2. Culminou assim as suas alegações com as seguintes conclusões:

i) Relativas à admissibilidade da revista

A. Nos presentes autos está em discussão a questão de saber se é legítimo ao aqui recorrente, considerar como não elegíveis para financiamento pelo FEADER, despesas apresentadas por determinado promotor, e consubstanciadas em facturas emitidas por fornecedor de bens e serviços, quando, na sequência de verificações adicionais se venha a constatar que os bens adquiridos e/ou serviços em causa foram adquiridos/fornecidos com recurso a subcontratação, e no âmbito daquela tiverem valores inferiores aos facturados ao promotor e apresentados no pedido de pagamento, por aplicação do chamado critério do «preço de entrada» ou «1º preço de venda»;

B. O dito critério encontra-se estabelecido para aplicação no «Manual Técnico do Beneficiário - Contratação e Pedidos de Pagamentos FEADER (investimento) e FEP» e o mesmo é aplicável a todas as operações de investimento aprovadas e contratadas no âmbito dos programas financiados quer pelo FEAGA - Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural - quer pelo FEP - Fundo Europeu das Pescas - sempre que, no âmbito de operações financiadas por tais Fundos se constate a existência de fenómenos de subcontratação em termos idênticos ao verificado no caso dos autos;

C. O FEADER financia [entre outros] todos os Programas de Desenvolvimento Rural estabelecidos para Portugal, quer no período de programação 2007/2013, quer no actual quadro de programação 2014/2020, enquanto o FEP - Fundo Europeu das Pescas - foi o responsável pelo financiamento dos Programas PROMAR, PROPESCAS e PROMAR-Madeira, tendo sido substituído, no actual quadro comunitário de apoio pelo FEAMP - Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas - responsável pelo financiamento do Programa Operacional das Pescas Mar 2020;

D. A questão em discussão nos presentes autos, estende-se a todas as despesas realizadas pelos promotores no âmbito de qualquer uma das medidas integradas nos Programas supra identificados, e cujo universo, sendo impossível de contabilizar [uma vez que se tratam de programas ainda em execução] se estenderá, com toda a certeza a dezenas, senão centenas, de milhar de beneficiários, e, assim, a um elevadíssimo valor de investimentos realizados com comparticipação de dinheiros públicos quer comunitários, quer nacionais;

E. Tratando-se, assim, de questão que pela sua relevância social, merecerá a superior análise por parte desse Venerando Supremo Tribunal, devendo, em conformidade, julgar-se verificados os pressuposto de admissibilidade da presente revista excepcional, nos termos do disposto no artigo 150º do CPTA;

F. A admissão da presente revista revela-se também necessária para uma melhor aplicação do direito, porquanto importará clarificar a interpretação do artigo 24º do Regulamento 65/2011 e a sua articulação com o critério definido para apreciação das despesas ocorridas com recurso a subcontratação;

G. Porquanto o acórdão recorrido entendeu relativamente ao artigo 24º do citado Regulamento (UE) nº65/2011, que a norma em causa «dispõe que os controlos administrativos dos pedidos de pagamento incluem, nomeadamente, e tanto quanto seja adequado relativamente ao pedido em causa, a verificação da realidade das despesas declaradas, o que não legitima qualquer juízo sobre a elegibilidade das despesas.

Daí, pois que o entendimento correto é o de que a norma considera não elegíveis as despesas que não correspondem a uma efectiva prestação de serviços ou aquisição de bens e que, correspondendo, sejam de tal forma desproporcionadas com o valor de mercado do bem ou serviço que não se traduzem numa despesa real, mas sim numa despesa fictícia, gerada para efeitos de aumentar o valor da comparticipação a receber.»;

H. Impondo-se definir a interpretação e o alcance das normas vertidas no citado artigo 24° do Regulamento (UE) nº65/2011, pois que dessa definição dependerá a melhor aplicação de tais normas;

I. Concluindo que por estarem reunidos os pressupostos de que a lei faz depender a admissão do recurso de revista excepcional, deverá o mesmo ser admitido.

ii) Relativas ao decidido no acórdão recorrido

J. A decisão plasmada no douto recorrido, que confirmou a decisão da primeira instância no sentido da anulação do acto do recorrente na parte em que excluiu do financiamento parte das despesas relativas à aquisição de feromonas, aquisição de armadilhas, poda sanitária e recolha e queima de resíduos, no âmbito da Operação PRODER nº020000038861, titulada pela ora recorrida, padece do vício de erro de julgamento impondo-se a sua substituição por decisão que julgue válido o ato administrativo impugnado;

K. A decisão de exclusão da parte das despesas apresentadas pelo promotor relativo à aquisição dos bens e serviços referidos na conclusão anterior do financiamento pelo FEADER, está devidamente acobertada pelo regime comunitário e nacional em vigor no que à elegibilidade de despesas concerne, não havendo qualquer erro do aqui recorrente sobre os pressupostos que fundamentaram tal exclusão;

L. Conforme definido pelas entidades com competência para tanto [Autoridade de Gestão do Programa e Organismo Pagador Certificado - o aqui recorrente] nos casos em que se constate o recurso à subcontratação, deverão ser considerados os valores que os bens e serviços tiveram nesse sub contrato, aplicando-se o que, vulgarmente, se denomina, de preço de venda, ou preço de entrada;

M. Pois que tal preço, tendo sido fixado de acordo com as regras e valores de um mercado concorrencial, será o razoável;

N. Quando, em casos de subcontratação, haja diferença entre esse primeiro preço de venda e o preço cobrado pelo fornecedor ao promotor da operação, deverá ser demostrado, por este, que, ainda assim, o custo final do bem e/ou serviço é razoável, designadamente, demostrando, que a intervenção do seu fornecedor anda além da figura do mero intermediário, trouxe valor acrescentado a tal bem ou serviço, e que essa mais valia justifica e torna razoável o preço final facturado;

O. No caso sub judice, o que se constata, é que a diferença entre os valores que os bens e serviços tiveram em sede de subcontratação e os valores que aos mesmos foi dado pelo fornecedor da promotora, resulta, em exclusivo, da margem de lucro que o fornecedor sobre os mesmos fez incidir, agindo, na verdade como um mero intermediário;

P. Não decorrendo, da sua intervenção, qualquer valor acrescentado para tais bens e serviços que pudesse justificar o valor do custo final dos mesmos;

Q. De várias disposições constantes da Regulamentação Comunitária - que se citaram em sede de motivação de recurso e cujo teor aqui se dá por reproduzido - resulta de forma clara que caberá aos Estados Membros, uma vez que sejam respeitados alguns princípios gerais sobre elegibilidade [quer seja dos beneficiários, das operações ou de certo tipo de despesas] estabelecer, por intermédio de disposições legislativas, regulamentares e administrativas, as regras sobre elegibilidade, designadamente, e para o que aqui se discute, das despesas apresentadas nos pedidos de pagamento;

R. No caso de Portugal essa regulação foi efectuada não só através do DL nº37-A/2008, de 05 de Março, e dos Regulamentos específicos de cada acção, como também através das regras emanadas da Autoridade de Gestão e do organismo pagador certificado [o aqui recorrente] e compilados no documento a que chamaram «Manual Técnico do Beneficiário» que se encontra junto aos autos;

S. E no qual se determinou, de forma expressa, o principio a observar na apreciação da elegibilidade das despesas nos casos em que as acções previstas nas operações sejam realizadas com recurso a subcontratação ou subempreitada, sob a bitola do princípio de que nessa apreciação importa levar em consideração os valores de mercado e a razoabilidade dos custos a financiar pelo FEADER;

T. Resultando, de tudo quanto exposto, a validade do acto do aqui recorrente que excluiu do financiamento parte das despesas, não tendo este agido em erro sob os pressupostos de tal exclusão e estando o seu acto devidamente acobertado pelo regime em vigor.

Termina pedindo a admissão do recurso de revista e o seu provimento em sede de apreciação de mérito, substituindo-se o acórdão recorrido por outra decisão que mantenha na ordem jurídica o acto impugnado.

2. A recorrida A……….. contra-alegou e concluiu assim:

1. Nos presentes autos o douto acórdão a quo pronuncia-se sobre a existência ou não de relações especiais entre a recorrida e o fornecedor «B……….., Lda.» à luz do nº4 do artigo 63º CIRC, para o qual remete o Ponto 6.2. do «Manual Técnico de Beneficiário / Contratação e Pedidos de Pagamento FEADER [Investimentos] e FEP»;

2. Dado que em sede de revista o Venerando STA só pode pronunciar-se sobre violação de lei substantiva ou processual, não pode pronunciar-se, como pretende o recorrente, sobre a validade de uma norma constante de um Manual Técnico elaborado pelo recorrente;

3. O douto acórdão a quo não se pronuncia com fundamento no artigo 24º do Regulamento [EU] nº65/2011, da Comissão de 27.01.2011, dado que nem o acto impugnado nem a douta sentença do TAF de Castelo Branco se fundamentam na citada norma legal;

4. A interpretação e aplicação da citada norma comunitária não pode ser objecto do presente recurso;

5. A questão apreciada e decidida pelo douto acórdão recorrido - existência ou não de relações especiais à luz do nº4 do artigo 63º CIRC - não envolve a realização de operações lógico-jurídicas complexas, já foi objecto de inúmera jurisprudência superior adoptada pelo acórdão do Tribunal a quo, carecendo de especial relevância jurídica;

6. A questão apreciada pelo acórdão recorrido reconduz-se a simples apreciação casuística, alicerçada em factualidade que o Venerando STA não pode questionar em sede de recurso de revista;

7. A admissão da revista não é assim necessária para uma melhor aplicação do direito;

8. A questão apreciada nos autos não assume especial relevância social, na medida em que os interesses em jogo, casuisticamente avaliados, não ultrapassam os limites do caso concreto;

9. Não se verificam os pressupostos consagrados no artigo 150º do CPTA para a admissão do recurso de revista, que assim não deve ser admitido;

Sem prescindir,

10. Não se verifica qualquer erro de julgamento do douto acórdão recorrido;

11. O acto impugnado fundamenta-se apenas na existência de relações especiais entre a recorrida e o fornecedor «B……….., Lda.»;

12. Da matéria de facto dada como provada nos autos resulta não existirem relações especiais entre a recorrida e a «B……….., Lda.», à luz do disposto no artigo 63º do CIRC, e da alínea h) do Ponto 6.2. do Manual Técnico do Beneficiário - Contratação e Pedidos de Pagamento FEADER [Investimento] e FEP;

13. O acto impugnado não contém fundamentação de facto ou de direito que suporte a alegada existência de relações especiais, nem relaciona a existência dessas relações especiais com a prática de preços fraudulentos ou contrários às regras de mercado;

14. O critério de elegibilidade de despesas que serve de base ao ato impugnado carece de qualquer suporte legal na legislação nacional ou comunitária aplicável;

15. O disposto no artigo 24º do Regulamento [EU] nº65/2011, da Comissão de 27.01.2011, não suporta o critério de elegibilidade de despesas que serve de base ao ato impugnado;

16. O Ponto 6.2. - «Disposições Complementares de Elegibilidade da Despesa» - alínea h) - «Relações Especiais» - nº8, do Manual Técnico do Beneficiário, apenas se aplica quando existem relações especiais entre duas entidades, o que não sucede no caso sub judice;

17. Não consta da fundamentação do acto impugnado nem se mostra provado nos autos que a «B…………., Lda.» se limitou a ser um intermediário da prestação de serviços, sem que a sua actuação tenha trazido àqueles bens e serviços, quaisquer mais-valias que justificassem a diferença;

18. Os critérios de apreciação da elegibilidade das despesas de acordo com os princípios dos custos e dos valores de um mercado concorrencial nas operações que abrangem o ciclo florestal, no âmbito dos Programas de Desenvolvimento Rural e do FEP, estão consagrados na matriz de referência elaborada pela CAOF, criada através do Despacho nº24711/2000, de 02.09, do Senhor Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural;

19. O acto impugnado não se fundamenta no facto dos preços pagos pela recorrida à «B…………, Lda.», estarem em desconformidade com os previstos na matriz da CAOF, ou que aqueles preços não respeitem os valores do mercado;

20. O recorrente errou ao considerar como não ilegíveis as despesas apresentadas pela recorrida, que se mostram conformes as normas legais, regulamentares e administrativas aplicáveis;

21. O douto acórdão recorrido faz uma acertada interpretação e aplicação do direito, não merecendo qualquer censura.

Termina pedindo a negação, total, de provimento ao recurso de revista.

3. O recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA [Formação a que alude o n.º 6 do artigo 150.º do CPTA], nos seguintes e nucleares termos:

[…]

As instâncias anularam o acto contenciosamente impugnado porque o interpretaram no sentido de que a não eligibilidade das despesas, causal da ordem de devolução, se fundou em dois pressupostos errados - nas «relações especiais entre a requerente e um fornecedor e num excesso das despesas». E os ditos pressupostos não ocorreriam porque, por um lado, tais relações especiais não estavam provadas e, por outro lado, inexistia uma qualquer norma jurídica que habilitasse o ora recorrente a recusar-se a pagar despesas efectivamente realizadas - já que o artigo 24° do Regulamento (EU) nº65/2011, da Comissão, não acolheria essa recusa.

O recorrente reafirma na revista que o acto sob censura não se baseou naquelas «relações especiais», mas apenas no excesso da despesa, resultante de uma subcontratação. E assevera que os excessos desse género têm de estar e estão sujeitos a um controle administrativo - pois Portugal está internacionalmente obrigado a criar e a activar mecanismos de verificação e avaliação do bom uso de dinheiros comunitários.

Assim, a fundamental questão que a revista coloca é a de saber se, no tipo de situações ora sob controvérsia, as despesas elegíveis são as realmente realizadas - mesmo quando se mostrem excessivas - ou apenas as que seriam criteriosas e razoáveis, desconsiderando-se os valores que as superem. E, no fundo, o recorrente busca, através da revista, persuadir que esta segunda alternativa - indispensável ao reequilíbrio de pedidos desmesurados - é a mais conforme ao bom senso e dispõe do suporte jurídico cuja existência o TCA negou.

Trata-se de um tema jurídico - e, por isso, susceptível de ser enfrentado pelo STA; e esse tema é dotado de assinalável relevância, não só por inviamente se ligar às obrigações externas do Estado, mas também porque pode repetir-se em casos análogos. Acresce que a questão jurídica em discussão não é de fácil resposta, pelo que uma «brevis cognitio» não permite desde já assegurar que as instâncias a resolveram bem. E tudo isso aponta para a conveniência de se submeter o aresto «sub specie» a um reexame pelo STA.

Nestes termos, acordam em admitir a revista.

[…]

4. O Ministério Público, junto deste Supremo Tribunal, pronunciou-se a favor do provimento do recurso de revista, pronúncia que mereceu resposta por parte da recorrida A……….. em sentido totalmente diverso - artigos 146º, nº1 e nº2, do CPTA.

5. Sem vistos, por se tratar de processo de natureza urgente [artigo 36º, nº1, alínea f), do CPTA], cumpre apreciar e decidir o recurso de revista.

II. De Facto

Das instâncias, chegam-nos como provados os seguintes factos:

1. A «A………….», é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, constituída por produtores florestais, e tem por objecto social [i] a defesa e a promoção dos interesses dos produtores e dos proprietários florestais, [ii] o desenvolvimento de acções de preservação e valorização das florestas, dos espaços naturais, da fauna e flora, [iii] a defesa e valorização do ambiente, do património natural construído, [iv] a conservação da natureza, [v] bem como, de uma maneira geral, a valorização do património fundiário e cultural dos seus associados - ver documento constante de folhas 14/17 e versos dos autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; factualidade admitida por acordo [ver artigo 14° da Oposição];

2. Em 24.10.2012, a demandante apresentou uma candidatura [à qual foi atribuído o número de operação 38861 Área Agrupada de Marmelos] ao programa PRODER [Programa de Desenvolvimento Rural do Continente], no Eixo «Melhoria do Ambiente e da Paisagem Rural», Subprograma 2 - «Gestão Sustentável do Espaço Rural», Medida 2.3 - «Gestão do Espaço Florestal e Agro-Florestal», Acção 2.3.3 - «Valorização Ambiental dos Espaços Florestais», Sub-acção 2.3.3.3 «Protecção contra Agentes Bióticos Nocivos», no Valor de 145.273,03€ - documentos constantes de folhas 2 e 14/33 do Processo Instrutor «PRODER» e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; factualidade admitida por acordo [ver artigo 14º da Oposição];

3. Em 10.04.2013, a Autoridade de Gestão do PRODER aprovou a candidatura referida em 2), para um investimento total de 145.273,03€ e com um investimento elegível de 103.283,17€ -documentos constantes de folhas 2 e de folhas 34/41 do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

4. Em 16.05.2013, a demandante celebrou com o «IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.», ora demandado, um acordo denominado «Contrato de Financiamento nº02029233/0», respeitante ao pedido de apoio na operação nº0200000388 designada por «Àrea Agrupada de Marmelos» - ver documento constante de folhas 18/21 e versos dos autos cautelares e de folhas 6/12 do Processo Instrutor PRODER, e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; factualidade admitida por acordo [ver artigo 14º da Oposição];

5. Nos termos do contrato identificado em 4), além do mais, [i] o Demandado concedeu à Demandante um subsídio não reembolsável no valor de 82.626,54€ correspondente a 56,88% do valor do investimento total da operação aprovada para aquela «Área Agrupada de Marmelos», [ii] a execução material da operação teria início em 01 de Setembro de 2012 e finalizaria em 31 de Dezembro de 2014, [iii] o apoio concedido seria pago pelo Demandado por crédito na conta de depósitos à ordem da Demandante - documento constante de folhas 18/21 e versos dos autos cautelares e de folhas 6/12 do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido; factualidade admitida por acordo [ver artigo 14º da Oposição];

6. Em 29.07.2013, a Demandante apresentou o primeiro pedido de pagamento, instruído, além do mais, com a factura nº17/2013, datada de 26.07.2013, emitida pela empresa «B………….., LDA.», dirigida à Demandante, da qual consta [i] a aquisição de 41 armadilhas ao preço unitário de 35,00€, no valor global de 1.435,00€, [ii] a aquisição de 41 unidades de feromonas ao preço unitário de 12,50€, no valor global de 512,50€, [iii] a aquisição do serviço de colocação de 41 armadilhas ao preço unitário de 30,59€, no valor global de 1.254,19€, [iv] a aquisição do serviço de arranque de árvores mortas, com o peso de 74.000,00 kg, com o preço unitário de 0,02€/kg, no valor global de 1.480,00€, [v] a aquisição do serviço de rechega de árvores mortas, com o peso de 74.000,00 kg, com o preço unitário de 0,02€/kg, no valor global de 1.480,00€, e [vi] aquisição do serviço respeitante ao tratamento fitossanitário [intervenção para erradicação das pragas e fungos das árvores] no valor global de 1.441,87€ - documentos constantes de folhas 45/65 do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

7. Em 30.10.2013 - após controlo administrativo do pedido de pagamento identificado em 6) por parte da DRAP ALENTEJO e na sequência de tal pedido de pagamento ter sido aprovado [em cuja aprovação se incluem todos os valores descritos em 6)] -, o Demandado pagou à Demandante a quantia de 9.722,36€ respeitante à despesa apresentada, considerada elegível de 12.152,95€ [na qual se inclui os valores constantes da factura descrita em 6)] - ver documentos constantes de folhas 66/85 do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

8. Em 18.02.2014, a Demandante apresentou o segundo pedido de pagamento, instruído, além do mais, com a factura nº14/2014, datada de 17.02.2014, emitida pela empresa «B……………, LDA.», dirigida à Demandante, da qual consta [i] a aquisição de 62 unidades de feromonas ao preço unitário de 12,50€, no valor global de 775,00€, [ii] a manutenção de 41 armadilhas ao preço unitário de 9,69€, no valor global de 397,29€, [iii] a poda sanitária no valor global de 29.429,40€, e, [iv] a rechega e queima de sobrantes no valor global de 33.633,60€ - documentos constantes de folhas 86/97 do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

9. Em 31.03.2014 - após controlo administrativo do pedido de pagamento identificado em 8) por parte da DRAP ALENTEJO e na sequência de tal pedido de pagamento ter sido aprovado [em cuja aprovação se incluem todos os valores descritos em 8)] -, o Demandado pagou à Demandante a quantia de 51.388,23€ respeitante a uma despesa apresentada, considerada elegível de 64.235,29€ [na qual se inclui todos os valores constantes da factura descrita em 8)] - documentos constantes de folhas 98/111 do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

10. Em 26.11.2014, a Demandante apresentou o terceiro pedido de pagamento, no valor de 19.149,00€ - documentos constantes de folhas 150/182 do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

11. Em 13.01.2015, os serviços da DRAP ALENTEJO efectuaram uma diligência de verificação física de execução do projecto - ver documento constante de folha 188 e verso do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

12. Em 27.03.2015, a Demandante dirigiu um e-mail à Autoridade de Gestão do PRODER com o seguinte teor, a saber: «...serve o presente para denunciar o encerramento do PA n°38861 - Área Agrupada de Marmelos, sendo que deverão considerar o Pedido de Pagamento com o n°77080, submetido a 18/02/2014, como sendo o último pedido de pagamento. Neste PA não foi possível em obra efectuar além do já executado devido a constrangimentos operacionais, nomeadamente anos de descortiçamento que não permitiam por lei a execução das podas programadas...», dando sem efeito o terceiro pedido de pagamento identificado em 10) - ver documento constante de folha 149 e verso do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

13. Em 19.06.2015, foi elaborado o Relatório de Verificação Física no Local [a verificação física foi marcada manualmente por ter sido efectuada a anulação do último pedido de pagamento por parte do promotor], do qual consta a menção no final «11 - SITUAÇÃO FINAL REGULAR» - ver documento constante de folha 189 e verso do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

14. Em 24.06.2015, os serviços da DRAP ALENTEJO remeteram à Demandante um e-mail com o seguinte teor, a saber: «...na sequência do Vosso email de 27 de Março para AG PRODER a denunciar o encerramento de vários PA’s, na sequência da eliminação dos últimos PP’s já submetidos, o Pedido de Pagamento intercalar anteriormente submetido passará a ser considerado como último, e nesse sentido será necessária a informação relativa ao Relatório de Encerramento, documento associado ao UPP. Assim, vimos solicitar informação actualizada relativamente ao Relatório de Encerramento para os PA’s abaixo identificados, nomeadamente:1) Caracterização da Candidatura; 2) Execução Global da Candidatura aprovada; 4) Execução Material; 5) Publicidade de Apoio do fundo; 6) Avaliação da Execução. Listagem dos P As em que foi comunicado o encerramento por parte do promotor: [PA 38861 - Área Agrupada de Marmelos...» - ver documento constante de folha 112 do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

15. O Demandado colocou em reanálise os pedidos de pagamento descritas em 6) e em 8) - documento constante de folha 113 e de folha 140 do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

16. Em 15.07.2015, a Demandante remeteu aos serviços da DRAP ALENTEJO o Relatório de Encerramento - documentos constantes de folhas 142/143 e versos do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

17. Em 20.07.2015, os serviços da DRAP ALENTEJO remeteram à Demandante um e-mail com o seguinte teor, a saber: «...No âmbito da reanálise do 1.º e 2. “Pedidos de Pagamento da operação nº38861 - ÁREA AGRUPADA DE MARMELOS, foi verificado existirem relações especiais entre a empresa prestadora de serviços B…………., LDA., e o promotor. Solicitamos assim elementos complementares de análise da despesa apresentada no 1º e 2° Pedidos de Pagamento, nomeadamente: - evidência de que o fornecedor B……….., LDA, detém capacidade/recursos humanos necessários para a realização das tarefas facturadas no âmbito da operação, nomeadamente através da apresentação de uma declaração de remunerações remetida à Segurança Social dos meses dos serviços prestados. Deve ainda discriminar a respectiva afectação dos recursos humanos às tarefas realizadas, com o preenchimento do quadro enviado em anexo. - Mapa do imobilizado do fornecedor B…………., LDA, de forma a possibilitar a verificação do parque de máquinas que o mesmo dispõe para os serviços prestados, e a respectiva afectação das máquinas aos serviços realizados. - Nas operações manuais ou moto-manuais a que se referem as facturas apresentadas nos Pedidos de Pagamento, como os valores apresentados se encontram indexados ao hectare, devem ser apresentados os valores indexados ao n° de jornas e os respectivos custos unitários por jorna envolvidos. - Caso tenha recorrido à subcontratação para a execução da prestação de serviço ou do fornecimento do bem, tem a entidade fornecedora que apresentar o comprovativo dessa despesa (facturas e respectivos elementos probatórios de pagamento). Facturas apresentadas nos Pedidos de Pagamento: - 1° PP- Factura n°17/2013 datada de 26/07/2013 – B………... LDA.; - 2° PP- Factura n°14/2014 datada de 17/02/2014 – B…………., LDA. Não sendo apresentados por parte de V. Exa. os elementos de acordo com o solicitado, no prazo máximo de 5 dias úteis, vimos informar que não temos informação suficiente da parte do fornecedor que demonstre e comprove a composição do preço final do bem ou serviço em que questão, logo a despesa será considerada como não elegível…» - documento constante de folha 113 e verso do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

18. Em 30.07.2015, a Demandante remeteu aos serviços da DRAP ALENTEJO, via correio electrónico, os elementos solicitados em 17) - documentos constantes de folhas 114/138 e verso do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido - tendo também prestado os seguintes esclarecimentos, a saber: «...Quanto à factura 17/2013 e 14/2014, diremos que a Associação não tem estrutura administrativa que permita responder atempadamente às necessidades, razão pela qual houve atraso na emissão da factura, da qual não resultou qualquer prejuízo para qualquer entidade, a não ser a própria Associação. Em relação às armadilhas e feromonas, segue o quadro que solicitamos de forma a conseguir enquadrar o total de armadilhas e feromonas por PA. Junto se anexa os quadros de afectação que nos enviaram e mais documentos. Fomos informados que grande parte dos trabalhos de Arranque e Rechega de árvores foram executados com o tractor identificado no imobilizado que se anexa e resumo de horas...» - documento constante de folha 138 do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

19. Em 01.10.2015, mediante o ofício nº2081/2015/SRNA datado de 29.09.2015, os serviços da DRAP ALENTEJO notificaram a Demandante, nos seguintes termos, a saber:

… documentos constantes de folhas 197/200 e versos do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

20. Em 15.10.2015, a Demandante remeteu, via postal, aos serviços da DRAP ALENTEJO, pronúncia, tendo requerido, a final, que «...o [...] projecto […] de decisão reformulado […] no sentido de manter elegíveis os pagamentos efectuados, porquanto os mesmos correspond[iam] ao integral e efectivo cumprimento do estipulado na […] correspondente candidatura...» - ver documentos constantes de folhas 190/196 do Processo Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá par reproduzido;

21. Em 06.11.2015, a DRAP ALENTEJO decidiu remeter o projecto de decisão reproduzido em 19) e o requerimento descrito em 20) ao Demandado - documentos constantes de folhas 201/233 e versos da Processa Instrutor PRODER e cujo teor integral aqui se dá par reproduzido;

22. Em 15.04.2016, a Autoridade de Gestão do PRODER emitiu Parecer com o seguinte teor, a saber:

… documento constante de folhas 20/25 e versos do Processo Instrutor IFAP e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

23. Mediante o Ofício nº004211/2016 DAI-UREC, o Demandado notificou a Demandante, nos seguintes termos, a saber:

… documento constante de folhas 22/23 e versos dos autos cautelares e de folhas 26/28 e versos do Processo Instrutor IFAP e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido - acto ora impugnado;

24. Do «Manual Técnico do Beneficiário/Contratação e Pedidos de Pagamento FEADER [Investimento] e FEP» consta, além do mais, o seguinte, a saber: «...6.2. DISPOSIÇÕES COMPLEMENTARES DE ELEGIBILIDADE DA DESPESA. Os casos de ver da elegibilidade de despesa a que se referem os pontos seguintes são aplicados a cada Medida/Acção com as devidas adaptações, tendo em conta as portarias enquadradoras dos apoios, os seus normativos específicos ou, caso existam, orientações das respectivas autoridades de gestão. Nestas circunstâncias, a entidade competente pela análise do pedido de pagamento procede às seguintes verificações complementares: [...] h) Relações especiais. Considera-se que existem relações especiais entre duas entidades nas situações em que uma tem o poder de exercer, directa ou indirectamente, uma influência significativa nas decisões de gestão da outra, o que se considera verificado, designadamente entre: [...] 4. Entidades em que a maioria dos membros dos órgãos sociais, ou dos membros de quaisquer órgãos de administração, direcção, gerência ou fiscalização, sejam as mesmas pessoas ou, sendo pessoas diferentes, estejam ligadas entre si por casamento, união de facto legalmente reconhecida ou parentesco em linha recta; […] No âmbito das relações especiais, o beneficiário deve assegurar que as transacções efectuadas são identificadas apropriadamente e relevadas nas demonstrações financeiras. No âmbito da análise do pedido de pagamento, podem ser solicitados os seguintes elementos: - Documentos emitidos pelo fornecedor ou prestador de serviço que demonstrem e comprovem a composição do preço final; - Os preços de aquisição dos bens/serviços pelo grupo, através do dossier de preços de transferência. A despesa a considerar elegível é a que estiver de acordo com os preços de mercado, sendo que no âmbito da subcontratação, o valor aceite será limitado ao montante dessa subcontratação [1. Preço de venda/preço de entrada]... - documento constante de verso de folha 51 e de folhas 52/90 e versos dos autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

25. A Demandante foi constituída, em 13.12.2005, entre outros, por C………….., como associação sem fins lucrativos, de cujos estatutos consta, além do mais, o seguinte, a saber:

… documento constante de verso de folha 14 e de folhas 15/17 e versos dos autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

26. A Direcção da Demandante é, desde 24.06.2011 [data em que se procedeu à designação do Tesoureiro e do secretário], composta por D………… [Presidente], C…………. [Vice-Presidente], ……………. [Tesoureiro], …………. [Secretário] e …………… [Vogal] - documento constante de verso de folha 90 dos autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

27. O Conselho Fiscal da Demandada é, desde 24.06.2011, constituído por E…………. [Presidente], ………….. [Secretário] e …………. [Secretário] - documento constante de verso de folha 90 dos autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

28. Desde a constituição da empresa «B…………., LDA.» que E…………. é seu sócio e gerente; sendo que, desde 27.09.2013, C………… é seu sócio e gerente - documento constante de folha 91 e verso dos autos cautelares e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido;

29. Tem-se aqui presente o teor de todos os documentos constantes do Processo Administrativo-Instrutor [PA] - documentos constantes de folhas 1/235 e versos do Processo Instrutor PRODER e de folhas 1/28 e versos do Processo Instrutor IFAP e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido.

E é tudo quanto a matéria de facto pertinente e provada.

III. De Direito

1. Ressuma desta «matéria de facto provada» que a A………. - associação privada, sem fins lucrativos, de produtores florestais do Alto Alentejo - se candidatou, em Outubro de 2012, ao programa PRODER com o objectivo da «valorização ambiental dos seus espaços florestais» através da protecção contra «agentes bióticos nocivos». Tal candidatura foi aceite, foi-lhe atribuído o nº38861, e a respectiva operação foi designada por «Área Agrupada de Marmelos».

No âmbito desta operação, e em Maio de 2013, a A………. celebrou o «contrato de financiamento» com o IFAP - contrato nº02029233/0 - pelo qual lhe foi concedido subsídio não reembolsável de 82.626,54€ correspondente a 56,88% do valor do investimento total atribuído à operação «Área Agrupada de Marmelos».

Em Julho de 2013, a A……….. apresentou o 1º pedido de pagamento ao IFAP, instruído, além do mais, com a factura nº17/2013 - datada de 26.07.2013 - e emitida pela B…………. Em Fevereiro de 2014, apresentou o 2º pedido instruído com a factura nº14/2014 - datada de 17.02.2014 - e emitida, também, pela B………….

Estes pedidos foram administrativamente controlados, as respectivas despesas aprovadas, e os pagamentos feitos pelos serviços do IFAP à A………...

Em Janeiro de 2015, a operação foi objecto de verificação física no local, do que resultou a sua consideração em situação irregular por se verificar a existência de relações especiais entre a promotora, A……….., e a prestadora de serviços B…………..

Após a obtenção de elementos complementares da A…………, bem como da sua audição em audiência prévia, e de ter instruído o procedimento com um parecer da «Autoridade de Gestão do PRODER», o Presidente do Conselho Directivo do IFAP decidiu proceder à alteração unilateral do contrato de financiamento e à recuperação de verbas no montante de 11.880,40€ por indevidamente recebidas.

E fê-lo, alegando substancialmente o seguinte:

«1. Através do ofício da DRAPAL, de reduções e exclusões a que se refere o artigo 31º, do Regulamento 1975/2006 […], para cujo conteúdo remetemos na íntegra, foi notificada, essa associação, das irregularidades detectadas no âmbito da visita de verificação física no local […] na qual se verificou o incumprimento da legislação aplicável à Acção, designadamente da Portaria nº1137-D/2008, de 09.10, tendo sido produzido o relatório nº17632, que concluiu pela sua irregularidade.

2. Com efeito, constatou-se a existência de relações especiais com o fornecedor B……….., Lda., por exercer, directa ou indirectamente, uma influência significativa nas decisões de gestão desta entidade.

Suscitado a esclarecer este facto, informa a DRAPAL que a B…………., Lda., recorreu a subcontratação para a prestação de alguns serviços e fornecimentos, apresentando comprovativo dessas despesas. Neste contexto, a despesa máxima exigível, para efeitos de co-financiamento, será limitada ao montante dessa subcontratação [1º preço de venda/preço de entrada], e salvaguardando os custos aprovados no Pedido de Apoio.

3. […] Uma vez que o primeiro Pedido de Pagamento [PP] permitiu a libertação de subsídio no valor de 9.722,36€ será este montante adequado para 8761,32 em resultado da análise de elegibilidade efectuada. Com efeito, em sede de reanálise, foi validado subsídio a pagar no montante de 9.241,84€, por aplicação da taxa de financiamento de 80%, ao qual é reduzida a diferença entre o valor apresentado [480,52€] e o valor da ajuda apurado - por força da aplicação da redução prevista no artigo 31º do Regulamento 1975/2006.

4. No que se refere ao segundo PP, o qual visava o pagamento do montante de 51.388,23€ verifica-se, em resultado da análise de elegibilidade efectuada, que o valor a pagar é de 40.468,87€. A diferença decorre da existência de relações especiais com o fornecedor B…………., Lda., o que conduziu à adequação do valor considerado na factura nº14/2014 respeitante a feromonas, de 775,00€ para 663,40€, e poda sanitária, de 29.429,40€ para 26.565,00€, e recolha e queima de resíduos de 33.633,60€ para 29.785,00€, nos termos acima expostos.

[…]

14. Face ao exposto, e ouvida a Autoridade de Gestão do PRODER, determina-se a alteração do contrato de financiamento nº02029233/0, e a devolução do valor de 11.880,40€, recebido a título de subsídio ao investimento, face às conclusões da visita de verificação física no local, realizada em 13.01.2015.

[…]».

2. Inconformada, a A………. pediu ao TAF de Castelo Branco a «anulação desta decisão administrativa» imputando-lhe erro nos pressupostos, por não existir, a seu ver, quaisquer relações especiais entre ela e a B……….., e, ainda, porque os custos dos trabalhos facturados traduzem valores de mercado, não tendo o réu IFAP justificado que, por causa de putativas relações especiais, tenham sido estabelecidas condições diferentes das que seriam normalmente acordadas entre entidades independentes.

O TAF de Castelo Branco deu-lhe razão, julgou o pedido procedente, e anulou o acto impugnado.

3. Perante este desfecho jurídico, o réu IFAP interpôs recurso de apelação para o TCAS, que terminou com a prolação do acórdão ora recorrido, mediante o qual a segunda instância decidiu confirmar o decidido pela primeira.

4. Neste recurso de revista o IFAP vem repetir a sua discordância com o teor da decisão das instâncias, e concretamente com o acórdão do TCAS, imputando-lhe erro de julgamento de direito.

A seu ver, a decisão administrativa de excluir parte das despesas apresentadas pela A………… nos seus dois primeiros pedidos de pagamento, está devidamente acobertada pelo regime comunitário e nacional no que respeita à «elegibilidade de despesas» não ocorrendo, por isso, qualquer «erro nos pressupostos» dessa decisão, que se deverá manter na ordem jurídica.

A questão nuclear que se coloca neste recurso de revista é, pois, a de saber se é legítimo o IFAP considerar como não elegíveis - para efeito de «financiamento pelo FEADER» - despesas apresentadas por promotor - em «pedido de pagamento» - e consubstanciadas em facturas emitidas por fornecedor subcontratado cujo «preço de entrada, ou 1º preço» é inferior ao exigido nesse pedido de pagamento.

Na verdade, a questão que de início também se colocava, sobre a ocorrência ou não de uma situação de relações especiais entre a promotora A……… e a B……….., já se encontra ultrapassada, e pela negativa. É que ambas as instâncias entenderam que, pelo menos na data «em que foram emitidas as duas facturas em causa», tal situação não se verificava, tornando-se essa decisão pacífica nos autos, dado que o ora recorrente não a trouxe às suas conclusões, e a A……… dela não recorreu.

E certo é que, como claramente decorre do arrazoado do acórdão recorrido, que não destoa da sentença de 1ª instância, tais questões são in casu perfeitamente autonomizáveis, de modo que o tratamento da questão nuclear que enunciamos não nos impõe, quer no plano lógico quer no plano estritamente jurídico, a sua respectiva abordagem.

5. É pacífico nos autos, portanto, que a invocação de relações especiais entre a promotora – A………… - e a fornecedora – B……….. - que foi efectivamente feita quer no relatório da verificação física no local, quer no arrazoado justificativo do próprio acto impugnado, constituiu, tão só, o ponto de partida para que fossem realizadas verificações adicionais aos documentos de despesa apresentados pela A……….. ao IFAP. Mas o verdadeiro fundamento para a exclusão da elegibilidade das despesas em causa surgiu na sequência e como resultado da verificação da razoabilidade das mesmas. O que levou o IFAP a reduzir o valor das despesas que considerou elegíveis para financiamento foi o facto de terem tido, na realidade, valor inferior ao facturado pela fornecedora – B……….. - sem que a A…………, enquanto promotora, tivesse demonstrado que tal diferença de valores resultou da adição, pela fornecedora, de mais-valias aos bens e serviços subcontratados.

O acórdão recorrido entendeu, essencialmente, e na linha do que tinha alegado a autora da acção, e do pedido cautelar, que o demandado IFAP não tinha base legal para proceder à dita redução do valor das despesas elegíveis.

Nele se escreve concretamente o seguinte:

[…]

Resulta cristalino da factualidade apurada que, na realidade, os bens que a B…………. forneceu à autora não foram por si produzidos, tendo sido adquiridos por aquela a terceiros. Mais resulta que os serviços que a empresa B…………. prestou à autora foram executados por terceiros subcontratados.

Apesar de todas estas evidências, persiste o réu em afirmar que tal circunstância conduz à limitação da despesa elegível ao montante pago pela B…………. aos seus fornecedores; não obstante, o réu nem no acto impugnado nem na decisão da DRAP ALENTEJO, para onde remete, identifica a norma que suporta este critério de não elegibilidade. […] O réu incorre em erro, pois interpreta incorrectamente o artigo 24º do Regulamento nº65/2011, na medida em que o mesmo dispõe que «os controlos administrativos dos pedidos de pagamento incluem, nomeadamente e tanto quanto seja adequado relativamente ao pedido em causa, a verificação da realidade das despesas declaradas», o que não legitima qualquer juízo sobre a elegibilidade das despesas. […]

6. Enquadremos, portanto, e antes de mais, em termos de direito comunitário e nacional, o exercício administrativo traduzido no acto impugnado pela A………….. e anulado pelas instâncias.

Prescreve o Regulamento [CE] nº1290/2005, do Conselho, de 21.06 - respeitante ao financiamento da política agrícola comum, e aplicável ex vi artigo 119º do Regulamento nº1306/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17.12 - no seu artigo 9º - sobre «Protecção dos interesses financeiros da Comunidade e garantias relativas à gestão dos fundos comunitários» - o seguinte: […] «1- Os Estados-Membros devem: a) Adoptar, no âmbito da política agrícola comum, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas, bem como quaisquer outras medidas necessárias para assegurar a protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade em especial a fim de: [i] Se certificarem da realidade e regularidade das operações financiadas pelo FEAGA e pelo FEADER; [ii] Prevenir irregularidades e proceder judicialmente contra as mesmas; [iii] Recuperar os montantes perdidos devido a irregularidades e negligências; [iv] Criar um sistema eficaz de gestão e controlo, que inclua a certificação das contas e uma declaração de fiabilidade assinada pelo responsável do organismo pagador creditado. 2. A Comissão assegura que os Estados-Membros se certifiquem da legalidade e regularidade das despesas referidas no nº1 do artigo 3º e no artigo 4º, bem como do respeito dos princípios de boa gestão financeira […]» […].

O Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09 - relativo ao «Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural» [FEADER], e aplicável ex vi artigo 88º do Regulamento nº1305/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17.12 - refere nos seus considerandos o seguinte: «61. De acordo com o princípio da subsidiariedade e sob reserva de excepções, devem ser estabelecidas regras nacionais aplicáveis à elegibilidade de despesas». E este mesmo Regulamento, diz, no seu artigo 71º, e sob a epígrafe «Elegibilidade das Despesas», que «[…] 2. As despesas são elegíveis para contribuição do FEADER apenas quando incorridas para a realização de operações decididas pela autoridade de gestão do programa em questão, ou sob a sua responsabilidade, de acordo com os critérios de selecção fixados pelo organismo competente. 3. As regras relativas à elegibilidade das despesas são fixadas ao nível nacional, sob reserva das condições especiais estabelecidas no presente regulamento para determinadas medidas de desenvolvimento rural». E diz ainda, para o que aqui interessa, no seu artigo 74º, nº1, sob a epígrafe «Responsabilidade dos Estados-Membros» que «1. Os Estados-Membros aprovam todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nos termos do nº1 do artigo 9º do Regulamento [CE] nº1290/2005, a fim de garantir a protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade».

O Regulamento [EU] nº65/2011, da Comissão, de 27.01 - que estabelece «as regras de execução do Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09», relativas «aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural», e aplicável por força do artigo 43º do Regulamento Delegado nº640/2014, da Comissão, de 11.03 – estipula no seu artigo 24º, sob a epígrafe «Controlos administrativos», que «[…] 2. Os controlos administrativos dos pedidos de apoio incluem, nomeadamente, a verificação: […] d) Do carácter razoável dos custos propostos, que são avaliados através de um sistema de avaliação adequado, tais como custos de referência, comparação de diferentes propostas ou um comité de avaliação; […] 3. Os controlos administrativos dos pedidos de pagamento incluem, nomeadamente, e tanto quanto seja adequado relativamente ao pedido em causa, a verificação: […] b) Da realidade das despesas declaradas; c) Da operação concluída, por comparação com a operação para a qual o pedido de apoio foi apresentado e concedido».

O DL nº37-A/2008, de 05.03 - que estabelece «as regras gerais de aplicação dos programas de desenvolvimento rural [PDR] financiados pelo FEADER», e «aprovados nos termos do Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09, para o período 2007/2013» [alterado pelo DL nº66/2009, de 20.03, que o republica, e pelo DL nº69/2010, de 16.06] - considera como «despesa elegível» [artigo 3º, alínea l)] aquela que é «perfeitamente identificada e claramente associada à concretização de uma operação cuja natureza e data de realização respeitem a regulamentação específica do PDR em causa, bem como as demais regras nacionais e comunitárias aplicáveis».

A Portaria nº1137-D/2008, de 09.10 - aprova o Regulamento de Aplicação da Acção nº2.3.3, «Valorização Ambiental dos Espaços Florestais», da Medida 2.3, «Gestão do Espaço Florestal e Agro-Florestal», integrada no Subprograma nº2, «Gestão sustentável do espaço rural», do «Programa de Desenvolvimento Rural do Continente [PRODER] [e alterada pelas Portarias nº147/2009, de 06.02, nº739-B/2009, de 09.07, nº814/2010, de 27.08, nº228/2011, de 09.06, e nº253/2013, de 07.08] - diz, no seu artigo 11º, que «As despesas elegíveis e não elegíveis são, nomeadamente, as constantes do Anexo I ao presente regulamento» sendo que, no dito Anexo I, se descriminam, nos seus vários pontos, as despesas elegíveis e não elegíveis para cada uma das intervenções, estando tal descriminação efectuada por espécies de despesas. Mas, note-se, não só as despesas, para «serem elegíveis», terão de ser enquadradas numa das espécies expressamente previstas em cada um dos subpontos do ponto 1, como também resulta - do intróito do referido ponto 1 - que o serão atendendo ao respectivo valor de mercado e até ao limite dos valores constantes nas tabelas da Comissão de Acompanhamento para as Operações Florestais [CAOF] quando aplicável.

Por fim, importará referir o chamado «Manual Técnico do Beneficiário - Contratação e Pedidos de Pagamento FEADER [Investimento] e FEP» - cuja 1ª versão foi «aprovada» em Junho de 2012, e a 2ª versão em Abril de 2014, pelo Presidente do IFAP - que «de uma forma simplificada visa dar a conhecer as principais regras nacionais e comunitárias que os beneficiários dos Programas de Desenvolvimento Rural e do FEP devem adoptar em sede de contratação das operações e na apresentação dos pedidos de pagamento». Ora, segundo este Manual, as «facturas apresentadas a pagamento» no âmbito de operações de financiamento comunitário, devem integrar sempre, como elemento obrigatório, a «Quantidade e denominação dos bens/serviços» adquiridos e prestados, e prescreve o seu ponto «6.2», sobre «Disposições Complementares de Elegibilidade da Despesa», e além do mais, que «A despesa a considerar elegível é a que estiver de acordo com os preços de mercado, sendo que no âmbito da subcontratação o valor aceite será limitado ao montante dessa subcontratação [1º preço de venda/preço de entrada]».

Foi este o enquadramento jurídico - comunitário e nacional - que assistiu ao «acto impugnado», e «anulado».

7. E dele ressuma, desde logo, a consagração pelo «direito comunitário» de um dever de protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade por parte de todos os Estados-Membros, aos quais cabe, respeitados determinados princípios gerais, estabelecer as regras sobre elegibilidade, designadamente, de despesas apresentadas nos pedidos de pagamento, mediante as necessárias «disposições legislativas, regulamentares e administrativas» e podem ser responsabilizados se não o fizerem. E ressuma o dever de respeito pelo princípio da boa-gestão financeira e pelos critérios de selecção de despesas fixados pelo organismo competente, não se podendo prescindir nem da verificação da realidade das despesas declaradas, nem da sua aferição segundo o critério da razoabilidade de custos.

Assim, do referido e citado artigo 24º, do Regulamento nº65/2011, mais do que a mera possibilidade, resulta o dever de o aqui IFAP, regido pelos princípios da boa gestão financeira e da eficaz defesa dos interesses financeiros da Comunidade, excluir, do financiamento pelo FEADER, despesas sem correspondência real, isto é, despesas que não obstante corresponderem a uma acção executada não lhes subjaz o correspectivo bem ou prestação, mostrando-se, por isso, irrazoáveis em termos de mercado concorrencial.

É esta, aliás, e ao que tudo indica, a razão de ser da consagração, no referido «Manual Técnico», do critério do «1º preço de venda/preço de entrada», aplicável no âmbito da subcontratação, e em sintonia com o DL nº37-A/2008, de 05.03, e com a Portaria 1137-D/2008, de 09.10, que exige a ponderação do «valor de mercado» - que é sempre valor de algo, nomeadamente de bens ou serviços - como necessária à elegibilidade das despesas comparticipadas.

E com esse decreto-lei, portaria, e manual técnico, o Estado Português, como Estado-Membro da União Europeia, está precisamente a dar «cumprimento» ao dever que emerge dos supra citados regulamentos comunitários, concretamente ao dever imposto no artigo 9º, nº1 alínea a) do Regulamento [CE] nº1290/2005, do Conselho, de 21.06 [ver, também, o citado artigo 74º, nº1, do O Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09], que determina a adopção, no âmbito da política agrícola comum, de todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à protecção eficaz dos interesses da Comunidade, mormente na linha de exigência de uma boa gestão financeira, gerindo e verificando de forma inteligente e arguta, a concessão e aplicação de recursos escassos, que, no fim da linha, encontram os bolsos de todos os cidadãos europeus.

8. Ora, a decisão administrativa tomada pelo «Presidente do Conselho Directivo do IFAP», que determinou a alteração do contrato de financiamento referente à operação «Área Agrupada de Marmelos» e a devolução do valor já recebido pela A……….., insere-se precisamente no âmbito de aplicação deste quadro normativo acabado de abordar.

Efectivamente, e logo na vanguarda normativa, porque se encontravam perante uma situação de despesas emergentes de subcontratação, impunha-se ao IFAP, para as poder considerar «elegíveis» para pagamento, a sua aferição de acordo com os preços de mercado, mas com o limite imposto pelo critério do «1º preço de venda/preço de entrada». Critério este oportunamente aprovado pelo Presidente do IFAP, e, ao que vimos, no exercício de competência perfeitamente legitimada no direito comunitário.

Mas, não só legitimada. É que a fixação desse «critério» está em sintonia com o dever imposto pelo «direito comunitário» aos Estados-Membros, de procederem a uma «boa gestão financeira» dos subsídios comunitários concedidos aos seus nacionais, o que impõe - como já dissemos - uma gestão inteligente, previdente, e arguta, que feche a porta a despesas irreais.

No caso, a A…………, enquanto «promotora» da operação subsidiada, instruiu os dois primeiros pedidos de pagamento com duas facturas - factura nº17/2013 e factura nº14/2014 - ambas emitidas pela B…………, nas quais esta empresa, enquanto fornecedora, adicionava uma margem de lucro ao preço dos bens e serviços que havia subcontratado, sem que lhe correspondesse qualquer mais-valia, qualquer valor acrescentado da sua parte.

Trata-se, portanto, da pura adição de um valor a que não corresponde qualquer contrapartida, sem correspondência real, que abre a porta a preços fictícios e à especulação, e que, nas referidas circunstâncias factuais e jurídicas, não poderá ser qualificado de razoável num mercado concorrencial. Na verdade, os terceiros que forneceram os bens adquiridos e prestaram os serviços solicitados fizeram-no, obviamente, com margem de lucro, pois para isso trabalham, de modo que os valores por eles cobrados já traduziam custos razoáveis, não tendo de ser os dinheiros comunitários a suportar novas, e irreais, margens de lucro.

Por isso mesmo, o IFAP, ao utilizar o critério da razoabilidade do preço que consta do ponto 6.2 do referido «Manual Técnico» - «1º preço de venda/preço de entrada» -, considerando como custos máximos elegíveis, para efeitos de co-financiamento, os limitados aos montantes da subcontratação, não só cumpriu essa disposição administrativa como agiu em consonância com o preceituado no artigo 24º, nº3 alínea b), do Regulamento [EU] nº65/2011, que exclui do financiamento despesas sem correspondência real.

9. Deste modo, e ao contrário do decidido, a decisão administrativa impugnada não está contaminada pelo «erro nos pressupostos» que lhe foi apontado pela autora da acção e requerente cautelar, pois o IFAP podia ter considerado, como considerou, apenas elegível a parte das despesas correspondente ao valor que os bens e serviços tiveram no âmbito da subcontratação.

Resulta, destarte, que ao manter a anulação dessa decisão do seu Presidente do Conselho Directivo - que excluiu do financiamento pelo FEADER a parte das despesas apresentadas pela promotora A…………., ínsitas nas facturas nº17/2013 e 14/2014, da sociedade B…………, naquilo que excede o valor que tais despesas tiveram no âmbito da subcontratação - o acórdão recorrido incorreu, efectivamente, em erro de julgamento de direito.

Por isso, deve ser concedido provimento a este recurso de revista, revogado tal acórdão, e julgada totalmente improcedente a acção administrativa.

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos conceder provimento à revista, revogar o acórdão recorrido, e julgar totalmente improcedente o pedido anulatório.

Custas pela recorrida, aqui e nas instâncias.

Lisboa, 4 de Outubro de 2017. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Jorge Artur Madeira dos Santos.