| Texto Integral: | Acordam em subsecção, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo
1.
1.1. A... e B..., identificados nos autos, intentaram, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Círculo do Funchal, acção contra a Região Autónoma da Madeira e Município do Funchal, pedindo que a sua condenação solidária no pagamento da quantia de Esc. 253.250.984$00, acrescida dos juros vincendos contados da citação até integral pagamento, por danos sofridos em virtude de actuação que lhe imputam.
1.2. Foram produzidas contestações e réplicas.
1.3. Por despacho saneador de 19 de Fevereiro de 2002, a acção foi julgada improcedente e os réus absolvidos do pedido.
1.4. Inconformados, os autores interpuseram o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações concluíram:
“I
O presente recurso vem interposto da sentença proferida no saneador; as razões invocadas não são suficientes para a decisão tomada.
II
Nos presentes autos, não estão, só, em causa actos administrativos em sentido rigoroso, mas sim um conjunto de actos/omissões das RR, que embora, lícitos são geradores do dever de indemnizar – embora exista o acto (determinante) constitutivo do direito: emissão da licença para obras, bem como o acto legislativo regional.
III
À luz do artigo 22º da Constituição, a actuação das RR enquadra-se no princípio de responsabilidade aqui consignado e regulado no artigo 8º e 9º do Decreto-Lei nº 48051.
IV
Ainda que não existissem actos administrativos, que, como já se viu, existem, sempre a actuação activa/omissiva das RR configurava um caso de responsabilidade extracontratual.
V
Com efeito, ao não prevenirem antecipadamente as situações de eventuais constituição de direitos, mediante a adopção de medidas preventivas mais cedo, incorrem em culpa in contrahendo, já que lhes cabia agir de acordo com o critério de um bonus paterfamilias.
VI
Atendendo a que o projectado viaduto faz parte de um conjunto de obras a serem financiadas pelo III Quadro Comunitário de Apoio, teria, forçosamente, que fazer parte dos planos municipais e regionais há muito mais tempo.
VII
Os AA não pararam com as obras porque quiseram; fizeram-no porque as regras da prudência assim o determinaram, bem como foram aconselhados a tal. Aliás,
VIII
Sendo este facto matéria controvertida, só com o conhecimento a final da presente acção se poderá saber e decidir conforme direito, cfr. Artigo 513º do CPC.
IX
O local onde os AA iriam construir o licenciado empreendimento fica completamente modificado (irremediavelmente perdido) com a construção do viaduto, ou seja, há uma grave alteração das circunstâncias, por culpa das RR, em que foi licenciada obra.
X
Se não tem sido omitida a projectada construção do viaduto, os AA não sofreriam os avultados danos, i. e, não teriam adquirido o terreno; não teriam despendido os encargos relatados na pi, bem como não aplicavam qualquer investimento financeiro próprio ou alheio no empreendimento.
XI
Logo se vê que o dano dos AA é anormal e especial e que a causa de pedir radica neste e não na hipotética “desvalorização de um prédio inexistente”, como decidiu o tribunal a quo.
XII
A reparação deste dano é, pois, legítima, cfr. Ac. Do STA de 16/05/2001, 3ª subsecção, proc. nº 046227, pesquisado em www.dgsi.pt . Ademais,
XIII
O artigo 9º do Decreto-Lei nº 48051, aplicado pelo tribunal a quo é uma norma inconstitucional, por violar o princípio constitucional consagrado no artigo 22º da Constituição.
XIV
Por todo o exposto, a decisão recorrida violou as normas jurídicas constantes nos artigos 513º do CPC, 393º do Código Civil e artigo 9º do Decreto-Lei nº 48051”.
1.5 A ré Região Autónoma da Madeira contra-alegou, formulando as seguintes conclusões.
“I. São pressupostos fundamentais da responsabilidade extracontratual da administração por acções e omissões praticadas no exercício das suas funções:
A) existência de comportamento – acto ou omissão – lícito da autoridade administrativa;
B) praticado no exercício das suas funções;
C) por motivo de interesse público;
D) existência de um prejuízo especial e anormal para outrem;
E) nexo de causalidade entre o comportamento da autoridade administrativa e o prejuízo.
II Os autores, ora Apelantes, intentaram a presente acção ordinária, alegando prejuízos no valor de Esc. 253.250.984$00 (duzentos e cinquenta e três milhões, duzentos e cinquenta mil, novecentos e oitenta e quatro escudos), pedindo a condenação solidária das Rés no pagamento do referido valor.
III Os factos que alegam ser geradores de tais prejuízos são, em resumo:
A) a existência do Decreto Regulamentar Regional nº 41/2000/M de 6 de Setembro de 2000, que sujeita a medidas preventivas, durante o prazo de dois anos, a ligação entre a Rua Dr. Pita e a Rua da Ribeira de São João, no Funchal.
B) Que, por causa da aprovação daquelas medidas preventivas, cessaram de imediato os trabalhos de construção do empreendimento para o qual haviam obtido o competente alvará camarário de licenciamento datado de 06/07/2000.
C) “Não ter a Ré prevenido as situações de eventuais constituição de direitos, mediante a adopção de medidas preventivas mais cedo”, ou seja, que tivessem os Autores conhecimento da futura sujeição da área a medidas preventivas não teriam adquirido terreno naquela mesma área de intervenção a fim de nele construir o seu empreendimento.
IV De notar que, a única acção da Região Autónoma da Madeira foi a de aprovação do Decreto Regulamentar Regional nº 41/2000/M de 6 de Setembro de 2000 e em nenhum momento alegaram os Autores a existência de responsabilidade por actos normativos, o que aliás resulta claro do que os Autores escreveram já em alegações: “ninguém questiona ou questionou a licitude de tal decreto”.
V Por tudo se conclui que os prejuízos que os Autores alegam ter sofrido não se ficam a dever a um comportamento (acção ou omissão) da Ré, mas antes a um certo “excesso de zelo” por parte dos Autores, que desistiram de construir sem que nenhuma entidade pública o tenha determinado por via directa ou indirecta – inexiste, portanto um dos pressupostos fundamentais da responsabilidade extracontratual da administração: o nexo de causalidade.
VI E, ainda que assim não fosse, e se pudesse concluir pela existência de um comportamento causador de impedimento de construir pelos Autores, e pela existência de prejuízos, estes, ainda assim não seriam compensáveis, por se exigir, além do mais, que sejam prejuízos especiais (que recaiam sobre certas pessoas e não sobre a generalidade das pessoas) e anormais (que não estejam incluídos no risco inerente à vida em comum).
VII Também estes pressupostos inexistem:
A) o Decreto Regulamentar em causa é aplicável à generalidade dos que pretendam praticar na área definida de implantação das medidas preventivas, quaisquer dos actos ou actividades enumeradas no artigo 1º do referido Decreto, e não só aos Autores.
B) os prejuízos invocados pelos Autores em nada são anormais ao risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em colectividade – a Administração Pública pode e deve defender o interesse público nomeadamente na realização de uma via pública de grande importância.
VIII Assim, a douta sentença ora recorrida não violou qualquer disposição legal, uma vez que ainda que provados todos os factos alegados pelos Autores, a acção intentada sempre improcederia, por inexistência absoluta de acções ou omissões praticada pela Ré, dos quais resultem prejuízos para os Autores e que fundamentem o dever de indemnizar por parte daquela”.
1.6. O réu Município do Funchal não contra-alegou.
1.7 O EMMP emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
2.
2.1. Estamos em sede de uma acção fundada em responsabilidade civil dos RR. De modo imediato, está em causa no presente recurso saber se o processo se encontrava em condições de poder ser decidido de mérito no saneador. A apreciação dessa questão depende de uma outra, qual seja a da determinação da causa de pedir da acção.
Para a auto-compreensão do presente aresto, começaremos por excertar do despacho saneador os passos que revelam mais claramente o caminho seguido até à decisão. Disse o saneador:
“Na presente acção são autores (...)
(...)
Fundamentam o pedido, em síntese, no seguinte: os AA apresentaram à CMF um projecto para edificação de um bloco de 5 apartamentos, que foi aprovado, na sequência do que começaram a desmatar terras, celebraram contratos promessa de compra e venda; após, foram surpreendidos com a publicação do DRR 41/2000/M, que estabeleceu medidas preventivas para o local, entre as quais a prévia autorização da Secretaria Regional do Equipamento Social, dada a decisão de ali se construir um viaduto; a CMF tinha de ter conhecimento prévio do planeado pelo Governo Regional; o projecto do viaduto viola o direito de construção dos AA, tendo o acto do governo Regional impossibilitado a concretização do empreendimento.
(...)
O que o invocado (pelos AA) art. 9.º do Decreto-Lei 48051 prevê é a reparação de certos danos causados por actos administrativos (art. 120.º CPA) ou actos materiais lícitos.
No caso presente, não se trata de acto administrativo (art. 120° CPA) ou material da Administração Pública. Trata-se de um regulamento, uma norma jurídica administrativa emanada do Governo Regional.
Quanto à Câmara Municipal do Funchal, parece que não se trata de nada, a não ser que a Câmara Municipal do Funchal deveria ter sabido do projecto de medidas preventivas; no entanto, os AA apenas falam no art. 9° do Decreto-Lei cit., que trata de actos lícitos danosos.
Pode, no entanto (ainda que tenhamos algumas dúvidas), considerar-se a responsabilidade civil por actos legislativos e regulamentares lícitos incluída no art. 22° da Constituição da República Portuguesa (...)
(...)
O DRR 41/2000/M em causa é um regulamento administrativo.
Ao contrário do que entende a Região Autónoma da Madeira, o mesmo aplica-se aos AA, apesar de já terem a licença de construção da Camara Municipal do Funchal.
O DRR não impede os AA de construírem. Veja-se o art. 1°-1-a-b do DRR 41/2000/M.
Os AA, que já tinham o direito concreto de construir, vieram depois a necessitar de outra condição legal prévia para poderem efectivamente construir, a autorização de um departamento governamental.
No entanto, tal não significa que os AA estejam proibidos de construir. Até pode ser que obtivessem a dita autorização. Portanto, do DRR 41/2000/M não decorre qualquer impedimento directo e inesperado ao direito dos AA de construírem.
Pode no entanto, dizer-se que se trata de um condicionamento imprevisto. Não se vê que danos dali decorram que mereçam tutela jurídica.
Os AA desistiram de construir sem que nenhuma entidade pública o tenha determinado por via directa ou indirecta. Os AA desistiram de construir devido ao que lhes pareceu ser a probabilidade de junto ao futuro edifício ser construído um viaduto (art. 20° da petição inicial).
Não há, portanto, qualquer acto da Região Autónoma da Madeira ou da Câmara Municipal do Funchal que possa ser causa (adequada) da não construção pelos AA e correspondentes danos emergentes e lucros cessantes.
Os AA simplesmente não quiseram correr o risco (!) de pedir a autorização licitamente imposta pelo DRR 41/2000/M, nem de ver eventualmente (!) desvalorizado o seu empreendimento (caso o construíssem), por causa do eventual viaduto a construir junto ao edifício.
*
Ainda que assim não fosse e se pudesse concluir que há um acto (lícito) causador de impedimento de construir pelos AA, os danos não seriam compensáveis.
(...)
Só há lugar a responsabilidade civil por factos lícitos quando os prejuízos sejam anormais e especiais e impostos para defesa do interesse geral a uma pessoa certa e determinada, constituindo uma verdadeira violação do principio da igualdade consagrado constitucionalmente.
Os prejuízos só são reparáveis se forem especiais (que recaiam sobre certas pessoas e não sobre a generalidade das pessoas) e anormais (que não estejam incluídos no risco inerente a vida em comum).
Como se vê, o caso dos AA não respeita esta condição: não há violação da igualdade, os prejuízos recaem sobre todos os que queiram ali construir e trata-se de uma questão no âmbito do risco inerente à vida comum, em que as entidades públicas podem impor certas medidas preventivas e podem construir viadutos. Mas não têm que indemnizar danos ainda não ocorridos (desvalorização de um prédio inexistente).
Pode-se dizer: "os AA só queriam construir um edifício de luxo, para valer 1000, e assim só vai valer 800; perdem 200; tem direito a receber esses 100" . Não, se o edifício não existir, como é o caso presente.
*
De qualquer forma, o que se passa é que os AA simplesmente não quiseram correr o risco (!) de pedir a autorização licitamente imposta pelo DRR 41/2000/M, nem de ver eventualmente (!) desvalorizado o seu empreendimento (caso o construíssem), por causa do eventual viaduto a construir junto ao edifício.
*
E, assim sendo, ainda que provados todos os factos alegados, esta acção sempre improcederá (conforme explica ALBERTO DOS REIS, in Código de Processo Civil Anot, ///, 1985, p. 191).
Pelo exposto, julgo a acção improcedente e absolvo os réus do pedido”.
2.2. Resulta da leitura do transcrito, que a observação de todo o despacho confirma, que a decisão de improcedência radicou no entendimento de que a acção se funda na responsabilidade dos RR por danos resultante de actuação lícita.
No presente recurso, e reportando-nos, apenas, às conclusões que culminam as respectivas alegações, os AA começam por parecer concordar com aquele entendimento “geral” do saneador. Na verdade, na conclusão II afirmam:
“Nos presentes autos, não estão, só, em causa actos administrativos em sentido rigoroso, mas sim um conjunto de actos/omissões das RR, que embora, lícitos são geradores do dever de indemnizar – embora exista o acto (determinante) constitutivo do direito: emissão da licença para obras, bem como o acto legislativo regional”.
Quer dizer, independentemente da detecção da concreta actuação (activa ou omissiva) articulada pelos AA ela seria, sempre, uma actuação lícita.
Todavia, na mesma peça, vem alegado e concluído que os RR “ao não prevenirem antecipadamente as situações de eventuais constituição de direitos, mediante a adopção de medidas preventivas mais cedo, incorrem em culpa in contrahendo, já que lhes cabia agir de acordo com o critério de um bonus paterfamilias” (conclusão II), e que “Se não tem sido omitida a projectada construção do viaduto, os AA não sofreriam os avultados danos, i. e, não teriam adquirido o terreno; não teriam despendido os encargos relatados na pi, bem como não aplicavam qualquer investimento financeiro próprio ou alheio no empreendimento” (conclusão X).
Ou seja, aponta-se para uma actuação ilícita dos RR, por omissão de um dever de prevenção antecipada de situações de eventuais constituição de direitos e por omissão de um dever de informação.
Estar-se-ia, então, não em sede de responsabilidade pela prática de actos lícitos, mas de responsabilidade por actuação ilícita.
Porém, as conclusões finalizam pela acusação de desrespeito por parte do despacho saneador do artigo 9.º do DL 48051, isto é, apenas, do preceito respeitante à responsabilidade por actos lícitos.
Este percurso acidentado da alegação não ajuda ao esclarecimento da situação.
2.3. Devemo-nos, assim, reconduzir ao articulado da petição, pois é no confronto com este (que não foi alterado nas duas réplicas) que se tem de detectar se está correcto o ponto de partida do despacho impugnado.
Na petição, os AA começaram por apresentar o enquadramento da situação de facto, que serve à demonstração dos prejuízos sofridos. Assim:
- Indicaram a sua condição de proprietários de prédios em relação aos quais foi autorizado um certo loteamento, na sequência do qual veio a ser obtida aprovação de construção por parte do Município, dando finalmente azo à emissão do alvará de licença de construção (artigos 1.º a 6.º);
- Que na sequência desse alvará os AA iniciaram obras, celebraram contratos promessa de compra e venda (6.º a 10.º);
- Que em 6 de Setembro de 2000 foram surpreendidos com a publicação do DRR 41/2000 do Governo Regional da Madeira, que estabelece medidas preventivas para a zona de localização do empreendimento dos AA (11.º e 12.º);
- Que a ligação rodoviária a que as medidas se referem será feita por viaduto e a Câmara teve conhecimento oficial do projecto em 10 de Agosto de 2000 e já tinha conhecimento desse projecto muito antes (13.º a 18.º);
- Que a existência e concretização do projecto de construção do viaduto viola o direito de construção do empreendimento licenciado, que era de elevada qualidade 19.º);
- Que cessaram de imediato os trabalhos como forma de evitar maiores prejuízos (20.º);
- Que foram informados junto das autoridade competentes que seriam compelidos a cessar as obra (21.º);.
- Que o empreendimento ficou impossibilitado pelo citado DDR, o qual provocou o desinteresse imediato dos promitentes compradores (22.º);
- Que foram forçados a resolver os contratos promessa, sofrendo prejuízos com a devolução em dobro do sinal recebido, bem como todos os trabalhos já executados (24.º a 38.º).
Tendo procedido ao enquadramento da situação de facto, os AA articularam o seguinte:
“39.º
Os actos do Governo Regional da Madeira, bem como os da Câmara Municipal do Funchal estão sujeitos ao principio constitucional previsto no artigo 22.° da C.R.P., que abrange a responsabilidade civil extracontratual baseada em comportamentos (acções ou omissões) ilícitos dos agentes públicos, mas também abrange situações de responsabilidade do Estado e demais entidades públicas por actos lícitos e pelo risco.
40°
O regime jurídico da responsabilidade extracontratual da Administração Pública por actos de gestão pública lícitos está regulado no DL n.° 48051, de 21/11/1967.
41.º
Nos termos do artigo 9.° do DL n.o 48051, de 21/11/1967, são pressupostos da responsabilidade civil decorrente de acto lícito(*):
a) A prática pelo órgão ou agente da administração de acto que formal e substancialmente se confine nos poderes que legalmente dispõe;
b) A produção de danos;
c) Nexo causal entre a conduta e os danos;
d) Que os danos advenham de prejuízos especiais e anormais;
e) Que tais encargos ou prejuízos sejam impostos a um ou alguns dos administrados, na prossecução do interesse geral.
42°
O acto do Governo Regional da Madeira de aplicação de medidas preventivas para o local de construção do empreendimento habitacional dos AA é um acto lícito e não está ferido de quaisquer vicissitudes formais ou de substância.
43°
O acto da Câmara Municipal do Funchal de emissão do alvará de licença de construção, no terreno dos AA., de um empreendimento habitacional de luxo é um acto lícito constitutivo de direitos e não está ferido de quaisquer vicissitudes formais ou de substância, mantendo a sua validade inalterada.
44.º
Tendo em conta os efeitos negativos que construção do viaduto provoca no empreendimento, que resultam da impossibilidade objectiva de execução e comercialização deste, o qual foi licenciado pela Câmara Municipal do Funchal, ficam assim evidentes os anormais danos que tais actos produziram na esfera jurídica dos AA.
45°
Da conjugação destes dois actos resulta um cenário em que é por demais manifesta a inviabilidade de um empreendimento habitacional de luxo, ou não, cujas perspectivas de êxito comercial eram já uma certeza.
46°
Não se verificando tal conjugação nunca os AA, teriam cessado a construção do empreendimento/como foram forçados a fazer, nem tão pouco teria havido rescisão de contratos promessa de compra e venda, com a consequente devolução, em dobro, dos sinais entregues”.
Resulta dos artigos da petição acabados de reproduzir que os autores ilustraram, patentemente, o seu conhecimento da diferença do regime de responsabilidade por acto ilícito face ao da responsabilidade por actuação lícita (39.º e 40.º) e expressamente balizaram-se na responsabilidade por actuação lícita (artigo 41.º a 44.º), raiz da responsabilidade pela qual vieram pedir a condenação em indemnização.
Nos artigos seguintes, continuando a invocar o sofrimento de prejuízos, intentam sublinhar a natureza especial, particular, agravada e anormal desses danos (50.º e 55.º), com uma reafirmação expressa da causa dos mesmos no artigo 56.º:
“A actuação lícita das entidades públicas que afecte direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos é necessariamente fonte de responsabilidade civil por actos de gestão pública”.
E, face a esta reiterada afirmação da licitude da actuação dos réus, não surge, em nenhum momento da petição, a arguição de actuação ilícita, seja por acção seja por omissão. Não se trata, sequer, de ter havido errada identificação do direito, identificação a que o tribunal não estava vinculado (artigo 664.º do CPC). Do que se trata é que, se bem que em vários artigos da petição se indique que a Câmara Municipal do Funchal saberia do projecto de ligação rodoviária determinante das medidas preventivas, em nenhum momento, em nenhum ponto da petição inicial se articula a omissão, por parte do réu Município do Funchal ou da ré Região Autónoma da Madeira, de algum dever de informação da existência de um qualquer projecto, nem a omissão de algum dever de antecipação das medidas preventivas ou, enfim, a omissão ou acção desrespeitosas de algum dever ou princípio observável.
Pode, pois, afirmar-se, que o despacho saneador não incorreu em qualquer erro de detecção do fundamento da acção, nesta perspectiva genérica.
Nestas circunstâncias, tem de se afastar a violação de qualquer preceito respeitante à responsabilidade por actuação ilícita, violação que, aliás, recorde-se, nem sequer nas alegações do presente recurso chega a ser apontada por referência a qualquer norma que contemple tal responsabilidade.
2.4. Vejamos, agora, se a sentença, o despacho saneador, errou na detecção da concreta causa de pedir, dentro dos parâmetros já obtidos.
Alegam os autores que não estão em causa apenas actos administrativos, mas “um conjunto de actos/omissões das RR”.
Ora, quanto às omissões nenhuma veio articulada. Não veio articulada qualquer omissão ilícita, nem veio articulada qualquer omissão lícita.
É que as omissões que os AA, agora, alegam são apenas aquelas que já discutimos em sede de eventual actuação ilícita: “ao não prevenirem antecipadamente as situações de eventuais constituição de direitos, mediante a adopção de medidas preventivas mais cedo” (conclusão V), “se não tem sido omitida a projectada construção do viaduto” (conclusão X).
Nenhuma outra vem alegada e, como se viu, as alegadas não vieram formuladas na petição.
Se isto é assim quanto às omissões, o mesmo se diz no que respeita à actuação positiva.
O despacho observou os dois actos expressamente identificados.
E a verdade é que não veio identificado qualquer outro acto ou, sequer, operação material produzidos pelos RR.
A única coisa que vem identificada, em termos minimamente perceptíveis, são aqueles dois actos, é deles, da conjugação deles, como decididamente se afirma no artigo 45.º da petição, que dimanam os prejuízos invocados. Os danos ter-se-ão gerado em razão de um conjunto de circunstâncias que vêm explicitadas na petição, mas não há qualquer outra actuação identificada e imputada aos RR. Tudo o mais imputado aos RR desloca-se para actuação que pode vir a existir, nomeadamente a efectiva concretização da obra, maxime através de um viaduto.
Não houve, portanto, também aqui, qualquer erro de detecção da causa de pedir por parte do despacho saneador.
2.5. Resta averiguar se, ainda assim, estará correcto o despacho.
Os AA articulam a “conjugação” dos dois actos, mas há que começar pela análise do nexo de causalidade entre cada um e os prejuízos invocados.
Diga-se, preliminarmente a esta indagação, que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, no domínio de actos de gestão pública, incluindo por actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, rege-se pelo DL 48051, de 21 de Novembro de 1967, em tudo que não esteja previsto em leis especiais.
No que concerne, especificamente, à responsabilidade das autarquias locais, a Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, contém uma disposição própria quanto à responsabilidade por actos ilícitos (artigo 96.º), mas não dispõe de qualquer norma específica quanto à responsabilidade por actuação lícita.
Nos termos gerais, não afastados pelo DL 48051, a responsabilidade civil ocorre “quando uma pessoa deve reparar um dano sofrido por outra. A lei faz surgir uma obrigação em que o responsável é devedor e o lesado credor” (cfr. Almeida Costa, “Direito das Obrigações”, 9.ª edição, Almedina 2001, pág. 473-4) .
Quanto aos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual é usual uma tríplice distinção, individualizando: a responsabilidade por factos ilícitos, a responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por factos lícitos danosos (cfr. Antunes Varela, “Das Obrigações em Geral”, vol. I, 10.ª edição, Almedina Coimbra, 2000, pág. 523. Embora, por ex., Pessoa Jorge englobe na noção de risco o “prejuízo decorrente de um facto jurídico stricto sensu ou de um comportamento lícito” – “Direito das Obrigações”, Lições ao ano de 1971-72, edição dos Serviços Sociais da Universidade de Lisboa, pág. 628).
Na terminologia usual, e na decorrência do princípio geral consagrado no artigo 483.º do Código Civil, apontam-se como elementos constitutivos da responsabilidade civil extracontratual, por factos ilícitos: o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano (cfr. Almeida Costa, ob. cit., pág. 510).
No que toca à responsabilidade civil do Estado e demais pessoas públicas por factos lícitos ela vem especialmente contemplada no artigo 9.º do referido DL 48051, de 21 de Novembro.
Dispensa-se, nos seus próprios termos a ilicitude da actuação, mas mantêm-se, como elementos constitutivos conaturais da responsabilidade civil, o facto, o dano (aqui, especial e anormal) e o nexo de causalidade entre o facto e o dano.
A ausência de qualquer um destes elementos constitutivos significa que não se verifica uma situação de responsabilidade civil.
Refira-se, quanto ao nexo de causalidade, pois que vamos incidir sobre ele, que é imprescindível que entre o facto e o dano exista uma ligação, “que o facto constitua causa do dano” (Almeida Costa, ob. cit. , pág. 554), é indispensável, como o artigo 483.º, n.º 1, do Código Civil proclama para a responsabilidade por factos ilícitos, que os danos sejam resultantes da violação, quer dizer, que o facto donde se pretende retirar a obrigação de indemnizar por parte do demandado seja a causa do dano que se pretende ver ressarcido, o que se traduz, na perspectiva da obrigação de indemnização, que ela “só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão” (artigo 563.º do Código Civil).
Numa linha generalizadamente aceite, o artigo 563.º do C Civil “pondo a solução do problema na probabilidade de não ter havido prejuízo se não fosse a lesão, mostra que se aceitou a doutrina mais generalizada entre os autores – a doutrina da causalidade adequada – que o Prof. Galvão Teles formulou nos seguintes termos: «Determinada acção ou omissão será causa de certo prejuízo se, tomadas em conta todas as circunstâncias conhecidas do agente e as mais que um homem normal poderia conhecer, essa acção ou omissão se mostrava, à face da experiência comum, como adequada à produção do referido prejuízo, havendo fortes probabilidades de o originar»” (Pires de Lima e Antunes Varela, com a colaboração de Manuel Henrique Mesquita, “Código Civil Anotado”, Vol. I, 2.ª edição, em anotação a este preceito; com maior desenvolvimento, cfr. o Ac. de 16.12.2003, rec. 566-03, em Acórdãos Doutrinais, 507, pág. 383).
2.6. Passemos a observar o que respeita ao pedido quanto ao Município do Funchal.
O despacho saneador foi muito sucinto:
“Quanto à Câmara Municipal do Funchal, parece que não se trata de nada, a não ser que a Câmara Municipal do Funchal deveria ter sabido do projecto de medidas preventivas; no entanto, os AA apenas falam no art. 9° do Decreto-Lei cit., que trata de actos lícitos danosos
(...)
Não, há, portanto, qualquer acto da (...) ou da ou da Câmara Municipal do Funchal que possa ser causa (adequada) da não construção pelos AA e correspondentes danos emergentes e lucros cessantes”.
Vejamos.
Os AA obtiveram licença de construção e foi-lhes emitido o respectivo alvará.
Não está em discussão a legalidade do licenciamento nem a legalidade da emissão deste alvará.
São os AA que salientam, como se viu, que “O acto da Câmara Municipal do Funchal de emissão do alvará de licença de construção, no terreno dos AA., de um empreendimento habitacional de luxo é um acto lícito constitutivo de direitos e não está ferido de quaisquer vicissitudes formais ou de substância, mantendo a sua validade inalterada”.
Ora, seja o acto de licenciamento de construção, seja, na identificação dos AA a emissão do alvará do licenciamento, não se traduzem em prejuízo, em nenhum dano. Basta ver que, na perspectiva do recurso contencioso, o acto de não licenciar é que seria acto lesivo, por isso impugnável, e a não emissão de alvará é que permite o accionamento do pedido de intimação da câmara municipal (cfr. artigo 113,º, n.º 5, do DL 559/99, de 16 de Dezembro, e artigo 62.º do DL 445/91, de 20 de Novembro).
O município permite aquilo que lhe vem pedido e não se descortina como essa permissão traga prejuízo a quem a pede. Os recorrentes articulam mesmo que se trata de acto constitutivo de direitos. Não se antolha como poderia a constituição de direitos ser a razão dos danos.
É certo que os autores partem da seguinte ideia base: se não tivesse sido emitido o alvará, não teriam dado início ao empreendimento, pelo que não sofreriam as consequências do seu inêxito.
Só que, o nosso regime jurídico, disse-se preliminarmente, não acolhe a tese de que qualquer antecedente é causa do dano, para efeito da obrigação de indemnizar. Por isso, pode admitir-se que o alvará foi, ainda, uma condição do dano, mas não foi causa adequada do mesmo.
Na verdade, houve um investimento, da vontade completamente livre dos AA, que não terá corrido bem. Mas o município não tem qualquer responsabilidade na opção de investimento realizada pelos AA face ao direito de que eles ficaram munidos por acto dele. A opção de investimento não releva da actuação camarária. Nem o município poderia ter participação no êxito, nem pode ter participação no fracasso do investimento.
E como se disse, nos termos delimitados anteriormente, não vem atribuída qualquer outra intervenção ao município.
Assim, bem andou o despacho saneador em não detectar qualquer nexo de causalidade entre o acto municipal e os danos alegadamente sofridos pelos AA.
2.7. Debrucemo-nos, agora, sobre o pedido quanto à ré Região Autónoma da Madeira.
O Decreto Regulamentar Regional n.º 41/2000/M foi emitido ao abrigo, entre o mais, do Decreto-Lei n.º 794/76 (Lei dos solos).
Conforme o artigo 11.º deste diploma
“1. A imposição das medidas preventivas, a que se refere o presente capítulo, não confere direito a qualquer indemnização”.
Ora, o artigo 2.º do DRR n.º 41/2000/M dispõe:
“Artigo 2.º
Regime aplicável
1 - Às medidas preventivas estabelecidas por este decreto regulamentar regional aplica-se o regime constante dos artigos 11.º a 13.º do Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro”.
No que toca à ré Região Autónoma da Madeira, a única actuação que lhe vem assacada é a da emissão do dito DRR n.º 41/2000/M.
Ora, nos termos dos diplomas citados, não há lugar a qualquer indemnização.
Na petição, a autora não controverte a aplicação do diploma, nem configura qualquer inconstitucionalidade na norma em causa.
E diga-se que, considerando a vertente pura e simples da estatuição de que determinada área fica sujeita às medidas preventivas estabelecidas, não se descortina que ela possa padecer de inconstitucionalidade.
Na verdade, recorde-se o que dispõe o artigo 1.º
“Artigo 1.º
1 – Durante o prazo de dois anos fica dependente de prévia autorização da Secretaria Regional do Equipamento social e ambiente, ouvida a Câmara Municipal do Funchal, a prática, na área definida na planta anexa a este diploma, dos actos ou actividades seguintes:
a) Criação de novos núcleos habitacionais;
b) Construção, reconstrução, ampliação e demolição de edifícios ou outras instalações;
c) Instalação de explorações ou ampliação das já existentes;
d) Alterações importantes, por meio de aterros ou escavações, à configuração geral do terreno;
e) Derrube de árvores em maciço com qualquer área;
f) Destruição do solo vivo e do coberto vegetal;
g) Abertura de novas vias de comunicação e passagens de linhas eléctricas ou telefónicas;
h) Abertura de fossas ou depósitos de lixo ou entulhos;
i) Captação, desvios de águas ou quaisquer outras obras de hidráulica;
j) Pinturas e caiações de edifícios ou muros existentes ou a construir, bem como qualquer alterações dos elementos ornamentais dos mesmos;
l) Quaisquer outras actividade ou trabalhos que afectem a integridade e ou características da área delimitada.
2 – A autorização a que se refere o número anterior não dispensa qualquer outros condicionalismos exigidos por lei nem prejudica a competência legalmente atribuída a outras entidades”.
Ora, da sujeição a prévia autorização da Secretaria Regional do Equipamento Social de qualquer dos actos ou actividades enumerados no n.º 1 do artigo não decorre, por si, em regra, qualquer prejuízo.
A única coisa que acresce à situação corrente é que, ou deixa de bastar a intervenção das entidades normalmente competentes para a autorização das actividades em causa, passando a ser exigida a intervenção e autorização da Secretaria Regional, ou as actividades que nem sequer necessitavam de qualquer autorização passam a depender daquela autorização.
Mas, em si mesmo, este requisito de prévia autorização só se poderá traduzir em prejuízo no que respeita à exigência de cumprimento de mais uma formalidade, com as despesas inerentes de papel e tempo para a formulação do requerimento, e no que respeita aos danos que a própria exigência de espera da autorização pode determinar. Todavia, não vêm peticionados esses eventuais danos.
Diga-se, por isso, que o que verdadeiramente poderia originar prejuízos era a decisão de não autorizar. Aliás, era essa não autorização que se deveria considerar acto lesivo, se se estivesse em sede de recurso contencioso.
Mas os autores não pediram a autorização e, por isso, também não houve qualquer acto denegatório por parte da secretaria regional (em consequência, também não importa apreciar a particular questão de saber se os AA estavam efectivamente obrigados a pedir a autorização prevista na resolução, matéria sobre a qual divergiram o despacho saneador e a ré Região Autónoma).
2.8. A conclusão a que se chega quanto a cada uma das actuações dos RR isoladamente consideradas não sofre modificação perante a sua alegada “conjugação”.
Sabe-se que “para que haja causa adequada, não é de modo nenhum necessário que o facto, só por si, sem a colaboração de outros, tenha produzido o dano”; “a causalidade adequada não se refere ao facto isoladamente considerados, mas ao processo factual que, em concreto, conduziu ao dano” (Antunes Varela, ob. cit. págs. 894, 806).
Porém, no presente caso, cada uma das actuações aparece desligada da produção dos efeitos lesivos imputados, e não se vislumbra que a afirmada conjugação das duas tenha criado o nexo de causalidade imprescindível à responsabilidade civil invocada. É que elo causal não se pode criar a partir da sua ausência.
Assim, tinha e tem de improceder o pedido quer contra o Município do Funchal quer contra a Região Autónoma da Madeira.
2.9. Chegados aqui, logo se tem de perceber que é desnecessário avaliar da natureza dos danos alegados, nomeadamente, se são especialmente gravosos e anormais. É que, bastando a inexistência de um elemento da responsabilidade civil para claudicar a acção, ela teria de improceder por se observar que aqueles danos não decorreram da actuação imputada aos RR.
E, por isso, não havia que realizar qualquer diligência de instrução, o processo fornecia e fornece todos os elementos para a decisão de improcedência.
Mesmo que se provasse toda a actuação imputada aos RR pode afirmar-se que ela não é susceptível de originar qualquer dos danos alegados.
3. Pelo exposto, o despacho saneador, conhecendo de mérito pela improcedência do pedido, não violou nem o disposto no artigo 9.º do DL 48051, nem o disposto nos artigos 513º do CPC e 393º do Código Civil, nem qualquer outra norma.
Em consequência, nega-se provimento ao recurso.
Custas pelos recorrentes
Lisboa, 11 de Maio de 2004
Alberto Augusto Oliveira – Relator – Políbio Henriques – Pires Esteves – |
