuou o pagamento do montante de 17.709,90€ a favor da EP, S.A., em 04.08.2011 (cfr. fls. 4 e 5 do PA).
M) Em 02.11.2011 foi apresentada a presente impugnação judicial (cfr. fls. 2 dos autos).
II. 2. De direito.

II. 2. A. Da caducidade do direito de liquidação:

Vai decidir-se, seguindo de perto o acórdão do S.T.A. de 19-2-2020, proferido no proc. 0154/11.0BELRS, em que foi relator o ora 1.º adjunto, e que se encontra acessível em www.dgsi.pt.

Conforme do mesmo consta, a data da fiscalização efetuada é até a mesma da dos presentes autos fundamenta-se o seguinte quanto à questão ora em apreciação:

“Neste segmento recursório, insurge-se a recorrente quanto à asserção da sentença no sentido de que, quando a impugnante foi notificada da liquidação da taxa impugnada ainda não havia decorrido o prazo de 4 anos a que alude o artigo 45°/1 da LGT, porquanto o referido prazo apenas se iniciou em 23/10/2009, data em que foi realizada a acção de fiscalização da EP, S.A..

A recorrente assaca à sentença erro de julgamento sobre a interpretação e aplicação do disposto no artigo 45°/1 da LGT porquanto, embora reconhecendo que inexiste previsão expressa quanto ao cômputo inicial da contagem do prazo de caducidade do direito de liquidação das taxas, entende que tal lacuna não poderá deixar de ser colmatada por via da aplicação subsidiária da norma contida no artigo 45º/4 da LGT (relativa aos impostos) e não já no disposto no artigo 329° do Código Civil. A essa luz, a recorrente perfilha a tese de que o prazo de caducidade deverá ser contado a partir da data em que se verificou o pretenso facto tributário (ampliação do número de mangueiras) e não já do seu efectivo conhecimento.

A caducidade é o instituto por força do qual os direitos que, por força da lei ou de convenção das partes, devem ser exercidos dentro de certo prazo, extinguindo-se pelo seu não exercício durante o mesmo período.

A ratio do instituto da caducidade assenta nos valores da certeza e da ordem pública que justificam que, ao fim de certo lapso de tempo, as situações jurídicas se tornem certas e inatacáveis, sem suspensões e interrupções ao ponto de, em princípio, só o exercício do direito durante o mesmo impedir que a caducidade actue.

Na técnica jurídica, a caducidade é configurada como uma excepção peremptória susceptível de cognição oficiosa pelo Tribunal (cfr.artºs.328, 331 e 333, todos do C.Civil; artº.496, do C.P.Civil; Luis A. Carvalho Fernandes, Teoria Geral do Direito Civil, II, A.A.F.D.L., 1983, pág. 567 e seg.; Carlos Alberto da Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, 3ª.edição, Coimbra Editora, 1989, pág.372 e seg.; Aníbal de Castro, A Caducidade na doutrina, na lei e na jurisprudência, 3ª.edição, 1984, pág.29 e seg.). Porém, em sede de direito tributário, o regime da caducidade do direito à liquidação de impostos não é de conhecimento oficioso, como decorre do artº.45, da Lei Geral Tributária, aprovada pelo dec.lei 398/98, de 17/12, que estabelece o prazo de caducidade de quatro anos, sendo pacífico claro que, quer o exercício do direito à liquidação, quer a notificação do seu conteúdo ao contribuinte, e não apenas aquele primeiro acto, têm que ocorrer dentro do mencionado prazo de quatro anos contados do facto tributário, sob pena de operar a caducidade de tal direito.
Enfatize-se que tal regime de caducidade do direito à liquidação é aplicável às taxas, dado que o referido artº 45º é aplicável a todos os tributos, na acepção do artº.3, do mesmo diploma legal.

Não obstante, apenas aos impostos, que não às taxas, é aplicável o termo inicial da contagem desse prazo que se encontra consagrado no artº.45, nº.4, da L.G.T. (nesse sentido, vide Diogo Leite de Campos e Outros, Lei Geral Tributária comentada e anotada, Editora Encontro da Escrita, 4ª. Edição, 2012, pág.362 e seg.; Joaquim Casimiro Gonçalves, A caducidade face ao direito tributário, in Problemas Fundamentais do Direito Tributário, Vislis, 1999, pág.246).
Assim, a taxa de licenciamento objecto dos presentes autos, está submetida ao regime geral ínsito no artº.45, da L.G.T., designadamente o seu nº.1, já supra mencionado (nesse sentido se pronuncia Sérgio Vasques, O Sector Industrial e as Taxas de Licenciamento da Estradas de Portugal, in Taxas e Contribuições Sectoriais, Sérgio Vasques e Outros, Almedina, 2013, pág.239).

Do antedito é forçoso concluir que o prazo de caducidade de quatro anos previsto no citado artigo 45.º, n.º 1, da L.G.T., deve ter, no caso concreto, o seu termo inicial indexado à data do concreto conhecimento, por parte da entidade recorrida, do não cumprimento das regras de licenciamento previstas no Dec-Lei 13/71, de 23/01, tudo, de resto, de acordo com o princípio geral de cômputo do prazo de caducidade a partir do momento em que o direito pode ser exercido (cfr. artigo. 329.º do C. Civil).”

Em consonância com o parecer emitido pelo exm.º magistrado do Ministério Público nos presentes autos, também entendemos que a questão deve ser resolvida no sentido de a liquidação da taxa impugnada ter sido efectuada antes do termo final do prazo de caducidade, na consideração de que o prazo de caducidade aplicável é o de 4 anos (art. 45° n°1 L.G.T.) e que o mesmo se iniciou em 23.10.2009 com o concreto conhecimento, por parte da entidade demandada, do não cumprimento das regras de licenciamento, previstas no Dec.-Lei n.º 13/71 de 23/01, assim, quando o direito pôde ser exercido e que foi a data da realização da acção de fiscalização que revelou a falta de licenciamento das mangueiras para abastecimento de combustível, e a notificação da taxa liquidada por ofício com a data de 20.06.2010 (factos provados als. G) e K); art.329.º do Cód. Civil).

Termos em que se conclui como no referido acórdão, que improcede o fundamento de recurso em análise.”

É o que ora, sem mais, se reitera.

II. 2. B. Incompetência da EP – Estradas de Portugal, S.A. para a liquidação da taxa.

Esta matéria foi tratada no acórdão deste STA-SCT de 17.02.2016, Processo nº 0443/14, consultável em www.dgsi.pt em caso com contornos similares ao dos presentes autos.

A mesma foi seguida no já referido acórdão de 19-2-2020, proferido no proc. 0154/11.0BELRS, no qual, referindo-se àquele outro acórdão, se pode ler:

“Acolhe-se de pleno a asserção vertida no douto aresto no sentido de que o Decreto-Lei n° 267/2002, de 26 de novembro não revogou, expressa ou tacitamente, o DL n° 13/71, 23 Janeiro, por duas ordens de razões, a saber (i) o facto de as taxas previstas no primeiro diploma serem distintas das taxas previstas no segundo diploma, porque emergentes de diferentes factos tributários (cf.art.22° DL n° 267/2002, 26 Novembro versus art. 15° DL n° 13/71, 23 janeiro) e (ii) o facto de as taxas previstas no DL n° 13/71, 23 Janeiro terem sido actualizadas pelo DL n°25/2004, 24 janeiro cronologicamente posterior ao DL n° 267/2002, 26 Novembro).

Acresce ser patente que a EP-Estradas de Portugal, E.P.E. foi transformada em sociedade anónima de capitais públicos, com a denominação EP-Estradas de Portugal, S.A. e, como sucessora jurídica da EP-Estradas de Portugal, E.P.E., aquela conservou a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela no momento da transformação (cfr. arts.1° n° 1 e 2° DL n° 374/2007 de 7 Novembro).”

“Em suma:

-a competência do InIR-Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP (criado pelo DL n° 148/2007, 27 Abril) abrange as matérias respeitantes à supervisão das infra-estruturas rodoviárias (cf. neste sentido art. 23° n° 1 DL nº 148/2007, 27 Abril e preâmbulo do DL nº 132/2008, 21 Julho);

-já a competência legal da EP-Estradas de Portugal, SA para a liquidação e cobrança da taxa por ampliação de posto de abastecimento de combustível funda-se nas normas constantes do art.15° da Lei n° 13/71, 23 Janeiro (redacção do DL n° 25/2004, 24 Janeiro e do art.13° n°1 al. c) DL n° 374/2007 de 7 Novembro).

Tal como no mesmo, julgamos improcedentes, pois, as conclusões de recurso quanto à questão ora em apreço.

Finalmente, quanto à:

II. 2. C. Ilegalidade da taxa aplicada e cobrada pela EP – Estradas de Portugal, S.A..

O conceito de “bomba abastecedora de combustível”, e para efeitos de incidência da taxa pela emissão de licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, prevista no artigo 15° n°1 l) do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1° do Decreto-Lei n° 25/2004,de 24 de Janeiro), corresponde ao de “mangueira abastecedora”, enquanto dispositivo destinado a transferir combustível de um reservatório para um depósito de veículo automóvel, e não ao de “unidade de abastecimento – nesse sentido, acórdãos STA-SCT 17.06.2009 processo n° 263/09; 16.09.2009 processo n° 327/09; 25.03.2015 processo n° 254/14; 17.02.2016 processo n° 443/14, os dois já identificados no ponto que antecede.

De acordo com esta jurisprudência, e conforme ao que nestes últimos se pode ler:

“(…)a base da incidência da taxa prevista na alínea l) do artigo 15º do DL n.º 13/71 afere-se por cada possibilidade de saída de combustível, a qual se encontra indissociavelmente ligada à componente visível, por exterior, da bomba abastecedora de combustível (a mangueira).Sendo assim, encontrando-se acoplado a cada mangueira um mecanismo de bombagem, apresenta-se como decorrência irrefragável o entender-se que a base de incidência de tributação da taxa em causa seja aferida por cada mangueira licenciada a instalar.

Assenta tal jurisprudência no entendimento que esse conceito de bomba abastecedora de combustível é o que melhor se compagina com a necessidade de prevenir as condições de segurança e circulação nas estradas, tributando o risco rodoviário acrescido que resulta do maior número de saídas de combustível licenciadas.

E de facto os poderes referidos no artigo 10º e 15° do Decreto-Lei n° 13/71, de 14 de Setembro, para licenciar a construção ou ampliação dos Postos de Abastecimento de Combustíveis localizados nas respectivas margens e para cobrar taxas em contrapartida da prestação desses serviços justificam-se, precisamente, pelo exercício do poder/dever da …….-SA de fiscalizar e controlar os fluxos de trânsito que saem e entram nos postos de abastecimento de combustíveis, o que, de acordo com a opção legislativa em análise, está relacionado com número de bombas disponíveis, por isso sujeitas a tributação.

Ora tais critérios não estão dependentes da realização de qualquer obra, podendo haver obras no posto de abastecimento de combustível, com ou sem ampliação do número de mangueiras, e só neste último caso é que se verifica a liquidação e cobrança de taxa. Por outro lado, e tendo presentes os referidos fundamentos subjacentes à tributação, constata-se que aos mesmos são indiferentes as características do equipamento que sustenta a saída ou saídas do combustível, pois aquele pode ser móvel ou estar afixado no solo, destinar-se à mistura de combustíveis ou não, já que o efeito sobre as condições de segurança e circulação nas estradas é sempre o mesmo, ou seja, o risco rodoviário aumenta com o aumento do número de saídas de combustível. Sendo que tal risco rodoviário, que acresce com o aumento do número de saídas de combustível, não foi quantificado ou graduado pelo legislador, o qual se limitou a referir mangueiras, ou seja, o utensílio e não a intensidade com que este é utilizado."

“Do que vem exposto, em sintonia também aqui com o douto Parecer do EPGA, a interpretação da norma do artigo 15° n° 1 alínea l) do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1° do Decreto-Lei n° 25/2004, de 24 de Janeiro), é a que melhor tutela o interesse protegido pelo licenciamento concedido pela EP-Estradas de Portugal, SA e que é a protecção das vias rodoviárias e dos seus utilizadores e da segurança do trânsito, sendo que, nesse contexto, a acção de fiscalização das condições de segurança será tanto mais exigente, e os seus custos tanto mais elevados, quanto maior for o número de dispositivos de abastecimento (mangueira abastecedora) instalados nos postos de abastecimento, com o consequente alimento da perigosidade própria do armazenamento de combustível. Daí que se conclua que a sentença recorrida não incorre no erro de julgamento que lhe é imputado pela recorrente, e deve ser confirmada, pelo que improcedem as alegações de recurso sob análise.”

Decisão:

Nos termos expostos, acordam os juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 1 de julho de 2020. - Paulo José Rodrigues Antunes – Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia.