| Texto Integral: | Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
- Relatório-
1 – A…………, Lda, com os sinais dos autos, recorre para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, de 28 de Dezembro de 2011, que julgou totalmente improcedente a oposição por si deduzida à execução n.º 2704200501011529, instaurada por dívidas ao INGA respeitantes a subsídios atribuídos no âmbito das Restituições à Exportação de Vinho, campanha de 1995, apresentando as seguintes conclusões:
A. O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu que julgou improcedente a oposição à execução fiscal n.o 2704200501011529, em particular, porque aplicou o prazo geral ordinário de prescrição de vinte anos ao procedimento para reposição de quantias relativas a restituições às exportações de vinho realizadas na campanha de 1995, recebidas alegadamente de forma indevida
B. A aplicação do prazo ordinário de prescrição de vinte anos ao domínio da reposição de restituições à exportação de vinho da campanha de 1995 é contrária à legislação comunitária com aplicação directa no ordenamento português e, bem assim, aos princípios da segurança jurídica, da não discriminação dos litígios comunitários relativamente aos litígios nacionais e da proporcionalidade, subjacentes tanto ao ordenamento jurídico interno, como ao ordenamento jurídico comunitário.
C. Ao adoptar este Regulamento n.o 2988/95 e, em particular, o seu artigo 3.°, n.º 1, o legislador comunitário pretendeu instituir uma regra geral de prescrição aplicável nessa matéria mediante o qual renunciou, voluntariamente, à possibilidade de recuperar somas indevidamente recebidas do orçamento comunitário após o decurso do período de quatro anos, período durante o qual as autoridades dos Estados-Membros, actuando em nome e por conta do orçamento comunitário, deveriam recuperar (ou deveriam ter recuperado) essas vantagens indevidamente obtidas.
D. No caso dos presentes autos, estamos perante uma alegada irregularidade cometida pela A…………, aquando das exportações em causa no ano de 1995 (decorrente da não apresentação dos registos obrigatórios nos termos das regras comunitárias, nomeadamente de loteamento, misturas e aumento do título alcoométrico) que, lesando o orçamento do FEOGA-Garantia, determina a reposição da quantia recebida a título de restituições à exportação de vinho nessa campanha, ou seja, estamos perante uma situação subsumível ao campo de aplicação do mencionado Regulamento n.º 2988/95 e respectivo prazo de prescrição do procedimento de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade.
E. O Tribunal de Justiça da União Europeia, chamado a pronunciar-se pelas instâncias jurisprudenciais dos diferentes Estados-Membros, tem plasmado o entendimento de que tal prazo de prescrição de quatro anos para o procedimento decorrente da prática de qualquer irregularidade que ponha em causa os interesses financeiros das Comunidades Europeias se aplica às medidas administrativas de recuperação de uma restituição à exportação, como a dos presentes autos - cf. Ac da 2.a Secção do TJUE, de 29.01.2009 Josef Vosdíng Schlacht.
F. Considerando que: (i) os Regulamentos comunitários têm aplicação directa no ordenamento jurídico interno - cf. artigo 8.°, n.º 4 da CRP e artigo 189° do Tratado CE -; (ii) que o TJUE aplica, sem margem para dúvidas, o prazo prescricional previsto no artigo 3.º, n.o 1, do Regulamento 2988/95 às medidas administrativas que visam a recuperação de uma restituição à exportação; (iii) e que inexiste, no ordenamento jurídico interno, qualquer disposição especial que, ao abrigo da possibilidade estabelecida no n.º 3 do artigo 3.º do mesmo Regulamento, preveja um prazo específico para a prescrição aplicável a um domínio como o do reembolso das restituições à exportação indevidamente recebidas em prejuízo de fundos comunitários, não pode senão concluir-se que o prazo de prescrição previsto no mencionado Regulamento deverá ter aplicação ao caso dos autos.
G. Depois da entrada em vigor no ordenamento jurídico português da regra de prescrição geral e de efeito directo prevista no artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.o 2988/95 – que supriu a falta de uma regra específica nessa matéria no ordenamento português –, não poderia continuar a ser aplicada na actuação contra qualquer irregularidade na acepção do referido Regulamento e na falta de uma disposição legislativa nacional que obrigasse a proceder internamente assim, uma regra de prescrição geral do Código Civil.
H. As dívidas em questão encontram-se constituídas em data anterior à vigência do Regulamento n.o 2988/95.
I. Ainda que se aceitasse a aplicação do prazo ordinário de prescrição de vinte anos à reposição das restituições à exportação de vinho em questão - que, como adiante se demonstrará, não se aceita -, sempre seria de chamar à colação a regra prevista no artigo 297.°, n.º 1, do Código Civil: é que estando a correr o prazo prescricional de vinte anos, em 26 de Dezembro de 1995 entrou em vigor, com aplicação directa no ordenamento jurídico português, o prazo prescricional de quatro anos previsto no artigo 3.°, n.o 1, do Regulamento n.º 2988/95.
J. Segundo o disposto no artigo 297.º do CC, o prazo mais curto de prescrição vai aplicar-se ao prazo em curso, contando-se o novo prazo a partir da entrada em vigor da nova lei (a não ser que, segundo a lei antiga, faltasse menos tempo para o prazo se completar, o que não se verifica).
K. Considerando que o Regulamento n.o 2988/95 entrou em vigor em 26.12.1995 (cf. artigo 11.° do mencionado Regulamento) e que as irregularidades que determinam a reposição ocorreram nas exportações realizadas no ano de 1995 (cf. procedimento administrativo junto aos autos e alínea A) dos factos considerados provados pelo Tribunal a quo), o novo prazo prescricional de quatro anos terminou em 26.12.1999 (quatro anos após a entrada em vigor do Regulamento n.º 2988/95), enquanto que a decisão administrativa de reposição da quantia em questão nos autos foi proferida somente a 21.07.2004 (cf. alínea B dos factos provados), razão pela qual se encontrava já transcorrido - há muito - o respectivo prazo prescricional, o que não podia senão ser declarado nos presentes autos, e ora se requer a este Venerando Tribunal.
L. Ainda que se admitisse que esse prazo ordinário de prescrição de vinte anos correspondia ao prazo de prescrição estabelecido pelo legislador português ao abrigo da possibilidade prevista no n.o 3 do artigo 3.° do Regulamento n.o 2988/95 - no que não se concede e apenas se admite como mera hipótese de raciocínio - sempre este prazo seria atentatório do princípio da segurança jurídica, da proporcionalidade e da não discriminação dos litígios comunitários relativamente aos litígios nacionais, que vigoram e subjazem tanto ao ordenamento jurídico interno, como ao ordenamento comunitário.
M. O princípio da segurança jurídica exige, no contexto de uma actuação contra uma irregularidade lesiva dos interesses financeiros da União Europeia e que dê origem a uma medida administrativa a determinar o reembolso, pelo operador, das restituições à exportação indevidamente recebidas, que a situação desse operador não seja indefinidamente susceptível de ser posta em causa e que, consequentemente, seja aplicado um prazo de prescrição à possibilidade de actuação contra essa irregularidade.
N. Para cumprir a sua função de garantir a segurança jurídica, esse prazo aplicado deve ser conhecido antecipadamente ou, pelo menos, deve ser suficientemente previsível para o destinatário – cf. Ac. da 4.ª Secção do TJUE, de 05.05.2011, junto como doc. 1.
O. A prática jurisprudencial em Portugal – que tem vindo a aplicar à reposição de restituições à exportação similares às dos presentes autos o prazo geral de prescrição de vinte anos (e não o prazo de prescrição de cinco anos previsto internamente para a reposição de dinheiros públicos, constante do DL n.º 155/92) –, não é anterior ao ano da prática da irregularidade aqui em causa, desconhecendo-se, com efeito, qualquer Acórdão deste Venerando Tribunal nesse sentido proferido nos anos de 1994, 1995 ou mesmo em anos posteriores da década de 90.
P. A prática de aplicar à reposição de restituições à exportação não o prazo específico de reposição de dinheiros públicos previsto no artigo 40.º do DL n.º 155/92 – como era em larga medida expectável e como era prática relativamente à atribuição de outros subsídios públicos não exclusivamente comunitários -, mas o prazo geral de prescrição previsto no CC, viola o princípio da segurança jurídica, pelo menos em relação às condutas que, como a dos presentes autos, são anteriores ao primeiro dos Acórdãos internos que plasmou tal entendimento, razão pela qual tal prática e aplicação não poderiam vigorar no ordenamento interno nos moldes explicados.
De todo o modo,
Q. Ainda que não se entenda que a prática de aplicar o prazo geral de prescrição previsto no direito civil comum é atentatória da segurança jurídica, nos moldes que se deixou dito, sempre a aplicação de tal prazo de vinte anos ofende o princípio da proporcionalidade, subjacente aos ordenamentos jurídicos português e comunitário e discrimina flagrantemente os litígios comunitários dos litígios nacionais nesta matéria.
R. Mediante a adopção do artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento 2988/95 (e sem prejuízo do n.º 3 desse artigo), o legislador comunitário entendeu reduzir voluntariamente para quatro anos o período durante o qual as autoridades dos Estados-Membros, actuando em nome e por conta do orçamento comunitário, deveriam recuperar ou deveriam ter recuperado as vantagens indevidamente obtidas pelos operadores nacionais de cada Estado, consagrando, inclusivamente, que esse prazo poderá igualmente ser reduzido pelas legislações internas para três anos. – cf. artigo 3.º n.º 1, in fine, do mencionado Regulamento.
S. Relativamente aos dinheiros que são seus e por si geridos, a União Europeia entendeu consolidar na ordem jurídica as irregularidades cometidas pelos operadores económicos por força da consagração de um prazo de prescrição de quatro anos, com possibilidade, inclusivamente, de ser reduzido para três anos.
T. A percepção nos diferentes Estados-Membros do período de tempo necessário e suficiente para uma administração diligente actuar contra irregularidades cometidas pelos seus agentes económicos em prejuízo dos orçamentos comunitários ou mesmo nacionais é diferente.
U. O legislador português, sopesando as características da nossa administração pública e a tradição jurídica interna, considerou precisamente que o prazo que era razoável para que a sua administração actuasse contra irregularidades cometidas pelos seus nacionais em prejuízo do orçamento nacional era o prazo de cinco anos – cf. art. 40.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho.
V. Para restituição dos dinheiros públicos que saíram dos cofres do Estado Português, o legislador nacional tem por necessário apenas um prazo de cinco anos para a administração actuar, e vem admitir-se que, para a restituição de dinheiros públicos comunitários em questão, se aplique internamente um prazo geral de prescrição de vinte anos, sem consagração legislativa expressa nesse sentido, quando a própria União europeia, “titular” desse alegado crédito a repor, considera que quatro (ou mesmo três anos) se mostram adequados para a prescrição de tais dívidas.
W. As regras previstas pelo direito nacional relativamente à recuperação de auxílios comunitários indevidos não pode consagrar um regime que venha a ser discriminatório relativamente aos processos destinados a solucionar litígios nacionais do mesmo tipo (v., neste sentido, acórdãos de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor e o., 205/82 a 215/82, Recueil, p. 2633, n.º 19, de 12 de Maio de 1998, Steff – Houlberg Export e o., C-366/95, Colect., p.I-2661, n.º 15, de 16 de Julho de 1998, Delmühle e Schmidt Söhne, C-298/96, Colect., p. I-4767, n.º 24, ou de 19 de Setembro de 2002, Huber, C-336/00, Colect., p. I – 7699, n.º 55).
X. Ao consagrar-se um prazo de cinco anos para a administração nacional actuar e recuperar dinheiros públicos nacionais indevidamente recebidos e, simultaneamente, ao determinar-se (ainda que por via de prática jurisprudencial, um prazo de vinte anos para essa mesma administração actuar e recuperar dinheiros públicos comunitários indevidamente recebidos consagra-se um regime discriminatório relativamente aos processos destinados a solucionar litígios nacionais e comunitários do mesmo tipo.
Y. A prática de aplicar o prazo geral de prescrição de vinte anos à reposição de restituições à exportação – consagrada pela sentença ora posta em crise – viola o mencionado princípio da não discriminação dos processos internos destinados a solucionar litígios nacionais e comunitários do mesmo tipo, não podendo, em consequência, ser mantida.
Por outro lado,
Z. «Um prazo nacional de prescrição “mais longo”, na acepção do artigo 3.º, n.º 3, do regulamento 2988/95, não deve, nomeadamente, ir manifestamente além do necessário para atingir o objectivo de protecção dos interesses financeiros da União» - cf. parágrafo 38 do doc. 1.
AA. À luz do objectivo de protecção dos interesses financeiros da União, para o qual o legislador da União entendeu que um prazo de prescrição de quatro anos (ou mesmo de três) era suficiente para permitir às autoridades nacionais a actuação contra uma irregularidade lesiva dos interesses financeiros e que pode levar à adopção de uma medida como a recuperação de um benefício indevidamente recebido, afigura-se que dar a essas autoridades um prazo de vinte anos vai além do necessário a uma administração diligente. – cf. parágrafo 43 do doc. 1.
BB. A administração portuguesa tem um dever geral de diligência na verificação da regularidade dos pagamentos que efectua e que pesam no orçamento da União, uma vez que os Estados-Membros devem respeitar o dever de diligência geral que o artigo 4.º, n.º 3, da EU, que implica que devem tomar as medidas destinadas a remediar as irregularidades com prontidão.
CC. Admitir a possibilidade de os Estados-Membros concederem à sua administração um período para agir tão longo como o que é proporcionado por um prazo de prescrição de vinte anos poderia, de certa forma, encorajar a inércia das autoridades nacionais no combate às irregularidades na acepção do artigo 1.º do Regulamento n.º 2988/95, expondo os operadores, por um lado, a um longo período de incerteza jurídica e, por outro, ao risco de já não terem a possibilidade de fazer a prova da regularidade das operações em causa após esse período. – cf. parágrafos 44 e 45 do doc. 1; E, pior, colocando o Estado Português a admitir a nível comunitário que a sua administração é pouco diligente, necessitando de vinte anos para verificar a regularidade dos pagamentos efectuados (e, eventualmente, concluir pela reposição dos subsídios comunitários recebidos pelos operadores nacionais), falta de diligência que nem internamente, perante os cidadãos nacionais e em relação aos dinheiros públicos dos cofres do Estado Português, admite, prevendo que cinco anos serão suficientes para a actuação da sua administração na reposição dos seus dinheiros públicos.
DD. «O princípio da proporcionalidade opõe-se, no âmbito da utilização pelos Estados-Membros da faculdade que lhes é dada pelo artigo 3.º, n.º 3, do Regulamento n.º 2988/95 à aplicação de um prazo de prescrição de trinta (vinte) anos ao contencioso relativo ao reembolso de restituições indevidamente recebidas.» - cf. parágrafo 47 do doc. 1
EE. No caso da aplicação de um prazo de prescrição de direito comum ao contencioso relativo ao reembolso de restituições indevidamente recebidas antes da entrada em vigor do Regulamento n.º 2988/95 se revelar desproporcionada em face do objectivo de protecção dos interesses financeiros da União, essa regra deve ser afastada e o prazo geral de prescrição previsto no artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/95, tem vocação para ser aplicado na medida em que também se dirige às irregularidades cometidas antes da entrada em vigor desse regulamento e começa a correr na data da prática da irregularidade em causa – cf. parágrafo 51 do doc. 1.
FF. Ao julgar que, “in casu”, se tinha por não verificada a prescrição do procedimento de reposição de restituições à exportação, por à mesma se aplicar o prazo geral ordinário de vinte anos, o Tribunal “a quo” violou o disposto no artigo 8.º, n.º 4, da CRP, 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/95, 297.º n.º 1 do CC e, bem assim, os princípios da segurança jurídica, da não discriminação dos processos destinados a solucionar litígios comunitários relativamente aos litígios nacionais e da proporcionalidade, que vigoram e subjazem tanto ao ordenamento jurídico interno, como ao ordenamento comunitário.
Termos em que deverá o presente recurso proceder, revogando-se a sentença recorrida.
Mais se requer, nos termos do art. 267º do Tratado de Funcionamento da União Europeia, que a instância seja desde já suspensa e o reenvio do processo ao Tribunal de Justiça da União Europeia para que esta instância se pronuncie sobre as seguintes questões prejudiciais:
· A possibilidade de adopção de um “prazo mais longo”, prevista no n.º 3 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, pode ser exercida por um Estado-Membro nos casos em que tal prazo mais longo não está previsto numa disposição expressa e específica relativa ao reembolso de restituições à exportação, resultando, ao invés, da aplicação jurisprudencial a essas situações de um prazo geral de prescrição previsto no direito interno do Estado-Membro, que abrange todos os casos de prescrição não regulados especificamente?
Em caso afirmativo,
· A aplicação nesses termos, por um estado-membro, de um prazo de prescrição de vinte anos para a reposição de restituições à exportação oriundas de fundos comunitários ofende o princípio da segurança jurídica?
· A aplicação nesses termos, por um Estado-membro, de um prazo de prescrição de vinte anos para a reposição de restituições às exportações oriundas de fundos comunitários é discriminatória relativamente aos processos destinados a solucionar litígios nacionais do mesmo tipo, considerando que a legislação nacional prevê, para a reposição de dinheiros públicos oriundos do Orçamento do Estado nacional um prazo de apenas cinco anos para a administração nacional actuar e recuperar tais dinheiros públicos nacionais indevidamente recebidos?
· A aplicação nesses termos, por um Estado-membro, de um prazo de prescrição de vinte anos para a reposição de restituições à exportação oriundas de fundos comunitários vai para além do necessário a uma administração diligente, violando o princípio da proporcionalidade, atendendo a que internamente é previsto um prazo de prescrição de cinco anos para a reposição de dinheiros públicos nacionais e a nível comunitário é estabelecido, para esse efeito, no artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/95 um prazo de prescrição de quatro anos (que pode ser reduzido para três)?
2 – Contra-alegou a recorrida, concluindo nos termos seguintes:
A. A sentença ora recorrida não merece censura.
B. O fundamento principal ora trazido à discussão pela Recorrente, por via do qual aquele sustenta a aplicação do prazo de prescrição de quatro anos previsto no Regulamento (CE) EURATOM n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, nunca foi alvo de discussão da demanda no Tribunal a quo, e, por essa razão, não poderia ter sido (como não foi) alvo de apreciação por parte da douta sentença em crise.
C. Mutatis mutandis, quanto aos demais fundamentos apresentados pela Recorrente, como a alegada violação pelo Recorrido do princípio da segurança jurídica e do princípio da proporcionalidade, os quais são apresentados pela Recorrente como decorrência da não aplicação do prazo de prescrição previsto e regulado no Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995.
D. Embora o objecto do recurso seja delimitado pelas suas conclusões, nos termos dos artigos 684°, nº 3 e 690°, nº 1 do Código de Processo Civil, os recursos não se destinam, a apreciar questões novas, mas sim a impugnar decisões proferidas anteriormente, e obviamente, com identidade com aquele que foi o objecto da decisão.
E. Constituindo a citada invocação do Regulamento (CE) EURATOM n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995 e os vícios de violação de princípios, uma nova discussão, não vertida no peticionado e argumentativo do Recorrente, deve, salvo melhor entendimento, o Douto Tribunal ad quem abster-se, face ao âmbito do presente Recurso, do seu conhecimento.
Sem conceder e por dever de patrocínio e de cautela, sempre se dirá que,
F. O Regulamento EURATOM tem como objecto específico regular o prazo de prescrição para a recuperação de ajudas comunitárias, ou seja, regular o procedimento administrativo em si mesmo, aplicando-se à relação entre a Comunidade Europeia e o Recorrido enquanto organismo pagador de ajudas comunitárias,
G. Não se aplicando à relação entre o Recorrido enquanto organismo pagador de ajudas comunitárias e a Recorrente enquanto beneficiária de ajudas apuradas como indevidamente atribuídas.
H. Ainda que a Recorrente tivesse alegado a prescrição do procedimento da recuperação de ajudas comunitárias ao abrigo de tal Regulamento – o que, reitera-se, não fez –, a obrigação de reembolsar os montantes indevidamente recebidos consubstancia uma "medida", nos termos do artigo 4.° do Regulamento (designadamente, a prevista no 1.° travessão do n.º 1), e não uma "sanção administrativa", na acepção do artigo n.º 5 do mesmo.
I. Não havendo, neste Regulamento, sido instituído nenhum prazo prescricional relativamente às "medidas" previstas no artigo 4º, afigura-se dever concluir que o respectivo prazo de prescrição é o prazo geral ordinário de 20 anos, nos termos do artigo 309º do Código Civil.
J. E o TJCE já se pronunciou sobre esta questão, fazendo-o em termos absolutamente claros e inequívocos, no sentido de que no que respeita à prescrição do procedimento (artigo 4.°, n.º 1, 1.° parágrafo), estatui o Regulamento, que o prazo de prescrição é de quatro anos, podendo também os Estados-membros conservar a possibilidade de aplicar um prazo mais longo (artigo 3.°, n.º 3).
K. Esta norma é absolutamente clara.
L. Estatui que o prazo de prescrição é o estabelecido nas legislações nacionais dos Estados-membros, desde que estes sejam superiores a quatro anos (vd. decisões de reenvio prejudicial de 23 de Setembro de 1999 (processo C-278/07) e de 13 de Outubro de 1999 (processos C-279/07 e C-280/07),
M. Daqui se conclui que, ao nível comunitário, não se previu nenhuma forma de fiscalização no que respeita tanto aos prazos de prescrição derrogatórios aplicados pelos Estados-Membros ao abrigo dessa disposição como aos sectores em que estes decidiram aplicar esses prazos, sendo aplicável as normas aplicáveis de prescrição são as do «estatuto substantivo» do crédito, ou seja, no caso, as normas emergentes do Código Civil (CC).
N. O que é, aliás, suportado no que tem sido o entendimento perfilhado pelos Tribunais competentes, que no que concerne à prescrição dos subsídios atribuídos pelos extintos IFADAP e INGA, acordam que o prazo de prescrição é o de 20 anos, nos termos do artigo 309.° do CC e contado nos termos da 2a parte do nº 1 do artigo 306.° do mesmo Código (cfr., neste sentido, os Acórdãos do STA, 1.ª Secção, de 22/10/2008 e de 17/12/2008 e de 9/06/2010, proferidos nos recursos nºs 601/08 e 599/08, 0185/2010, respectivamente) .
O. É infundada a alegada aplicação retroactiva da lei mais favorável constante do n.º 2 do Reg. (CE EURATOM) n° 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, porquanto, não está em causa aplicar uma "sanção" administrativa mais favorável.
P. O caso em apreço respeita a um projecto do ano de 1995, anterior, portanto, à entrada em vigor do aludido Regulamento.
Q. Relativamente ao princípio da segurança jurídica, saliente-se que a Ajuda em causa é co-financiada pela Comunidade Europeia, pelo que a natureza das verbas envolvidas impõe, ou melhor, obriga a que o IFAP, IP tenha de cumprir as suas atribuições e competências, agindo sempre de forma vinculada e nunca de forma arbitrária.
R. O juiz nacional é o juiz comum do contencioso comunitário e deve, ao abrigo do princípio da aplicação descentralizada do Direito Comunitário, assegura na ordem interna, o respeito por todas as normas e princípios de Direito Comunitário.
S. Ao juiz nacional, porque directamente vinculado à observância dos princípios da aplicabilidade directa e do primado do direito comunitário (Ac. Van Gend en Loos, Ac. Costa/Enel, Ac. Simmentahl), incumbe a obrigação de aplicar integralmente este, deixando inaplicada qualquer disposição eventualmente contrária da lei nacional, quer esta seja anterior, quer seja posterior à regra comunitária.
T. As legislações nacionais, não podem excluir a recuperação de ajudas indevidamente concedidas, principalmente se foi apurado nos termos legais o incumprimento de legislação nacional e comunitária.
U. Pois que o Recorrido, face ao incumprimento detectado, apenas decidiu em cumprimento da legislação comunitária e nacional, quanto aos factos em causa, sem outro fim que não fosse a reposição da legalidade e a recuperação da ajuda indevidamente paga, relativamente a quem se demonstrou não ter direito à mesma, por não reunir os requisitos essenciais para a atribuição daquela.
V. Não havendo, igualmente do princípio da proporcionalidade, pois que a actuação do Recorrido foi pois, determinada pelo poder-dever que incumbe ao mesmo, exigindo a devolução da totalidade da ajuda recebida, uma vez que a Recorrente não reunia os requisitos de que dependia a sua concessão
W. O princípio da proporcionalidade supõe a existência de um direito subjectivo constituído na esfera jurídica dos particulares ou de interesses legalmente protegidos e a realização de um fim de interesse público que haja de colidir com aqueles direito ou interesses. - (artigo 5.°, n.º 2 CPA).
X. Ora, no caso não se verificam estes requisitos, tratando-se simplesmente de um acto de recuperação de ajudas vinculado (ao primado do direito comunitário) face a irregularidades praticadas pela Recorrente.
Y. Sendo este principio condicionante da actividade administrativa, não descortina o Recorrido, em que se concretiza a sua violação no acto em recurso, uma vez que a fixação das condições de elegibilidade exigidas aos candidatos às ajudas é o resultado da actividade legislativa que, como é óbvio, não está nas atribuições do Recorrido.
Z. Relativamente ao envio do processo ao Tribunal de Justiça da Comunidade, por via de reenvio prejudicial, já se pronunciou o STA, sobre idêntica matéria [Acórdão proferido a 9/06/2010, Processo n.º 0185/2010], no sentido de que "esse reenvio apenas era obrigatório no caso de sobre essa questão não haver decisão interpretativa anterior desse Tribunal ou de a norma em causa não suscitar qualquer dúvida razoável (teoria do acto claro) - cfr. Acórdãos Cilfit, de 6/10/1982 e Intermodal, de 15/9/2005; Acórdão do STA (1.a Secção) de 2/10/2008, recurso n.0 601/08 (. . .) relativamente à questão em análise, não só há decisões interpretativas do TJC (cfr. Acórdãos de 29/1/2009, proferidos nos processos n.ºs 278/07, 278/08 e 178/09, publicados no Jornal Oficial da União Europeia de 21/3/2009, citados no Acórdão Recorrido), como essa questão não apresenta dúvidas de interpretação razoáveis, como se evidenciará nos números seguintes. Por isso, não se procederá ao pretendido reenvio prejudicial.
E é com base na motivação que aqui se apresentou, e atentas as conclusões formuladas que, com o superior suprimento de V. Exas. deverá ser julgado improcedente o recurso apresentado, confirmando-se na íntegra a douta sentença recorrida, com o que se fará a costumada JUSTIÇA!
3 - O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal emitiu parecer nos seguintes termos:
Objecto do recurso: sentença declaratória da improcedência da oposição deduzida no processo de execução fiscal n.º 2704200501011529 (SF Tondela) Fundamentação 1. Reenvio prejudicial
O reenvio prejudicial suscitando a intervenção do TJUE sobre a validade e interpretação dos actos adoptados pelas instituições, órgãos ou organismos da União justifica-se quando não haja qualquer anterior decisão do tribunal apreciando a questão decidenda ou quando a interpretação das normas comunitárias controvertidas suscite dúvida razoável (teoria do acto claro; art. 267º TFUE, anterior art. 234º do TCE)
No caso concreto o reenvio prejudicial deve ser recusado em consequência da prolação de decisões interpretativas do TJUE sobre a questão em análise, no sentido posteriormente adoptado no acórdão sumariado (acórdãos 278/07, 278/08 e 178/09 proferidos em 29.01.2009 publicados no Jornal Oficial da União Europeia de 21.03.2009)
2. Prescrição da dívida exequenda
A questão decidenda foi apreciada e resolvida em jurisprudência pacífica do STA vertida nos acórdãos STA-SCA 22.10.2008 processo nº 601/08; 17.12.2008 processo nº 599/08; 9.06.2010 processo nº 185/10)
Merecendo a adesão do Ministério Público transcreve-se, nas componentes relevantes, o sumário doutrinário do último acórdão citado:
I. As ajudas comunitárias concedidas à exportação de vinhos são financiadas pelo orçamento da Comunidade, através do Fundo Europeu de Garantia Agrícola da Comunidade (FEOGA), Secção Garantia [artigo 1.º, n.ºs 1, alínea a) e 2, alínea b) do Regulamento (CEE) n.º 729/70, do Conselho, de 21 de Abril de 1970].
(…)
III. O reembolso das quantias indevidamente recebidas pelos beneficiários dessas ajudas, incluindo a sua prescrição, é regulado pela legislação nacional [artigos 1.º, n.º 1, 2.º, n.º 4, 3.º, n.ºs 1 e 4 e 4.º, n.º 1, primeiro parágrafo do Regulamento (CEE) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro de 1955].
IV. Não se estando, assim, perante dinheiros públicos, a entrar nos cofres do Estado português mas sim nos cofres da União Europeia (…) o prazo da prescrição desse reembolso não é o estabelecido no artigo 40.º do DL n.º 155/92, de 28 de Junho, mas antes o prazo geral estabelecido no artigo 309.º do C. Civil .
3. Princípio da segurança jurídica e princípio da proporcionalidade
O Ministério Público sufraga, com a reserva infra enunciada, o entendimento de que a adopção do prazo de prescrição de 20 anos para reembolso das quantias indevidamente recebidas pelos beneficiários das ajudas comunitárias não viola os princípios constitucionais em epígrafe, por adesão aos fundamentos expressos pela entidade recorrida, condensadas nas conclusões Q/Y (fls. 518/519)
Não obstante, impressiona o argumento expendido pela recorrente de que a distinção entre o prazo geral de prescrição de 20 anos para o reembolso de dinheiros públicos comunitários indevidamente recebidos (adoptado pela jurisprudência nacional), e o prazo de 5 anos para o reembolso de dinheiros públicos nacionais indevidamente recebidos (art. 40 DL nº 155/92, 28 Junho), carece de fundamento material bastante e pode configurar violação do princípio constitucional da igualdade (art. 13º CRP)
Aponta neste sentido uma diferenciação de regimes jurídicos apenas radicada nas diferentes categorias institucionais das entidades que proporcionam as prestações (Estado/União Europeia) e que ignora o denominador comum dos interesses públicos por elas prosseguidos
Conclusão
O recurso não merece provimento.
A sentença impugnada deve ser confirmada.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
- Fundamentação- 4 – Matéria de facto
Na sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu objecto do recurso foram dados como provados os seguintes factos:
A) A execução fiscal de que estes autos dependem, execução fiscal n.º 27042005010111529, foi instaurada em 01-09-2005, tendo como base certidão de dívida emitida pelo INGA, em 16-06-2005, respeitante a subsídios atribuídos no âmbito das Restituições à Exportação de Vinho, campanha de 1995, reportada aos DU`s n.ºs 501898, 511356, 514809 e 501980, no montante de € 634 995,78, “quantia que o beneficiário recebeu, mas a que não tinha direito por não reunir as condições previstas na legislação aplicável, determinando-se, em consequência, a reposição da quantia indevidamente recebida …”, cfr. docs. de fls. 76 aqui dado por reproduzido o mesmo se dizendo dos demais infra referidos;
B) A “reposição da quantia indevidamente recebida” foi decidida em 21 de Julho de 2004, no processo n.º 1208/2001 IRV, processo onde a Oponente exerceu audiência prévia, tendo apresentado argumentação muito próxima da apresentada nestes autos, vide fls. 77 a 100;
C) Na decisão vinda de aludir, comunicada à Oponente no dia seguinte, na parte final, referiu-se que a devedora tinha o prazo de trinta dias contados da notificação, para proceder ao pagamento voluntário e, findo o referido prazo, sem que pagamento haja, “será o montante em dívida compensado nos termos legais, com créditos que lhe venham a ser atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do processo de execução fiscal …”, idem anterior, parte final;
D) Da execução foi a executada citada em 21-07-2005 mas, porque o Órgão de execução Fiscal verificou que com a citação “não foram juntos os documentos que a acompanhavam, e o cálculo dos juros encontra-se incorrecto, foi ordenada a repetição da citação “sem contudo retirar valor jurídico e administrativo à citação anterior…” realizada em 26 de agosto de 2005, vide fls. 101 a 103;
E) Na sequência da primeira citação apresentou petição inicial em 19 de agosto de 2005 e, por via da segunda apresentou nova petição inicial em 22 de Setembro de 2005, cfr. fls. 1 e segs. e 107 e segs.
5 – Do conhecimento da prescrição da obrigatoriedade de reposição das quantias indevidamente recebidas e do reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia
Por Acórdão deste STA de 17 de Abril de 2013, proferido nos presentes autos de recurso, foi decidido que a questão da alegada prescrição da obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas à luz do disposto no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, do Conselho, não constituía questão nova que o Tribunal de recurso não devesse conhecer, pois a recorrente invocara na sua petição inicial de oposição “a prescrição da obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas” em face do disposto no n.º 1 do artigo 40.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho, constituindo a invocação, ex novo no recurso, do disposto no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, num novo argumento, que não numa nova questão, acrescendo que a alegada violação de normas comunitárias é matéria de conhecimento oficioso (cfr. Acórdão de 17/4/2013, a fls. 550 dos autos).
Foi igualmente decidido submeter ao Tribunal de Justiça da União Europeia um pedido de pronúncia, a título prejudicial, sobre as seguintes questões, suspendendo-se a instância até tal pronúncia:
«1.ª – O prazo de prescrição do procedimento previsto no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, aplica-se apenas à relação entre a Comunidade Europeia e o recorrido enquanto organismo pagador de ajudas comunitárias ou também à relação entre o recorrido enquanto organismo pagador de ajudas comunitárias e a recorrente enquanto beneficiária de ajudas apuradas como indevidamente atribuídas?
2.ª – Caso se conclua que o prazo previsto no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento é igualmente aplicável à relação entre o organismo pagador das ajudas e a beneficiária das ajudas apuradas como indevidamente atribuídas, deve entender-se que tal prazo é apenas aplicável quando em causa estejam sanções administrativas, na acepção do artigo 5.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995 ou também quando em causa estejam “medidas administrativas”, na acepção do n.º 1 do artigo 4.º do mesmo Regulamento, em especial a de reembolsar os montantes indevidamente recebidos?»
Por Acórdão do passado dia 17 de Setembro, proferido no processo C-341/13, cuja cópia autenticada consta de fls. 610 a 627 dos autos, o Tribunal de Justiça veio responder às questões que lhe foram submetidas nos seguintes termos (fls. 626 dos autos):
«1) O artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que se aplica aos procedimentos instaurados pelas autoridades nacionais contra beneficiários de ajudas da União na sequência de irregularidades verificadas pelo organismo nacional responsável pelo pagamento das restituições à exportação no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA).
2) O prazo de prescrição previsto no artigo 3.º, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 aplica-se não apenas aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas, na aceção do artigo 5.º deste regulamento, como também aos procedimentos que conduzem à adoção de medidas administrativas, na aceção do artigo 4.º do referido regulamento. Embora o artigo 3.º, n.º 3, do mesmo regulamento permita que os Estados-Membros apliquem prazos de prescrição mais longos do que os de quatro ou três anos previstos no n.º 1, primeiro parágrafo, deste artigo, resultantes de disposições de direito comum anteriores à adoção do referido regulamento, a aplicação de um prazo de prescrição de vinte anos excede o que é necessário para atingir o objetivo de proteção dos interesses financeiros da União.»
Importa, agora, decidir do mérito do recurso.
6. Da prescrição da obrigatoriedade de reposição das quantias indevidamente recebidas pelo oponente
A sentença recorrida, a fls. 357 a 362 dos autos, julgou totalmente improcedente a oposição deduzida pela ora recorrente, fundamentando o decidido quanto à prescrição da obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas na inaplicabilidade do prazo de 5 anos previsto no n.º 1 do artigo 40.º do DL n.º 155/92 de 28 de Julho e a aplicação, ao invés, do prazo de prescrição ordinário de 20 anos previsto no Código Civil, conforme jurisprudência uniforme deste STA proferida em caso idêntico para o qual remete.
A decisão perfilhada na sentença recorrida é plenamente conforme à jurisprudência da 2.ª Secção deste Supremo Tribunal Administrativo, que, como bem diz o Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto no seu parecer junto aos autos e supra transcrito tem uniformemente adoptado o entendimento de que o prazo da prescrição desse reembolso não é o estabelecido no artigo 40.º do DL n.º 155/92, de 28 de Junho, mas antes o prazo geral estabelecido no artigo 309.º do C. Civil .
Este entendimento não pode, porém, hoje manter-se.
Decidiu o TJUE em resposta à segunda questão que lhe foi colocada por este STA no pedido de pronúncia que lhe foi dirigido, que embora o artigo 3.º, n.º 3 do Regulamento n.º 2988/95 permita que os Estados-Membros apliquem prazos de prescrição mais longos do que os de quatro ou três anos previstos no n.º 1, primeiro parágrafo, deste artigo, resultantes de disposições de direito comum anteriores à adoção do referido regulamento, a aplicação de um prazo de prescrição de vinte anos excede o que é necessário para atingir o objetivo de proteção dos interesses financeiros da União, razão pela qual a sua aplicação seria ofensiva do princípio da proporcionalidade.
Resulta, igualmente, da decisão do TJUE, que não há obstáculo material à aplicação do prazo de 4 anos previsto no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento, pois que, em resposta à primeira questão colocada, ficou consignado que: «O artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que se aplica aos procedimentos instaurados pelas autoridades nacionais contra beneficiários de ajudas da União na sequência de irregularidades verificadas pelo organismo nacional responsável pelo pagamento das restituições à exportação no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA)».
Deste modo, deve considerar-se aplicável ao caso dos autos o prazo de prescrição previsto no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento 2988/95, porquanto se trata de norma jurídica directamente aplicável na ordem jurídica interna (artigo 249.º, parágrafo 2.º CE e 8.º n.º 3 da Constituição) e porque não existe no ordenamento jurídico nacional norma especificamente aplicável que preveja prazo superior.
Poder-se-ia equacionar a aplicação ao caso dos autos, por analogia ou numa sua interpretação conforme aos princípios do Direito da União (como sugerido pela Comissão Europeia nas suas Observações no processo C-341/13, números 74 a 76), do prazo de prescrição de cinco anos previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Junho, aplicável às reposições de dinheiros públicos que constituam despesas correntes do Estado.
Tal solução foi, porém, recentemente afastada pela 1.ª Secção deste STA, em Acórdão de 9 de Abril último (rec. n.º 173/13), com base em duas ordens de razões que nos parecem de acolher e que são deste modo enunciadas: Em primeiro lugar, porque esse concreto regime tem vindo sucessivamente a ser afastado pela jurisprudência nacional – cfr. os acórdãos do STA, 1.ª Secção, de 22/10/2008, proc. 601/08; de 17/12/2008, proc. 599/08; e de 9-6-2010, proc. 185/10) - afastando assim o requisito da previsibilidade suficiente. Em segundo lugar, porque o “princípio de equiparação das condições para recuperação de prestações financeiras puramente nacionais” (que eventualmente podia ser invocado) tem sido aplicado em situações em que o Direito Comunitário não regula directamente o caso – cfr. ac. de 12 de Maio de 1998, processo C-366/95; acórdão de 16 de Julho de 1998, proc. C-298/96. Aliás, este último acórdão indica como fonte deste princípio o art. 5º do Tratado CE, segundo o qual compete aos Estado membros “(…) assegurar no seu território o cumprimento das regulamentações comunitárias” (considerando 23). Daí que, logo no considerando seguinte, refira que “(…) os litígios relativos à recuperação de montantes indevidamente pagos por força do direito comunitário, na falta de disposições comunitárias, devem ser decididas pelos órgãos jurisdicionais nacionais, sem prejuízo dos limites impostos pelo direito comunitário, no sentido de que as vias previstas pelo direito nacional não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil a aplicação da regulamentação comunitária (…)”. Existindo norma expressa na regulamentação comunitária, directamente aplicável, o acolhimento, no direito interno, dessa norma não pode, de modo algum, gerar incumprimento ou ineficácia do direito comunitário. Pelo contrário, tal acolhimento assegura a imposição efectiva do direito comunitário.
Acresce que, a jurisprudência deste STA tem considerado aplicável às restituições de incentivos financeiros nacionais sem natureza tributária não o prazo de cinco anos previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, antes o prazo ordinário de prescrição de 20 anos previsto no Código Civil (cfr., por todos, o Acórdão da 2.ª Secção de 6 de Agosto último, rec. n.º 807/14 e jurisprudência aí citada), daí que a aplicação do prazo de cinco anos previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92 não se traduza, na prática, em efectiva equiparação à solução consagrada pelo ordenamento jurídico nacional para situações semelhantes puramente internas.
Haverá, pois, que aplicar à prescrição da obrigação de restituição das quantias indevidamente recebidas o prazo de prescrição de 4 anos previsto no artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995.
Este Regulamento, que entrou em vigor no dia 26 de Dezembro de 1995 (cfr. o seu artigo 11.º), estabelece no n.º 1 do seu artigo 3.º que o prazo de prescrição do procedimento, é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade, interrompendo-se tal prazo por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente, tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade, correndo de novo idêntico prazo a contar de cada interrupção, tendo, porém, a prescrição lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n.º 1 do artigo 6.º.
Ora, não consta do probatório fixado na sentença recorrida a data em que foi praticada a irregularidade que motivou a aplicação da medida administrativa de restituição do subsídio, sequer a data em que se deu exportação do vinho da campanha de 1995 a que se refere a alínea A) do probatório fixado, importando apurar tal data pois que esta, se posterior à data da entrada em vigor do Regulamento, será a do termo inicial do prazo de prescrição. Como importa, igualmente, dar oportunidade às partes de invocar ou rebater a invocação de eventuais causas de interrupção ou suspensão do prazo de prescrição que tenham ocorrido entre a data da prática da infracção e a decisão do INGA de reposição da quantia indevidamente recebida, a que se referem as alíneas B) e C) do probatório fixado, pois que tal oportunidade não lhes foi dada até ao momento e importa observar o princípio do contraditório e evitar decisões-surpresa.
Atento a que esta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo apenas conhece de matéria de direito nos processos inicialmente julgados pelos tribunais tributários de 1.ª instância (artigo 21.º, n.º 4 do ETAF), impõe-se ordenar a baixa dos autos ao Tribunal “a quo” para que, após ampliação do probatório fixado nos termos supra referidos, decida da prescrição da obrigação de reposição das quantias indevidamente recebidas do INGA pela oponente, provenientes de Fundos Comunitários, à luz do disposto no artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995.
- Decisão - 7 – Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em conceder provimento do recurso e, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 682.º do Código de Processo Civil, anular a sentença recorrida no segmento impugnado para ser substituída por outra que, após a necessária ampliação do probatório fixado nos termos atrás apontados, decida da prescrição da obrigação de reposição das quantias indevidamente recebidas pela oponente.
Custas pela recorrida, que contra-alegou.
Lisboa, 8 de Outubro de 2014. – Isabel Marques da Silva (relatora) – Pedro Delgado – Dulce Neto. |
