| Texto Integral: | Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
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1.1. A………………. e B………………, Lda., intentaram, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, contra o Estado Português e Ministério das Finanças, ação popular administrativa na forma de providência cautelar de suspensão de eficácia do disposto no artigo 11.º do Código do Imposto sobre Veículos (ISV), na redação introduzida pelo artigo 217.º da Lei n.º 42/2016, de 29/12, que aprovou o Orçamento de Estado para 2017.
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1.2. Aquele Tribunal, por sentença de 30/06/2017 (fls.47/49), concluiu:
«Ante o exposto, julgo este Tribunal tributário de 1ª Instância incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer a presente ação, e em consequência determina-se a remessa dos presentes autos ao Tribunal Central Administrativo Norte, nos termos requeridos pelos autores.».
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1.3. O Tribunal Central Administrativo Norte, por acórdão de 14/09/2017 (fls.106/110), concluiu:
«Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste TCAN, em:
a) – Julgar este Tribunal incompetente materialmente, nos termos da alínea a) do n.º 3 do art.º 4.º do ETAF, absolvendo os Requeridos.
b) – Julgar prejudicada, em face da referida incompetência, a apreciação das demais questões.».
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1.4. É dessa decisão que o recorrente vem interpor recurso terminando as suas alegações com o seguinte quadro conclusivo:
«1. O recorrente, reconhece as limitações de competência material da jurisdição administrativa, no que diz respeito à apreciação da legalidade de atos praticados no exercício da função política e legislativa — art. 4º, nº 3, alínea a) do ETAF.
2. Essa limitação não deverá, contudo, impossibilitar a sua reação contra uma decisão proferida no exercício destas funções, que viole de forma flagrante os seus direitos, no caso de consumidor, protegidos constitucionalmente e um Tratado Europeu vigente no ordenamento jurídico português, contrariando o primado desse direito sobre o direito português.
3. A par daquela limitação, tem de existir tutela jurisdicional das decisões que violem direitos dos cidadãos constitucionalmente protegidos, sob pena desses direitos ficarem destituídos de qualquer proteção jurisdicional.
4. Onde acabam os limites da esfera de jurisdição de uma categoria de tribunais, deve começar uma outra, à qual os cidadãos possam ter acesso de forma individual, para fazerem prevalecer os seus direitos, não podendo existir isenções de controlo da observância do Direito e de garantia de tutela jurisdicional plena e efetiva dos direitos das pessoas.
5. Foi para acautelar essa necessidade, que o legislador português criou o instituto da Ação Popular — Lei nº 83/95 de 31 de agosto — com vista à prevenção, cessação ou perseguição judicial das infrações praticadas pelos poderes públicos que violem os direitos constitucionalmente previstos no nº 3 do art. 52º da CRP, de que se destacam as violações dos direitos dos consumidores
6. Instituto de que o recorrente se socorreu e ao abrigo do qual propôs a presente providência cautelar, no sentido de ser decretada a suspensão da aplicação de uma norma jurídica, violadora do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE) e dos seus legítimos interesses enquanto consumidor, protegidos constitucionalmente.
7. O TCAN desconsiderou esta forma processual adotada pelo recorrente, não configurando a competência material desse tribunal no âmbito do regime legal da ação popular, deixando assim totalmente desprotegidos os legítimos interesses do recorrente enquanto consumidor.
8. A redação dada ao art. 11º do Código do ISV, aprovado em anexo à Lei nº 22-A/2007 de 29 de junho, alterou a fórmula do cálculo do ISV relativamente a automóveis usados importados e portadores de matrículas definitivas atribuídas por outros estados membros da União Europeia, violando com essa alteração, de forma grosseira, o disposto no art. 110º do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE).
9. Esta violação foi já declarada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, pelo acórdão proferido em 16 de junho de 2016, em ação movida pela Comissão Europeia contra a República Portuguesa (ver doc. 2 junto com o requerimento inicial da providência cautelar).
10. Na sequência deste acórdão e condenação de Portugal, o legislador introduziu uma nova alteração ao CISV, através da Lei 42/2006 de 27 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2017), designadamente através da nova redação do art. 11º do CISV e da tabela D que integra esse mesmo artigo.
11. Analisada essa tabela, conclui-se que o Estado Português respeitou o decidido pelo Tribunal Europeu, ao alargar as percentagens de redução, para que as mesmas incidissem no primeiro ano de uso do veículo e se alargassem até 10 e mais anos de uso.
12. Todavia, a par desta alteração, foi introduzida uma outra, bem mais gravosa para o cálculo do ISV, que consiste na limitação da aplicação das percentagens de redução apenas à componente cilindrada, excluindo-a da componente emissão de CO2.
13. Com esta alteração, o legislador recuou ao ano de 2010 e voltou a pôr em vigor uma norma jurídica, que tinha sido já objeto de um processo instaurado pela Comissão Europeia e que esteve na base da alteração legislativa operada com a Lei 55-A/2010 de 31 de dezembro.
14. Limitando a tabela de redução para cálculo do ISV à componente cilindrada, excluindo-a da componente da emissão do CO2.
15. Esta norma atualmente em vigor, viola frontalmente o art. 110º do TFUE, conforme foi já decidido pelo acórdão acima citado, pois permite que a Administração Fiscal cobre um imposto sobre os veículos importados, com base num valor superior ao valor real do veículo.
16. Onerando-os com uma tributação fiscal superior à que é aplicada aos veículos usados similares disponíveis no mercado nacional e determinando que o preço dos veículos usados admitidos em Portugal fosse agravado pelo aumento do ISV a pagar por essa importação, enquanto que os comercializados internamente, não sofreram qualquer agravamento ao nível do ISV.
17. O que viola o direito dos consumidores nacionais a importarem veículos usados matriculados noutro Estado membro, nas mesmas condições em que adquirem um veículo matriculado em Portugal.
18. Esta situação, a manter-se, traduz uma violação clara dos direitos dos consumidores, que se vêm onerados com a liquidação de um imposto ilegal que faz com o que o preço de um veículo usado importado, matriculado num outro Estado membro, tenha um preço mais elevado, relativamente a uma viatura igual adquirida em Portugal.
19. Para além do aqui recorrente, existem muitos outros consumidores, titulares de um direito igual ao seu, bem como muitos operadores neste mercado, tais como comerciantes de automóveis, despachantes e transportadores, a cuja identificação recorrente não tem acesso e que deverão ser chamados a intervir nestes autos, na forma processualmente definida no art. 13º da Lei 83/95 de 31 de agosto.
20. A defesa e manutenção dos direitos dos consumidores e dos demais agentes económicos que intervêm nesta atividade, só é compatível com o cumprimento estrito das normas comunitárias em vigor, pois só assim os automóveis importados serão tributados em sede de ISV de forma equivalente aos que circulam e são matriculados e transacionados em Portugal.
21. Sendo que esse direito só poderá ser individualmente acautelado através do recurso à ação popular e à jurisdição administrativa.
22. A manter-se a declaração de incompetência material dos tribunais administrativos, o recorrente e demais titulares de um direito igual ao seu, ficarão desprotegidos, perante uma ação ilegal do Estado Português, e posterior atuação da administração pública, que irá liquidar um ISV superior àquele que legalmente poderia ser liquidado.
23. O Estado Português, seja através do exercício do poder político ou legislativo, ou através da posterior atuação da administração pública, está sujeito ao princípio da legalidade, pelo que não se pode impedir que o, ou os cidadãos afetados com a uma atuação ilegal por parte daquelas entidades, fiquem impedidos de se socorrerem do poder judicial para repor a legalidade.
24. Sendo exatamente em defesa desses direitos e proteção judicial, que foi instituída a ação popular, que será a última e irrenunciável forma de proteção dos cidadãos, perante uma violação dos seus interesses constitucionalmente protegidos.
25. A jurisdição administrativa deverá ser considerada competente para analisar e decidir sobre a atuação do Estado Português, alegadamente violadora de um tratado europeu em vigor no ordenamento jurídico nacional.
26. Sob pena de flagrante violação do disposto no art. 1º e 12º da Lei 83/95 de 31 de agosto.
27. A decisão que não atribuiu esta competência material aos tribunais administrativos, violou o direito constitucional do aqui recorrente, previsto no art. 52º, nº 3 da CRP.
28. Violando igualmente o art. 20º da CRP, ao recusar conceder tutela jurisdicional efetiva à pretensão do recorrente.
29. Tendo igualmente violado o direito constitucional do recorrente em ver protegido o seu direito económico enquanto consumidor – art. 60º da CRP.
30. Nesta medida, a interpretação dada pelo douto acórdão recorrido de considerar que a aplicação do disposto na alínea a), nº 3 do art. 4º do ETAF, também se aplica quando essa pretensão decorre do exercício de ação popular, torna, nessa medida e segundo essa interpretação, essa mesma norma inconstitucional, não devendo pois ser aplicada na decisão a proferir nos presentes autos.
31. Sem prescindir, no caso de improcedência do presente recurso, o recorrente não deve ser condenado no pagamento das custas.
32. A matéria de custas é regulada no art. 4º, nº 1, alínea b) e nº 5, do RCP, que prevê a isenção de custas os autores populares, salvo se se concluir pela manifesta improcedência do pedido.
33. A condenação em custas dos autores populares, conforme foi decidido pelo douto acórdão recorrido, carecia de uma apreciação prévia sobre se a improcedência do pedido, preenchia ou não os requisitos previstos no referido nº 5 da referida disposição, ou seja, se a improcedência da ação era ou não manifesta.
34. O que não foi ponderado na decisão, devendo, ao contrário, o douto acórdão recorrido ter considerado que a improcedência não foi manifesta, tanto mais que a providência foi admitida pelo tribunal “a quo”.
35. Concluindo pois pela isenção de custas dos autores.».
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1.5. A entidade recorrida contra-alegou formulando as seguintes conclusões:
«a) A questão da incompetência, em razão da matéria, dos tribunais administrativos e fiscais para conhecer de atos de natureza legislativa tem sido objecto de jurisprudência pacífica, designadamente, a vertida no Acórdão de 21.04.2016, do TCA Norte, no Processo n. 00502/15.4BEPRT, e no Acórdão de 07.02.2015, do STA, no Processo 0637/15.
b) Os tribunais superiores têm defendido que se deve concluir pela incompetência da jurisdição administrativa para conhecer do objecto do meio processual utilizado pelo requerente cautelar nos termos da alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º do ETAF, na medida em que este dispositivo afasta do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que visem a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa.
c) Não está em causa um pedido de declaração de ilegalidade de normas da administração ao abrigo de disposições de direito administrativo, mas perante normas públicas inseridas em actos legislativos.
d) De facto, os Recorrentes não impugnam qualquer ato administrativo de aplicação do preceito legal sob escrutínio — o artigo 11.º do CISV.
e) E, o artigo 11.º do CISV, norma constante de código aprovado por lei da Assembleia da República, com a última redacção dada pelo artigo 217.º da Lei do Orçamento de Estado para 2017, decorre do exercício da função política e legislativa.
f) Assim, a pretensão dos Recorrentes ao invocar a desconformidade do artigo 11.º do CISV com o TFUE, não está abrangida pelas previsões dos artigos 72.º e seguintes do CPTA, encontrando-se excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal por força da alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º do ETAF, por se tratar de impugnação de ato praticado no exercício da função política e legislativa.
g) Não estando em causa um ato materialmente administrativo, a jurisdição administrativa não é competente para apreciar a questão, quer a título principal, quer a título cautelar.
h) Sendo os tribunais administrativos incompetentes, em razão da matéria, para apreciar o mérito da causa, atentos os artigos 577.º, alínea a) e 576.º, n.º 2 do CPC, a exceção dilatória determina a absolvição da instância.
i) A decisão do Tribunal a quo não merece qualquer censura devendo manter-se na ordem jurídica o douto acórdão, ora recorrido, com as legais consequências.».
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1.6. O Ministério Público emitiu a seguinte pronúncia:
«Está em causa decidir:
-se o T.C.A. Norte é competente para a ação popular proposta pelos recorrentes do tipo providência cautelar e pela qual visavam que fosse declarada a ilegalidade das “prescrições contidas no art. 11.º do Código de Imposto sobre Veículos, introduzida pelas Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro”;
-se é de isentar os autores nas custas, com fundamento no art. 4.º n.º 1 al b) e 5 do Regulamento de Custas Processuais.
A competência foi afastado pelo acórdão recorrido, fazendo aplicação do art. 4.º n.º 3, aI. a) do E.T.A.F., bem como procedeu-se à condenação em custas dos autores nos termos gerais.
Invocam os recorrentes ser de decidir em sentido contrário, atento que o pedido se funda em violação do art. 110.º do T.F.U.E. e que o decidido viola o disposto nos artigos 1.º e 12.º da Lei n.º 83/95, de 31 de agosto, e 53.º, n.º 2, 20.º e 60.º da C.R.P..
Vai-se acrescentar o seguinte:
Os recorrentes vêm invocar a ilegalidade de normas desacompanhada de qualquer ato praticado pela autoridade tributária.
Não se desconhece que “o T.J.U.E. tem sustentado ser viável a adoção de medidas provisórias em todas as situações em que elas sejam necessárias para assegurar a efetividade da aplicação do direito comunitário” - assim, Jorge Lopes de Sousa assinala em C.P.P.T. Anotado e Comentado, 6.ª ed., vol. II, p. 594, citando a esse respeito o acórdão de 19-6-90, processo n.º C-213/90, publicado na Col. de Jur., 1990.
No entanto, as normas relativas à competência dos tribunais administrativos e fiscais não podem ser vistas como uma forma de proibir a efetividade do direito comunitário ou mesmo de aceder a uma tutela judicial efetiva a qual pressupõe um direito ou interesse juridicamente que em concreto tenha sido afetado.
Para além da jurisprudência citada no acórdão recorrido, foi já decidido pelo S.T.A.-S.C.T. no seu acórdão de 21-1-09, proferido no rec. n.º 811/08, que “lei é todo o ato que provenha de um órgão com competência legislativa e assuma a forma de lei ou decreto-lei” e a “declaração de ilegalidade de uma tal norma está excluída da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos do disposto no artigo 4.º, n.º 2, al. a) do ETAF.”
Também quanto à condenação em custas, é de manter o decidido, atenta a manifesta improcedência do pedido, em face da jurisprudência citada e ainda da acima referida.
Concluindo:
Não se obsta também a que se mantenha o decidido.».
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1.7. Com dispensa dos vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cabe decidir.
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2. A decisão recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:
«1. Em 22.06.2017 deu entrada no TAF de Aveiro o presente meio processual demandando o Estado Português e o Ministério das Finanças e peticionando que fosse decretada a providência cautelar de suspensão da norma do art.º 11.º CIVS. (cf. fls. 2 a 40 dos autos do processo físico).
2. Por decisão do TAF do Aveiro, transitada em julgado e datada de 30.05.2017, aquele declarou-se incompetente em razão da hierarquia para apreciar a presente questão, declarando a competência do TACN (cf. fls. 47 a 49 dos autos).».
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3.1. O TCAN entendeu pronunciar-se pela incompetência absoluta do Tribunal em razão da matéria para apreciar a presente providência que foi instaurada como instrumental de uma ação popular, em cujo pedido se solicita que seja declarada a suspensão da norma do artigo 11.º do Código do Imposto sobre Veículos, aprovado em anexo à Lei nº 22-A/2007 de 29 de junho, na redação dada pela Lei n.º 42/2016 de 28 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 2017.
É esta pronúncia de incompetência que vem questionada no presente recurso bem como a condenação em custas dos recorrentes.
Com efeito defendem os recorrentes, depois de afirmarem que reconhecem as limitações de competência material da jurisdição administrativa, no que diz respeito à apreciação da legalidade de atos praticados no exercício da função politica e legislativa, que essa limitação não deverá, contudo, impossibilitar a sua reação contra uma decisão proferida no exercício destas funções, que viole de forma flagrante os seus direitos, no caso de consumidor, protegidos constitucionalmente e um Tratado Europeu vigente no ordenamento jurídico português, contrariando o primado desse direito sobre o direito português.
Que foi por isso que o legislador português criou o instituto da Ação Popular, Lei nº 83/95 de 31 de agosto, com vista à prevenção, cessação ou perseguição judicial das infrações praticadas pelos poderes públicos que violem os direitos constitucionalmente previstos no nº 3 do art. 52º da CRP, de que se destacam as violações dos direitos dos consumidores.
Que a redação dada ao art. 11º do Código do ISV, aprovado em anexo à Lei nº 22-A/2007 de 29 de junho, alterou a fórmula do cálculo do ISV relativamente a automóveis usados importados e portadores de matrículas definitivas atribuídas por outros estados membros da União Europeia, violando com essa alteração, de forma grosseira, o disposto no artigo 110º do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE).
Que tal norma viola o direito dos consumidores nacionais a importarem veículos usados matriculados noutro Estado membro, nas mesmas condições em que adquirem um veículo matriculado em Portugal.
Que a decisão que não atribuiu esta competência material aos tribunais administrativos, viola o direito constitucional do aqui recorrente, previsto no art. 52º, nº 3 da CRP, viola o artigo 20º da CRP, ao recusar conceder tutela jurisdicional efetiva à pretensão do recorrente e igualmente viola o direito constitucional do recorrente em ver protegido o seu direito económico enquanto consumidor – artigo 60º da CRP.
Que, nesta medida, a interpretação dada pelo acórdão recorrido de considerar que a aplicação do disposto na alínea a), nº 3 do artigo 4º do ETAF, também se aplica quando essa pretensão decorre do exercício de ação popular, torna, nessa medida e segundo essa interpretação, essa mesma norma inconstitucional, não devendo pois ser aplicada na decisão a proferir nos presentes autos.
Que, no caso de improcedência do presente recurso, o recorrente não deve ser condenado no pagamento das custas nos termos do artigo 4º, nº 1, alínea b) e nº 5, do RCP, que prevê a isenção de custas os autores populares, salvo se se concluir pela manifesta improcedência do pedido.
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3.2. Continuam, por isso, os recorrentes, neste processo cautelar, a pedir a suspensão da norma referida com fundamento na sua ilegalidade, por a mesma violar o Tratado de Funcionamento da União Europeia que Portugal subscreveu e que é parte integrante do ordenamento jurídico.
Segundo os recorrentes do princípio do primado do direito da União Europeia, consagrado constitucionalmente no nosso ordenamento jurídico, resulta a violação dos direitos dos consumidores, que têm de suportar um imposto ilegal.
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3.3. Porque se encontra suscitada e porque é de conhecimento oficioso torna-se necessário determinar se a pretensão dos recorrentes cabe no âmbito da competência do TCA.
Com efeito estabelece o artigo 13.º do CPTA que “o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria”.
Conforme afirma o acórdão recorrido, citando Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pág. 99, em comentário ao artigo 13.º “A atribuição de prioridade absoluta ao conhecimento da questão da competência justifica-se pela consideração de que a única questão para que o tribunal incompetente é competente é para apreciar a sua incompetência.
Verificada essa incompetência, ele fica naturalmente impedido de entrar na apreciação quer dos restantes pressupostos processuais, quer obviamente, no mérito da causa. (...)”.
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3.4. Nos termos do n.º 3 do artigo 212.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Cabe-lhes, por isso, apreciar, como no acórdão recorrido se afirma, as relações estabelecidas por normas que regulam as relações entre a Administração e os particulares no desempenho da atividade administrativa de gestão pública.
No sentido da referida norma constitucional estabelece o n.º 1 do artigo 1.º do ETAF que “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais previstos no artigo 4.º deste Estatuto”.
Acrescentam as alíneas b) e d), do n.º 1 artigo 4.º do ETAF, que compete à jurisdição administrativa e fiscal a fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por qualquer órgão da Administração Pública, ao abrigo das disposições de direito administrativo ou fiscal, e à fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por qualquer entidade, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos.
Por sua vez estabelece o artigo 3.º n.º 1 do CPTA que, “no respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência e oportunidade da sua atuação”.
O artigo 4º nº 3 alínea a) do ETAF excluiu expressamente do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa.
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3.5. Importa determinar a natureza da norma constante do artigo 11.º do Código do Imposto sobre Veículos que os recorrentes pretendem que seja suspensa.
Estabelece tal norma o seguinte:
“1 - O imposto incidente sobre veículos portadores de matrículas definitivas comunitárias atribuídas por outros Estados membros da União Europeia é objecto de liquidação provisória nos termos das regras do presente Código, com excepção da componente cilindrada à qual são aplicadas as percentagens de redução previstas na tabela D ao imposto resultante da tabela respectiva, as quais estão associadas à desvalorização comercial média dos veículos no mercado nacional:
 2 - Para efeitos de aplicação do número anterior, entende-se por «tempo de uso» o período decorrido desde a atribuição da primeira matrícula e respectivos documentos pela entidade competente até ao termo do prazo para apresentação da declaração aduaneira de veículos.
3 - Sem prejuízo da liquidação provisória efectuada, sempre que o sujeito passivo entenda que o montante do imposto apurado dos termos do n.º 1 excede o imposto calculado por aplicação da fórmula a seguir indicada, pode requerer ao director da alfândega, mediante o pagamento prévio de taxa a fixar por portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças, e até ao termo do prazo de pagamento a que se refere o n.º 1 do artigo 27º, que a mesma seja aplicada à tributação do veículo, tendo em vista a liquidação definitiva do imposto:
ISV = (V/VR) x Y) + C
em que:
ISV representa o montante do imposto a pagar;
V representa o valor comercial do veículo, tomando por base o valor médio de referência determinado em função da marca, do modelo e respectivo equipamento de série, da idade, do modo de propulsão e da quilometragem média de referência, constante das publicações especializadas do sector, apresentadas pelo interessado;
VR é o preço de venda ao público de veículo idêntico no ano da primeira matrícula do veículo a tributar, tal como declarado pelo interessado, considerando-se como tal o veículo da mesma marca, modelo e sistema de propulsão, ou, no caso de este não constar de informação disponível, de veículo similar, introduzido no mercado nacional, no mesmo ano em que o veículo a introduzir no consumo foi matriculado pela primeira vez;
Y representa o montante do imposto calculado com base na componente cilindrada, tendo em consideração a tabela e a taxa aplicável ao veículo, vigente no momento da exigibilidade do imposto;
C é o «custo de impacte ambiental», aplicável a veículos sujeitos à tabela A, vigente no momento da exigibilidade do imposto, e cujo valor corresponde à componente ambiental da referida tabela.
4 - Na falta de pedido de avaliação formulado nos termos do número anterior presume-se que o sujeito passivo aceita como definitiva a liquidação do imposto feita por aplicação da tabela constante do n.º 1.”
Como se escreveu no acórdão recorrido:
“O artigo 11.º do Código do Imposto sobre Veículos, (aprovado em anexo à Lei nº 22-A/2007 de 29 de junho) na redação dada pelo art.º 217.º da Lei nº 42/2016 de 28 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 2017 é uma lei da Assembleia da República decretada, nos termos da alínea g) do artigo 161.º da Constituição da República Portuguesa.
O art.º 161.º da CRP, com o título de “Competência política e legislativa” refere na alínea g) que compete à Assembleia da República, “Aprovar as leis das grandes opções dos planos nacionais e o Orçamento do Estado, sob proposta do Governo.”.”
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3.6. No que ao conceito de função legislativa se refere entende-se acompanhar o acórdão recorrido que transcreve o acórdão do STA n.º 02/11 de 10.05.2011, que se encontra alinhado com a jurisprudência deste STA e no qual se afirmou o seguinte:
“… conceito de função legislativa. “(…) Tendo sido pedida a suspensão de eficácia de uma lei, há, assim que começar por apurar o conceito de função legislativa.
Segundo Marcelo Rebelo de Sousa, “a função legislativa é a actividade permanente do poder político consistente na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas na Constituição” (Lições de Direito Administrativo, 1999, pág.11).
Para Marcelo Caetano, função legislativa do Estado é a actividade dos órgãos do Estado que têm por objecto directo e imediato estatuir normas de carácter geral e impessoal inovadoras da ordem jurídica (Manual de Ciência Política e Direito Constitucional, 6.ª ed., 1º vol., 166).
Para Jorge Miranda, função legislativa directa é a função que tem por objecto imediato a lei em sentido material, quer se trate de criação de normas jurídicas, quer de interpretação, modificação, suspensão ou revogação de normas jurídicas preexistentes (Direito Constitucional – Lições, 1982, pág.297).
Para Esteves de Oliveira legislar é a actividade dos órgãos estaduais que consiste na criação de preceitos gerais e abstractos contendo a disciplina jurídica primária do ordenamento jurídico, na criação de normas jurídicas sem outros limites ou dependências que não sejam os resultantes de preceitos constitucionais (Direito Administrativo, vol. 1º, pág. 20).
Na jurisprudência tem-se entendido como função legislativa a actividade permanente do poder político consistente na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição (Conflito nº 370). A função legislativa como a actividade permanente do poder político consiste na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição (Ac. do STA de 16/3/2004-Proc. nº 1343/03).
Face ao périplo doutrinal e jurisprudencial uma coisa se pode concluir desde já, e é a de que nem a criação de todas as normas cabem no conceito de função legislativa.
Os actos normativos, de acordo com o art.º 112.º da CRP dividem-se em duas grandes categorias: os actos legislativos, por um lado, e os actos regulamentares, por outro, comportando cada uma destas categorias várias espécies.
A elaboração de regulamentos faz parte da função administrativa do Estado.
A Constituição inclui entre os actos legislativos não só as leis formais da Assembleia da República (leis do parlamento, leis formais) mas também os actos normativos editados pelo Governo no exercício de funções legislativas - os decretos-leis. Por outro lado, reflectindo o sentido de autonomia regional instituída pelo diploma básico de 1976, ligou-se a função legislativa ao exercício de poderes normativos autónomos (competência legislativa autónoma), daí resultando a existência de actos legislativos de âmbito regional: os decretos legislativos regionais. A articulação de todos estes actos legislativos justifica o sentido formal de lei no ordenamento constitucional português:
são leis todos os actos que, independentemente do seu conteúdo, são emanadas pela Assembleia da República, pelo Governo e pelas assembleias legislativas regionais, de acordo com os procedimentos e no exercício das competências legislativas jurídico-constitucionalmente estabelecidas (Ac. do STA de 16/3/2004-Proc.n°1343/03). A função legislativa referida no art.º 4.º n.º 2 al. a) do ETAF contempla só a lei no sentido formal. Como decidiu este STA “à luz do direito positivo vigente, é lei todo o acto que provenha de um órgão com competência legislativa e assuma a forma de lei ou decreto-lei, pelo que a declaração de ilegalidade de uma norma está excluída da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos do artigo 4.º n.º 2 al. a) do ETAF” (Ac. da Secção Tributária de 21/1/2009-Proc. n.º 811/08; no mesmo sentido: Ac. do STA de 5/12/2007-proc. n.º 1111/06 e de 26/10/2006-Proc. n.º 2555/2006).”.
A orientação do acórdão acabado de transcrever encontra-se reafirmada nos acórdãos de 31-01-2012, proc. 0901/11, 27-11-2014, pro. 0657/12, 02-07-2015 proc. 0637/15 (1ª secção), 12-11-2015, proc. 0637/12 (Pleno da secção CA) e 05-04-2017, proc. 077/16.
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3.7. Como se referiu os requerentes pedem a suspensão do art.º 11.º do CISV
com a redação que lhe foi dada pela Lei do Orçamento de Estado de 2017 (art.º 217.º da Lei n.º 42/2016 de 28.12 que alterou a Lei n.º 22-A/2007 de 29.09).
O referido artigo 11º 1 afirma que o imposto incide sobre veículos usados ou veículos portadores de matrículas definitivas comunitárias atribuídas por outros Estados membros da União Europeia.
Este imposto é objeto de liquidação provisória nos termos das regras do presente Código, com exceção da componente cilindrada à qual são aplicadas as percentagens de redução previstas na tabela D ao imposto resultante da tabela respetiva, as quais estão associadas à desvalorização comercial média dos veículos no mercado nacional.
Sem prejuízo da liquidação provisória efetuada, sempre que o sujeito passivo entenda que o montante do imposto apurado, nos termos do n.º 1, excede o imposto calculado por aplicação da fórmula a seguir indicada, pode requerer ao diretor da alfândega que a mesma seja aplicada à tributação do veículo, tendo em vista a liquidação definitiva do imposto.
Ainda segundo a mesma norma na falta de pedido de avaliação formulado nos termos do número anterior presume-se que o sujeito passivo aceita como definitiva a liquidação do imposto feita por aplicação da tabela constante do n.º 1.
Como já se referiu a elaboração do Orçamento é da reserva exclusiva da Assembleia da República nos termos do artigo 161.º aI. g) da CRP.
Por isso estamos perante um ato de natureza legislativo emitido no âmbito da função legislativa.
Está, por isso, vedado o seu conhecimento pelos tribunais administrativos, nos termos do artigo 4º nº 3 al. a) do ETAF, por se tratar de atos praticados no âmbito da função política e legislativa.
O mesmo acontece com a Lei n.º 22-A/2007 de 29.09 que é igualmente um ato legislativo, aprovado pela Assembleia da República, no âmbito da sua competência política e legislativa, nos termos da alínea c) do art.º 161º da CRP.
Entende-se, face ao exposto, que é de confirmar o acórdão recorrido quando entendeu que as prescrições contidas no art.º 11.º do Código do Imposto sobre Veículos, da Lei n.º 22-A/2007 de 29.09, na redação dada pelo art.º 217.º da Lei n.º 42/2016 de 28.12, são normas, que não integram qualquer ato administrativo, e estão contidas num ato praticado no exercício da função legislativa cuja impugnação está excluída do âmbito da jurisdição administrativa, por força do artigo 4.º n.º 3 al. a) do ETAF pelo que a jurisdição administrativa e fiscal não é competente para sindicar as normas em apreciação.
Ocorre, nos termos referidos, a exceção dilatória da incompetência absoluta deste Tribunal, nos termos da alínea a) do art.º 577.º do CPC, que tem como consequência a absolvição da instância dos requeridos.
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3.8. Defendem os recorrentes que não devem ser condenados no pagamento das custas pois que, encontrando-se a matéria de custas regulada no artigo 4º, nº 1, alínea b) e nº 5, do RCP, que prevê a isenção de custas os autores populares, só poderiam ser condenados se se concluísse pela manifesta improcedência do pedido.
Acrescentam que a condenação em custas dos autores populares, conforme foi decidido pelo acórdão recorrido, carecia de uma apreciação prévia sobre se a improcedência do pedido, preenchia ou não os requisitos previstos no referido nº 5 da referida disposição, ou seja, se a improcedência da ação era ou não manifesta.
Concluem que não foi ponderado na decisão, devendo o acórdão recorrido ter considerado que a improcedência não foi manifesta, tanto mais que a providência foi admitida pelo tribunal “a quo” pelo que deveria concluir pela isenção de custas dos autores.
Como já anteriormente se referiu (ponto 3.3.) citando Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pág. 99, em comentário ao artigo 13.º “A atribuição de prioridade absoluta ao conhecimento da questão da competência justifica-se pela consideração de que a única questão para que o tribunal incompetente é competente é para apreciar a sua incompetência.
Verificada essa incompetência, ele fica naturalmente impedido de entrar na apreciação quer dos restantes pressupostos processuais, quer obviamente, no mérito da causa. (...)”.
Do exposto resulta que a única questão que o tribunal incompetente pode apreciar é a sua incompetência.
Ao concluir pela sua incompetência afirmou, ainda que de forma implícita, a manifesta improcedência do pedido podendo considerar-se que ocorreu, de forma indireta a questionada apreciação prévia sobre a improcedência do pedido.
Pode, ainda, afirmar-se que a declaração de incompetência tem implícito um juízo de que a improcedência da ação é manifesta.
É, por isso, de manter a condenação em custas constante do acórdão recorrido.
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O artigo 11.º do Código do Imposto sobre Veículos, aprovado em anexo à Lei nº 22-A/2007 de 29 de junho, na redação do artigo 217.º da Lei nº 42/2016, de 28 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 2017, integra uma lei da Assembleia da República e por, isso, um ato legislativo, pelo que está excluído do âmbito da jurisdição administrativa o conhecimento do pedido de suspensão da sua eficácia nos termos do artigo 4.º n.º 3 al. a) do ETAF.
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4. Termos em que acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido.
Custas pelos recorrentes.
Lisboa, 10 de janeiro de 2018. – António Pimpão (relator) – Ascensão Lopes – Ana Paula Lobo. |
