| Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
RELATÓRIO
1. A………………, B………….. C……………. e D…………., E…………., F……………… [na qualidade de herdeiros de G………………], devidamente identificados nos autos, instauraram no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [doravante TAC/L], o presente recurso para impugnação de normas, nos termos dos arts. 63.º e segs. da LPTA, contra a ”ASSEMBLEIA MUNICIPAL DE VILA REAL DE SANTO ANTÓNIO” [doravante AMVRSA], peticionando, a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas do Plano de Urbanização das Sesmarias, aprovado por deliberação de 21.06.2002, tomada em sessão extraordinária, daquela Assembleia Municipal, pelos fundamentos aduzidos no articulado inicial de fls. 02/12 v. [vícios de: (i) violação das regras sobre competência municipal na elaboração de instrumentos de planeamento territorial - arts. 74.º, n.º 1, do DL n.º 380/99, de 22.09 [Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, vulgo RJIGT] e 20.º, n.º 4 da Lei n.º 48/98, de 11.08; (ii) ilegalidade na escolha, por ajuste direto, do cocontratante (arts. 178.º, 182.º e 183.º do CPA - na redação anterior à introduzida pelo DL n.º 4/2015 - redação essa a que se reportarão todas as demais citações de normativos daquele Código sem expressa referência em contrário); (iii) ausência/omissão de participação pública inicial - art. 77.º, n.º 2 RJIGT; (iv) violação do art. 27.º e da Planta do PDM de Vila Real de Santo António, do art. 23.º e zonamento do PROTAL; (v) violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade; (vi) violação do art. 10.º da Lei n.º 48/98; e (vii) violação de várias disposições do RJIGT - arts. 04.º, 13.º, n.º 3, 77.º, n.ºs 5 e 6].
2. Na sua contestação a entidade recorrida AMVRSA apresentou defesa na qual conclui pela improcedência do recurso e pela total manutenção do Plano de Urbanização em questão [cfr. fls. 215 e ss. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário].
3. No prosseguimento dos autos aquele TAC/L, após saneamento, instrução e julgamento, veio a proferir a decisão recorrida [cfr. fls. 435/464], datada de 17.02.2012, a julgar o presente recurso de impugnação de normas procedente, declarando, em consequência, «a ilegalidade, com força obrigatória geral, do Plano de Urbanização das Sesmarias, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de Vila Real de Santo António, tomada em sessão extraordinária … de 21.06.2002», com fundamento na violação do art. 04.º do RJIGT [manifesta falta de fundamentação, por contraditória, do «PU» das Sesmarias - quanto à concreta delimitação no mesmo operada de um único NDT, correspondente ao perímetro interior do referido Plano, e à área dos terrenos dos proponentes cocontratantes].
4. A entidade recorrida AMVRSA, inconformada, interpôs o presente recurso jurisdicional apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz [cfr. fls. 475, 481 e segs.]:
«...
(A) O presente Recurso é interposto da Sentença da 5.ª Unidade Orgânica (Ex. 6.ª Unidade Orgânica - 2.ª Secção) do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, constante a fls. 435 a 464 dos autos, nos termos da qual se julgou procedente o recurso de impugnação de normas e, em consequência, se declarou ”a ilegalidade, com força obrigatória geral, do Plano de Urbanização das Sesmarias [‘PU’], aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de Vila Real de Santo António, tomada em sessão extraordinária da Assembleia Municipal de Vila Real de Santo António de 21.06.2002”.
(B) Em síntese, o Tribunal a quo julgou procedente o suposto vício de falta de fundamentação invocado pelos ora Recorridos, tendo, por sua vez, considerado prejudicado o conhecimento dos invocados vícios dos princípios da igualdade e da proporcionalidade.
(C) Todavia, conforme ficou plenamente demonstrado supra, a Sentença Recorrida assenta num incorreto julgamento da matéria de facto e, simultaneamente, numa errónea aplicação do direito.
(D) Para além disso, mesmo que o Tribunal ad quem mantenha inalterado o julgamento da matéria de facto, a verdade é que, ainda assim, a matéria de facto apreciada pelo Tribunal a quo, sempre exigiria uma decisão perfeitamente distinta daquela que agora se põe em crise.
(E) Desde logo, refira-se que o Tribunal a quo não tomou devidamente em consideração determinados aspetos fulcrais, tais como: (i.) a existência um conjunto de 3 (três) deliberações, da ora Recorrente, posteriores, que incidiram sobre a aprovação do PU (deliberações de 20.12.2002; de 07.02.2003 e de 11.04.2003); (ii.) a posterior ratificação governamental do PU, em 29.08.2003 e (iii.) a ausência de publicação do PU no Diário da República aquando a instauração do Recurso de Impugnação de Normas (em 23.10.2002), a qual só ocorreu quase um ano depois (através da publicação da Resolução do Conselho de Ministros n.º 147/2003, publicada no Diário da República, I.ª Série B, de 19 de setembro de 2003).
(F) Tal omissão, forçou a Recorrente a suscitar, na presente sede, um conjunto de questões prévias (ilegitimidade, falta de objeto, inidoneidade do meu processual), assim como a nulidade da Sentença Recorrida, conforme se sintetizará infra.
(G) Em relação ao pressuposto da legitimidade para interpor um recurso de impugnação de normas, importa salientar que depende (i.) da existência de uma norma regulamentar e (ii.) que o recorrente tenha sido prejudicado pela aplicação da mesma, ou, em alternativa, que o venha a ser, previsivelmente, em momento próximo (cfr. o artigo 63.º da LPTA e o artigo 51.º, n.º 1, alínea e) do ETAF).
(H) Porém, os ora Recorridos, aquando da apresentação do recurso de ilegalidade de normas do PU - concretamente, em 23.10.2002 -, não se encontravam a ser prejudicados pelo PU, e, por outro lado, não era previsível que viessem a sê-lo, em momento próximo, o que, irremediavelmente, acarreta a respetiva ilegitimidade ativa e a consequente rejeição do respetivo recurso de impugnação de normas do PU (cfr. o art. 57.º, §4 do RSTA) e o art. 110.º, alínea b) da LPTA) [sobre este ponto cfr. os artigos 39 a 83 das presentes alegações].
(I) De facto, recordando as essenciais vicissitudes de aprovação do PU, constata-se, em primeiro lugar que, depois da sua deliberação de aprovação pela ora Recorrente, em 21.06.2002, este foi objeto das já mencionadas três (3) aprovações posteriores, pelo que não se encontrava concluído o procedimento conducente à formação da “norma” correspondente ao PU.
(J) Em segundo lugar, a indicada deliberação de aprovação encontrava-se ainda sujeita a necessária ratificação governamental, a qual apenas ocorreu em 29.08.2003 (cfr. o artigo 80.º, n.º 3, alínea d) e n.º 1 do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro). Ratificação, essa, que é pacificamente considerada um ato integrativo da eficácia do PU.
(K) Em terceiro lugar, à data da propositura da ação, a deliberação de aprovação em alusão e respetivas (3) deliberações de aprovação ainda se encontravam desprovidas de eficácia jurídica, por ausência de publicação do PU, no Diário da República, a qual apenas ocorreu em 19.09.2003 (cfr. o artigo 148.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro e a data de publicação da Resolução de Conselho de Ministros n.º 147/2003, no Diário da República, 1.ª Série, de 19.09.2003, cfr. fls. 395 dos autos).
(L) Por outro lado, a interpretação devida da norma processual constante do artigo 64.º, n.º 3, da LPTA, conduz a considerar que a publicação do anúncio, aí previsto, é, necessariamente, posterior à publicidade da própria norma impugnada.
(M) O que decorre, aliás, corresponde a uma natural consagração do princípio do paralelismo das formas, decorrente de uma imposição do princípio da segurança jurídica (artigo 2.º CRP).
(N) Uma interpretação diferente, do artigo 64.º, n.º 3 da LPTA, conduzindo a admitir que seria possível publicitar no Diário da República 1.ª Série, um anúncio destinado a publicitar a interposição de um recurso de ilegalidade de uma determinada norma antes que, essa mesma norma, tenha, ela própria, sido publicada no Diário da República - além de radicalmente ilógica -, consubstanciaria uma patente violação do princípio constitucional de segurança jurídica (artigo 2.º CRP).
(O) Com efeito, tendo em vista as normas legais aplicáveis - e, bem assim, o entendimento jurisprudencial sobre o tema -, a suscetibilidade de uma norma, nomeadamente, de um Plano de Urbanização, prejudicar pressupõe, enquanto condição mínima, que a mesma seja plenamente eficaz, isto é, que tenha sido publicada no Diário da República, sob pena de violação do princípio da publicidade.
(P) Acresce que, uma interpretação que admitisse que um Plano de Urbanização, ainda não publicado no Diário da República - logo juridicamente ineficaz - seria, ainda assim, suscetível de preencher o requisito previsto na segunda parte do artigo 63.º da LPTA (referente a previsibilidade de lesão em momento próximo) seria inconstitucional por violar os artigos 112.º, n.º 5 da CRP, assim como dos artigos 119.º, n.ºs 1, alínea h) e n.º 2 da CRP.
(Q) Ainda no plano constitucional, cumpre mencionar que a publicação errónea do anúncio, destinado, nos termos do artigo 64.º, n.º 3 da LPTA, a publicitar o recurso de ilegalidade de normas intentado pelos Recorridos, viola o princípio da tutela jurisdicional efetiva, desprotegendo, de modo inconstitucional, terceiros, e, de um modo mais geral, o princípio da segurança jurídica, decorrente do artigo 2.º da CRP [sobre este ponto, cfr. os artigos 70.º a 78.º das presentes alegações].
(R) Ora, no caso em apreço, o Anúncio n.º 81/2003, de 03.04.2003 foi publicado na 2.ª Série do Diário da República em 23.04.2003 (cfr. fls. 267 dos autos) e no Jornal do Algarve, de 10.04.2003 (cfr. fls. 273 dos autos), quando, nos termos legais, a publicação do anúncio em causa deveria ter ocorrido na 1.ª Série do Diário da República (cfr. o art. 64.º, n.º 2 da LPTA e o art. 148.º, n.º 2, alínea f) do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro).
(S) Para além disso, os mencionados anúncios não referiram a existência das três (3) deliberações de aprovação, pela Recorrente, do PU, posteriores à sua primeira deliberação de 21.06.2002, cingindo-se a mencionar a primeira deliberação, o que acarreta, por incompletude das mesmas, a respetiva ilegalidade das mencionadas publicações.
(T) Mais ainda: as mencionadas publicações de Anúncios realizadas nos presentes autos, para efeitos do artigo 64.º, n.º 3 da LPTA, quer no Diário da República 2.ª série, quer no Jornal do Algarve, foram efetuadas antes da própria publicação do PU, no Diário da República, a qual só ocorreu na sequência da publicação da Resolução de Conselho de Ministros n.º 147/2003, de 19 de setembro, publicada no Diário da República, 1.ª série, que veio conferir eficácia jurídica ao PU, o que configura, salvo melhor opinião, a própria inexistência das referidas publicações ou, pelo menos, a respetiva ineficácia.
(U) Ainda o âmbito da (i)legitimidade dos Recorridos, resta salientar que estes não lograram alegar factos concretos que demonstrassem em que medida se encontravam prejudicados ou o seriam, previsivelmente, em momento próximo,
(V) Por outro lado, nem sequer lograram identificar e explicitar qual (quais) a(s) disposição(ões) concreta(s) do PU, alegadamente, os prejudicava ou os podia prejudicar em momento próximo pelo que se verifica, também, nessa sequência, uma ilegitimidade dos Recorridos que deve conduzir à mencionada rejeição do presente recurso contencioso de ilegalidade de normas do PU (art. 57.º, § 4 do RSTA), requerendo-se que esta questão prévia seja conhecida, nos termos do artigo 110.º, alínea b) da LPTA.
(W) Por seu turno, tendo em conta que o PU se encontrava sujeito a ratificação governamental, nos termos supra explanados, para os quais se remete, verifica-se, assim, existir, in casu, litisconsórcio necessário legal passivo, pelo que deveria também ter sido requerida a citação do Governo, tendo em conta que estava em causa o exercício de competências próprias no plano legal (cfr. o artigo 80.º, n.º 1, n.º 3, alínea d) e n.º 8, do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro) e constitucional (cfr. o artigo 242.º, n.º 1 da CRP).
(X) Mesmo que assim não se entenda, impunha-se que tivesse havido, pelo menos, a intervenção do Governo como Contrainteressado. De facto, considerando a invocação do alegado vício de falta de fundamentação e tendo presente o escopo da intervenção do Governo - uma tutela de legalidade, exprimindo a ratificação, o reconhecimento da conformidade do PMOT com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como com quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes (cfr. o artigo 80.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro) -, tornava-se necessária a intervenção do Governo.
(Y) Em suma, não se tendo verificado a mencionada citação do Governo, nem a respetiva intervenção, nos presentes autos, cumpre decidir pela verificação da exceção de ilegitimidade passiva, o que se requer para os devidos efeitos legais, o que deve conduzir à mencionada rejeição do presente recurso contencioso de ilegalidade de normas do PU (art. 57.º, § 4 do RSTA), requerendo-se que esta questão prévia seja conhecida, nos termos do artigo 110.º, alínea b) da LPTA [sobre este ponto cfr. artigos 84 a 92 das presentes alegações].
(Z) No momento em que os Recorridos intentaram o seu recurso de impugnação por ilegalidade de normas, isto é, em 23.10.2002, o PU ainda se encontrava desprovido de eficácia jurídica, quer por não ter sido, ainda, objeto de ratificação governamental (a qual ocorreu em 29.08.2003), quer por não ter sido, ainda, publicado no Diário da República 1.ª Série, a respetiva Resolução de Conselho de Ministros (o que ocorreu, apenas, em 19 de setembro de 2003) (cfr. Facto Y) da matéria assente), por força, respetivamente, do artigo 80.º, n.ºs 1, 3, d), e 8, do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro e do artigo 148.º, n.ºs 1 e 2, alínea f), do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro.
(AA) Pelo que, deverá ser julgada procedente a exceção de falta originária de objeto (ou, se assim não se entender, de impossibilidade originária) do presente recurso de impugnação por ilegalidade de normas do PU, o que deve conduzir à sua rejeição (art. 57.º, § 4 do RSTA), requerendo-se que esta questão prévia seja conhecida, nos termos do artigo 110.º, alínea b) da LPTA ou, caso assim não se entenda, sempre deverá ser rejeitado por ilegalidade da respetiva interposição, nos termos das mencionadas disposições legais [sobre este ponto cfr. artigos 93 a 97 das presentes alegações].
(BB) Subsidiariamente, dever-se-á considerar que se verificou uma impossibilidade superveniente da lide, decorrente da alteração subsequente do PU, por adaptação, na sequência do Aviso n.º 11264/2009, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 23 de junho de 2009 (cfr. fls. 418 a 433 dos autos), porquanto o PU dele resultante e atualmente em vigor, configura alteração superveniente do PU no ordenamento jurídico [sobre este ponto cfr. artigos 99 a 111 das presentes alegações].
(CC) Com efeito, a mencionada alteração, por adaptação, do PU: i). procedeu à alteração de diversas disposições regulamentares do PU; ii). procedeu a uma alteração do Quadro I, constante do Anexo I, da Resolução do Conselho de Ministros n.º 147/2003, de 19 de setembro; e, ainda, iii), procedeu à alteração das peças desenhadas do PU (Desenho n.º 1 - Planta de Zonamento, e, ainda, o Desenho n.º 2 - Planta de Condicionantes).
(DD) Estamos perante uma «norma» distinta, tendo em conta que o seu conteúdo foi parcialmente alterado, pelo que, perante o artigo 11.º do ETAF, o recurso por ilegalidade de normas não pode prosseguir, pelo que verifica-se uma impossibilidade superveniente da lide.
(EE) Sem conceder, caso não se considere procedente a presente questão prévia, sempre deverá ser publicado, nos termos do artigo 64.º, n.º 3, da LPTA, um novo anúncio, sob pena de violação dessa disposição legal e, por outro lado, do princípio constitucional da segurança jurídica, consagrado no artigo 2.º da CRP.
(FF) Ora, tendo em conta que estamos perante uma «norma» distinta, temos que concluir, face ao disposto no artigo 11.º do ETAF, que o recurso por ilegalidade de normas não pode prosseguir, pelo que verifica-se uma impossibilidade superveniente da lide, a qual determina a extinção da instância, nos termos do artigo 57.º, § 4 do RSTA e do artigo 287.º, alínea e) do CPC, ex vi do artigo 1.º da LPTA, requerendo-se que esta questão prévia seja conhecida, nos termos do artigo 110.º, alínea b) da LPTA.
(GG) Subsidiariamente, caso assim não se entenda, sem conceder, dever-se-á considerar que a alteração do PU, decorrente da publicação do Aviso n.º 11264/2009, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 23 de junho de 2009, acarreta uma inutilidade superveniente da lide, a qual determina a extinção da instância, nos termos do artigo 57.º, § 4 do RSTA e do artigo 287.º, alínea e) do CPC, ex vi artigo 1.º da LPTA, requerendo-se que esta questão prévia seja conhecida, nos termos do artigo 110.º, alínea b) da LPTA.
(HH) O PU foi aprovado pelas deliberações da Recorrente, de 21.06.2002, 20.12.2002, 07.02.2003 e 11.04.2003 (cfr. facto Y) da matéria assente, na qual se reproduz a Resolução de Conselho de Ministros, n.º 147/2003, de 19 de setembro, e fls. 395 dos autos).
(II) Assim, posteriormente à aprovação inicial do PU, através da deliberação de 21.06.2006, ocorreram, ainda, três (3) deliberações de aprovação do PU, as quais vieram alterar, por substituição, a primeira deliberação de aprovação do PU, nos termos do artigo 147.º do CPA, pelo que, verifica-se uma impossibilidade superveniente da lide, a qual determina a extinção da instância, nos termos do artigo 57.º, § 4 do RSTA e do artigo 287.º, alínea e) do CPC, ex vi do artigo 1.º da LPTA, requerendo-se que esta questão prévia seja conhecida, nos termos do artigo 110.º, alínea b) da LPTA [sobre este ponto cfr. artigos 113 a 117 das presentes alegações].
(JJ) Subsidiariamente, caso assim não se entenda, dever-se-á concluir que as mencionadas três posteriores deliberações de aprovação do PU, da Recorrente, de 20.12.2002, 07.02.2003 e 11.04.2003, incidiram sobre a situação jurídica anterior, mantendo o PU, mas, por razões de conveniência, desenvolveram a respetiva fundamentação e procederam a pequenos acertos.
(KK) Nesse sentido, por exemplo, veja-se a Ata n.º 52/2002 da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, na qual se remete para Informação da Divisão de Assuntos Jurídicos e Recursos Humanos, de 06.12.2002, onde se considera a correção de determinadas “imprecisões de carácter cartográfico de redação e sintaxe (…)” do PU.
(LL) Por outro lado, ainda a título exemplificativo mencione-se que, em 18.03.2003, foi emitida, pela Direção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território - Algarve, a Informação n.º 207/DSGT-03, de 18.03.2003, na qual, nomeadamente, é assinalada a necessidade de proceder à correção de pequenas sobreposições cartográficas entre as manchas de zonamento e algumas áreas da REN constantes na planta de condicionantes;
(MM) Quanto à ausência de confirmatividade entre as mencionadas quatro deliberações de aprovação do PU, refira-se, à cautela que, mesmo no caso de não vir a ser admitida a junção das deliberações de aprovação do PU, pela Recorrente, de 20.12.2002, 07.02.2003 e 11.04.2003, ainda assim, sempre poder-se-á verificar da análise da matéria de facto e elementos constantes dos autos, que os pareceres emitidos pela DRAOT Algarve, até à aprovação de 21.06.2002, não contemplavam a condição mencionada na Resolução de Conselho de Ministros n.º 147/2003, de 19 de setembro, referente à «necessidade de a Câmara Municipal de Vila Real de Santo António assegurar inequivocamente a realização e manutenção das infraestruturas necessárias à execução do mencionado Plano, [devendo] esse condicionamento ser cumprido pelo município através da celebração de contratos de urbanização com os promotores privados», por fim, verifica-se, ainda, que a redação do Regulamento do PU, tal como publicado no Diário da República, apresenta 26 artigos.
(NN) Em conclusão, ocorreram, sucessivamente, três revogações por substituição, por razões de conveniência, resultando a versão final do PU daquela aprovada pela deliberação da Recorrente, de 11.04.2003, pelo que verifica-se uma impossibilidade superveniente da lide, a qual determina a extinção da instância, nos termos do artigo 57.º, § 4 do RSTA e do artigo 287.º, alínea e) do CPC, ex vi do artigo 1.º da LPTA, requerendo-se que esta questão prévia seja conhecida, nos termos do artigo 110.º, alínea b) da LPTA [sobre este ponto cfr. artigos 118 a 125 das presentes alegações].
(OO) Por fim, sem conceder, de modo algum, à cautela e por dever de patrocínio, apenas para prevenir a hipótese de o Tribunal ad quem vir a considerar que a aprovação do PU pela deliberação da Recorrente, de 21.06.2002, padecia do vício de falta de fundamentação, ainda assim, haverá que considerar que as posteriores aprovações do PU decorrentes das três (3) subsequentes deliberações, da Recorrente, datadas de 20.12.2002, 07.02.2003 e 11.04.2003, vieram sanar esse vício através de ratificação sanação.
(PP) Esta última hipótese é apenas equacionada, por extrema cautela, pelo que não corresponde a qualquer admissão, por parte da Recorrente, da existência de um alegado vício de que, alegadamente, padeceria o PU, mas antes, para a hipótese do Tribunal entender que o PU, tal como aprovado pela deliberação da Recorrente, de 22.06.2012, padece do vício de falta de fundamentação (ou, ainda, à cautela e sem conceder, do vício de violação do princípio da igualdade ou da proporcionalidade). Nessa hipótese, sem conceder, dever-se-á considerar que verificou-se uma ratificação sanação da fundamentação do PU aprovado pela deliberação da Recorrente, de 22.06.2002.
(QQ) Se não se considerar que, através da prática das três posteriores deliberações de aprovação do PU, pela Recorrente, respetivamente de 20.12.2002, 07.02.2003 e 11.04.2003, decorreu uma revogação por substituição, praticada com fundamento em conveniência, no sentido de aperfeiçoar uma fundamentação, que já se mostrava suficiente, nesse caso, dever-se-á considerar que a prática das três (3) mencionadas aprovações posteriores do PU (cuja junção foi requerida), consubstanciaram uma ratificação sanação da fundamentação técnica da aprovação do PU, nos termos e para os efeitos do artigo 137.º do CPA, da aprovação (inicial) do PU pela deliberação da Recorrente, datada de 21.06.2003 [sobre este ponto, cfr. artigos 126.º a 129.º das presentes alegações].
(RR) Perante essa hipótese de ratificação sanação - aventada à cautela e sem conceder -, verifica-se, novamente, uma impossibilidade superveniente da lide, a qual determina a extinção da instância, nos termos do artigo 57.º, § 4 do RSTA e do artigo 287.º, alínea e) do CPC, ex vi do artigo 1.º da LPTA, requerendo-se que esta questão prévia seja conhecida, nos termos do artigo 110.º, alínea b) da LPTA.
(SS) Prosseguindo, cabe salientar que, uma vez que à data da propositura da ação o PU se encontrava ainda desprovido de eficácia - conforme referido supra, por ausência de ratificação e publicação -, os Recorridos não poderiam ter mobilizado o meio processual em apreço, recapitule-se, o recurso de impugnação de ilegalidade normas do PU “ao abrigo do disposto no artigo 63.º da LPTA, artigo 7.º n.º 2 do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro e na alínea e) do n.º 1 do artigo 51.º e n.º 1 do artigo 54.º, ambos do ETAF” (cfr. 1.ª folha da PI).
(TT) Na realidade, o único meio que os Recorridos podiam utilizar - até a publicação do PU em Diário da República -, correspondia a uma impugnação das próprias deliberações de aprovação do PU, isto é, um recurso contencioso de anulação contra as mesmas, por vícios próprios.
(UU) Por este motivo, verifica-se, igualmente, no caso presente, a exceção de inidoneidade do meio processual utilizado pelos Recorridos, o que deve conduzir à rejeição do presente recurso contencioso de ilegalidade de normas do PU (art. 57.º, § 4 do RSTA), requerendo-se que esta questão prévia seja conhecida, nos termos do artigo 110.º, alínea b) da LPTA [sobre estes pontos, cfr. artigos 130 a 135 das presentes alegações].
(VV) Por fim, se não procederem as questões prévias suscitadas no âmbito das presentes alegações de recurso jurisdicional, então deverá ser determinada uma nova e cabal publicação do anúncio previsto no artigo 64.º, n.º 3, … a publicar no Diário da República, 1.ª Série, o que se requer.
(WW) A sentença recorrida está também ferida de nulidade, em virtude de se verificar uma “dupla contradição” entre os fundamentos e a respetiva decisão, e, por outro lado, de ter condenado em objeto diverso do pedido (cfr. o artigo 668.º, n.º 1, alíneas c) e d) do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º da LPTA) [sobre este ponto, cfr. artigos 136.º a 145.º das presentes alegações].
(XX) A primeira contradição de que padece a Sentença Recorrida decorre de ter sido decidida a anulação do PU, com força obrigatória geral, aprovado por deliberação da Recorrente, de 21.06.2002 e de, simultaneamente, resultar da matéria dada como provada, a existência de outras deliberações (posteriores) da Recorrente atinentes a essa mesma aprovação do PU.
(YY) A segunda contradição de que padece a Sentença Recorrida decorre de ter sido decidida a anulação do PU, com força obrigatória geral, ao considerar procedente o vício de falta de fundamentação do PU (alegada violação do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro), estribando-se em Parecer n.º 442/DGST-01, de 03.07.2001, da DRAOT Algarve (Facto I) (documento 6, junto com a Petição Inicial), quando esse mesmo parecer, de teor favorável, não só não lhe aponta qualquer vício, como refere, expressamente, na sua conclusão, que o PU dá cumprimento, na generalidade, às disposições legais e regulamentares.
(ZZ) Ainda a este propósito, sublinhe-se que, conforme resulta do Facto Y) da matéria assente, verifica-se que o PU foi objeto de ratificação pelo Conselho de Ministros, nos termos da qual - em cumprimento do disposto no artigo 80.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, na versão aplicável, à data -, se exprime o reconhecimento da sua conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes. Desde logo, a conformidade com a exigência legal de fundamentação do PU.
(AAA) No que respeita à condenação ultra petita, cumpre referir que os Recorridos peticionaram a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral do PU aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal de 21.06.2002, e, diferentemente, a Sentença Recorrida determina a publicação do respetivo anúncio da ilegalidade do PU, com força obrigatória geral do PU aprovado, não só pela indicada deliberação, mas também pelas suas posteriores três (3) deliberações, de 20.12.2002, 07.02.2003 e 11.04.2003 (cfr. Facto Y) da matéria assente e Resolução de Conselho de Ministros n.º 147/2003, de 19.09.2003, publicado no Diário da República, I Série B, de 19 de setembro de 2003) [sobre este ponto, cfr. artigos 162.º a 169.º das presentes alegações].
(BBB) Em todo o caso, se se entender que não houve condenação ultra petita no caso vertente, então impõe-se que se considere que estamos perante uma contradição lógica da sentença, na medida em que não pode determinar a nulidade, com força obrigatória geral, de um Plano de Urbanização, alegadamente aprovado por uma determinada deliberação quando, na verdade, a aprovação do mesmo Plano de Urbanização decorreu da aprovação de diversas outras deliberações posteriores. Esta situação leva a que a Sentença Recorrida padeça de nulidade, nos termos do artigo 668.º, n.º 1, alínea c) do CPC, ex vi do artigo 1.º da LPTA.
(CCC) Aliás, admitir uma solução diversa, conduziria, inclusivamente, a uma interpretação inconstitucional dos artigos 63.º e do artigo 64.º, n.º 3 da LPTA, por violadora do artigo 2.º da CRP, do artigo 20.º, n.ºs 1, 4 e 5 da CRP; do disposto no artigo 112.º, n.º 5 da CRP [correspondente ao artigo 112.º, n.º 6 na versão vigente aquando as deliberações de aprovação do PU], e, por fim do artigo 119.º, n.ºs 1, alínea h) e n.º 2 da CRP.
(DDD) Entende a ora Recorrente que o Tribunal a quo deveria ter dado como assentes determinados factos que resultaram provados face aos elementos documentais constantes dos autos, os quais se mostram pertinentes e demonstram a existência de uma cabal fundamentação do PU.
(EEE) Desde logo, no que diz respeito à deliberação de aprovação do PU de Sesmarias, na reunião da Assembleia Municipal de Vila Real de Santo António, de 21.06.2002 (Facto T) da matéria assente), em que foi aprovado o Plano de Urbanização das Sesmarias, a verdade é que tal aprovação veio na sequência de Proposta apresentada pelos membros da Assembleia Municipal do Partido Socialista (em contraposição da proposta apresentada pelos membros da CDU).
(FFF) A referida Proposta vinha ao encontro do “parecer elaborado pelos serviços Jurídicos da Câmara Municipal”, cujo teor se requer que seja aditado ao teor do Facto R) da matéria assente, porquanto do mesmo resulta, claramente, que “o facto da zona de serra ser uma AAT não invalida a possibilidade de haver mais do que um NDT” (cfr. 195., supra).
(GGG) Com efeito, da proposta que conduziu à deliberação de aprovação do PU, de 21.06.2002, já se encontrava explícito que era possível a criação de outras NDT’s na designada a “área da serra”; que fora ponderada a reclamação dos Recorridos e qual o conteúdo documental do mesmo, pelo, que se requer o aditamento do seu teor à matéria assente, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 712.º do CPC, ex vi dos artigos 1.º e 102.º da LPTA (cfr. 194. e 202. supra), na medida em que corresponde à primeira deliberação que aprovou o PU e é importante ter presente as principais coordenadas da respetiva fundamentação.
(HHH) Posteriormente à deliberação de 21.06.2002, foram, ainda, aprovadas pela Assembleia 3 outras deliberações, respetivamente, em 20.12.2002, 07.02.2003 e 11.04.2003, referentes à aprovação do Plano de Sesmarias, o que vem mencionado no Facto Y) da matéria assente e a fls. 331 dos autos, em Requerimento apresentado pela ora Recorrente.
(III) Apesar de se considerar que a análise dos meios probatórios disponíveis nos autos conduz necessariamente à conclusão que houve lugar às referidas deliberações, vem a ora Recorrente, tendo em conta que as mesmas ainda não constam dos autos, requerer a sua junção aos autos, por aplicação dos artigo 743.º, n.º 3, do artigo 706.º e do artigo 524.º, todas do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 1.º da LPTA.
(JJJ) Por um lado, as deliberações datadas de 07.02.2003 e 11.04.2003, dizem respeito a factos posteriores à Contestação (cfr. n.º 2 do artigo 524.º do CPC) e, por outro lado, o conjunto da junção das três deliberações tornou-se “necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância” (cfr. n.º 1 do artigo 706.º do CPC), tendo em conta o teor da Sentença Recorrida, quer da sua fundamentação de direito - que considerou procedente o vício de falta de fundamentação -, quer da matéria que deu por provada (cfr. Facto Y)).
(KKK) Assim, e tendo em conta a sua relevância, vem-se requerer que seja aditada ao Facto Y) ou aditada à matéria assente, de forma autónoma, a existência das deliberações da Assembleia Municipal de 20.12.2002, 07.02.2003 e 11.04.2003, referentes à aprovação do Plano de Sesmarias, nos termos e para os efeitos dos artigos 712.º, n.º 1, alínea a) e 690.º-A, n.º 1, ambos do CPC.
(LLL) Nessa sequência, requer-se ainda que conste da matéria assente o teor da deliberação da Assembleia Municipal de 20.12.2002, a qual aprovou as alterações ao PU propostas pela Câmara Municipal, na sequência da Informação da Divisão de Assuntos Jurídicos e Recursos Humanos, de 06.12.2002, nomeadamente, a “[c]larificação (…) no que concerne à fundamentação e justificação do Núcleo de Desenvolvimento Turístico criado (…)”, cujo conteúdo também se requer que seja aditado à matéria assente.
(MMM) A este propósito, e por corresponder a um documento relevante para a boa decisão da presente causa, requer-se a junção das “Notas de Reunião acerca do PU das Sesmarias do Concelho de Vila Real de Stº. António”, resultantes da reunião decorrida na DGOTDU em 31.10.2002, nos termos dos artigos 743.º, n.º 3, do artigo 706.º e do artigo 524.º, todos do CPC, ex vi do artigo 1.º da LPTA, e que o respetivo teor conste da matéria de facto assente.
(NNN) Da mesma forma, requer-se seja considerado como provado e, consequentemente, se proceda ao aditamento à matéria de facto assente da deliberação da Assembleia Municipal de 07.02.2003, ao abrigo da qual se procedeu a alteração do Regulamento do PU, com base a Informação elaborada pela Jurista …………….., em 30.01.2003 (cujo teor também se requer que seja aditado à matéria assente), porquanto se trata de matéria fundamental para a boa decisão da presente causa tendo em conta que esta deliberação também aprovou o PU.
(OOO) Vem ainda requerer-se que passe a constar da matéria de facto provada o teor da deliberação da Assembleia Municipal, de 11.04.2003, nos termos da qual se aprovou a Proposta da Câmara Municipal, que teve por base a Informação da Diretora do Departamento de Planeamento e Urbanismo, de 28.03.2003, no sentido de se proceder a aprovação da planta de condicionantes com pequenos acertos introduzidos pela DRAOT-Algarve.
(PPP) Por outro lado, requer-se ainda o aditamento do facto e respetivo teor referente a Informação da Diretora do Departamento de Planeamento e Urbanismo, de 28.03.2003, no sentido de se proceder a alterações à Planta de Condicionantes.
(QQQ) Também se requer o aditamento da factualidade referente à Informação n.º 207/DSGT-03, emitida pela Direção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território - Algarve, em 18.03.2003, referente às alterações ao PU.
(RRR) A este propósito ainda, requer-se igualmente o aditamento à matéria assente do facto relativo à Informação n.º 32/DSGT-03, de 20.01.2003, emitida pela Direção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território - Algarve, referente a alterações ao PU.
(SSS) Tal aditamento requer-se, na medida em que se trata de matéria fundamental para a boa decisão da presente causa, tendo em conta que esta deliberação também aprovou o PU e nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 712.º do CPC, e do artigo 690.º-A, ambos do CPC, ex vi do artigo 1.º da LPTA.
(TTT) Apesar de, na primeira parte do Facto D) da matéria assente, ter sido dado como provado, nomeadamente, que a área sobre a qual incidiu o perímetro do PU (que corresponde a uma área total de 412,2 hectares - cfr. Doc. 9 junto com a P.I. e Resolução de Conselho de Ministros n.º 147/2003, de 19 de setembro, fls. 395 dos autos) corresponderia a um perímetro praticamente coincidente com os prédios rústicos dos cinco proprietários identificados no Facto B) da matéria assente, a verdade é que, tal se trata de erro manifesto que resulta evidente perante a análise dos elementos constantes dos autos.
(UUU) Com efeito, o Doc. 2, junto com a P.I. e no qual o Tribunal a quo se baseou, contém um Anexo I, com planta de localização na qual consta a indicação gráfica dos limites da propriedade dos cinco proprietários e da qual decorre que a soma da área dessas cinco propriedades corresponde a 363 hectares (170 hect. + 100 hect. + 55 hect. + 20 hect. + 18 hect. = 363 hect.), pelo que resulta manifesto não ser possível considerar que a área dos prédios rústicos dos proprietários identificados no Facto B) corresponde «praticamente» à área do perímetro de intervenção do PU.
(VVV) Trata-se de matéria relevante tendo em conta que o perímetro do PU não corresponde à totalidade da soma da área das propriedades dos cinco proprietários, pelo que se requer a alteração da matéria de facto no sentido de ser alterado o Facto D), de modo a que o mesmo passe a apresentar a redação seguinte: “D). Em 24 de setembro de 1999, os cinco proprietários referidos na alínea B) que antecede celebraram um protocolo com a Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, tendente à elaboração de um Plano de Urbanização, com perímetro parcialmente coincidente ao dos seus prédios rústicos e do qual se transcreve o seguinte (…) (doc. n.º 2 junto com a p.i. e art. 3.º Contestação) (…)”.
(WWW) Mais se requerendo, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 712.º, n.º 1, alínea a) do CPC, 690.º-A, n.ºs 1 e 2 do CPC, ex vi do artigo 1.º da LPTA, a alteração da matéria de facto (em conformidade com o requerido no artigo 234.º destas alegações), assim como um aditamento à matéria de facto.
(XXX) O Tribunal a quo errou ao não ter incluído na matéria assente ou, pelo menos, ao não especificar os diversos documentos, constantes dos autos, relativos à possibilidade de construir outras NDT’s no Concelho designado por “zona da serra”, tal como a Recorrente expressamente o alegou - artigos 45.º a 50.º e 69.º da Contestação - e logrou provar documentalmente.
(YYY) Ora, tal factualidade apresenta-se como sendo importante, na medida em que Tribunal a quo julgou procedente o vício de falta de fundamentação, por considerar que, por força do Plano de Urbanização das Sesmarias, se encontrava esgotada a possibilidade de constituição de outros NDT’s no concelho.
(ZZZ) Porém, não só sempre foi entendimento da Recorrente que o PU não esgotou a capacidade turística de implementar outros NDT’s no Concelho, inclusivamente, na “Zona da Serra”, isto é, na área em causa, onde os ora Recorridos são proprietários de um prédio rústico, como também sempre explicitou de modo claro, transparente e consistente, o raciocínio que lhe permitia chegar a essa conclusão, fundamentando a sua posição em diversos momentos no procedimento administrativo que conduziu à primeira deliberação de aprovação do PU pela Recorrente.
(AAAA) Desde logo, a mencionada fundamentação encontra-se presente no parecer emitido pela jurista …………………, cujo teor se requereu que fosse aditado à matéria assente, porquanto do mesmo resulta, claramente, que “o facto da zona de serra ser uma AAT não invalida a possibilidade de haver mais do que um NDT”.
(BBBB) A este propósito, dever-se-á aditar à matéria de facto o teor do Relatório do projeto de PU posto à discussão pública, bem como o teor do Relatório do PU decorrente da aprovação da deliberação da Assembleia Municipal de 21.06.2002 e o teor Relatório do PU decorrente da aprovação da deliberação da Assembleia Municipal de 20.12.2002, cuja junção se requer ao abrigo dos artigos 743.º, n.º 3, 706.º e 524.º, todos do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 1.º da LPTA (sendo certo que, dada a sua indispensabilidade, subsidiariamente e à cautela, será requerido ao presente Tribunal que proceda à anulação da decisão recorrida, ao abrigo do n.º 4 do artigo 712.º do CPC).
(CCCC) Dos referidos Relatórios resultam quais foram os cálculos realizados, nomeadamente relativamente à área do NDT e ao número de camas, dos quais decorre que o PU não esgotou a possibilidade de implementar outros NDT´s no Concelho.
(DDDD) No mesmo sentido se pronunciou a “Plan Associados”, na sequência de reunião ocorrida na Direção-Geral do Ordenamento do Território, o que se querer que seja aditado à matéria assente, bem como o teor do respetivo documento.
(EEEE) A este propósito, cumpre ter presente a Resposta à Informação da Direção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território - Algarve, com a Referência SEAOT/1521/2002/2247, da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, remetida por ofício datado de 26.09.2002, o que se requer que conste da matéria de facto, bem como do seu teor.
(FFFF) Assim, começou-se por considerar uma área de 4000 hectares, aos quais se aplicou uma percentagem de 25%, que corresponde a 1000 hectares, o que significa que, nos termos do ponto 4, alínea c) do Despacho Conjunto de 16.12.1992, 1000 hectares poderiam ser afetos a um NDT.
(GGGG) Sucede que, ocupando o NDT constituído apenas 800 hectares, sobravam cerca de 200 hectares, nos quais se podem constituir outros NDT’s, os quais, nos termos do ponto 5, alínea d), do Despacho Conjunto de 16.12.1992 - podem elevar-se até um máximo de oito, de 25 hectares cada um ou, por exemplo, um NDT de 200 hectares.
(HHHH) Ora, tal raciocínio decorre dos vários elementos juntos aos autos, dos quais resulta que o Plano de Urbanização das Sesmarias não só não esgotou a possibilidade de constituição de outros NDT’s, como se encontra fundamentado, pelo que, releva tal factualidade para a boa apreciação da causa, solicita-se o respetivo aditamento à matéria assente, nos termos e para os efeitos do artigo 690.º-A, n.º 1 e 712.º, n.º 1, alínea a), ambos do CPC, ex vi dos artigos 1.º e 102.º da LPTA.
(IIII) Chegados a este momento, cumpre requerer o aditamento à matéria de facto assente, da integralidade do alegado pela ora Recorrente nos artigos 45.º a 50.º e 69.º da sua Contestação, o que se requer para os devidos efeitos legais.
(JJJJ) Para demonstração do alegado pela Recorrente no artigo 55.º da sua Contestação, relativamente ao cumprimento, pelo PU, dos índices e diretivas relativas aos despachos conjuntos de 15.12.1992 e 16.12.1992 do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território e Secretário de Estado do Turismo, requer-se o aditamento à matéria assente de facto referente ao Parecer n.º 33/DSJ da Direção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, datado de 20.02.2002 e do seu respetivo teor.
(KKKK) Por outro lado, e por igualmente relevante para a mencionada demonstração, requer-se o aditamento do facto de ter sido emitido Parecer Final pelo Gabinete de Apoio do Plano de Urbanização das Sesmarias, em 31.01.2002, bem como do respetivo teor.
(LLLL) Da mesma forma, não pode deixar de se considerar o relevante teor do Parecer n.º 442/DGST.01 emitido pela Direção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território, em 03.07.2001 (Facto I) da matéria de facto assente), cujo conteúdo integral se requer que seja aditado à matéria assente.
(MMMM) Ora, o artigo 55.º da Contestação, bem como a documentação aludida deveria ter sido dada como provada pelo Tribunal a quo, o que se requer, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 712.º e do n.º 1 do artigo 690.º-A, ambos do CPC, aplicáveis ex vi dos artigos 1.º e 102.º da LPTA, dada a sua importância, na medida em que revela para a demonstração do cumprimento do dever de fundamentação pela ora Recorrente.
(NNNN) Conforme foi alegado pela Recorrente no artigo 46.º da sua Contestação, a área em causa encontrava-se humana e ecologicamente desertificada e economicamente debilitada, o que foi documentalmente provado, através do Relatório do Plano de Urbanização das Sesmarias (do Relatório do projeto de PU posto à discussão pública, do Relatório do PU aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal, de 21.06.2002, assim como do Relatório do PU aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal, de 20.12.2002), cujo teor se requer que conste da matéria de facto assente, por força do disposto nos artigos 712.º, n.º 1 e 690.º-A, n.º 1, ambos do CPC, aplicáveis por força da aplicação dos artigos 1.º e 102.º da LPTA.
(OOOO) Tal facto é, na verdade, de extrema importância para a apreciação dos presentes autos, na medida em que, através dele, se demonstra a fundamentação do Plano de Urbanização das Sesmarias - vício que lhe foi, erradamente, imputado pelo Tribunal a quo e que levou, erradamente, à procedência do recurso de impugnação de ilegalidade das normas do PU.
(PPPP) Sustentou a ora Recorrente, no artigo 44.º da sua Contestação, que “[p]ode assim, verificar-se que o Plano de Urbanização encontra-se tecnicamente fundamentado e é legal”, o que, na verdade, resulta, desde logo, do Relatório do Plano de Urbanização das Sesmarias, no que se refere os fundamentos relevantes para a escolha do local para a constituição do NDT, designadamente, (i) ao enquadramento do projeto na Estratégia de desenvolvimento de médio prazo para o Município de Vila Real Santo António; (ii) às condicionantes geográficas; (iii) à existência de infraestruturas rodoviárias; e ao (iv) facto de o investimento em infraestruturas ser da responsabilidade de promotores privados.
(QQQQ) Ora, e como não pode deixar de ser, os factos ora em questão são da mais fundamental importância porquanto em tudo contendem com a decisão recorrida, quando considerou que o Plano de Urbanização não se encontrava fundamentado, pelo que, dever-se-ão aditar à matéria de facto assente, nos termos do n.º 1 do artigo 712.º e do n.º 1 do artigo 690.º-A, ambos do CPC, aplicáveis ex vi dos artigos 1.º e 102.º da LPTA.
(RRRR) Nestes termos, requer-se o aditamento à matéria assente do facto de, por meio do ofício de 31.07.2000 (Ref.ª 2055), a Câmara Municipal de Santo António ter remetido à Comissão de Coordenação da Região do Algarve, entre outros, o documento designado “Estratégia de desenvolvimento de médio prazo para o concelho de Vila Real de Santo António”, cujo junção se requer ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 706.º e no n.º 3 do artigo 743.º, ambos do CPC e cujo se teor deverá constar, igualmente, da matéria provada.
(SSSS) No que concerne aos fundamentos referentes às condicionantes geográficas, requer-se que seja aditada à matéria de facto dada como provada, o teor do Relatório do projeto de PU posto à discussão pública, do Relatório do PU aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal, de 21.06.2002, assim como do Relatório do PU aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal, de 20.12.2002.
(TTTT) Por seu turno, com relevância para a fundamentação da escolha do local para constituição do NDT, tendo em vista a existência de infraestruturas rodoviárias, requer-se que seja aditada à matéria de facto dada como provada o teor do Relatório do projeto de PU posto à discussão pública, do Relatório do PU aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal, de 21.06.2002, assim como do Relatório do PU aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal, de 20.12.2002.
(UUUU) Com efeito, o prédio rústico propriedade dos Recorridos (referido no Facto A) da matéria assente) não dispõe de acesso rodoviário direto à EN 125, através da EM 509, ou de outro caminho municipal, contrariamente ao NDT das Sesmarias, conforme devidamente explicitado no Relatório do PU.
(VVVV) Refira-se ainda que se o PU se encontra igualmente fundamentado, no que concerne ao designado “Plano de Financiamento”, designadamente se atendermos ao teor do Relatório do PU (do Relatório do projeto de PU posto à discussão pública, do Relatório do PU aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal, de 21.06.2002, assim como do Relatório do PU aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal, de 20.12.2002), nos termos do qual resulta que todo o investimento caberá a promotores privados.
(WWWW) Solicita-se ainda o aditamento à matéria assente, da alteração, por adaptação, do PU, nomeadamente, de algumas das suas disposições, por meio da deliberação da Assembleia Municipal de 7 de abril de 2009, a qual releva para a decisão da presente causa, nomeadamente para a questão prévia da impossibilidade da lide (cfr. supra).
(XXXX) Nestes termos, requer-se o aditamento à matéria assente do teor do Aviso n.º 11264/2009, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 23 de junho de 2009.
(YYYY) Por último, requer-se a junção aos autos da Certidão emitida pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve em 30.04.2012, ao abrigo do artigo 743.º, n.º 3, do artigo 706.º, n.º 2 e do artigo 524.º, n.º 1, todas do CPC, ex vi do artigo 1.º da LPTA.
(ZZZZ) Com efeito, o referido documento superveniente é de extrema relevância para demonstrar que não há qualquer dúvida que, no entendimento da CCDR - Algarve (que sucedeu à DRAOT - Algarve), a aprovação do PU, decorrente das três deliberações da Assembleia Municipal posteriores à deliberação de 21.06.2002, cumpriu as disposições legais que lhe são aplicáveis, o que já resultava da Resolução de Conselho de Ministros n.º 147/2003, de 19 de setembro) e dos pareceres da DRAOT Algarve.
(AAAAA) Nessa sequência, solicita-se o aditamento à matéria assente do teor da Certidão emitida pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve.
(BBBBB) Assim, nos termos requeridos, na presente peça processual, requer-se que seja aditada e alterada à matéria de facto em conformidade com o requerido nos artigos das presentes alegações seguintes: 178, 179, 180, 185, 201, 202, 209, 211, 216, 217, 221, 222, 223, 224, 234, 235, 255, 256, 257, 259, 261, 270, 271, 272, 273, 276, 277, 279, 281, 282, 284, 285, 291, 293, 294, 295, 298, 299, 300, 301, 302, 306 e 313.
(CCCCC) À cautela, note-se que, por um lado, sempre se deverá considerar que, nos presentes autos, a matéria de facto dada como assente é deficiente, obscura ou contraditória e, por outro lado, que é indispensável a ampliação da matéria de facto tendo em conta que não apresenta os mencionados elementos - deliberações subsequentes da Recorrente, informações e pareceres que fundamentaram a mesma -, essenciais para a boa compreensão do procedimento que conduziu à aprovação do PU, nomeadamente a sua fundamentação, nos termos e para os efeitos do artigo 712.º, n.º 4 do CPC.
(DDDDD) Perante esta circunstância e dada a indispensabilidade de uma ampliação da matéria de facto provada, requer-se ao presente Tribunal - que também a pode determinar oficiosamente - a anulação a decisão recorrida, determinando, assim, a repetição do julgamento, por força do disposto no predito artigo 712.º, n.º 4 do CPC, ex vi dos artigos 1.º e 102.º da LPTA.
(EEEEE) Importa referir que a aprovação do PU, pelas deliberações da Recorrente, de 21.06.2002, 20.12.2002, 07.02.2003 e 11.04.2003, não se encontrava sujeita à aplicação do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 19 de setembro.
(FFFFF) Com efeito, a aprovação do PU decorreu na vigência do Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de março (Facto Y) da matéria assente e Doc. 8, ora junto), sendo que, a Câmara Municipal de Vila Real de Santo António deliberou, em 15.09.1999, a elaboração do PU, portanto, antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro (Facto E) da matéria assente).
(GGGGG) Por outro lado, conforme resulta do Facto D) da matéria assente, os trabalhos preparatórios conducentes à elaboração do PU iniciaram-se em 24.09.1999, com a assinatura de Protocolo, entre os 5 proprietários e a Câmara Municipal, isto é, também antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro (Facto D) da matéria assente).
(HHHHH) Com efeito, o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, apenas entrou em vigor 60 dias após a data da sua publicação (cfr. artigo 160.º desse diploma), prevendo, ainda, um regime transitório (artigo 157.º do mesmo diploma).
(IIIII) Da conjugação do artigo 157.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro e do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de março, resulta que à elaboração do PU se mostrava aplicável este artigo 6.º.
(JJJJJ) Sendo inaplicável o mencionado artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, decorre, desde logo, que o mesmo, contrariamente ao julgado na Sentença Recorrida, se mostrava insuscetível de violação, pelo que se verifica um erro de julgamento, por erro de direito, tendo em conta que a Sentença Recorrida julgou procedente o vício de falta de fundamentação técnica, nos termos da predita norma.
(KKKKK) Em conclusão, a Sentença Recorrida fez uma interpretação errada dos preceitos correspondentes aos artigos 4.º e do regime transitório estabelecido no artigo 157.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, o que se impetra para os devidos efeitos legais.
(LLLLL) Subsidiariamente, à cautela, sempre se refira que se verifica que o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, foi cumprido no âmbito da aprovação do PU, pelo que improcede o alegado vício de falta de fundamentação técnica do PU.
(MMMMM) Antes de mais, refira-se que, de entre os diversos elementos que compõem um Plano de Urbanização, avulta, nos termos do artigo 89.º, n.º 2, alínea a) do RJIGT, o “Relatório fundamentando as soluções adotadas”, o qual, conforme vimos, nem sequer foi mencionado na matéria de facto assente, sendo certo que bastaria uma leitura atenta do mesmo, para verificar que a fundamentação exigida nos termos do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, resulta manifesta.
(NNNNN) Mas mais: a fundamentação do PU resulta clara da matéria de facto e do teor da documentação que se requereu que seja dada assente, conforme proposto em VI.
(OOOOO) De facto, o PU obedeceu a um raciocínio lógico e claro, encontrando-se efetivamente fundamentado, obedecendo a critérios legais, sem qualquer arbitrariedade, sendo possível reconstituir o iter cognoscitivo e valorativo seguido pelos ora Recorridos, compreendendo-se o sentido da fundamentação do PU dos seus fundamentos consistentes e detalhados, nomeadamente das razões porque foi decidido dessa maneira e não de outra - tal como defendem Vieira de Andrade e a jurisprudência, de forma unânime (cfr. os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, proferidos no âmbito dos Processos n.ºs 0622/11 e 01423/02, em 28.03.2012 e 22.10.2003, respetivamente).
(PPPPP) Por outro lado, ainda que se considerasse, que se verificou algum erro na veracidade dos pressupostos de facto ou na correção dos pressupostos de direito invocados, estes já não relevam para efeitos de fundamentação - veja-se, a título exemplificativo, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no âmbito do Proc. n.º 01497/02, em 24.03.2004.
(QQQQQ) Note-se que o Tribunal a quo partiu do princípio que o PU esgotou a possibilidade de constituição de outros NDT’s no concelho, nomeadamente atendendo aos Pareceres da DRAOT, de 19.06.2002 (Informação 490/DSGT) e 03.07.2001 (Parecer n.º 442/DGST.01) - respetivamente, Facto S) e Facto I) da matéria assente) - e ao parecer da DGOTDU n.º 10/DSGPPOT, de 14.01.2002, (Facto P) da matéria de facto assente).
(RRRRR) Sucede que, de uma análise atenta dos mesmos, não resulta a conclusão retirada pelo Tribunal a quo, porquanto não resultou de todo provado que o número máximo de camas era de 5600, nem que o Plano de Urbanização esgotou a possibilidade de constituição de outros NDT’s e, como tal, cai por terra todo o pressuposto do alegado vício de falta de fundamentação imputado ao Plano impugnado.
(SSSSS) Contrariamente à Informação elaborada pela jurista …………….. (dada como provada no facto R) (cujo exato termo foi solicitado o aditamento supra), que se encontra devidamente fundamentada de facto e de direito, resulta que isso não acontece com os mencionados pareceres da DRAOT.
(TTTTT) Resulta significativo que a DRAOT não se pronunciou sobre a argumentação consistente, de facto e de direito, apresentada no indeferimento da reclamação dos ora Recorridos.
(UUUUU) De resto, de modo a que não subsistam dúvidas, esclareça-se que as condições apostas no presente parecer n.º 442/DGST-01, de 03.07.2001, da DRAOT Algarve, foram integralmente cumpridas.
(VVVVV) Antes pelo contrário, dos elementos constantes dos autos consta, não só a possibilidade de constituir outro(s) NDT(s) até uma área máxima de 200 ha, assim como a possibilidade de instituir até um máximo de 3.600 camas adicionais àquelas previstas no PU.
(WWWWW) …
(XXXXX) Por sua vez, o Parecer da DGOTDU n.º 10/DSGPPOT, de 14.01.2002, nem sequer faz qualquer menção à possibilidade de constituição de outros NDT’s, não se entendendo por que razão o Tribunal a quo o considerou para justificar a sua decisão relativa à não fundamentação do Plano de Urbanização das Sesmarias.
(YYYYY) Em suma, no que concerne ao putativo vício por falta de fundamentação do Plano de Urbanização das Sesmarias, verifica-se que o Tribunal a quo andou mal, porquanto o mesmo se encontra indubitavelmente fundamentado, devendo-se revogar a Sentença Recorrida.
(ZZZZZ) À cautela, apesar da Sentença Recorrida não ter apreciado dos alegados vícios atinentes à violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, cumpre abordar os mesmos.
(AAAAAA) Conforme alegado - e bem - pela Recorrente, no artigo 20.º da sua Contestação, uma vez destruído - como foi - o pressuposto sobre que assenta a construção dos ora Recorridos e que levou o Tribunal a quo a considerar prejudicado o conhecimento dos alegados vícios de violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade - de que ficou alegadamente esgotada a possibilidade de constituição de outros NDT’s -, claro resulta que estes não foram, de todo, violados.
(BBBBBB) Por um lado, e conforme demonstrado à saciedade, o PU não esgotou o potencial de aproveitamento turístico do concelho e, por outro lado, conforme bem reconheceram os ora Recorridos (artigo 62.º da P.I.), o alvará de loteamento concedido para o seu prédio rústico (Doc. 13, junto com a P.I.), entretanto já caducara, pelo que nem se colocava aqui uma questão de desigualdade de oportunidades.
(CCCCCC) Com efeito, a Recorrente limitou-se a prever a constituição de um NDT, sem esgotar a possibilidade de constituição de outros, repita-se, sem qualquer diferenciação injustificada, desrazoável, injusta ou desproporcionada, sem certo que a fundamentação subjacente ao PU evidencia que não foi violado o princípio da proporcionalidade, não se descortinando qualquer desproporção na opção legítima subjacente à consagração do PU, não tendo, pois, havido qualquer violação dos artigos 4.º, 5.º e 6.º do Código de Procedimento Administrativo ...».
5. Termina peticionando que as presentes alegações sejam consideradas procedentes, por provadas, e, em consequência:
a) seja revogada a decisão recorrida por procedência das questões prévias arguidas em sede de alegações: 1) da «ilegitimidade ativa dos recorridos»; 2) da «ilegitimidade passiva por litisconsórcio necessário legal passivo»; 3) da «falta originária de objeto»; 4) da «impossibilidade superveniente da lide decorrente»: (i) «da alteração, por adaptação, do PU (Aviso n.º 11264/2009, publicado no Diário da República, II.ª série, de 23 de junho de 2009)», (ii) «de alteração por substituição», e (iii) «de ratificação sanação»; 5) da «inidoneidade do meio processual»;
b) seja a decisão «declarada nula por contradição entre os fundamentos e a sua decisão» e «por condenação em objeto diferente do pedido (ultra petita)»;
c) seja aditada à matéria assente os factos acima descritos, bem como alterada a matéria de facto assente ou, subsidiariamente, «anulada a decisão sobre a matéria de facto por deficiência, obscuridade e contraditoriedade, nos termos do art. 712.º, n.º 4, do CPC» ou, então, «ser determinada a ampliação da matéria de facto» nos termos do mesmo normativo;
d) seja a decisão revogada por erro de julgamento, dada a inaplicabilidade do art. 04.º do RJGIT [DL n.º 380/99, de 22.09] ou, subsidiariamente, por violação do art. 04.º do referido diploma; e
e) «à cautela, em caso de improcedência das questões prévias, que seja determinada a publicação de Anúncio no Diário da República, I.ª Série, nos termos e para os efeitos do artigo 64.º, n.º 3, da LPTA», devendo tramitar-se o processo até decisão final.
6. Devidamente notificados os demandantes, aqui ora recorridos, vieram produzir contra-alegações nas quais, ao abrigo do art. 684.º-A do CPC [na anterior redação à introduzida pela Lei n.º 41/2013 - redação essa a que se reportarão todas as demais citações de normativos daquele Código sem expressa referência em contrário], ampliam o objeto de recurso [cfr. fls. 790 e segs.] e que terminam concluindo nos seguintes termos:
«...
A) Por não se revelarem relevantes, deve a juntada de documentos nas alegações do recorrente ser indeferida, na totalidade.
B) Não se verifica a ilegitimidade ativa dos aqui recorridos.
C) A tramitação processual dos autos não contém quaisquer vícios, designadamente respeitantes ao teor dos anúncios ou ao local de publicação do mesmo, destinados a dar a conhecer o presente recurso contencioso, mas mesmo que assim não fosse tais irregularidades já se encontrariam sanadas.
D) Não se verifica a alegada ilegitimidade passiva por alegada verificação de litisconsórcio necessário legal passivo.
E) Improcede a questão prévia da falta de objeto dos presentes autos, quer a título originário quer a título superveniente.
F) O meio processual em curso é o idóneo para reação ao conteúdo dos instrumentos de gestão territorial, como o plano de urbanização dos autos.
G) Não se verifica a nulidade da sentença recorrida inexistindo qualquer contradição da mesma.
H) Não se verifica a nulidade da douta sentença recorrida por alegada condenação em objeto diverso do pedido.
I) Não assiste qualquer mérito na impugnação do recorrente relativa à matéria de facto, seja por aditamento ou por alteração à mesma, devendo ser indeferida essa modificação da matéria de facto, em toda a sua extensão.
J) A douta sentença recorrida não padece de erro de julgamento, pois que o artigo 4.º do RJIGT é aplicável ao PU dos autos.
K) A douta sentença recorrida não padece de erro de julgamento, pois não viola o disposto no artigo 4.º do tal RJIGT.
L) De harmonia com o disposto no artigo 684.º-A do CPC aplicável por remissão do artigo 1.º da LPTA, deve ser admitida a requerida ampliação do objeto do recurso e, assim:
L1) Ser declarada a ilegalidade do PU por violação do regime de competência municipal para elaboração de instrumentos de gestão territorial;
L2) Ser declarada a invalidade do contrato procedimentalmente integrado no PU por ilegal escolha do cocontratante;
L3) Ser declarada a ilegalidade do PU por omissão do dever de promoção de participação pública inicial;
L4) Ser reconhecida e declarada a violação pelo PU do disposto no artigo 77.º n.ºs 5 e 6 do RJIGT;
L5) Ser declarada a violação pelo PU do n.º 3 do artigo 13.º do RJIGT;
L6) Ser reconhecida a violação pelo PU do PROTAL;
L7) Ser declarada a violação pelo PU do artigo 10.º da Lei n.º 48/98, de 11 de agosto;
L8) Ser julgada como verificada a ofensa pelo PU aos princípios da igualdade e da proporcionalidade;
L9) Ser julgada verificada a violação pelo PU do artigo 27.º do PDM de Vila Real de Santo António.
M) Na sequência da ampliação do objeto do recurso, assim deverá, se necessário, vir a ser revogada a douta sentença recorrida, que não julgou verificadas as sobreditas ilegalidades do PU ou que considerou a sua apreciação prejudicada pela solução jurídica dada à causa, substituindo-se por douto acórdão que julgue verificadas as sobreditas ilegalidades, mantendo a decisão de declaração de nulidade com força obrigatória geral do PU das Sesmarias, aprovado por deliberação de 2002.06.21 ...».
7. Concluem pedindo que o «presente recurso jurisdicional seja julgado como não provado e improcedente, sendo confirmada a douta Sentença recorrida» e, subsidiariamente, que seja «conhecida toda a matéria constante da ampliação do objeto do recurso, concluindo-se igualmente pela improcedência do recurso jurisdicional da Recorrida e pela declaração de nulidade ou anulação do Plano de Urbanização das Sesmarias (…), por ilegalidade e com força obrigatória geral».
8. Aquela entidade demandada, aqui ora recorrente, veio produzir resposta à ampliação do objeto de recurso [cfr. fls. 897 e segs.] na qual concluiu da seguinte forma:
«...
A) Improcede toda a linha argumentativa dos Recorridos, o que equivale a dizer que a decisão tomada pelo Tribunal a quo quanto aos fundamentos em alusão foi correta, devendo por isso, seja em que circunstância for, ser mantida pelo presente Tribunal, conforme se irá sustentar na presente Resposta à ampliação do objeto do recurso, promovida pelos Recorridos, cumprindo referir que a Recorrente mantêm, na íntegra, o teor das suas alegações de recurso jurisdicional, conclusões e pedidos aí formulados.
B) Contrariamente ao sustentado pelos Recorridos, o Plano de Urbanização das Sesmarias não se afigura juridicamente inválido por violação do regime legal de competência municipal para elaboração de instrumentos de gestão e ordenamento territorial, pois o mesmo constituiu um ato da Recorrente, embora em ambiance fáctico-jurídica específica;
C) Olvidam os Recorridos, de modo flagrante, o facto da elaboração de planos municipais de ordenamento do território poder ser promovida por intermédio - em rigor, com o auxílio - de privados, como decorre, expressamente, da alínea h), do artigo 5.º da Lei n.º 48/98, de 11 de agosto. Foi, precisamente, o que sucedeu na situação sub judice;
D) É de assinalar que a figura dos contratos para planeamento ou dos contratos urbanísticos, com assinalável tradição (normativa e prática) em fase anterior ao artigo 6.º-A do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, tem ínsita uma visão ampla dos diversos interesses em presença, procurando, não uma substituição da Administração pelos particulares, mas uma frutífera articulação entre a visão pública e a perspetiva privada, tudo em vista de uma melhor ocupação do espaço e de uma racional preservação dos valores urbanísticos e ambientais em presença;
E) É nessa linha de contratualização jurídico-administrativa que se insere o Protocolo celebrado, em 24 de setembro de 2009, entre a Câmara Municipal de Vila Real de Santo António e um conjunto de proprietários, identificados na alínea B) da matéria de facto dada como assente, resultando desse documento que o Plano de Urbanização das Sesmarias surgiria - como veio a surgir - da articulação de interesses de índole pública e de interesses de natureza privada, embora a elaboração em sentido estrito desse Plano (e a correspondente aprovação) tenha pertencido, respetivamente, ao mencionado órgão executivo camarário e à Recorrida, enquanto órgão deliberativo municipal;
F) Improcede, pois, toda a argumentação dos Recorridos quanto ao invocado, mas não provado, vício jurídico, tanto mais que a elaboração e aprovação do Plano em consideração se encontram plenamente justificados do ponto de vista do interesse público que ao Município de Vila Real de Santo António cabe, nos termos da lei e da Constituição, continuadamente prosseguir;
G) Não se verifica, igualmente, qualquer invalidade do contrato procedimentalmente integrado no Plano de Urbanização das Sesmarias por escolha ilegal do cocontratante, correspondendo a presente alegação a uma visão errónea, dos Recorridos, quanto ao quadro jurídico aplicável;
H) A tese dos Recorridos desconsidera totalmente o disposto na alínea h), do artigo 5.º da Lei n.º 48/98, de 11 de agosto, e o facto dos procedimentos pré-contratuais, genericamente enunciados no artigo 182.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo (disposição entretanto revogada pelo Código dos Contratos Públicos), não poderem ser transpostos para a contratualização em matéria de planos;
I) Os contratos para o exercício de poderes públicos não estão sujeitos ao procedimento pré-contratual de concurso público que, a todo o custo, os Recorridos entendem aplicável no caso concreto, pois, como é bom de ver, nem sequer se constata uma prestação de serviços em sentido estrito, como os Recorridos infundadamente alegam que se verifica na situação em discussão;
J) Cumpre notar que os princípios gerais da atividade administrativa - que se encontram descritos no Capítulo II, da Parte I do referido Código - foram inteiramente respeitados na situação sub judice, como o Tribunal a quo corretamente reconheceu, sendo de repisar que os proprietários cocontratantes, com o Município de Vila Real de Santo António, colaboraram, de facto, com tal ente público na preparação de uma minuta de plano, mas a correspondente aprovação coube a este último e não aos primeiros, inexistindo disposição legal que, nesse quadro, impusesse a realização de um concurso público, como os Recorridos advogam;
K) As garantias de participação pública (inicial ou outras) em matéria de planeamento não foram postas em causa pela Recorrente (ou por qualquer outro órgão do Município de Vila Real de Santo António), tendo o Tribunal a quo decidido adequadamente o suposto vício que, nessa matéria, foi invocado pelos Recorridos;
L) Não houve, da parte da Recorrente, qualquer intuito de encobrimento do procedimento de elaboração do plano de Pormenor das Sesmarias, sendo de salientar que, quaisquer particulares, desde a publicitação do aviso transcrito na alínea E) da matéria de facto dada como assente, puderam participar no procedimento de elaboração de instrumento de gestão territorial em apreço, devendo prevalecer o entendimento, na ausência de explicitação mais concreta, que o respetivo prazo para formulação de sugestões e apresentação de outras informações, foi, na situação concreta, de trinta dias (o prazo máximo estipulado no artigo 77.º, n.º 2, do Decreto-lei n.º 389/99, de 22 de setembro);
M) O artigo 21.º da Lei n.º 48/98, de 11 de agosto não foi juridicamente preterido, relevando atender, quanto a este ponto, para além do teor das alíneas E) e F), às alíneas J), K) e L) da matéria de facto dada como assente;
N) Na eventualidade de prevalecer o entendimento de que o artigo 77.º, n.º 2, in fine, do Decreto-Lei n.º 389/99, de 22 de setembro, e o artigo 21.º da Lei n.º 48/98, de 11 de agosto não foram observados pela Recorrente (ou por qualquer dos órgãos do Município de Vila Real de Santo António), não pode haver lugar ao efeito invalidante próprio da preterição de formalidades essenciais, antes se aproveitando o ato deliberatório praticado em momento final;
O) A decisão final de aprovação do Plano das Sesmarias não teria sido diferente, caso a participação pública inicial tivesse ocorrido (como ocorreu, embora os Recorridos tenham entendimento diferente), tanto mais que a fase da discussão pública propriamente dita (ou sucessiva) teve lugar, tendo os Recorridos participado na mesma, como ficou provado na decisão recorrida e os mesmos aceitam;
P) É, a todos os títulos, falso que o artigo 77.º, n.ºs 5 e 6, do Decreto-Lei n.º 389/99, de 22 de setembro, tenha sido violado na situação sub judice, sendo de salientar que a alegação fáctica dos Recorridos nada tem que ver com tais preceitos, porquanto não imputam à Câmara Municipal de Vila Real de Santo António uma falta de ponderação dos elementos aduzidos na sua reclamação, nem tão pouco demonstram que a resposta do ente público não lhes foi “comunicada por escrito”;
Q) A alegação dos Recorridos só poderia proceder - o que não pode ocorrer, por manifesta impossibilidade objetiva - se tivessem demonstrado, o que não fizeram, que o indeferimento da “reclamação apresentada pelos Recorridos no mesmo momento e ato em que [a Câmara Municipal] aprovou a proposta de Plano de Urbanização a submeter a deliberação da Assembleia Municipal” colidia com um preceito legal, cujo conteúdo interditava uma conduta administrativa assim levada a cabo. Improcede, assim, também essa alegação dos Recorridos;
R) Por reporte à alegada violação do artigo 13.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, não foi invocado pelos Recorridos, em sentido técnico-jurídico, um erro de julgamento, limitando-se a denotar que o Tribunal a quo “também deveria ter fundamentado de forma mais clara a invalidade do PU na violação, também, do disposto no artigo 13.º do RJIGT” (cfr. p. 54 das contra-alegações de recurso jurisdicional);
S) Ao não ter sido invocado um erro de julgamento, não pode a tese dos Recorridos, quanto à pretensa preterição referida na conclusão anterior, ser julgada procedente;
T) De todo o modo, como se alegou em sede de Contestação (cfr. o artigo 51.º) e ora se renova, contrariamente ao que os Recorridos alegam, também aqui, o PROTAL, na respetiva planta de condicionantes, delimita rigorosamente a zona de serra, na qual se desenvolve o Plano de Urbanização das Sesmarias, sendo que a única conclusão a retirar é a de que «quer o Prot/Algarve, quer o P.D.M. consagram a possibilidade de transformação do uso do solo de zona de Serra para zona a definir em consequência da implantação do Núcleo de Desenvolvimento Turístico através do único mecanismo possível, ou seja, através de um Plano de Pormenor ou de um Plano de Urbanização, como o caso em apreço» (cfr. o artigo 51.º);
U) Acresce que a Câmara Municipal de Vila Real de Santo António não deixou de apontar, na caracterização da proposta de Plano de Urbanização das Sesmarias, os objetivos estratégicos desse instrumento de gestão territorial “e do seu Programa de Uso do Solo, apontando os seus aspetos sociais e económicos, tendo como objetivo promover a qualidade de vida das populações do concelho de Vila Real de Santo António” (cfr. o artigo 52.º);
V) O Plano de Urbanização das Sesmarias não violou o artigo 23.º do PROTAL (ou outra disposição do mesmo instrumento de gestão territorial), com o que improcede, identicamente, a alegação dos Recorridos que consta de parte do ponto 5 e do ponto 6 das suas contra-alegações de recurso, no segmento ampliativo do correspondente objeto;
W) Ao ter decidido desse modo, sentenciou bem o Tribunal a quo, devendo esse sentido ser mantido pelo presente Supremo Tribunal;
X) Nas suas contra-alegações e conclusões, os Recorridos não identificaram nem explicitaram qual seria a alegada outra norma do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, que teria sido pretensamente violada, pelo que improcede, sem mais, a respetiva alegação quanto a esta vertente;
Y) O mesmo ocorrendo no que diz respeito à pretensa violação do artigo 10.º da Lei n.º 48/98, de 11 de agosto, pois, não concretizaram os Recorridos qual a disposição desse artigo teria sido (alegadamente) violada pelo PU - sendo que esse artigo apresenta um conjunto alargado de normas - pelo que, novamente, improcede esta alegação;
Z) Sem conceder, à cautela, cumpre mencionar que os Recorridos consideram que as pretensas violações das normas (que ilegalmente não identificaram) decorreriam do facto do PU ter (alegadamente) esgotado o potencial urbano-turístico existente;
AA) Porém, conforme cabal e amplamente demonstrado no âmbito das alegações de recurso da Assembleia Municipal de Vila Real de Santo António, a mencionada tese é improcedente, pois, contrariamente ao alegado pelos Recorridos, no caso concreto, não foi esgotado qualquer potencial urbano-turístico. De modo a evitar desnecessárias repetições dão-se aqui por reproduzidas, quer as alegações constantes das alegações de recurso apresentadas pela Recorrente Assembleia Municipal sobre o presente tema (com particular destaque para os artigos 240.º a 274.º e 349.º, todos das mencionadas contra-alegações de recurso e correspondentes conclusões), quer as alegações constantes no tratamento do ponto seguinte, referentes à demonstração da improcedência da pretensa violação dos princípio da igualdade e da proporcionalidade pelo PU;
BB) Em conclusão, improcedem as alegações das Recorridas no sentido que o PU violaria, ainda, outra disposição do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, não identificada e, por outro lado, a violação de outra norma (tampouco identificada) do artigo 10.º da Lei n.º 48/98, de 11 de agosto;
CC) Tendo em conta as alegações dos Recorridos, apesar da Sentença Recorrida não ter apreciado dos alegados vícios atinentes à violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, demonstrar-se-á a improcedência de tais pretensas violações;
DD) Conforme alegado - e bem - pela Recorrente, no artigo 20.º da sua Contestação, uma vez destruído - como foi - o pressuposto sobre que assenta a construção dos ora Recorridos e que levou o Tribunal a quo a considerar prejudicado o conhecimento dos alegados vícios de violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade - de que ficou alegadamente esgotada a possibilidade de constituição de outros NDT’s -, claro resulta que estes não foram, de todo, violados;
EE) Por um lado, e conforme demonstrado à saciedade, o PU não esgotou o potencial de aproveitamento turístico do concelho e, por outro lado, conforme bem reconheceram os ora Recorridos (artigo 62.º da P.I.), o alvará de loteamento concedido para o seu prédio rústico (Doc. 13, junto com a P.I.), entretanto já caducara, pelo que nem se colocava aqui uma questão de desigualdade de oportunidades;
FF) Com efeito, a Recorrente limitou-se a prever a constituição de um NDT, sem esgotar a possibilidade de constituição de outros, repita-se, sem qualquer diferenciação injustificada, desrazoável, injusta ou desproporcionada, sendo certo que a fundamentação subjacente ao PU evidencia que não foi violado o princípio da proporcionalidade;
GG) Ora, resulta do PU uma fundamentação clara da escolha do local de intervenção, tendo em conta o carácter debilitado da respetiva área de intervenção, do ponto de vista humano, ecológico e económico [artigos 120.º a 125.º da presente Resposta] e tomou em consideração a existência de infraestruturas rodoviárias [artigos 126.º a 129.º da presente Resposta] e, por outro lado, considerou-se ainda o facto de o investimento em infraestruturas ser da responsabilidade de promotores privados [artigos 130.º a 133.º da presente Resposta].
HH) Assim, não se verifica qualquer desproporção na opção legítima subjacente à consagração do PU, não tendo, pois, havido qualquer violação dos artigos 4.º, 5.º e 6.º do Código do Procedimento Administrativo;
II) Na versão do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, em vigor aquando a elaboração do PU (versão decorrente do Decreto-Lei n.º 53/2000, de 7 de abril), os Planos de Urbanização estavam sujeitos a ratificação governamental quando o PU não se conformasse com o PDM em vigor, desde que tivessem sido objeto de parecer favorável da CCDR (artigo 80.º, n.º 3, alínea d) e n.º 8 do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro);
JJ) Ora, conforme resulta do Facto Y da matéria assente: i) houve ratificação governamental (decorrente de Resolução do Conselho de Ministros n.º 147/2003 de 19-09-2003); ii) O PU foi objeto de parecer favorável da DRAOT-Algarve; iii) ficaram parcialmente alteradas a planta de ordenamento e a planta de condicionantes do PDM de Vila Real de Santo António, bem como o artigo 27.º do respetivo regulamento do PDM de Vila Real de Santo António, na área de intervenção do PU;
KK) Se não tivesse ocorrido uma ilegal interposição do presente recurso de impugnação de normas, nomeadamente, antes da publicação do PU no Diário da República (através da publicação da Resolução do Conselho de Ministros n.º 147/2003, publicada no Diário da República, I.ª Série B, de 19 de setembro de 2003), os Recorridos ter-se-iam apercebido da improcedência do presente alegado vício de violação do artigo 27.º do Regulamento do PDM de Vila Real de Santo António;
LL) Em conclusão, em conformidade com o julgado pelo Tribunal a quo, improcede o vício em apreço referente à pretensa violação do artigo 27.º, alíneas c) e d) do Regulamento do PDM de Vila Real de Santo António, respetivamente referentes às regras de edificabilidade atinentes à concentração das construções e, por outro lado, à superfície impermeabilizada ...».
9. O Digno Magistrado do Ministério Público [MP] junto deste Tribunal teve vista dos autos e emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso [cfr. fls. 956], sendo que esta pronúncia uma vez objeto de contraditório mereceu resposta discordante por parte da entidade demandada, aqui recorrente [cfr. fls. 962 e segs.].
10. Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para o seu julgamento.
DAS QUESTÕES A DECIDIR
11. Face aos fundamentos e questões aduzidos nas alegações e contra-alegações produzidas nos autos pelas partes constituem objeto de apreciação nesta sede:
A) a ilegalidade da junção de documentos nas alegações feita pela recorrente [conclusão A) das contra-alegações];
B) a procedência ou não das exceções/questões prévias apenas arguidas pela aqui Recorrente em sede de alegações de recurso jurisdicional e que não constavam da contestação pela mesma produzida, sendo que essa análise se impõe no quadro legal do regime contencioso a que os autos estão sujeitos dado não vigorar na LPTA, no que concerne aos pressupostos processuais, uma qualquer regra de concentração ou preclusão em sede de defesa [cfr., entre outros, os Acs. deste STA de 24.04.1996 - Proc. n.º 037587, de 05.11.1998 - Proc. n.º 035738, e de 12.12.2002 - Proc. n.º 0828/02 in: «www.dgsi.pt/jsta» - sítio a que se reportarão todas as demais citações de acórdãos deste Tribunal sem expressa referência em contrário] ao invés do que vigora no CPTA [cfr. art. 87.º, n.º 2, do CPTA/2002-04 e atual art. 88.º, n.º 2, do CPTA/2015], para além de que estamos em face de exceções/questões de conhecimento oficioso e sobre as quais inexiste formação de caso julgado [cfr., nomeadamente, arts. 54.º, 63.º, 64.º, 65.º, 110.º, al. b), todos da LPTA e o despacho saneador meramente tabelar inserto a fls. 287 dos autos]: i) da ilegitimidade ativa dos recorridos [conclusões F) a V) das alegações]; ii) da ilegitimidade passiva por preterição de litisconsórcio necessário legal passivo [conclusões W) a Y) das alegações]; iii) da «falta originária de objeto» [conclusões Z) a AA) das alegações]; iv) da falta superveniente do objeto e conducente impossibilidade superveniente da lide [decorrente quer da alteração, por adaptação, do «PU» - Aviso n.º 11264/2009, publicado no Diário da República, II.ª série, de 23.06.2009 -, quer da alteração por substituição, como da ratificação sanação] [conclusões BB) a RR) das alegações]; v) da inidoneidade do meio processual [conclusões SS) a UU) das alegações]; e, na improcedência das questões/exceções antecedentes,
C) a regularização dos autos com a publicação de anúncio no DR, I.ª Série, nos termos e para os efeitos do art. 64.º, n.º 3, da LPTA, tramitando-se o processo até decisão final [conclusão VV) das alegações];
D) a nulidade da decisão judicial recorrida por alegada contradição entre os fundamentos e a sua decisão e por condenação em objeto diferente do pedido (ultra petita) [conclusões WW) a BBB) das alegações];
E) o erro no julgamento de facto [dada a necessidade quer do aditamento à matéria assente de determinados factos, como da sua alteração, ou, subsidiariamente, da anulação da «decisão sobre a matéria de facto por deficiência, obscuridade e contraditoriedade, nos termos do art. 712.º, n.º 4, do CPC» ou, então, do determinar da «ampliação da matéria de facto» nos termos do mesmo normativo] [conclusões D), E) e DDD) a DDDDD) das alegações];
F) o erro no julgamento de direito [dada a inaplicabilidade do art. 04.º do DL n.º 380/99, de 22.09 (doravante RJIGT) (diploma na redação que lhe foi introduzida pelo DL n.º 53/2000, de 07.04, por ser a vigente à data dos factos em discussão - redação essa a que se reportarão todas as demais citações de normativos daquele diploma sem expressa referência em contrário - e que, entretanto, foi revogado pelo DL n.º 80/2015, de 14.05), ou, subsidiariamente, por violação do mesmo normativo em conjugação com o art. 157.º do mesmo diploma] [conclusões EEEEE) a CCCCCC) das alegações]; e,
G) o verificar, mercê da ampliação do objeto de recurso [cfr. art. 684.º-A, do CPC], do erro no julgamento de direito ao haverem-se conhecido e improcedido na decisão judicial recorrida os fundamentos de ilegalidade relativos à violação das regras sobre competência municipal na elaboração de instrumentos de planeamento territorial [arts. 74.º, n.º 1, do RJIGT e 20.º, n.º 4, da Lei n.º 48/98 (na sua redação original - diploma também, entretanto, objeto de revogação pela Lei n.º 31/2014, de 30.05)], à escolha, por ajuste direto, do cocontratante - invalidade do contrato procedimentalmente integrado no «PU» por ilegal escolha do cocontratante [arts. 178.º, 182.º e 183.º, do CPA], à ausência/omissão de participação pública inicial [art. 77.º, n.º 2, do «RJIGT»], devendo ser reconhecida e declarada a violação pelo «PU» do disposto nos arts. 13.º, n.º 3, e 77.º, n.ºs 5 e 6, do RJIGT, 10.º da Lei n.º 48/98, 27.º do PDM de Vila Real de Santo António, do «PROTAL do Algarve» [PROTAL/A] [na versão então vigente e que foi aprovada pelo Decreto Regulamentar n.º 11/91, de 21.03] e dos princípios da igualdade e da proporcionalidade [conclusões J) a M) das contra-alegações] [cfr. alegações/contra-alegações e demais conclusões supra reproduzidas].
FUNDAMENTAÇÃO
DE FACTO
12. Resulta como assente na decisão judicial recorrida o seguinte quadro factual:
I) Os recorrentes são proprietários de um prédio rústico sito na freguesia de Vila Nova de Cacela, com uma área de 838.050 m2, descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila Real de Santo António sob o n.º 126/311085, da freguesia de Vila Nova de Cacela [cfr. doc. n.º 01 com a petição inicial («p.i.») e art. 01.º contestação].
II) Nas imediações do prédio dos recorrentes existem vários prédios rústicos pertencentes a: i) “H………………, Lda.”; ii) “I…………….. Lda.”; iii) “J……………, Lda.”; iv) “K……………, Lda.”; e v) “L……………. [facto de conhecimento pessoal alegado e não impugnado pela entidade recorrida - art. 840.º do Cód. Administrativo, aplicável ex vi do art. 24.º, al. a) e n.º 1 do art. 64.º, ambos da LPTA].
III) Por deliberação da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António de 15.09.1999, foi aprovada a minuta do protocolo identificado na alínea que se segue [cfr. fls. 91 dos autos e art. 27.º da contestação e fls. 15 a 26 «P.A.» em apenso];
IV) Em 24.09.1999, os cinco proprietários referidos em II) celebraram um protocolo com a Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, tendente à elaboração de um Plano de Urbanização, com perímetro praticamente coincidente ao dos seus prédios rústicos e do qual se transcreve o seguinte [cfr. doc. n.º 02 junto com a «p.i.» e art. 03.º contestação]:
«… A Câmara Municipal de Vila Real de Santo António tem vindo a prosseguir uma política ativa de apoio ao turismo, designadamente através da dinamização de empreendimentos turísticos que contribuam para um desenvolvimento sustentável do Concelho, respeitem a política de correto ordenamento do território e de promoção da qualidade do ambiente, aumentem a oferta turística de qualidade e promovam incidências positivas no tecido socioecónomico local, na criação de emprego e projete a imagem da região do Algarve e do País.
VNC será um dos maiores e mais completos empreendimentos turísticos do concelho de Vila Real de Santo António que atrairá elevada percentagem dos fluxos turísticos que se dirigem ao mesmo. Dando continuidade a esse projeto, a VNC pretende desenvolver o empreendimento turístico de Vila Nova de Cacela, que contemplará, para além de importantes infraestruturas diretamente ligadas à sua componente urbanísticas, o desenvolvimento de diversificadas estruturas de animação turística.
Tal empreendimento enquadra-se na política de promoção do desenvolvimento socioecónomico, do correto ordenamento do território e da qualidade do ambiente prosseguido pela Câmara de Vila Real de Santo António.
Considera-se que, face à dimensão e diversidade do empreendimento, à área por ele abrangida, à sua previsível evolução temporal, ao longo dos próximos anos, dever-se-á recorrer em primeiro lugar à figura do plano de urbanização, que servirá de enquadramento geral do empreendimento, sendo as disposições do referido plano posteriormente desenvolvidas e concretizadas através de instrumentos urbanísticos previstos na lei.
Considera-se ainda oportuno, por outro lado, adotar um conjunto de metodologias assentes em fórmulas expeditas de relacionamento entre a Administração e administrado, ou seja, entre a Câmara Municipal de Vila Real de Santo António e a VNC que permitam, dentro do espírito de mútua cooperação e dialogo, racionalizar a elaboração dos procedimentos de natureza administrativa e técnica necessários à concretização do empreendimento desta dimensão.
Nestes termos, é acordado entre a Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, representada pelo Exmo. Senhor Dr. ……………. e a H…………… com sede em Lisboa, matriculada na Conservatória do Registo Comercial de Lisboa sob o n.º ………….. representada pelo Sr. ………, o seguinte:Artigo 1.º
(Objeto) O presente protocolo define os termos e condições em que se irá processar o desenvolvimento do projeto designado por Plano de Urbanização de Vila Nova de Cacela.Artigo 2.º
(Planos de Ordenamento do Território) 1. A Câmara Municipal de Vila Real de Santo António promoverá a elaboração de um Plano de Urbanização. O referido plano abrangerá a área do empreendimento cujos limites geográficos estão definidos no documento anexo (ANEXO I).
2. Para implementação do referido plano de urbanização serão elaborados todos os estudos necessários nos termos da legislação em vigor.
3. A H……….. suportará todos os custos decorrentes da elaboração dos planos acima referidos colocando à disposição da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António os estudos e os meios técnicos que se vierem a mostrar necessários a uma rápida e eficaz elaboração dos referidos planos.Artigo 3.º
(Conteúdo e calendarização do PU) 1. (…)
2. Os trabalhos preparatórios conducentes à elaboração do Plano de Urbanização previsto no n.º 1 iniciam-se com a assinatura do presente protocolo.
3. O Plano de Urbanização respeitará as condições e parâmetros urbanísticos previstos no Plano Diretor Municipal de Vila Real de Santo António, que conduzirá à criação de um empreendimento urbano-turístico com campo de Golfe de qualidade, a construção, manutenção e melhoramento da rede de infraestruturas, áreas verdes e equipamentos públicos, tendo como objetivo principal a preservação do ambiente.Artigo 4.º
(Gabinete de apoio) 1. É constituído um gabinete de apoio, composto por dois representantes da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, um dos quais presidirá e por um representante da VNC.
Incumbe ao gabinete de apoio:
a) Acompanhar a elaboração do Plano de urbanização;
b) Dinamizar o processo de elaboração do Plano acima citado;
c) Definir a equipa técnica responsável pela execução do Plano de acordo com a legislação em vigor, nomeadamente o DL 292/95, de 14 de novembro;
d) Manter informada a Câmara Municipal de Vila Real de Santo António e a VNC da evolução dos processos de elaboração do Plano.
2. Os membros do gabinete previsto no número anterior são designados pelos signatários do presente protocolo nos cinco dias subsequentes à sua assinatura.Artigo 5.º
(Disposição transitória) (…)
Vila Real de Santo António, 24 de setembro de 1999 …».
V) A 02.05.2000 foi publicado aviso no Diário da República [DR], apêndice n.º 65, II.ª Série, n.º 101, nos seguintes termos [cfr. fls. do «P.A.» em apenso e arts. 07.º e 33.º da contestação]:
«… Aviso n.º 3399/2000 (2.ª série) - AP - Elaboração de um plano de urbanização na zona da serra em Vila Nova de Cacela.
Considerando que:
1) De acordo com a planta de ordenamento do Plano Diretor Municipal de Vila Real de Santo António, o terreno objeto do plano de urbanização insere-se em zona de serra;
2) Dispõe o artigo 34.º do Regulamento do PDM que na zona de serra, nos núcleos de desenvolvimento turístico, é aplicável o disposto no artigo 27.º do regulamento do citado plano;
3) Face ao estabelecido no n.º 4 do artigo 22.º do mesmo regulamento, a implementação deste núcleo numa zona de serra deverá estar prevista em plano municipal de ordenamento do território;
4) Competindo à Câmara Municipal promover as ações conducentes à elaboração e ratificação de tais planos nos termos do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro (fixando-se o prazo de 10 meses para a elaboração do PMOT).
Assim, em cumprimento da deliberação desta Câmara Municipal adotada em reunião ordinária realizada em 15 de setembro de 1999, torna-se pública a intenção municipal de elaborar o plano de urbanização na zona da serra de Vila Nova de Cacela, de que se anexa a respetiva delimitação na planta de ordenamento do PDM. (…) 28 março de 2000 - O presidente da Câmara, ………………………».
VI) Igual anúncio foi publicado no jornal «Diário de Notícias» de 05.04.2000 [cfr. fls. 32 do «P.A.» em apenso].
VII) A 07.06.2000 a Câmara Municipal, deliberou o seguinte [cfr. doc. n.º 04 com a «p.i.» e art. 09.º contestação e fls. 871 dos autos]:
«… No seguimento do Protocolo celebrado entre esta Autarquia e a Equipa Técnica responsável pela elaboração do Plano de Urbanização das Sesmarias para a zona da serra de acordo com o zoneamento do Plano Diretor Municipal, na freguesia de Vila Nova de Cacela, o Senhor Presidente submeteu o citado Plano a apreciação no sentido da Câmara Municipal assumir o Plano como seu e providenciar a consulta as entidades, solicitando à Comissão de Coordenação da Região do Algarve, qual a tramitação necessária.
(…)
A Câmara deliberou, por unanimidade, assumir o plano como seu e providenciar a consulta as entidades, solicitando à Comissão de Coordenação da Região do Algarve, qual a tramitação necessária …».
VIII) Por fax n.º 756 da «DRAOT», enviado à Câmara Municipal de Vila Real de Santo António em 05.06.2001, foram solicitados e prestados os esclarecimentos aí evidenciados e que aqui se consideram integralmente reproduzidos [cfr. doc. n.º 15 junto com a «p.i.»].
IX) A «DRAOT Algarve» pronunciou-se por parecer n.º 442/DGST.01, de 03.07.2001, nos seguintes termos [cfr. doc. n.º 06 junto com a «p.i.» e a fls. 870 e ss. dos autos e que aqui se considera integralmente reproduzido]:
«…
VI. CONCLUSÃO
Face ao exposto na presente informação, considera-se que a proposta de Plano de Urbanização das Sesmarias dá cumprimento na generalidade, às disposições legais e regulamentares aplicáveis devendo, no entanto, ser consideradas as recomendações emitidas pelas diversas entidades envolvidas na apreciação do Plano (em anexo) bem como introduzido o indicado em 1. e 2. de III e 1., 5.2, 5.5, 5.6 e 5.7 de IV, e V da presente.
Assim, no entendimento de que os aspetos focados poderão ser acautelados e contemplados na formulação da proposta final do Plano, considera-se que o Plano de Urbanização das Sesmarias está em condições de prosseguir a sua tramitação prevista na legislação em vigor.
Como nota final refere-se:
- A emissão de parecer favorável ao Plano de Urbanização das Sesmarias esgota o número total de camas passível de implementar em Áreas de Aptidão Turística no Concelho de VRSt.º António, não sendo possível a existência de outro(s) núcleo(s) de Desenvolvimento Turístico, sem que tal matéria seja convenientemente avaliada no âmbito da revisão do PDM de V.R. de St.º António e do PROT-Algarve;
- A Câmara Municipal de VRSt.º António fica responsável pelo assegurar da implementação das redes de infraestruturas, deste Plano, e respetiva manutenção …».
X) A 16.08.2001 a Câmara Municipal deliberou proceder a abertura do período de discussão pública [cfr. fls. do processo administrativo instrutor em apenso].
XI) Por requerimento entrado nos serviços da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António a 26.08.2001, subscrito pelos ora Recorrentes e dirigido ao Presidente da Câmara, expuseram e requereram aqueles o seguinte:
«… Os subscritores são proprietários da propriedade denominada “Sesmarias” que deteve um projeto de Urbanização aprovado e entretanto caducado por razões alheias à vontade dos promotores, nomeadamente razões de desajustamento conceptual do projeto às exigências e especificidades do mercado.
Apesar da sua caducidade é intenção dos promotores proceder à reformulação do mesmo no âmbito de um processo protocolo a estabelecer com essa Câmara Municipal. Dessa intenção foi dado conhecimento à CM V.R. St.º António, nomeadamente através da nossa carta de 26.01.2001, que se junta em anexo bem como a resposta recebida dessa Câmara Municipal.
Independentemente das questões de fundo que vierem a ser suscitadas pela análise profunda a que estamos a proceder ao designado «Plano de Urbanização das Sesmarias»; posto entretanto à discussão pública, e que, a seu tempo, se for caso disso, comunicaremos formalmente a V.ª Ex.ª, pretendíamos desde já solicitar que nos confirmassem a validade efetiva da disponibilidade afirmada por essa Câmara Municipal para apoiar a viabilização de um protocolo a estabelecer com a Câmara quanto ao desenvolvimento de um projeto de desenvolvimento turístico na nossa propriedade …».
XII) A 26.09.2001 foi publicado no DR a abertura do período de discussão pública que veio a ocorrer de 18.10.2001 a 15.01.2002 [fls. «P.A.» idem].
XIII) Por deliberação de 05.12.2001, a Câmara Municipal «aprovou a proposta do Vereador Sr. ………………….» no sentido de ser «aceite a doação do Plano de Urbanização das Sesmarias» [cfr. doc. n.º 05 junto com a «p.i.» que aqui se considera integralmente reproduzido e art. 10.º contestação];
XIV) O teor da proposta aprovada era o seguinte:
«… No seguimento do protocolo celebrado entre esta Autarquia e a H…………….. (…) I…………… (…) J……………… (…) K……………. (…) L……………., mandaram aquelas empresas elaborar o Plano de Urbanização das Sesmarias para a zona da serra, na freguesia de Vila Nova de Cacela, já entregue nesta Câmara Municipal;
Em conformidade, e porque a Câmara Municipal ainda não o fez expressamente, proponho que se delibere aceitar a doação do mesmo …».
XV) A 13.12.2001 foi apresentada reclamação pelos ora Recorrentes [cfr. doc. n.º 03 junto com a «p.i.» que aqui se considera integralmente reproduzido e fls. 860 do «P.A.» em apenso].
XVI) E, bem assim, a «DGTDU» por informação n.º 10/DSGPPOT, de 14.01.2002, nos seguintes termos [cfr. fls. 255 e segs. dos autos]:
«… importa também chamar a atenção para o facto dos planos de urbanização apenas poderem definir, segundo orientações superiores alicerçadas na interpretação jurídica do art. 87.º do DL 380/99, de 22/09, a organização espacial de parte determinada do território integrada no perímetro urbano, estando-lhe assim vedada a possibilidade de intervir em espaço rural.
A manter-se esta interpretação, dificilmente se poderá aceitar que a definição e implementação dos núcleos de desenvolvimento turístico (NDT) previstos em PDM, possa ser feita com recurso à figura do plano de urbanização.
Todavia, do ponto de vista técnico, parece-me que haverá situações em que será mesmo desejável que a definição dos referidos núcleos se faça através do plano de urbanização, quer pela dimensão da área de intervenção e das propostas de ocupação - como será o caso em apreço em que área de intervenção é de cerca de 800 ha e a proposta de ocupação é da ordem dos 5000 camas - quer pelo facto de se pretender apenas a conceção geral da organização urbana, sem descer ao nível de detalhe próprio de um plano de pormenor, evitando assim condicionar as soluções concretas que possam vir a ser apresentadas para os diferentes empreendimentos previstos para o NDT, eventualmente até por diferentes promotores, em conformidade com aquela organização urbana.
Parece-me assim, defensável que a escolha entre a figura de plano de urbanização e a figura de plano de pormenor deva resultar mais de critérios de natureza técnica, estabelecidos em função do objeto de estudo, e não tanto por um, eventual, imperativo legal através do qual um - o PU - apenas poderá tratar o espaço urbano ou cuja urbanização seja possível programar, e o outro - o PP - em que, além daqueles, poderá também tratar o espaço rural …».
XVII) A Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, reunida em sessão extraordinária de 01.03.2002, deliberou, sob proposta do Vice-Presidente da Câmara Municipal, e nos termos da ordem do dia:
«… Aprovação do Plano de Urbanização das Sesmarias - indeferimento da reclamação apresentada em sede de discussão pública - e consequente envio à Assembleia Municipal de Vila Real de Santo António para aprovação …» [cfr. doc. n.º 07 junto com a «p.i.» e que aqui se considera integralmente reproduzido].
XVIII) Da informação apresentada na reunião identificada em XVII) que antecede, consta a análise feita pelos serviços da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, assinada pela jurista ………………., à reclamação apresentada pelos ora Recorrentes [cfr. fls. do «P.A.» em apenso, não numeradas].
XIX) A Direção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território -Algarve [«DRAOT»], na sequência da reclamação apresentada em sede de discussão pública, pronunciou-se, por informação n.º 490/DSGT de 19.06.2002, nos seguintes termos [cfr. doc. n.º 06 com a «p.i.» e doc. n.º 01 junto a fls. 249 e segs.]:
«… A Câmara Municipal de V.R. St.º António aprovou em reunião extraordinária, datada de 01.03.2002, o plano supramencionado, tendo essa Câmara Municipal, nessa data indeferido uma reclamação apresentada na fase de discussão pública.
Os argumentos que consubstanciaram o referido indeferimento constam de uma informação jurídica datada de 30.01.2002.
No que concerne à informação jurídica supramencionada, a mesma compreende algumas imprecisões, as quais passamos a enunciar:
(…)
- Na alínea f), assim como na alínea a) é alegado, respetivamente, e passamos a citar: “A AAT agora delimitada, e referida no PDM como zona de serra da freguesia de Vila Nova de Cacela, corresponde a uma área de 4000 hectares o que, atendendo ao disposto na legislação aplicável (despacho conjunto e artigo 23.º do PROT/Algarve), permite a criação de um ou mais NDT’s (…)”. “No entendimento da Divisão de Gestão Urbanística o facto de zona da serra ser uma AAT não invalida a possibilidade de haver mais do que um NDT (…)”.
Esta fundamentação é completamente contrária ao entendimento acordado entre a CM e esta Direção Regional e o posteriormente definido no parecer emitido através da informação n.º 442/DGST-01, de 03.07.2001.
Mais concretamente, no n.º 1 do ponto V do citado parecer, depois de constatada a inexistência no PDM de V.R. St.º António da delimitação da AAT e, consequentemente, de um limite máximo de n.º de camas/n.º de habitantes, foram analisados e ponderados alguns fatores (indicados na referida informação), tendo-se obtido um valor que oscilava entre o mínimo de 2100 e o máximo de 5600 camas, para todo o concelho de V.R. St.º António. Neste sentido, ficou estipulado que “(…) o número máximo de camas para o somatório dos NDT a implantar no concelho de V.R. St.º António é de 5600 camas”.
Afirma ainda o mesmo parecer que “(…) este número só é passível de alteração com uma revisão do PDM vigente. (…) o número de camas atribuído a cada NDT, desde que respeitado o número de camas permitido pelo PDM, ou no caso vertente o acima indicado, é da responsabilidade da gestão autárquica”.
Por último, adverte aquele parecer que “(…) uma eventual emissão de parecer favorável ao NDT das Sesmarias esgota a possibilidade de a CM de V.R.St.º António implementar outros NDT no concelho”.
O ponto VI do parecer citado reforça a posição supramencionada, e acrescenta que esta não pode ser alterada “(…) sem que tal matéria seja convenientemente avaliada no âmbito da revisão do PDM de V.R. St.º António e do PROT - Algarve”.
(…)
As Áreas de Aptidão Turística, não se encontram definidas no PROT, devendo a sua demarcação ser feita nas plantas de ordenamento dos PDM em ordem a uma posterior delimitação dos Núcleos de Desenvolvimento Turístico - NDT (n.º 1 do Despacho Conjunto do SEALOT e do SET, da 16/12/92, publicado no DR, II Série, n.º 29, de 04/02/93).
Assim concluímos que as AAT não estão necessariamente integradas em solo urbano, mas em regra em solo rural, estipulando a alínea a) do n.º 4 do citado Despacho, que “(…) até à aprovação dos NDT, as áreas de aptidão turística têm o estatuto de espaços não urbanizáveis e seguem o regime de uso, ocupação e transformação do solo, definido na planta de ordenamento, carta de condicionantes e regulamento dos respetivos planos diretores municipais”.
CONCLUSÃO
Pelo exposto, julgamos que devem ser tidas em conta as situações invocadas, com especial atenção para o mencionado na alínea f) da informação jurídica em causa, de modo a evitar quaisquer dúvidas quanto ao número de camas estipulado, por acordo entre a CM e esta DRAOT, para o somatório dos NDT de todo o concelho de V.R. St.º António, ou seja, 5600 camas, que uma vez esgotado num único NDT (PU das Sesmarias) fica inviabilizada qualquer possibilidade de criação de outros NDT ...».
XX) A Assembleia Municipal reuniu-se em sessão extraordinária de 21.06.2002 e, por maioria, deliberou aprovar o «Plano de Urbanização das Sesmarias» [cfr. doc. n.º 08 junto com a «p.i.» - fls. 65 e segs. dos autos - e doc. n.º 09 idem e planta a fls. 245 e segs.].
XXI) O «Plano de Urbanização das Sesmarias» encontra-se, na sua quase totalidade, implantado em solos identificados na planta de zonamento do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve [PROTAL] como fazendo parte de zonas de atrativo paisagístico e de desenvolvimento agroflorestal [cfr. doc. n.º 11 junto com a «p.i.»].
XXII) A planta de zonamento do PROTAL definiu na zona de serra do Concelho de Vila Real de Santo António, a norte da «Via longitudinal do Algarve» ou «Via do Infante», duas manchas específicas com potencial turístico [cfr. doc. n.º 12 junto com a «p.i.»].
XXIII) Uma mancha delimitada na planta de zonamento do PROTAL como zona de ocupação turística [ZOT] corresponde à propriedade dos recorrentes [cfr. docs. n.ºs 12 e 13 juntos com a «p.i.»].
XXIV) O «Plano de Urbanização das Sesmarias» aprovado prevê a constituição de um núcleo de desenvolvimento turístico [NDT] na zona de serra do concelho de Vila Real de Santo António, com uma ocupação de 5546 camas e uma área de cerca de 441 ha [cfr. doc. n.º 09 com a «p.i.»];
XXV) Por Resolução do Conselho de Ministros n.º 147/2003 de 19.09.2003, foi ratificado o Plano de Urbanização em causa, constando do preâmbulo da mesma, o seguinte [cfr. doc. fls. 395 dos autos]:
«… Sob proposta da Câmara Municipal, a Assembleia Municipal de Vila Real de Santo António aprovou, em 21 de junho e 20 de dezembro de 2002 e 7 de fevereiro e 11 de abril de 2003, o Plano de Urbanização das Sesmarias.
A elaboração do referido Plano de Urbanização decorreu na vigência do Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de março, tendo sido cumpridas todas as formalidades legais, designadamente quanto à discussão pública que decorreu já ao abrigo do artigo 77.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro.
O município de Vila Real de Santo António dispõe de Plano Diretor Municipal, ratificado pela Portaria n.º 347/92, de 16 de abril.
O Plano de Urbanização das Sesmarias altera o Plano Diretor Municipal de Vila Real de Santo António, porque não cumpre todas as regras de edificabilidade previstas no artigo 27.º do seu Regulamento, nomeadamente não estipula uma área mínima de 50 000 m2 para as intervenções urbanísticas e não cumpre com a necessidade de as construções se localizarem num círculo com um raio de 30 m e com a limitação aos índices de construção e de impermeabilização.
Verifica-se a conformidade do Plano de Urbanização com as disposições legais e regulamentares em vigor, com exceção de uma área da categoria edificável RT 2 integrada na classe de espaço SURT, delimitada na planta de zoneamento e que coincide com áreas incluídas na Reserva Ecológica Nacional, pelo que viola o disposto no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de março.
O referido Plano de Urbanização foi objeto de parecer favorável da Direção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território - Algarve.
Importa esclarecer que tendo esta Direção Regional condicionado o seu parecer favorável à necessidade de a Câmara Municipal de Vila Real de Santo António assegurar inequivocamente a realização e manutenção das infraestruturas necessárias à execução do mencionado Plano, este condicionamento deverá ser cumprido pelo município através da celebração de contratos de urbanização com os promotores privados, nos termos previstos pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, e da exigência das garantias adequadas à integral cobertura dos capitais previstos para o financiamento das obras de urbanização aquando da emissão dos respetivos alvarás de licenciamento.
Considerando o disposto na alínea d) do n.º 3 e n.º 8 do art. 80.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro;
Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
1 - Ratificar o Plano de Urbanização das Sesmarias, no município de Vila Real de Santo António, publicando-se em anexo o Regulamento, a planta de zoneamento e a planta de condicionantes, que fazem parte integrante desta resolução.
2 - Excluir de ratificação uma área de categoria edificável RT2 integrada na classe de espaço SURT, delimitada na planta de zoneamento.
3 - Ficam parcialmente alteradas a planta de ordenamento e a planta de condicionantes do Plano Diretor Municipal de Vila Real de Santo António, bem como o artigo 27.º do respetivo Regulamento, na área de intervenção do Plano de Urbanização …».
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DE DIREITO
13. Passemos, então, à apreciação das exceções/questões suscitadas e daquilo que são os fundamentos recursivos, começando, prioritariamente, pela análise da questão da admissibilidade de junção de documentos feita com as alegações de recurso e, de seguida, das exceções/questões prévias arguidas pela ora recorrente no âmbito das suas alegações de recurso jurisdicional para depois, e no caso de nada obstar ao prosseguimento dos autos, nos centrarmos naquilo que constituem as críticas dirigidas propriamente à sentença recorrida integrantes do objeto do recurso perante este Tribunal, analisando, por esta ordem, das nulidades de decisão e dos erros no julgamento de facto, para terminar com os invocados erros no julgamento de direito aduzidos pela entidade recorrente e pelos aqui recorridos no quadro da ampliação daquele objeto nos termos do art. 684.º-A do CPC.
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DA JUNÇÃO DE DOCUMENTOS EM SEDE ALEGAÇÕES DE RECURSO
14. Sustentam os aqui recorridos que os documentos que foram juntos com as alegações por parte do ente demandado não são relevantes, nem interessam para a decisão da causa, visto que respeitam a documentos que se encontram ou já insertos nos autos ou fazem parte do processo administrativo apenso.
15. Analisados os documentos em questão, insertos a fls. 634 a 786 dos autos, temos que, efetivamente, o documento n.º 01 [respeitante à sentença recorrida] corresponde a realidade já existente ou repetida, por inserta nos autos ou no seu apenso, e, nessa medida, tem-se como desnecessária ou inútil a sua junção.
16. Já os demais correspondem a documentação que, inexistindo no todo ou apenas em parte nos autos e seu apenso, podem ou são suscetíveis de poder vir a relevar de interesse para a decisão da causa, mormente para a análise das matérias de exceção e das questões prévias que foram suscitadas em sede de alegações de recurso e do seu próprio mérito, pelo que, de harmonia com o disposto no art. 524.º do CPC ex vi dos arts. 01.º e 102.º da LPTA, soçobrando a questão suscitada pelos aqui recorridos nas respetivas contra-alegações, admitem-se os mesmos nos autos, aditando-se, em conformidade, a factualidade assente nos seguintes termos:
XXVI) A Assembleia Municipal, nos termos documentados sob a ata n.º 12/2002, reuniu-se em sessão no dia 20.12.2002 e, por unanimidade, deliberou aprovar o «Plano de Urbanização das Sesmarias - Alteração», alteração essa que havia sido proposta e aprovada pela Câmara Municipal na sua reunião ordinária de 11.12.2002 [documentada na ata n.º 52/2002], com base na proposta do Presidente da edilidade e nos termos da informação da Chefe de Divisão de Assuntos Jurídicos e Recursos Humanos de 06.12.2002 [cfr. docs. juntos com as alegações - fls. 666 a 671 v. dos presentes autos e cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido].
XXVII) Nesta informação jurídica de 06.12.2002 explicita-se a necessidade das alterações ao «PU» em referência com a existência de «algumas imprecisões de caráter cartográfico de redação e de sintaxe, que urge retificar», imprecisões essas que, nas palavras da referida informação, «em nada afetam quer os conteúdos material e documental do Plano quer o conteúdo e alcance das deliberações camarárias proferidas ou mesmo o conteúdo e alcance da deliberação da Assembleia Municipal do passado dia 21 de junho», e, por outro lado, na «clarificação no relatório no que concerne à fundamentação e justificação do Núcleo de Desenvolvimento Turístico criado» [cfr., no caso, os diversos teores do ponto 2 do «Relatório» relativo à «definição do Núcleo de Desenvolvimento Turístico» dos relatórios do «PU» objeto de aprovação pelas deliberações de 21.06.2002 e de 20.12.2002 insertos, respetivamente, a fls. 712/756 e a fls. 759/779] e na «expressa contemplação na ligação das águas excedentárias ao sistema intercetor e expressa menção de não aplicabilidade ao caso vertente de qualquer investimento de caráter público e consequentemente a inexistência da obrigatoriedade do Plano dar cumprimento à calendarização do investimento público», bem como na necessidade da «correção de pequenas sobreposições cartográficas entre as manchas de zonamento e as áreas constantes da planta de condicionantes» e da definição «em matéria de cartografia da zona de proteção ao marco geodésico localizado no perímetro de implantação do Plano de Urbanização» [cfr. docs. de fls. 666/671 v., de fls. 712/779 e de fls. 786/786 v. dos presentes autos aqui dados como reproduzidos].
XXVIII) A Assembleia Municipal, nos termos documentados sob a ata n.º 1/2003, reuniu-se em sessão no dia 07.02.2003 e, por maioria, deliberou aprovar o «Regulamento do Plano de Urbanização das Sesmarias (Alteração)», alteração essa que havia sido proposta e aprovada pela Câmara Municipal na sua reunião ordinária de 05.02.2003 [documentada na ata n.º 6/2003], com base na proposta da informação jurídica de 30.01.2003 [cfr. docs. juntos com as alegações - fls. 674 a 688 dos presentes autos e cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido].
XXIX) Nesta informação jurídica de 30.01.2003 explicita-se a necessidade das alterações ao Regulamento do referido «PU» com a existência da «necessidade de ajustar o regulamento ao teor do ofício oriundo da Direção-Geral de Ordenamento de Território e Desenvolvimento Urbano, datado de 17 de janeiro de 2003», com sugestões de alteração quanto ao teor dos arts. 16.º [«domínio hídrico»] e 21.º [«estrutura verde»] do mesmo «PU» e em que, como também se alude naquela informação, as «correções agora introduzidas no Regulamento (…) não alteram o conteúdo formal ou documental do Plano, objeto de discussão pública, e expressam em redação final, os ajustamentos julgados convenientes pelos Serviços Jurídicos» daquela Direção-Geral [cfr. docs. de fls. 674/688, de fls. 697/698, de fls. 703/707, e de fls. 786/786 v. dos presentes autos e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
XXX) A Assembleia Municipal, nos termos documentados sob a ata n.º 2/2003, reuniu-se em sessão no dia 11.04.2003 e, por maioria, deliberou aprovar a «Retificação do Relatório do Plano de Urbanização das Sesmarias», retificação essa que havia sido proposta e aprovada pela Câmara Municipal na sua reunião ordinária de 02.04.2003 [documentada na ata n.º 14/2003], com base na proposta do Presidente da edilidade e da informação da Divisão de Gestão Urbanística de 28.03.2003 [cfr. docs. juntos com as alegações - fls. 691 a 701 dos presentes autos e cujo teor aqui se tem por integralmente reproduzido].
XXXI) Nesta informação técnica da Divisão de Gestão Urbanística de 28.03.2003 explicita-se a necessidade de retificação do «PU» quanto à sua planta de condicionantes, mormente na exigência de aprovação de «pequenos acertos introduzidos pela DRAOT-Algarve» e que se prendiam, nomeadamente, com o «acertar os limites REN face aos caminhos previstos, nomeadamente os existentes, a fim de não haver a mínima sobreposição» [cfr. docs. de fls. 690/696, de fls. 699/701 e fls. 786/786 v. dos presentes autos e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido].
XXXII) A DRAOT-Algarve sobre o «PU» em referência emitiu a informação n.º 32/DSGT-03, datada de 20.01.2003, inserta a fls. 697 v. a 698 v. e fls. 705 a 707 dos presentes autos e cujo teor aqui se tem por inteiramente reproduzida, donde se extrai:
«ASSUNTO: PLANO DE URBANIZAÇÃO DAS SESMARIAS - VILA NOVA DE CACELA VILA REAL DE SANTO ANTÓNIO
1. Remeteu a Câmara Municipal de Vila Real de St.º António uma Informação Jurídica relativa a retificações ao conteúdo do “PU das Sesmarias”, cujo conteúdo foi aprovado em Assembleia Municipal em 20.12.02.
2. A referida Informação Jurídica propunha as seguintes retificações ao conteúdo do Plano:
a) Clarificação no Relatório da fundamentação do NDT (Núcleo de Desenvolvimento Turístico) criado;
b) Ligação das águas residuais excedentárias ao sistema de interseção de Manta Rota;
c) A não apresentação de um Plano de Financiamento detalhado, uma vez que no PU em apreço não existe qualquer investimento de caráter público e consequentemente a inexistência da obrigatoriedade do plano dar cumprimento à calendarização do investimento público;
d) Correção de pequenas sobreposições cartográficas entre as manchas de zonamento e algumas áreas da REN constantes na planta de condicionantes;
e) Localização do marco geodésico inserido na área do PU.
3. O Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, através da Direção Regional de Agricultura do Algarve, nos 3º e 4º parágrafos do ofício com Ref.ª 150/GDR/2002 refere respetivamente que “… embora se confirme a ocorrência de um fogo florestal na área, considera-se não haver razoes para a implementação de medidas cautelares conducentes à não alteração de usos no solo”, “pela parte do MADRP, o facto de ter ocorrido o fogo não constituirá condicionante para o prosseguimento do processo em curso”.
4. As correções ao plano atrás enunciadas parecem elucidar as questões relativas ao PU das Sesmarias que se encontrava por resolver, e que foram registadas no documento “Notas de Reunião acerca do PU das Sesmarias do Concelho de Vila Real de Stº. António” resultante da reunião de corrida na DGOTDU em 31.10.02 … (em anexo).
5. No que concerne à Reserva Ecológica Nacional (REN), deverá esta DRAOT proceder à retificação das cartas da REN definitiva, do Concelho de Vila Real de St.º António cuja elaboração se encontra em fase final.
Ainda relativamente à REN inserida no Plano de Urbanização em apreço, deverá ser introduzida uma norma no Regulamento que expresse de forma clara que a mancha de REN assinalada na Planta de Condicionantes com correspondência na classe de espaço RT2 na Planta de Zonamento não é passível de edificação.
6. Coloca-se a V. Exa. a pertinência de uma análise e enquadramento jurídico da presente informação (designadamente ao indicado na alínea c) do ponto 2. da presente) …».
XXXIII) A DRAOT-Algarve sobre o «PU» em referência emitiu também a informação n.º 207/DSGT-03, datada de 18.03.2003, inserta a fls. 695 a 696 dos presentes autos e cujo teor aqui se tem por inteiramente reproduzida, donde se extrai:
«…
1. Na sequência da nossa informação n.º 32/DSGT-03 de 20.01.03 (anexo III), enviada à Câmara Municipal e Vila Real de Santo António e à DGTOD-DU, respetivamente pelos nossos ofícios n.º 809 e n.º 810 de 03/02/03, foi entregue nestes Serviços a última versão da Planta de Condicionantes do Plano de Urbanização das Sesmarias (Desenho n.º 2, de novembro de 2002), na qual consta a delimitação da REN, verificando-se que foram eliminadas as pequenas sobreposições cartográficas entre as manchas de zonamento e algumas áreas da REN constantes na Planta de Condicionantes, pelo que se considera que foi dado cumprimento ao solicitado na alínea d) do ponto 2., da referida informação.
(…)
2. No que respeita ao ponto 5 da nossa informação n.º 32/DSGT-03, a DGOT-DU, através do ofício n.º 1227 de 17.03.03, considera que “… a edificabilidade prevista no plano para a área da classe de espaço RT2, que coincide com a REN, não será abrangida pela ratificação”;
3. Após análise das cópias corrigidas das páginas da versão do Regulamento do Plano de Urbanização das Sesmarias, enviadas juntamente com o ofício DGTO-DU n.º 00389 de 22/01/03, e tidas como convenientes pelos Serviços jurídicos dessa Direção Geral, sugere-se a correção da redação ao Art. 16.º do Regulamento - “Domínio Hídrico” e do ponto 5 do Art. 21º do Regulamento do PU, propondo-se a seguinte redação …».
XXXIV) Na DRAOT- Algarve teve lugar reunião em 31.10.2002 sobre o «PU» em referência tendo sido elaboradas notas sobre a mesma reunião insertas a fls. 709 e 710 dos presentes autos e cujo teor aqui se dá como reproduzido, donde se extrai:
«…
DGOTDU:
- Arqt.º …………….. (Diretor-Geral)
- Arqt.º …………….. (Vice-Diretor-Geral)
- Arqt.º …………….. (Chefe de Divisão)
- Dr…………………. (jurista)
Secretaria de Estado do Ambiente
- Dr.ª ……………… (jurista)
DRAOT-Alg.
- Eng.ª ……………… (Diretora Regional)
Arqt.ª ……………………
- Os representantes das entidades acima indicadas reuniram-se para analisar o documento justificativo, entregue pela equipa projetista do Plano de Urbanização das Sesmarias do Concelho de VRSt.º António, que pretende esclarecer as dúvidas colocadas pela DGOTDU;
- Uma vez que o PDM de VRSt.º António não delimitou as Área de Aptidão Turística, indicando apenas no art. 22.º do Regulamento quais as zonas passíveis de instalação de Núcleos de Desenvolvimento Turístico, foi aceite que a área de AAT considerada para efeitos de cálculo do NDT onde se focaliza o PU das Sesmarias é toda a freguesia de Cacela e não apenas a zona de Serra, devendo os documentos escritos do PU ser alterados em conformidade.
- O Plano de Urbanização das Sesmarias cumpre o regulado no art. 23.º (referente a Núcleos de Desenvolvimento Turístico) do PROT-Algarve;
- O Plano de Urbanização das Sesmarias altera a alínea c) do art. 27.º do Regulamento do PDM de VRSt.º António que refere: "as construções deverão concentrar-se num círculo com um raio de 30m”.
A aplicabilidade técnica desta norma em Planos de Urbanização é pouco exequível, pelo que o presente PU não a cumpre.
- O Despacho Conjunto que enquadra os Núcleos de Desenvolvimento Turístico (de 16.02.92 publicado em DR n.º 29/93 II Série, de 4.02.93), não se aplica ao PDM de VRSt.º António uma vez que foi produzido posteriormente à ratificação daquele PMOT.
No entanto o critério utilizado para o cálculo das áreas no PU Sesmarias é equivalente ao consignado no referido Despacho Conjunto.
- Os 8,5 ha percorridos por incêndio florestal na zona do PU Sesmarias devem ser perfeitamente identificados e excluídos de ratificação.
A Direção de Agricultura do Algarve deverá validar um mapa onde conste a área percorrida por incêndio florestal na zona do PU Sesmarias.
Esta área deverá ser identificada na carta de condicionantes.
- A DRAOT aprovará a referida proposta e analisará o procedimento a seguir relativamente à REN definitiva.
- A equipa deverá remeter uma planta da REN bruta (onde constem as diversas ocorrências da REN) e corrigir a carta de condicionantes relativamente à REN.
- A solução relativa à ETAR deverá ser a indicada no parecer da DRAOT.
- O Plano de Financiamento deverá ser mais aprofundado por forma a abordar montantes prazos e garantias
- Deverão ser entregues pela autarquia 10 exemplares das peças alteradas das quais duas ratificadas pela assembleia municipal».
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DA EXCEÇÃO DE ILEGITIMIDADE PROCESSUAL ATIVA
17. Sustenta a entidade demandada, aqui ora recorrente, que não assiste legitimidade processual ativa aos demandantes para a dedução do presente recurso de impugnação de normas ao abrigo dos arts. 63.º/65.º da LPTA e 51.º, n.º 1, al. e), do ETAF/84, já que, à data da sua propositura [23.10.2002] aqueles não estavam ser prejudicados pelo «PU», nem era previsível que viessem a sê-lo, visto as normas nele contidas estarem desprovidas no momento da propositura do meio contencioso de qualquer eficácia jurídica, porquanto o procedimento do referido «PU» ainda veio a ser alvo de três aprovações posteriores à deliberação de 21.06.2002, faltava-lhe ainda a necessária e devida ratificação governamental através da Resolução de Conselho de Ministros [RCM] n.º 147/2003 [datada de 29.08.2003], e, bem assim, a sua legal publicação do Diário da República [DR] o que apenas veio a ocorrer em 19.09.2003.
Analisemos.
18. Estamos em presença de recurso de impugnação de normas [no caso, impugnação em termos globais do «PU» das Sesmarias - aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal de Vila Real de Santo António de 21.06.2002] instaurado pelos aqui recorridos, invocando, para o efeito, o disposto nos arts. 51.º, n.º 1, al. e), e 54.º, do ETAF/84, 63.º da LPTA, e 07.º, n.º 2, do RJIGT, bem como o facto de serem proprietários de prédio rústico sito nas imediações dos vários prédios referidos no n.º II) dos factos apurados cujas áreas e limites correspondem praticamente ao perímetro daquele «PU» e de que este irá esgotar o potencial aproveitamento urbano-turístico de toda a zona, relegando «para uso exclusivamente agrícola» a sua propriedade, a qual, nos termos do referido «PROTAL/A», «correspondia especificadamente a uma zona privilegiada de ocupação turística».
19. Invoca que o referido «PU» se mostra elaborado: i) em violação do regime de competência municipal para elaboração de instrumentos de gestão e ordenamento territorial; ii) com invalidade do contrato procedimentalmente nele integrado por ilegal escolha do cocontratante; iii) com omissão do dever de promoção de participação pública inicial; iv) em violação do disposto no art. 77.º do RJIGT; v) em violação do art. 04.º do mesmo RJIGT; vi) em infração do n.º 3 do art. 13.º do mesmo regime jurídico; vii) em violação do «PROTAL do Algarve» [PROTAL/A]; viii) em violação do art. 10.º da Lei n.º 48/98, de 11.08; ix) com ofensa aos princípios da igualdade e da proporcionalidade; x) com desconformidade entre a Planta do PDM de Vila Real de Santo António publicada em DR e a que suportou a elaboração do «PU»; e, xi) em violação do art. 27.º do PDM de Vila Real de Santo António.
20. Como notas prévias cumpre referir, desde já, que dúvidas não existem de que, à luz do quadro normativo decorrente, nomeadamente, dos arts. 01.º, 02.º, 69.º, 74.º, 79.º, 80.º, 87.º a 89.º, todos do RJIGT, 53.º, n.º 3, al. b), da Lei n.º 169/99, de 18.09 [na redação então vigente e dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11.01], 65.º, n.º 4, e 241.º, da CRP, e da jurisprudência deste Supremo, um «PU», como aqui em causa, reveste da natureza jurídica de regulamento administrativo, enquanto ato jurídico normativo [na terminologia legal «instrumentos de natureza regulamentar, aprovados pelos municípios» - vide art. 69.º, n.º 1, do RJIGT], e de que o respetivo ato ratificador, sendo da competência do Governo através de Resolução do Conselho de Ministros [RCM] e limitado à confirmação da legalidade estrita, constitui um ato de aprovação ou integrativo da eficácia da deliberação da assembleia municipal que, no uso de competência legal própria, havia aprovado aquele «PU» [cfr., na jurisprudência, no âmbito do anterior regime inserto no DL n.º 69/90 e transponível para o RJIGT, entre outros, os Acs. deste STA de 17.10.1995 - Proc. n.º 035829, de 08.07.1997 - Proc. n.º 038632, de 23.09.1997 - Proc. n.º 038991, de 27.10.1998 - Proc. n.º 041892, de 09.11.1999 (Pleno) - Proc. n.º 038998, de 24.04.2002 - Proc. n.º 041891, de 01.10.2002 - Proc. n.º 0696/02, de 12.12.2002 - Proc. n.º 0828/02, de 27.03.2003 - Proc. n.º 01862/02, de 22.02.2005 - Proc. n.º 0180/04, e de 02.03.2006 (Pleno) - Proc. n.º 041891; no âmbito do atual RJGIT - vide, nomeadamente, os Acs. de 18.06.2008 - Proc. n.º 0797/05, e de 21.05.2009 - Proc. n.º 0518/08; na doutrina, Fernando Alves Correia in: “Manual de Direito do Urbanismo”, vol. I, 3.ª Edição, págs. 363/373 ou in: “O Plano Urbanístico e o Princípio da igualdade”, págs. 271/275 (notas 173/174); José Osvaldo Gomes, in: “Manual dos Loteamentos Urbanos”, 2.ª Edição, pág. 131; António Duarte de Almeida em: “Planos Urbanísticos”, in: “Legislação Fundamental de Direito do Urbanismo Anotada e Comentada”, Vol. I, pág. 148; Fernanda Paula Oliveira em “Impugnação de normas ou impugnação de atos” in: CJA n.º 7, págs. 53/55; M. Aroso de Almeida e Carlos A. F. Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª Edição, págs. 521/522; João Miranda in: “A Dinâmica Jurídica do Planeamento Territorial - A Alteração, a Revisão e a Suspensão dos Planos”, págs. 53 e segs.], sendo que tal natureza se mantém ainda que a ratificação seja apenas parcial [cfr., mormente, o Ac. deste STA de 23.09.1997 - Proc. n.º 038991 supra citado].
21. Também dúvidas inexistem de que se o ato de ratificação de plano municipal de ordenamento do território, assumindo a natureza de ato administrativo e não de ato normativo, era contenciosamente impugnável no quadro de recurso contencioso de anulação e apenas por ilegalidades/vícios próprios [cfr., entre outros, os Acs. deste Supremo de 23.09.1997 - Proc. n.º 038991, de 02.06.1999 - Proc. n.º 042120, de 09.11.1999 (Pleno) - Proc. 038998, de 06.07.2000 - Proc. n.º 044456, de 24.04.2002 - Proc. n.º 041891, e de 22.09.2004 - Proc. n.º 01861/03; vide na doutrina, Fernanda Paula Oliveira in: loc. cit., págs. 53/55].
22. Temos, assim, que, perante um «PU» e o respetivo ato de ratificação, os recorrentes dispunham, à data, de dois meios contenciosos de reação, ou seja, se pretendiam ver declarada a ilegalidade do «PU» impunha-se a dedução de recurso de impugnação de normas, mas se visassem impugnar o ato de ratificação por ilegalidades/vícios próprios deste, então, teriam deduzir um recurso contencioso de anulação e não o meio processual de impugnação de normas sob pena de impropriedade do tipo processual empregue [cfr., nomeadamente, os Acs. deste Supremo de 09.11.1999 (Pleno) - Proc. 038998, e de 06.07.2000 - Proc. n.º 044456], na certeza de que a impugnação contenciosa da RCM que ratificasse o «PU» não era o meio processual idóneo ou próprio para atacar as normas daquele mesmo instrumento de gestão territorial por ilegalidades/vícios que o afetassem ou invalidassem, nem para o eliminar da ordem jurídica.
23. E note-se que, ainda que se fosse impugnada através de recurso contencioso de anulação, a deliberação de assembleia municipal de aprovação do instrumento de gestão territorial com fundamento em ilegalidades/vícios atinentes a disposições do próprio instrumento aprovado tal recurso contencioso deveria ser rejeitado por ilegalidade [cfr., entre outros, o Ac. deste Supremo de 22.09.2004 - Proc. n.º 01861/03 supra citado].
24. Do acabado de expor ressalta, assim, que visando os aqui recorridos impugnar direta e unicamente o «PU» temos que a opção efetuada pelos mesmos revela-se, assim, como admissível, cabendo, então, determinar se lhes assistia legitimidade processual ativa no momento da sua instauração quando tal «PU» ainda não havia sido ratificado por «RCM» e objeto de publicação no DR.
25. Para tal e no contexto do que se mostra alegado importa determinar, no caso, da relevância que, no momento da instauração do processo, aquelas ausências de ratificação e de publicação do «PU» possam aportar para o pressuposto processual sob análise.
26. Através do mesmo visa-se proceder à seleção dos sujeitos de direito que são admitidos a participar ou a intervir em cada processo ou litígio submetido a juízo.
27. A legitimidade processual, em regra, deverá ser aferida nos estritos termos em que o demandante no articulado inicial delineou ou configurou a relação material controvertida [cfr. art. 26.º do CPC (na redação decorrente do DL n.º 329-A/95 aqui aplicável - redação essa a que se reportarão todas as demais citações de normativos daquele Código sem expressa referência em contrário) ex vi do art. 01.º da LPTA], cientes de que se trata de pressuposto processual e não uma condição de provimento do recurso e, como tal, não pode ser confundida com a questão de fundo.
28. Ora derivava do disposto no n.º 2 do art. 03.º do RJIGT que os planos municipais de ordenamento do território [nos quais estão compreendidos, nomeadamente, os «PU» - cfr. al. b) do n.º 4 do art. 02.º do mesmo diploma], enquanto regulamentos direta e imediatamente operativos [cfr. Fernando Alves Correia in: “Manual …”, págs. 348/349 e 499 e segs.; J.C. Vieira Andrade in: “Lições de Direito Administrativo”, 2.ª Edição, pág. 118/119; Mário J. Lemos Pinto in: “Impugnação de Normas e Ilegalidade por Omissão”, 2.ª Edição, pág. 190; M. Aroso de Almeida e Carlos A. F. Cadilha in: ob. cit., págs. 521/522], vinculavam e vinculam, para além das entidades públicas, os particulares «direta e imediatamente» [«eficácia plurisubjetiva»].
29. A estes mostrava-se e mostra-se conferido ou reconhecido, por força do previsto no n.º 2 do art. 07.º do mesmo diploma, o direito a promoverem a «sua impugnação direta», em concretização do comando constitucional inserto no n.º 5 do art. 268.º da CRP, onde se preceitua que «[o]s cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos», derivando da lei adjetiva que «[o]s recursos previstos no artigo 51.º, n.º 1, alínea e), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais podem ser interpostos, a todo o tempo, pelo Ministério Público e por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou venha a sê-lo, previsivelmente, em momento próximo» [cfr. art. 63.º da LPTA] e presente que competia, à data, aos tribunais administrativos de círculo conhecer «[d]os recursos de normas regulamentares ou de outras normas emitidas no desempenho da função administrativa pelas entidades referidas nas alíneas c) e d) deste artigo, bem como dos pedidos de declaração de ilegalidade dessas normas, desde que tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em 3 casos concretos ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um ato administrativo ou jurisdicional de aplicação» [cfr. art. 51.º, n.º 1, al. e), do ETAF/84] [sublinhados nossos].
30. Tratando-se de interposição de recurso para impugnação de normas emitidas por órgão da administração local, em que, independentemente de haver casos e decisões anteriores em que a sua ilegalidade haja já sido comprovada, admitia-se a impugnação direta e anulação com força obrigatória geral das mesmas [ainda que operativas mediatamente], gozavam de legitimidade ativa, nos termos do citado quadro normativo, para além do MP também quem «seja prejudicado» pela aplicação da norma [imediata ou mediatamente] ou por quem «venha a sê-lo» previsivelmente em «momento próximo» [cfr. art. 63.º da LPTA].
31. No quadro legal então vigente exigia-se, assim, para a verificação deste pressuposto a invocação/alegação por parte dos demandantes, enquanto lesados, ou de que estarão ou irão sofrer na sua esfera jurídica um prejuízo, uma lesão [atual e não meramente hipotética] decorrente dos efeitos produzidos pela norma regulamentar reputada como ilegal [no caso, o «PU»], seja aquela norma imediatamente operativa, ou seja-o apenas mediatamente, ou que seja previsível, à luz dum juízo de prognose e tendo em conta uma situação normal retirável do senso comum ou da sua comparabilidade com situações idênticas já verificadas, a ocorrência, em momento próximo, por mero decurso do tempo, duma lesão potencial da mesma esfera jurídica em resultado da produção dos efeitos do mesmo ato normativo, sendo que tais lesões poderão derivar quer da extinção, da restrição ou da compressão de posições jurídicas ativas, como da imposição ou agravamento de posições jurídicas passivas [v.g., deveres, encargos, sanções].
32. E nesta segunda situação, em que a lesão ainda não está consumada ou se mostra como efetiva e, assim, se mantenha, cabe aos demandantes a demonstração de uma ameaça de lesão num futuro próximo, da previsibilidade e iminência desse dano ou lesão, bastando, para o preenchimento, a comprovação pelos mesmos duma «probabilidade razoável» de que a ameaça atual aporte, «em momento próximo», uma lesão efetiva da sua esfera jurídica, sendo que por «momento próximo» se terá de considerar também a situação que se venha a verificar passados largos meses ou mesmo anos desde que tudo leve a crer ou aponte no sentido de que aquela lesão realmente se produzirá.
33. Assim e como afirma M. Esteves de Oliveira não será suficiente uma «mera possibilidade de o regulamento vir a ser aplicado no futuro», ou de que tal possa «vir a acontecer», dado se mostrar necessário que tal deva «vir a acontecer», enquanto «juízo de previsibilidade» e não um juízo «de certeza», presente que «o momento próximo pode ser (…) daqui a 3 ou 4 anos, se a probabilidade de vir a acontecer a aplicação do regulamento for firme» [em “A impugnação e anulação contenciosas dos regulamentos” in: “Revista de Direito Público”, Ano I, n.º 2, págs. 46/47], visto que o julgador não terá de cuidar ou de apurar da verificação real do prejuízo/lesão, da sua concludência, bastando a sua possibilidade.
34. No caso vertente os aqui recorridos invocaram enquanto fundamento de legitimação para a dedução deste processo, tal como supra referido, o facto de serem proprietários de prédio rústico sito nas imediações dos vários prédios referidos no n.º II) dos factos apurados cujas áreas e limites correspondem praticamente ao perímetro do «PU» em questão e que este, à luz do que nele se disciplina e prevê, irá esgotar o potencial aproveitamento urbano-turístico de toda a zona, relegando «para uso exclusivamente agrícola» a sua propriedade quando esta, nos termos do referido PROTAL/A, «correspondia especificadamente a uma zona privilegiada de ocupação turística».
35. Presentes os elementos e as informações disponíveis nos autos temos que à data da aprovação do «PU» [21.06.2002] estava em vigor PDM de Vila Real de Santo António [aprovado pela deliberação da AMVRSA de 07.03.1992 e publicado no DR II Série, n.º 160, de 14.07.1992], o qual havia sido ratificado pela Portaria n.º 347/92, de 16.04, sendo que aquele «PU» não veio a ser objeto publicação no DR antes da sua ratificação que operou através da RCM n.º 147/2003 [datada de 29.08.2003] e publicada de 19.09.2003.
36. Extrai-se desta última, no que releva, que o «PU» em referência «altera o Plano Diretor Municipal de Vila Real de Santo António, porque não cumpre todas as regras de edificabilidade previstas no artigo 27.º do seu Regulamento, nomeadamente não estipula uma área mínima de 50 000 m2 para as intervenções urbanísticas e não cumpre com a necessidade de as construções se localizarem num círculo com um raio de 30 m e com a limitação aos índices de construção e de impermeabilização», mostra-se em «conformidade … com as disposições legais e regulamentares em vigor, com exceção de uma área da categoria edificável RT 2 integrada na classe de espaço SURT, delimitada na planta de zonamento e que coincide com áreas incluídas na Reserva Ecológica Nacional, pelo que viola o disposto no n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 93/90» e que «foi objeto de parecer favorável da Direção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território - Algarve», termos em que se decidiu, por um lado, «[r]atificar o Plano de Urbanização das Sesmarias (…) publicando-se em anexo o Regulamento, a planta de zonamento e a planta de condicionantes, que fazem parte integrante desta resolução» e, por outro, «[e]xcluir de ratificação uma área da categoria edificável RT2 integrada na classe de espaço SURT, delimitada na planta de zonamento», ficando «parcialmente alteradas a planta de ordenamento e a planta de condicionantes do Plano Diretor Municipal de Vila Real de Santo António, bem como o artigo 27.º do respetivo Regulamento, na área de intervenção do Plano de Urbanização».
37. Considerando o enquadramento normativo exposto e o teor/termos do «PU» e da RCM em referência importa, então, determinar da eficácia jurídica ou da oponibilidade daquele «PU» e, bem assim, da sua sujeição ou da necessidade de abertura de uma fase integrativa através da ratificação pelo «CM».
38. Convocando o demais quadro legal temos que do mesmo se extrai que a «elaboração» do «PU» era da competência da câmara municipal [cfr. art. 74.º, n.º 1, do RJIGT] e, depois de decorridos os procedimentos legalmente previstos, em termos de «concertação», «acompanhamento» e «participação» / «discussão pública» [cfr. arts. 75.º, 76.º e 77.º], competia à assembleia municipal deliberar sobre a proposta final apresentada pela edilidade [vide art. 79.º], cientes de que esta última deliberação constitui o momento a partir do qual, nos termos do n.º 1 do art. 81.º, se considera concluída a elaboração daquele instrumento de gestão territorial, existindo este como tal.
39. Mas terminada aquela fase poderia iniciar-se uma outra, integrativa, visando a ratificação do «PU» pelo Governo [feita através de «resolução do Conselho de Ministros» - cfr. n.º 8 do art. 80.º do RJIGT], já que esta, exprimindo «o reconhecimento da sua conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como com quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes», abrangia, no que aqui importa para os autos, apenas situações de «PU» em que falte «plano diretor municipal eficaz» [cfr. n.º 1 do referido art. 80.º], ou em que inexista a conformidade devida daquele com o PDM, sendo que neste caso «o Governo pode ainda proceder à ratificação no caso de: (…) d) O plano de urbanização, não obstante a desconformidade com o plano diretor municipal, ter sido objeto de parecer favorável da comissão de coordenação regional» [n.º 3 do aludido normativo].
40. Na situação sob análise se é certo que à data existia PDM eficaz temos, contudo, que o «PU» aprovado pela AMVRSA continha ou previa quadro normativo que não era inteiramente compatível, nomeadamente, com aquele PDM, tal como resulta dos próprios termos da RCM que o ratificou, como vimos já supra, pelo que, no caso, estava o mesmo sujeito a uma fase integrativa, mediante necessária ratificação pelo CM [cfr. art. 80.º, n.ºs 1, 3, al. d), e 8, do RJIGT].
41. Temos, por outro lado, que resultava do n.º 1 do art. 148.º do mesmo diploma que «[a] eficácia dos instrumentos de gestão territorial depende da respetiva publicação no Diário da República» e que a publicação do ato de ratificação do «PU» [através de resolução do CM] deveria ter lugar na I.ª Série do DR [cfr. al. f) do n.º 2 do mesmo artigo], o que veio a ocorrer em 19.09.2003, sendo que, ainda que tal ato integrativo não se mostrasse necessário, sempre a deliberação da assembleia municipal que aprovou o «PU» teria, para se mostrar dotada de eficácia jurídica, de ter sido objeto de publicação na II.ª Série do DR [incluindo o regulamento, a planta de zonamento ou de implantação e a planta de condicionantes] [cfr. al. c) do n.º 3 do referido artigo] [cfr. ainda n.º 2 do art. 119.º da CRP donde se extrai que «[a] falta de publicidade (…) de qualquer ato de conteúdo genérico (…) do poder local, implica a sua ineficácia jurídica»], realidade esta última que não resultou minimamente apurada.
42. Deriva do atrás exposto que, uma vez aprovado, o «PU» em crise, enquanto ato normativo de natureza regulamentar, gozava de existência e de valia, mas, dada a ausência de ratificação e de publicação, não era ainda juridicamente eficaz, ou seja, oponível a terceiros, mormente aos aqui recorridos.
43. Ora a ineficácia jurídica do «PU» decorrente da ausência de ratificação devida ou da publicação importava a sua não obrigatoriedade [cfr. art. 05.º, n.º 1, do CC] e a não oponibilidade em relação a terceiros já que não vigente, não produzindo, assim, efeitos, sem que isso, envolva ou aporte, todavia, uma qualquer ilegalidade conducente à invalidade do «PU» já que uma ausência ou omissão dos atos integrativos não interfere com a sua perfeição e validade.
44. A eficácia jurídica significa que da falta de publicação no DR, quando exigida das normas jurídicas aplicáveis às situações concretas da vida social da comunidade, tem como consequência que os direitos e deveres que derivam dessas normas não sejam obrigatórios e não podem ser oponíveis aos cidadãos por falta de conhecimento de tais normas.
45. Este Supremo Tribunal tem afirmado, em aplicação e decorrência do regime atrás convocado ou de regime similar ao mesmo, que os instrumentos de gestão territorial [incluindo, mormente, os «PU»], só adquirem eficácia, produzindo efeitos na esfera jurídica dos destinatários, quando, mostrando-se exigido ou necessário, tenha lugar a emissão do ato de ratificação [vide, nomeadamente, os Acs. deste STA de 08.06.1997 - Proc. n.º 038632, e de 03.12.2002 - Proc. n.º 047859] e haja ocorrido a sua publicação [cfr., entre outros, os Acs. deste STA de 05.03.1997 (Pleno) - Proc. n.º 026340, de 06.11.1997 - Proc. n.º 041156, de 11.05.2000 - Proc. n.º 044128, de 01.10.2002 - Proc. n.º 0696/02, de 03.12.2002 - Proc. n.º 047859, de 25.01.2005 - Proc. n.º 0510/04, e de 03.05.2005 - Proc. n.º 081/04].
46. E também na doutrina vem sendo afirmadas tais exigências em termos de publicidade quanto aos «PU» dado estes estarem «sujeitos, como todos os regulamentos, sob pena de ineficácia jurídica, ao princípio da publicidade e não ao princípio da notificação» [cfr., por todos, Fernando Alves Correia in: “O Plano Urbanístico e o Princípio da igualdade”, págs. 224/225] [vide, também, Fernando Alves Correia in: “Manual …”, págs. 137/138; e J. C. Vieira Andrade in: ob. cit., pág. 122].
47. Refira-se, ainda, que o princípio da publicação dos atos de conteúdo genérico dos órgãos do poder local enunciado à data, nomeadamente, nos arts. 119.º, n.º 2, da CRP, 148.º do RJIGT, 91.º da Lei n.º 169/99, 01.º a 03.º da Lei n.º 74/98, de 11.11 [na redação então vigente], constitui, aliás, uma decorrência do princípio do Estado de direito democrático [cfr. art. 02.º da CRP] e da garantia da proteção jurídica efetiva, já que assiste a cada sujeito [cidadão, ente ou empresa] o direito a conhecer e ter acesso ao direito vigente, às regras jurídicas que o regem, e ficar a saber das principais decisões dos órgãos do poder político, cominando-se como sanção para a falta de publicidade de tais atos a sua ineficácia jurídica e não a sua invalidade [cfr. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3.ª Edição, pág. 129 e segs.; Freitas do Amaral in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, 3.ª Edição, págs. 182/183].
48. Ora se a publicação não era - e não é - elemento constitutivo do «PU» enquanto ato normativo de natureza regulamentar dado aquele ficar perfeito com a sua aprovação pelo órgão municipal competente, temos, todavia, que a mesma releva para a sua eficácia ou oponibilidade, então, como a publicação do «PU» no DR só ter tido lugar a 19.09.2003 e iniciado vigência, nos termos legais, após vacatio legis, na data da propositura do processo [23.10.2002] poderíamos ser levados a concluir que aquele «PU» ainda não lesava ou prejudicava a esfera jurídica dos ora recorridos, porquanto mercê da sua ineficácia jurídica, do mesmo não emanavam efeitos que afetassem a esfera jurídica daqueles, pelo que não lhes assistiria legitimidade processual ativa [cfr. art. 63.º da LPTA].
49. Ocorre que a legitimidade processual ativa, como vimos, não estava então restringida apenas àquela situação já que a mesma também era conferida relativamente a quem, num momento próximo, fosse previsível que viesse a sofrer lesão da sua esfera jurídica em resultado da produção dos efeitos de determinado ato normativo.
50. Nesta segunda situação, em que a lesão ainda não está consumada ou se mostra como efetiva, impunha-se a demonstração da verificação de uma ameaça de lesão, num futuro próximo, da previsibilidade e iminência desse dano ou lesão.
51. E, no caso, temos que tal legitimidade processual ativa resulta apurada, porquanto, em face do alegado pelos ali recorrentes e do que supra se foi expondo, neste domínio a LPTA bastava-se com uma lesividade potencial [quem venha a ser prejudicado «previsivelmente, em momento próximo»] com a aplicação da norma [no caso «PU» e aquilo que são, nomeadamente, os parâmetros urbanísticos nele definidos e aprovados - seu art. 10.º e anexos], conferindo legitimidade ativa àqueles que virão a ser lesados na sua esfera jurídica pela operatividade e eficácia do «PU» em momento próximo uma vez ratificado, publicado e posto em vigor, considerando, inclusive, aquilo que era o próprio prazo [de 06 meses] definido pelo art. 81.º, n.ºs 2, al. b), e 3, do RJIGT.
52. É que admitindo-se, enquanto forma de «tutela preventiva», a impugnação de normas regulamentares ainda não vigentes [v.g., por ainda não publicadas ou que, tendo-o o sido, falte o decurso da vacatio legis], como meio de tutela das posições jurídicas detidas por sujeitos e que virão a ser lesados com a sujeição à estatuição daquelas, prevenindo-se uma previsível afetação a ocorrer num momento temporalmente próximo e com os prejuízos/danos daí decorrentes, então, assistia legitimidade processual ativa aos aqui recorridos para deduzirem este recurso de impugnação do «PU», enquanto ato regulamentar proximamente vigente e cuja operatividade implicava ou envolvia, uma vez eficaz, uma lesão efetiva da esfera jurídica dos mesmos [cfr., no quadro do regime contencioso atual sobre a problemática da possibilidade dos meios impugnatórios se dirigirem a normas ainda não em vigor no momento da propositura dos mesmos, Ana Raquel G. Moniz, e demais doutrina ali convocada, in: “Estudos sobre os regulamentos administrativos” (2013), págs. 211/212, 228/229].
53. De referir que se quanto aos atos administrativos o prazo para a interposição de recurso contencioso de anulação se contava da respetiva notificação ou publicação [quando esta fosse imposta por lei] [cfr. n.º 1 do art. 29.º da LPTA], temos que o legislador admitia, como resulta do n.º 2 do citado artigo, que o interessado pudesse interpor tal recurso contencioso mesmo antes ainda da notificação ou publicação do ato no caso de ter sido iniciada a execução deste.
54. O que se afirmou e concluiu não obsta e não infringe o disposto nos arts. 02.º, 112.º, n.º 5, 119.º, n.ºs 1 e 2, da CRP, e 64.º, n.º 3, da LPTA, já que, por um lado, o entendimento firmado prende-se, unicamente, com a definição dos contornos e limites do pressuposto processual da legitimidade ativa em sede de impugnação de normas administrativas e não acarreta ou implica qualquer desoneração em termos daquilo que são as obrigações e exigências em termos de publicação e de publicidade dos atos normativos de natureza regulamentar, nem contende com as exigências e garantias em termos de segurança jurídica que, aliás, não se colocam, ou mesmo em termos de tutela judicial, a qual até sai melhor acautelada com a interpretação feita.
55. E, por outro lado, os princípios aí consagrados, que a aqui recorrente jurisdicional convoca, carecem de ser compatibilizados com o demais quadro normativo e os demais princípios, bens e valores nele enunciados e com consagração constitucional também, nomeadamente, o direito à tutela jurisdicional efetiva mediante a impugnação das normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos através de «procedimentos judiciais caraterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos» [cfr., nomeadamente, arts. 20.º, n.ºs 1 e 5, e 268.º, n.º 5, da CRP].
56. De igual modo, a referência as outras deliberações havidas e posteriores à que aprovou o «PU» e sua ausência de consideração mostra-se inócua, até pelo seu próprio teor e termos, para efeitos de análise e aferição deste pressuposto processual, sendo que as questões que se prendem com alegadas omissões e irregularidades na e da publicação de anúncios no quadro da tramitação do processo também nada têm que ver com o pressuposto sob análise.
57. E o disposto no n.º 3 do art. 64.º da LPTA de igual modo não sai beliscado, tanto mais que as exigências aí feitas quanto à publicitação da dedução do recurso através da publicação de anúncio pelo meio e no local utilizados para a publicidade da norma, a fim de permitir a intervenção no processo de eventuais interessados, não brigam ou contendem com aquilo que são as exigências legais definidas para o pressuposto processual da legitimidade ativa e com própria possibilidade de impugnação de normas aprovadas, mas ainda não publicadas e/ou ainda não vigentes, já que sempre o anúncio pode ser publicado no meio e local em que as normas o terão de vir a ser.
58. Soçobra, por tudo o atrás exposto, a exceção de ilegitimidade processual ativa invocada pela entidade aqui ora recorrente [vide, nomeadamente, conclusões F) a V) das suas alegações].*
DA EXCEÇÃO DE ILEGITIMIDADE PROCESSUAL PASSIVA [PRETERIÇÃO DE LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO]
59. Argumenta a mesma entidade demandada de que ocorre a exceção em epígrafe já que encontrando-se o «PU» sujeito a ratificação pelo Governo/CM, sempre o mesmo deveria ter sido demandado nos autos ou pelo menos neles intervir como contrainteressado, razão pela qual deve a mesma ser absolvida da instância por preterição de alegado litisconsórcio.
Vejamos.
60. Como já referido supra um «PU», como aqui em causa, reveste da natureza jurídica de regulamento administrativo e o respetivo ato ratificador [da competência do Governo através de RCM] constitui um ato de aprovação ou integrativo da eficácia da deliberação da assembleia municipal que, no uso de competência legal própria, o havia aprovado, sendo que tal ato de ratificação de plano municipal de ordenamento do território, assumindo a natureza de ato administrativo e não de ato normativo, era à data contenciosamente impugnável no quadro de recurso contencioso de anulação fundado apenas em ilegalidades/vícios próprios.
61. E que, perante um «PU» e o respetivo ato de ratificação, os recorrentes dispunham, à data, de dois meios contenciosos de reação, ou seja, se pretendiam ver declarada a ilegalidade do «PU» impunha-se a dedução de recurso de impugnação de normas, sendo que se visassem impugnar o ato de ratificação por ilegalidades/vícios próprios deste, então, teriam deduzir um recurso contencioso de anulação, cientes de que a impugnação contenciosa da RCM que ratificasse o «PU» não era o meio processual idóneo ou próprio para atacar as normas daquele mesmo instrumento de gestão territorial por ilegalidades/vícios que o afetassem ou invalidassem, nem para o eliminar da ordem jurídica.
62. Nessa medida, estando em presença de dedução de recurso para impugnação de normas [«PU»] emitidas por órgão da administração local [AMVRSA] apenas goza de legitimidade processual passiva o órgão autor das normas em causa, ou seja, aquela AMVRSA, dado a legitimidade passiva pública mostrar-se conferida tão-só ao órgão autor da norma tida por ilegal, cabendo-lhe, em exclusivo, a defesa da legalidade da norma por si aprovada [vide art. 64.º, n.ºs 2 e 3, da LPTA] [cfr., entre outros, os Acs. deste STA de 01.06.1993 - Proc. n.º 031859, e de 12.12.2002 - Proc. n.º 0828/02], e inexistindo, por isso, in casu uma qualquer situação de litisconsórcio necessário passivo.
63. É que, presente aquilo que constitui o objeto de impugnação do recurso contencioso, o Governo/CM careceria de legitimidade processual passiva para nele ser demandado já que, por um lado, não é nem o órgão autor ou emissor das normas em crise, e, por outro lado, o ato ratificativo por si praticado não se mostra aqui alvo de impugnação.
64. E, ao invés do que sustenta a recorrente, também o Governo/CM não é minimamente portador ou detentor de uma qualquer posição jurídica, enquanto interessado/contrainteressado, contraposta à dos recorrentes e que fosse suscetível de vir a ser prejudicada pelo provimento do recurso contencioso e, assim, justificadora da imposição da sua necessária demanda enquanto litisconsorte.
65. Importa, assim, sem necessidade de outros considerandos, julgar improcedente a arguida exceção de ilegitimidade processual passiva [vide, nomeadamente, conclusões W) a Y) das suas alegações].*
DA INIDONEIDADE DO MEIO PROCESSUAL
66. Sustenta a entidade demandada, aqui ora recorrente, de que ocorre a exceção ora sob análise, porquanto estando o «PU» desprovido de eficácia à data da propositura da ação os demandantes não poderiam ter lançado mão deste meio processual ao abrigo do disposto nos arts. 63.º da LPTA, 07.º, n.º 2, do DL n.º 380/99, e 51.º, n.º 1, al. e), e 54.º do ETAF, mas, tão-só, dum recurso contencioso de anulação.
Analisemos.
67. Decorre do arts. 20.º, n.º 5, e 268.º, n.ºs 4 e 5, da CRP, a consagração de uma garantia aos administrados do acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, visando-se com tais comandos constitucionais assegurar o princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa que se destina a evitar que o particular fique desprovido de um meio processual adequado perante uma qualquer lesão ou risco de lesão de direitos ou interesses legítimos.
68. A propriedade do meio processual afere-se pela pretensão que se intenta ou deseja fazer valer, ou seja, pelo pedido formulado, pelo que só haverá erro na forma de processo utilizada quando se verificar que o demandante usou de uma forma de processo inidónea ou inadequada para fazer valer a sua pretensão.
69. Como já anteriormente afirmado se é certo que a eficácia jurídica do «PU» estava dependente da sua publicação no DR [cfr. art. 148.º, n.º 1, do DL n.º 380/99], temos que, uma vez aprovado tal Plano, o mesmo, ainda que não publicado e, assim, não dotado de eficácia, passou, todavia, a gozar de existência jurídica, corporizando ou constituindo substrato ou objeto suscetível de impugnação.
70. Pretendendo e peticionando os demandantes a impugnação da legalidade do «PU» então o meio processual em presença, recurso contencioso de impugnação de normas previsto e disciplinado, nomeadamente, pelos arts. 63.º a 65.º da LPTA, e 51.º, n.º 1, al. e), do ETAF, constitui, em sede do contencioso de administrativo então vigente, o meio adequado e idóneo à tutela dos invocados direitos e interesses e, assim, lograr obter o desiderato pretendido.
71. Na verdade, tendo sido aprovado ato normativo com o qual os demandantes não concordam e cuja ilegalidade os mesmos pretendem ver declarada, com a consequente reposição da legalidade, teriam, então, de proceder à sua impugnação e de o fazer através do presente meio contencioso, enquanto forma processual típica e própria prevista na jurisdição.
72. Não pode proceder, assim, a invocada exceção sob análise [vide, nomeadamente, conclusões SS) a UU) das suas alegações].
*
DA FALTA ORIGINÁRIA DE OBJETO AO RECURSO CONTENCIOSO
73. Sustenta a entidade demandada, aqui recorrente, de que ocorre a exceção ora sob análise, porquanto, no momento da instauração dos presentes autos [23.10.2002], o «PU» mostrava-se desprovido de eficácia jurídica já que ainda não objeto de ratificação governamental, apenas ocorrida em 29.08.2003, e que apenas foi objeto de publicação no DR em 19.09.2003, termos em que ao recurso faltava objeto ou o mesmo era originariamente impossível.
Analisemos.
74. É certo que, tal como já se teve oportunidade de referir e resulta dos próprios termos da RCM n.º 147/2003, o «PU» aprovado pela AMVRSA continha ou previa quadro normativo que não era inteiramente compatível, nomeadamente, com o PDM de Vila Real de Santo António, estando, assim, sujeito a uma fase integrativa mediante necessária ratificação pelo CM [cfr. art. 80.º, n.ºs 1, 3, al. d), e 8, do RJIGT].
75. E de que a sua eficácia jurídica estava dependente da sua publicação no DR [cfr. art. 148.º, n.º 1, do mesmo diploma].
76. Ocorre, porém, que o «PU» em crise, como atrás afirmado, ainda que não publicado e, assim, não dotado de eficácia, uma vez objeto de aprovação passou a gozar de existência jurídica, corporizando ou constituindo, desta forma, substrato ou objeto mediato originário idóneo para a presente impugnação contenciosa, porquanto a falta de eficácia jurídica não conduz à inexistência jurídica daquele plano, cientes de que, contendo o mesmo normas imediatamente operativas e com potencialidade lesiva, tal permitiu, inclusive, fundar ou sustentar a própria legitimidade ativa dos demandantes como supra se concluiu.
77. Não pode proceder, assim, a invocada exceção sob análise [vide, nomeadamente, conclusões Z) a AA) das suas alegações].
*
DA FALTA SUPERVENIENTE DE OBJETO AO RECURSO CONTENCIOSO [IMPOSSIBILIDADE/INUTILIDADE SUPERVENIENTE DA LIDE DECORRENTE DA ALTERAÇÃO POR ADAPTAÇÃO «PU»]
78. Invoca nesta sede, ainda, a entidade demandada de que ocorre a exceção em epígrafe, porquanto o «PU» foi alterado por adaptação publicitada em 2009 [DR II série, de 23.06.2009], que incidiu sobre os arts. 08.º, 09.º, 15.º e 24.º do «PU» e onde se procedeu à alteração do quadro I constante do anexo I à RCM n.º 147/2003, bem como das peças desenhadas, o que implica estarmos «perante uma “norma” distinta», já que o seu conteúdo foi parcialmente alterado/revogado, e que, em consequência, tal gera uma situação de impossibilidade ou, então, de inutilidade superveniente da lide [art. 287.º, al. e), do CPC ex vi do art. 01.º da LPTA] ou, pelo menos, a necessidade de nova publicitação do recurso contencioso sub specie [art. 64.º, n.º 3, da LPTA].
Analisemos.
79. A alteração em questão operada no «PU» em referência respeitou, como decorre e se extrai dos seus próprios termos, da necessidade de adequação ou da exigência de cumprimento do mesmo ao que se mostrava «disposto na alínea a) do artigo 97.º do Decreto-Lei n.º 380/99 … com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 46/2009» em decorrência daquilo que havia sido a delimitação da Reserva Ecológica Nacional [REN] para o concelho de Vila Real de Santo António operada pela Portaria n.º 163/2009, de 13.02, visando, assim, que nele estivesse refletida «a realidade existente na área e perímetro de implantação … na parte relativa ao edificado e à realidade geológica e morfológica» [cfr., nomeadamente, os docs. fls. 415/416 e de fls. 421/433 dos autos] .
80. Sobre esta alteração, uma vez convidadas as partes a tomarem posição sobre a influência da mesma no objeto do recurso contencioso, vieram os demandantes, aqui recorridos, sustentar a manutenção do seu total interesse e utilidade já que as alterações produzidas em nada conflituam com os fundamentos nos quais se estriba a impugnação, inexistindo uma qualquer sanação das ilegalidades que foram apontadas ao «PU» [cfr. fls. 409/416], realidade que não foi posta em causa pelo ente demandado, aqui recorrente, tendo este afirmado, então, que «as alterações agora introduzidas - naquele «PU» - não alteram a posição que foi assumida» por si [cfr. fls. 418].
81. E, efetivamente, analisados e feito o confronto entre o teor do «PU» na sua versão originária e na que resultou das alterações em referência, situadas, como referido, ao nível do quadro regulamentar [dos seus arts. 08.º (relativo à «delimitação das classes de espaços e respetivas categorias e correspondentes usos»), 09.º ( relativo ao «estabelecimento das subunidades operativas de planeamento e gestão»), 15.º (relativo à «proteção das redes de infraestrutura») e 24.º (relativo à «gestão do plano de urbanização»], e do quadro de síntese e respetivas plantas de zonamento e de condicionantes [respeitantes à «delimitação de povoamentos de sobreiros e azinheiras e exemplares dispersos demarcados pela autoridade florestal nacional» - cfr. documento de fls. 421/433] e para o adequar à delimitação da REN para o concelho de Vila Real de Santo António [operada pela Portaria n.º 163/2009] e aquilo que constituem os fundamentos de ilegalidade em que se estriba a impugnação deduzida pelos demandantes já supra apontados, não se descortina em que medida é que as alterações feitas ao «PU» hajam produzido, no que está em causa e constitui objeto de discussão, uma «“norma” distinta» que faça ou acarrete o desaparecimento do quadro normativo objeto de impugnação.
82. No que releva para os autos, o seu conteúdo permanece intocado dado não ter sido revogado, nem eliminado da ordem jurídica, nem o mesmo deixou de vigorar, sendo que as alterações produzidas também não visaram, nem produziram, a sanação ou fizeram soçobrar qualquer das ilegalidades assacadas pelos demandantes ao «PU».
83. Ora a extinção da instância por impossibilidade ou inutilidade superveniente só pode operar ou dar-se quando, por facto ocorrido na pendência da mesma, a pretensão do autor/demandante não possa manter-se por virtude do desaparecimento do sujeito ou do objeto do processo, ou por encontrar satisfação fora do esquema da providência/pretensão deduzida, sendo que, num e noutro caso, a solução do litígio deixa de interessar.
84. E ao tribunal só será legítimo julgar extinta a instância fundado nessa causa [impossibilidade ou inutilidade da lide] se estiver em condições de emitir um juízo apodítico acerca da ocorrência superveniente da causa já que a extinção da instância, nos termos do art. 287.º, al. e), do CPC, exige uma certeza absoluta da impossibilidade/inutilidade a declarar.
85. Descendo ao caso sub specie, ao que no mesmo se mostra em discussão e constitui objeto de pretensão, inexiste in casu, de harmonia com o exposto, situação conducente à falta superveniente de objeto do recurso contencioso, por impossibilidade ou por inutilidade superveniente da lide decorrente da alteração por adaptação do «PU» [cfr. art. 287.º, al. e), do CPC ex vi do art. 01.º da LPTA], já que da economia dos autos não resulta que as alterações havidas no mesmo e documentadas nos autos tenham tal potencial efeito, mormente hajam feito desaparecer o seu objeto/pretensão, ou, ainda, que tenha existido, entretanto, a satisfação da mesma pretensão em termos extrajudiciais.
86. Daí que inexista in casu uma situação de falta superveniente de objeto do recurso contencioso e conducente impossibilidade/inutilidade superveniente da lide.
87. De igual modo, não se vislumbra, pela manutenção e ausência de alteração do que constitui o objeto de impugnação, uma qualquer necessidade de nova publicitação do recurso contencioso [art. 64.º, n.º 3, da LPTA], já que, mantendo-se incólume o seu objeto, a prática de um tal ato apresenta-se como claramente inútil dado não envolver, nem contribuir para a efetiva função que o mesmo detém, visto traduzir-se numa repetição sem sentido, fim ou efeito.
88. Resulta do preceito em questão que, em sede liminar e na sequência do despacho proferido nessa sede, haverá lugar à publicação do anúncio da interposição do recurso no «meio e no local utilizados para a publicidade da norma, a fim de permitir a intervenção no processo de eventuais interessados».
89. Ora é de notar que nos autos não está em causa a impugnação da RCM que ratificou o «PU», pois, o seu objeto de impugnação é, tão-só, o «PU» aprovado pela AMVRSA, através da deliberação de 21.06.2002, pelo que, de harmonia com o disposto no art. 148.º do RJIGT e 64.º, n.º 3, da LPTA, o anúncio não teria de ser publicado na I.ª Série do DR, pelo que a sua publicação na II.ª Série do DR [cfr. fls. 267 dos autos] mostra-se como adequada e idónea ao cumprimento do quadro normativo enunciado e da sua função.
90. Improcede, assim, a invocada exceção sob análise, bem como a necessidade de republicação na I.ª Série do DR do anúncio de publicitação do presente recurso contencioso [vide, nomeadamente, conclusões BB) a GG) e VV) das suas alegações].
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DA FALTA SUPERVENIENTE DE OBJETO AO RECURSO CONTENCIOSO [IMPOSSIBILIDADE SUPERVENIENTE DA LIDE DECORRENTE DA ALTERAÇÃO OU DA REVOGAÇÃO POR SUBSTITUIÇÃO E DA RATIFICAÇÃO-SANAÇÃO DO «PU»]
91. Sustenta a entidade demandada a verificação da exceção nas várias vertentes em epígrafe, dado, segundo alega, o «PU» ao haver sido aprovado pelas deliberações de 21.06.2002, de 20.12.2002, de 07.02.2003 e de 11.04.2003, daí resulta que a deliberação de aprovação inicial de 21.06.2002 acabou por ser, por um lado, alterada [art. 147.º do CPA] e/ou revogada por substituição com a emissão das outras deliberações supra referidas e que foram proferidas por razões de conveniência sem que exista confirmatividade entre as mencionadas deliberações, o que implicaria a falta superveniente do objeto e impossibilidade superveniente da presente lide. E, por outro lado, que a considerar que a mesma deliberação de 21.06.2002 que aprovou o «PU» padeceria, nomeadamente, de falta de fundamentação, tal vício teria sido ratificado/sanado pelas posteriores deliberações da AMVRSA, datadas de 20.12.2002, de 07.02.2003 e de 11.04.2003, as quais terão vindo «aperfeiçoar uma fundamentação que já se mostrava suficiente, conforme explicitado» [cfr. art. 137.º do CPA], pelo que, por força de tal ratificação/sanação, ocorreria impossibilidade superveniente da presente lide [cfr. arts. 287.º, al. e), do CPC, 57.º, § 4, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (RSTA), e 110.º, al. b), da LPTA].
Vejamos.
92. Da análise das deliberações do ente demandado em questão e que se mostram documentadas nos autos [cfr., nomeadamente, os anexos I), II), e III) juntos com as alegações de recurso - docs. de fls. 664 a 779 e 786/786 v. (n.ºs 02 a 07 e 09) - n.ºs XXVI) a XXXI) dos factos assentes] resulta terem as mesmas incidido:
i) quanto à deliberação da AMVRSA de 20.12.2002, tomada na sequência da deliberação camarária de 11.12.2002 e da informação jurídica de 06.12.2002, na existência de «algumas imprecisões de caráter cartográfico de redação e de sintaxe, que urge retificar», imprecisões essas que, nas palavras da referida informação, «em nada afetam quer os conteúdos material e documental do Plano quer o conteúdo e alcance das deliberações camarárias proferidas ou mesmo o conteúdo e alcance da deliberação da Assembleia Municipal do passado dia 21 de junho», e, por outro lado, na «clarificação no relatório no que concerne à fundamentação e justificação do Núcleo de Desenvolvimento Turístico criado» [NDT] [cfr., no caso, os diversos teores do ponto 2 relativo à «definição do Núcleo de Desenvolvimento Turístico» dos relatórios do «PU» objeto de aprovação pelas deliberações de 21.06.2002 e de 20.12.2002 insertos, respetivamente, a fls. 712/756 e a fls. 759/779] e na «expressa contemplação na ligação das águas excedentárias ao sistema intercetor e expressa menção de não aplicabilidade ao caso vertente de qualquer investimento de caráter público e consequentemente a inexistência da obrigatoriedade do Plano dar cumprimento à calendarização do investimento público», bem como na necessidade da «correção de pequenas sobreposições cartográficas entre as manchas de zonamento e as áreas constantes da planta de condicionantes» e da definição «em matéria de cartografia da zona de proteção ao marco geodésico localizado no perímetro de implantação do Plano de Urbanização» [cfr. docs. de fls. 666/671 v., de fls. 712/779 e de fls. 786/786 v. dos autos];
ii) quanto à deliberação da AMVRSA de 07.02.2003, tomada na sequência da deliberação camarária de 05.02.2003 e da informação jurídica de 30.01.2003, na existência da «necessidade de ajustar o regulamento ao teor do ofício oriundo da Direção-Geral de Ordenamento de Território e Desenvolvimento Urbano, datado de 17 de janeiro de 2003», com sugestões de alteração quanto ao teor dos arts. 16.º [«domínio hídrico»] e 21.º [«estrutura verde»] do mesmo «PU» e em que, como também se alude naquela informação, as «correções agora introduzidas no Regulamento (…) não alteram o conteúdo formal ou documental do Plano, objeto de discussão pública, e expressam em redação final, os ajustamentos julgados convenientes pelos Serviços Jurídicos» daquela Direção-Geral [cfr. docs. de fls. 674/688, de fls. 697/698, de fls. 703/707, e de fls. 786/786 v. dos autos];
iii) quanto à deliberação da AMVRSA de 11.04.2003 [denominada na ordem de trabalhos como de «Acertos da Planta de Condicionantes do Plano de Urbanização das Sesmarias»], tomada na sequência da deliberação camarária de 02.04.2003 e da informação técnica da Divisão de Gestão Urbanística de 28.03.2003, na necessidade quanto à planta de condicionantes do «PU» de aprovação de «pequenos acertos introduzidos pela DRAOT-Algarve» e que se prendiam, nomeadamente, com o «acertar os limites REN face aos caminhos previstos, nomeadamente os existentes, a fim de não haver a mínima sobreposição» [cfr. docs. de fls. 690/696, de fls. 699/701 e fls. 786/786 v. dos autos].
93. Resulta do descrito antecedente que, no quadro do procedimento de produção, aprovação e ratificação do «PU», foi sinalizada a exigência/necessidade do seu relatório, aprovado pela deliberação de 21.06.2002, vir a ser objeto de, pelo menos, de uma «clarificação» quanto à fundamentação e justificação do NDT criado por aquele «PU».
94. E no desenvolvimento e cumprimento de tal necessidade/exigência constata-se que o relatório do «PU», objeto de aprovação pela deliberação da AMVRSA de 20.12.2002 e no segmento relativo ao seu ponto n.º 2 do «Relatório» sob o título de «Definição do Núcleo de Desenvolvimento Turístico», foi objeto de um extenso desenvolvimento, passando dos iniciais seis parágrafos em cerca de uma página, que constituíam o n.º 2 do mesmo relatório do «PU» aprovado na deliberação da AMVRSA de 21.06.2002 aqui impugnada, para os atuais 31 parágrafos ao longo de cerca de quatro páginas daquela peça procedimental [cfr. n.ºs XX), XXVI) e XXVII) da factualidade apurada e os documentos de fls. 712/756 e de fls. 759/779 dos presentes autos].
95. Através desta deliberação tomada pela AMVRSA em 20.12.2002 a mesma acaba por responder, acedendo a suprir ilegalidade, mormente fundamentação insuficiente, que foi apontada à deliberação de aprovação do «PU» e com que a mesma foi confrontada, e, assim, manter válido na ordem jurídica aquele Plano, suprindo uma pretensa ilegalidade que o pudesse viciar.
96. Estamos, assim, face de uma atividade da Administração em que esta confrontada com ilegalidade de um ato por si praticado, pretendendo mantê-lo válido na ordem jurídica, emite novo ato, com o mesmo sentido decisório, em que expurga o primeiro do vício formal gerador da invalidade, no caso, fundamentação insuficiente.
97. Tal configura uma ratificação-sanação, cientes de que, como constitui jurisprudência deste Supremo Tribunal, a ratificação-sanação visa não apenas sanar o vício de incompetência de que padecia o ato ratificado, mas, também, outras invalidades formais e procedimentais como a falta de fundamentação [cfr., entre outros, os Acs. de 15.04.1998 - Proc. n.º 039804, de 24.04.2002 - Proc. n.º 048184, de 16.05.2002 - Proc. n.º 0129/02, de 13.02.2003 - Proc. n.º 046237, de 11.12.2003 - Proc. n.º 01320/03, de 11.05.2004 - Proc. n.º 0143/04, de 14.02.2006 - Proc. n.º 01128/05, e, ainda, o Ac. do STA/Pleno de 21.03.2000 - Proc. n.º 029722], na certeza de que a ratificação-sanação não é apenas possível nos casos de falta de fundamentação, mas, ainda, nos casos de fundamentação insuficiente [cfr., entre outros, os citados Acs. de 24.04.2002 - Proc. n.º 048184, e de 16.05.2002 - Proc. n.º 0129/02].
98. No caso sub specie, a ratificação-sanação era legalmente possível, já que ao ato primário ratificado não foi imputado algum vício conducente à sua nulidade ou inexistência [cfr. art. 137.º, n.º 1, do CPA], pelo que a autoridade demandada, ao renovar o conteúdo decisório daquele ato primário, de modo tempestivo [cfr. fls. 209 e segs. dos autos (citação operada por ofício remetido em 13.11.2002 e contestação produzida em 08.01.2003) e arts. 141.º, do CPA, e 47.º, da LPTA], dotando-o de fundamentação reputada como de adequada e suficiente, substituiu na ordem jurídica o ato jurídico normativo contenciosamente impugnado, o que determina a perda do objeto do presente recurso contencioso e o consequente operar da causa de extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide [cfr. art. 287.º, al. e), do CPC ex vi do art. 01.º da LPTA].
99. Tendo a ratificação sanação como consequência o fazer desaparecer da ordem jurídica o ato ratificado e o conduzir à extinção da instância aberta na sequência de recurso contencioso interposto de tal ato terá, de harmonia com o atrás exposto, que proceder a exceção de falta superveniente de objeto ao presente recurso fundada na ocorrência de ratificação-sanação [vide, nomeadamente, conclusões OO) a RR) das suas alegações], ficando, assim, prejudicado o conhecimento das demais questões e objeto do recurso jurisdicional sub specie.
4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) julgar totalmente improcedentes as exceções de ilegitimidade ativa e passiva [por preterição de litisconsórcio necessário legal], e de inidoneidade do meio processual, e, bem assim, das questões da falta originária de objeto, da necessidade de regularização dos autos nos termos e para os efeitos do art. 64.º, n.º 3, da LPTA, e da impossibilidade superveniente da lide decorrente da alteração por adaptação do «PU» [através do Aviso n.º 11264/2009, publicado no Diário da República, II.ª série, de 23.06.2009];
B) julgar procedente a exceção de falta superveniente de objeto ao presente recurso contencioso, e, em consequência, extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide [cfr. art. 287.º, al. e), do CPC ex vi do art. 01.º da LPTA], e prejudicado o conhecimento das demais questões e objeto do recurso jurisdicional sub specie.
Sem custas.
D.N.
Lisboa, 20 de setembro de 2018. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – José Francisco Fonseca da Paz - António Bento São Pedro. |
