I – Relatório

1. B…………, S.A. (B…………) e A…………, S.A. (A…………) intentaram junto deste STA acção administrativa especial de declaração de ilegalidade de norma com pedido de indemnização contra o Estado Português, o Município de Loulé (ML), Instituto de Conservação da Natureza (ICN), Eng. C………… (Presidente do ICN), Dr.ª D………… (técnica do ICN), Eng. E………… (Director do Parque Nacional da Ria Formosa), Dr. F………… (técnico do ICN), Dr.ª G………… (técnica do ICN) e Arq.ª H………… (técnica da Câmara Municipal de Loulé). Peticionavam as AA. a declaração de “ilegalidade das normas dos n.ºs 3 e 4 da RCM n.º 103/2005, de 27.06 e das normas do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura/Vila Real de Santo António, aprovado por aquela Resolução, na sua totalidade ou, em alternativa, apenas das normas do art.º 34.º daquele Regulamento, caso se entenda que os vícios alegados apenas ferem este preceito, sendo, cumulativamente, os 1.º, 3.º, 4.º, 5.º, 6.º, 7.º e 8.º Réus condenados, solidariamente, no pagamento às Autoras de uma indemnização no valor de 1.073.557 € (um milhão e setenta e três mil e quinhentos e cinquenta e sete euros), por responsabilidade civil pela prática de acto ilícito”. Mais ainda peticionam as AA. o reconhecimento de que “o 2.º Réu omitiu o dever que sobre ele recaía de elaboração e aprovação de plano de urbanização e/ou de pormenor para a UOP – 4 do PDM de Loulé, sendo, cumulativamente, os 2.º e 9.º Réus condenados, solidariamente, no pagamento às Autoras de uma indemnização no valor de 30.500.000,00 € (trinta milhões e quinhentos mil euros), por responsabilidade civil por prática de acto ilícito”. Finalmente, e a título subsidiário, “isto é, caso se entenda que as normas impugnadas não são ilegais, e, consequentemente, improcede o pedido formulado na alínea a), deve o Réu Estado Português ser condenado no pagamento à Autora A………… de uma indemnização no valor de 96.500.000,00 (noventa e seis milhões e quinhentos mil euros), por responsabilidade civil pela prática de acto lícito mas iníquo”.

2. Os RR. defenderam-se por impugnação e por excepção, sendo que, quanto à matéria exceptiva, foram alegados as seguintes excepções:

2.1. O MP, em representação do Estado, alegou a ilegitimidade passiva do Estado, não podendo o mesmo ser “demandado na presente acção”, devendo o mesmo, em consonância, ser absolvido da instância (fls. 825-6).

2.2. Por sua vez, o ML veio invocar a excepção de coligação ilegal (relativamente às AA. B………… e A…………); cumulação ilegal de pedidos; e ilegitimidade passiva da R. Arq.ª H………….

2.3. Já o ICN invocou, de igual modo, a coligação ilegal das AA.; invocou ainda: a ilegitimidade activa das AA. para o pedido de declaração de ilegalidade das normas; a ilegitimidade passiva do Estado ou nulidade da citação; e cumulação ilegal de pedidos.

2.4. Quanto aos RR. Eng. C…………, Dr.ª D…………, Eng. E…………, Dr. F………… e Dr.ª G…………, os mesmos invocam coligação ilegal das AA.

3. As AA. apresentaram tréplica onde se defenderam das excepções deduzidas e onde aproveitaram para clarificar o pedido deduzido na p.i., o qual passou a ter a seguinte redacção:
“a) A declaração da ilegalidade das normas dos n.ºs 3 e 4 da R.C.M. n.º 103/2005, de 27 de Junho, e das normas e das normas do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura/Vila Real de Santo António, aprovado por aquela Resolução, ou, em alternativa, apenas das normas do art.º 34.º daquele Regulamento, caso se entenda que os vícios alegados na P.I. apenas ferem este preceito, tudo com efeitos circunscritos ao caso concreto;
b) O reconhecimento de que o R. MUNICÍPIO DE LOULÉ omitiu o seu dever legal de elaboração e de aprovação do plano de urbanização e/ou de pormenor para a UOP – 4 do PDM de Loulé;
c) Consequentemente, a condenação dos RR. no pagamento de uma indemnização por actos ilícitos, no valor total de € 31.573.557,00 (trinta e um milhões, quinhentos e setenta e três mil, quinhentos e cinquenta e sete euros), correspondentes à soma das seguintes indemnizações:
(i) Indemnização no valor de € 460.800,00 (quatrocentos e sessenta mil e oitocentos euros), a pagar pelos RR. à A. B…………, pelos custos incorridos por si e pelas sociedades I…………, LDA, e J………… – ESPAÇOS VERDES, S.A., nesta acção representados por aquela A. B…………, com vista à reparação dos danos resultantes da actuação administrativa ilegal, àqueles RR. directamente imputável, nos termos dos factos descritos na P.I. da presente acção;
(ii) Indemnização no valor de € 612.757,06 (seiscentos e doze mil, setecentos e cinquenta e sete euros e seis cêntimos), a pagar à A. A…………, pelos custos por si suportados, com vista à reparação dos danos resultantes da actuação administrativa ilegal, àqueles RR. directamente imputável, nos termos dos factos descritos na P.I. da presente acção;
(iii) Indemnização no valor de € 30.500.000,00 (trinta milhões e quinhentos mil euros), a pagar pelos RR. às AA., como reparação pelos proveitos que deixaram de ser auferidos por estas sociedades, em consequência da actuação administrativa ilegal, àqueles RR. directamente imputável, nos termos dos factos descritos na P.I. da presente acção;
d) Por último, e subsidiariamente, isto é, caso se entenda que as normas impugnadas não são ilegais, e, consequentemente, improceda o pedido formulado na alínea a), e consequentemente na alínea c), deve o Réu ESTADO PORTUGUÊS ser condenado no pagamento à A. A………… de uma indemnização no valor de 96.500.000,00 (noventa e seis milhões e quinhentos mil euros), por responsabilidade civil pela prática de acto lícito mas iníquo, nos termos explanados na P.I.”.

4. Na sequência da apresentação das respectivas tréplicas por parte dos RR. ML, ICN e Eng. C…………, Dr.ª D…………, Eng. E…………, Dr. F………… e Dr.ª G………… e da declaração de desistência, por parte das AA. do pedido formulado na acção contra os RR. Eng. C…………, Dr.ª D…………, Eng. E…………, Dr. F…………, Dr.ª G………… e Arq.ª H………… – requerimento deferido pela então Relatora por despacho de fls. 1497 –, com a consequente absolvição da instância, foi proferido o despacho de fls. 1504 a 1514. Nele se declarou a verificação da excepção da ilegitimidade activa da A. B………… (“O que se referiu tem validade quer para a posição processual da B………… em nome próprio quer em reclamada representação de outras sociedades suas participadas – I…………, Lda. e Sociedade J………… – Espaços Verdes, SA (…)” – cfr. fl. 1507). Em consonância, e como “Quanto à ilegitimidade activa não há possibilidade de correcção da petição (…) cabe desde já declarar a absolvição da instância dos Réus, no que se refere aos pedidos contra eles deduzidos pela Autora B………… (…) prosseguindo o mesmo apenas com a Autora A…………, proprietária do terreno do ………” (fl. 1507).
No que toca à “«reformulação dos pedidos»” efectuada na Réplica pelas AA., agora apenas a A…………, e fundada nos artigos 272.º e 273.º do CPC, o despacho descarta a aplicação do artigo 272.º, o qual pressupõe o acordo entre as partes que, in casu, inexiste. Mais ainda, aí se considera “A «reformulação» dos pedidos que é efectuada na Réplica, nomeadamente na alínea c) do art.º 4º, é incompreensível”, não podendo, “pois, ser admitida a alteração dos pedidos peticionada, sob pena de tal determinar uma ineptidão da petição, por ininteligibilidade do/s pedido/s e/ou contradição com a causa de pedir, geradora da nulidade de todo o processo (art.º 193º, nºs 1 e 2 do C.P.C.), aplicável ex vi art.º 1º do C.P.T.A.)” – cfr. fl. 1512.
Por fim, no despacho convida-se a A. a aperfeiçoar a p.i., tendo em conta, que na nova petição deve figurar “como Ré a Presidência do Conselho de Ministros em vez do Estado, de forma a suprimir a ilegitimidade passiva” – cfr. fl. 1512; de igual modo, deve considerar-se na nova petição “a desistência dos pedidos em relação aos 4º, 5º, 6º, 7º, 8º e 9º Réus”, bem assim como deve aquela “tornar clara a relação que pretende estabelecer entre os pedidos formulados contra o 1º e 3º Réus (passando o 1º Réu a ser a Presidência do Conselho de Ministros) e o 2º Réu (Município de Loulé)” – cfr. fl. 1514.

Na sequência deste despacho foi apresentada pela A. A………… a p.i. aperfeiçoada. Nela a A. peticiona:

a) A declaração de “ilegalidade dos n.ºs 3 e 4 da Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 103/2005, de 27 de Junho, e das normas do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura/Vila Real de Santo António, aprovado por aquela resolução, na sua totalidade ou, em alternativa, apenas das normas do artigo 34.º daquele Regulamento, caso se entenda que os vícios alegados apenas ferem este preceito, tudo com efeitos circunscritos ao caso concreto, sendo, cumulativamente, os 1.º e 3.º Réus condenados, solidariamente, no pagamento à Autora de uma indemnização no valor de 612.757,06 € (seiscentos e doze mil e setecentos e cinquenta e sete euros), por responsabilidade civil pela prática de acto ilícito”.

b) O reconhecimento de que “o 2.º Réu omitiu o dever que sobre ele recaía de elaboração e aprovação de plano de urbanização e/ou de pormenor para a UOP – 4 do PDM de Loulé, sendo, consequentemente, condenado ao pagamento à Autora de uma indemnização no valor de 30.500.000,00 € (trinta milhões e quinhentos mil euros), por responsabilidade civil pela prática de acto ilícito".

c) "Subsidiariamente, isto é, caso se entenda que as normas impugnadas não são ilegais, e, consequentemente, improceda o pedido formulado na alínea a), deve o Réu Presidência do Conselho de Ministros ser condenado no pagamento à Autora de uma indemnização no valor de 96.500.000,00 € (noventa e seis milhões e quinhentos mil euros), por responsabilidade civil pela prática de acto lícito, mas iníquo” (cfr. fls. 1682-3).

5. Na sequência da apresentação da p.i. aperfeiçoada, os RR. PCM, ML e ICN vieram apresentar as respectivas contestações, nas quais deduziram várias excepções, quais sejam: 1) a ilegitimidade da A.; 2) a ilegitimidade da R. PCM no que respeita aos pedidos indemnizatórios; 3) a cumulação ilegal de pedidos; 4) a ineptidão da p.i.

6. O Digno Magistrado do MP, notificado nos termos do artigo 85.º, n.º 5, do CPTA, emitiu parecer no qual advogou que “deverá ser julgado improcedente o pedido de declaração de ilegalidade de normas formulado na presente acção” (cfr. fls. 1842 e ss.), tendo o referido parecer, notificado às partes, merecido a resposta da A. A………… (cfr. fl. 1854).

7. Em 11.01.17 foi proferido despacho pela actual Relatora, no qual foram apreciadas e julgadas as excepções invocadas. No que respeita à primeira excepção, aí se entendeu que deveria “procede[r] parcialmente a excepção deduzida, sendo a A. parte legítima apenas em relação aos n.^os 3 e 7 do artigo 34.º do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura/Vila Real de Santo António”.
Quanto à segunda excepção invocada, a R. PCM invoca a sua ilegitimidade parcial, fundamentando-a na circunstância de que apenas é parte legítima quanto ao pedido relativo à declaração de ilegalidade de normas de que é autor, já não o sendo em relação ao pedido indemnizatório, seja ele por prática de acto ilícito, seja por prática de acto lícito, mas iníquo. No despacho concluiu-se que, “No caso concreto dos autos, e atendendo aos seus contornos específicos, não vemos razão para divergir desta orientação (orientação que favorece uma agilização processual consentânea com o espírito subjacente à possibilidade de cumulação de pedidos), pelo que deve considerar-se a PCM parte legítima em relação ao pedido de responsabilidade civil por acto ilícito cumulado com o pedido de impugnação das normas de sua autoria”. Mas, é preciso notar, “a R. PCM deve ser considerada parte ilegítima relativamente à pretensão indemnizatória configurada no pedido subsidiário.
No que respeitante à terceira excepção, vejamos, em jeito sintético, o que foi dito no despacho em análise: “o que temos é que, se o pedido de impugnação das normas proceder, ainda que parcialmente (desde que deixe de ser proibida a construção de unidades hoteleiras no ‘Terreno do ………’), a actuação omissiva do Município de Loulé permanece um obstáculo à pretensão da A. E, se não proceder, fica esvaziado de sentido o segundo pedido principal. Deste modo, tem todo o sentido e justifica-se que os dois pedidos sejam tratados juridicamente na mesma acção. Por conseguinte, entendemos que é legítima a coligação de pedidos ao abrigo da 2.ª parte da al. b) do n.º 1 do artigo 12.º do CPTA, devendo improceder a excepção invocada pelo R. ICN”.
Finalmente, e quanto à quarta excepção invocada, “a razão invocada pelo R. ML não cabe em nenhuma das hipóteses que configuram o vício da ineptidão da petição inicial, não se verificando, pois, esta excepção”.

No despacho em apreço, e porque as partes não renunciaram à apresentação de alegações escritas, foram as mesmas notificadas para o efeito, ao abrigo do n.º 4 do artigo 91.º do CPTA.

8. A A. A………… apresentou alegações, que concluiu da seguinte forma (cfr. fls. 1971 a 1973):

“a. A presente acção visa a declaração de ilegalidade das normas contidas nos n.^os 3 e 7 do artigo 34.º do POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António, por (i) violação do princípio de participação dos particulares, (ii) violação do dever de fundamentação, (iii) erro sobre os pressupostos de facto e (iv) por erro de direito.

b. O princípio da participação dos particulares exigia a participação de todos os interessados no procedimento de elaboração do POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António, nomeadamente através da fase de discussão pública do projecto.

c. Não obstante a efectiva realização da discussão pública, a verdade é que a versão do POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António que veio a ser a aprovada consagrou uma solução legal que não foi sujeita a discussão pública,
d. Com efeito, a versão aprovada do POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António consagrou uma solução totalmente diferente daquela que tinha resultado da fase de discussão pública, pelo que as normas dos n.^os 3 e 7 do artigo 34.º deste são assim, inválidas por violação do princípio da participação dos particulares.

e. Ao mesmo tempo, a fundamentação dos planos de ordenamento do território, deve resultar dos relatórios que os acompanham, sendo que, in casu, a Administração fundamentou POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António, através do relatório elaborado em 2002.

f. Sucede, porém, que o referido relatório não se afigura apto a fundamentar o POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António, na medida em que o mesmo suportou uma solução legal anterior e totalmente contrária à que veio a ser efectivamente aprovada.

g. Neste sentido, ocorre o vício de falta de fundamentação da solução legal contida nas normas do n.^os 3 e 7 do artigo 34.º do POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António, o que determina a invalidade destas.

h. Mas mesmo assim se não entenda, a fundamentação da solução apontada pela Administração padece, em qualquer caso, de manifesto erro sobre os pressupostos de facto e de direito.

i. Isto porque os documentos ''Memorando sobre a faixa litoral e zona adjacente do ……… - Concelho de Loulé'' e ''Estudos de Caracterização da Revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa", nos quais o ICN assentou a fundamentação da solução que veio a ser consagrada na versão final do POOC Vilamoura / Vila Real de Santo António, se encontram eivados de erros de facto e de direito, o que gera a anulabilidade, nos termos do disposto no artigo 135.º do Código do Procedimento Administrativo (actual artigo 163.º).

j. Por fim, ficou ainda demonstrado que, ao fundamentar a sua atuação no entendimento de que estava vinculada actuar no sentido em que actuou, quando legalmente não o estava, a Administração actuou ao abrigo de uma errada interpretação e aplicação do direito.

k. Demonstrados ficaram também os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, pela atuação dos Réus e os danos sofridos pela Autora, devendo aqueles ser condenados no pagamento das indemnizações concretamente requeridas.

Nestes termos e nos mais de Direito que V. Exa. doutamente suprirá, deverá ser dado provimento à presente ação e, em consequência:

a. Serem declarados ilegais os n.^os 3 e 7 do artigo 34º do Regulamento do POOC;

b. Serem condenados solidariamente, os Réus PCM e ICN, ao pagamento de uma indemnização no valor de 612,757,06 €, por responsabilidade civil pela prática de ato ilícito;

c. Ser condenado o Réu Município de Loulé ao pagamento de uma indemnização no valor de 30.500.000,00 €, por responsabilidade civil pela omissão de ato devido”.

9. O R. ML contra-alegou, concluindo desta forma (cfr. fls. 2029 a 2032):

“A - Conforme resulta da Douta decisão do STA de fls. (Saneamento processual) "(..) A A. tem um objectivo que é da construção do hotel que tinha projectado para uma determinada área geográfica. A pretensão material da A. depende de duas coisas, ou, visto de outro plano, a sua pretensão colide com dois obstáculos: as normas do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura/Vila Real de Santo António e a omissão do Município de Loulé, que não elaborou e aprovou o plano de urbanização e/ou de pormenor para a UOP-4 do PDM de Loulé

(...)

Dito isto, o que temos é que, se o pedido de impugnação das normas proceder, ainda que parcialmente (desde que deixe de ser proibida a construção de unidades hoteleiras no "Terreno do ………" ), a actuação omissiva do Município de Loulé permanece um obstáculo à pretensão da A. E, se não proceder, fica esvaziado de sentido o segundo pedido principal." (cfr. pág. 10)

B - No tocante ao pedido de declaração de ilegalidade dos nºs 3 e 7 do artigo 34º do RPOOC, subscrevem-se as considerações, documentalmente suportadas, constantes do Parecer do Ministério Público e dos R. PCM e ICN, devendo aquele improceder, atenta a falta de suporte de facto e de direito, o que acarreta, consequentemente, o pedido de indemnização deduzido contra o R. Município de Loulé.

C - Mas, ainda que o pedido de declaração de ilegalidade do artigo 34º nºs 3 e 7 do RPOOC procedesse, o pedido indemnizatório deduzido contra o Município de Loulé deverá, ainda assim, improceder, porquanto não estão preenchidos os requisitos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, que aliás assenta nos mesmos pressupostos que a responsabilidade civil prevista na lei civil.

D - Quanto ao dano propriamente dito, a A. alega que se o plano municipal (UOP 4) estivesse aprovado em 1997, o empreendimento pretendido poderia estar em funcionamento em 2000, visto que possuía uma área pequena de construção e apenas um campo de golf, pelo que o atraso na entrada em funcionamento (o empreendimento), causou-lhe um prejuízo de 30,5 milhões de euros.

E - Decorre da certidão do registo predial, (Doc. 1, junta à PI), que no período de Junho de 1996 a Agosto de 2001, a A. não tinha a qualidade de proprietária do terreno do ………, nem quaisquer poderes de representação do seu legítimo proprietário, (Banco R…………), sendo, portanto, inequívoco, que jamais poderia ter qualquer expetativa de construção e/ou construído qualquer empreendimento, sendo de afastar a ocorrência de qualquer dano.

F - Ao invés, assinale-se que à data da aquisição do terreno em 2001, já na vigência plena do PDM, PROTAL e POPNRF, os trabalhos para elaboração do POOC já estavam iniciados, e a A. admite que o R. Município já tinha publicitado no dia 13.07.1999 a sua deliberação de 06.07.1999, através da qual decidiu aprovar a intenção de avançar com um plano de urbanização para a UOP 4, que abrangesse todos os proprietários, tendo aliás, esta, participado, inicialmente, em reuniões preparatórias tendo em vista a elaboração do protocolo e dado o seu acordo, conforme resulta da sua carta de 18.01.00.

G - Em matéria de elaboração dos planos municipais de ordenamento do território, o artigo 74º nº 2 do Dec. Lei 380/99, dispunha que, 2 - Nos termos do disposto no número anterior, compete à câmara municipal a definição da oportunidade e dos termos de referência dos planos de urbanização e dos planos de pormenor, sem prejuízo da posterior intervenção de outras entidades públicas ou particulares." pelo que, apesar de se entender que o PDM aquando da previsão da UOPR 4, não consagrou para o Município de Loulé, qualquer dever, mas sim uma reserva de planeamento, importa concluir que foram iniciados e implementados os procedimentos necessários à aprovação de um Plano.

H - Plano para cuja elaboração contratou um Coordenador, constituiu uma equipa de trabalho e cujo projecto foi concluído e enviado para o ICN e CCDRA em 03.03.05, dando cumprimento ao disposto no artigo 75º nº 2 do DL 380/99, vindo esta entidade a emitir parecer desfavorável em 18.07.2005, pelo que não se verificam os requisitos da ilicitude, culpa e facto (quer por ação, quer por omissão), importando concluir que o Município de Loulé, cumpriu os seus deveres e obrigações com zelo e diligencia na aprovação de Plano para a UOP4.

I - Não pode deixar de sublinhar-se que a aprovação de um Plano, válido e eficaz, para o UOP4, teria sempre na sua base a perequação e ponderação da distribuição dos índices de construção, direitos e obrigações por todos os proprietários e não apenas pela A., pelo que, fica por demonstrar, a real e efectiva potencialidade do terreno do ..........

J - Por último, entende-se que a A. sem sequer cumpriu o ónus de alegação de matéria de facto que permitisse a procedência do seu pedido, sendo patentes as omissões de documentos e transcrições truncadas dos documentos entregues, assim como alegações de factos contrariados pelo seu teor - vidé a título de exemplo a questão da propriedade do terreno do ……… - daí que, tenha sido pedida a condenação da A. como litigante de má fé, pedido que se mantém, aliás reforçado pela desistência dos pedidos quanto aos 4º, 5º, 6º, 7º, 8º e 9º RR.

TERMOS EM QUE, NOS MELHORES DE DIREITO, DOUTAMENTE SUPRIDOS POR V. EXCIA. REQUER-SE A ULTERIOR TRAMITAÇÃO DA INSTÂNCIA COM A CONSEQUENTE IMPROCEDÊNCIA DA ACÇÃO E A ABSOLVIÇÃO DOS RR. DO PEDIDO”.

10. A R. PCM contra-alegou, concluindo deste modo (cfr. fls. 2041 a 2043):

“1ª) Ao invés do defendido pela Autora, não houve qualquer violação de direito de participação;

2ª) É que, ao invés do defendido pela Autora, as restrições constantes dos nºs 3 e 7 do art.º 34º do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vila Moura/Vila Real de Santo António (Plano) já constavam do projeto submetido à discussão pública, tendo, aliás, a Autora, em sede dessa discussão pública, apresentado a sua pronúncia;

3ª) Aliás, como a própria Autora confessa, ao longo do tempo sempre as autoridades administrativas foram impedindo as edificações pretendidas;

4ª) Está comprovado que a decisão final constante do Plano não contém qualquer inovação substancial em relação ao anteriormente previsto;

5ª) Sendo certo, por outro lado, que "só não se cumpre a lei, frustrando-se a garantia de participação procedimental se, porventura, for aberta a discussão sobre um determinado projeto e, a final, vier a ser aprovado um outro que numa inovação normativa essencial que represente a negação dos pontos nucleares que formaram a substância da disciplina do texto legal participado, com os quais os interessados não podiam razoavelmente contar e que, por via disso deviam ser dados como subtraídos à discussão pública" - cf. Acórdão do STA de 21/5/2008;

6ª) Ora, sendo o Plano substancialmente idêntico ao anterior regime e ao projeto colocado em discussão, não pode afirmar-se que a Autora não contava com o regime jurídico que veio a constar do Plano;

7ª) Por outro lado, também é, de todo em todo, improcedente, a invocada violação do dever de fundamentação do Plano;

8ª) É que o referido Plano está devidamente fundamentado, nos termos do relatório que o acompanha, além de que o Parecer do ICN (Ofício de 1/6/2005) e os documentos a que o mesmo se reporta demonstram, claramente, que a decisão constante do Plano está devidamente fundamentada;

9ª) Igualmente improcede a invocada existência do erro sobre os pressupostos de facto e de direito, uma vez que a circunstância de Planos anteriores terem atribuído ao imóvel uma outra classificação, não é, legalmente, causa impeditiva da atribuição de uma nova classificação.

10ª) O pedido indemnizatório formulado pela Autora é improcedente, desde logo, porque não houve a prática de qualquer ato ilícito;

11ª) Em qualquer caso, sempre tal pedido tem que improceder uma vez que a Autora não faz prova dos prejuízos que invoca, nem faz prova do nexo de causalidade entre o facto e o dano.

Termos em que a ação deve ser julgada improcedente, como é de Justiça”.

11. O R. ICN, actualmente redominado Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., contra-alegou, concluindo deste modo (cfr. fls. 2054 a 2056):

“I. Não nega a Autora que tenha havido consulta pública e, portanto, não afirma que tenha havido uma absoluta falta de participação, mas antes que houve uma "inovação normativa essencial".

II. Ora, como se descreveu nos arts. 92.º a 294.º da nossa Contestação, naquela época a Autora não tinha nem tinha tido qualquer direito a construir reconhecido por qualquer plano territorial: essa era a sua situação actual e de há muito tempo à época.

III. Por outro lado, sempre a continuação dessa solução normativa foi sendo considerada a título principal no procedimento de formação do plano, como o demonstram os documentos n.º 17, 22 e 48 juntos pela própria A. na sua p.i.; bem como ficou demonstrado nos arts. 295 a 471 da Contestação, pelo que não pode razoavelmente entender-se que a Autora não contasse ou que foi surpreendida com o regime jurídico que consta do Plano aprovado.

IV. Mais se diga, como tem salientado a jurisprudência do Venerando STA, designadamente no seu Acórdão de 21/5/2008 (processo 1159/05), como bem salientou a PCM nas suas Alegações, a introdução de alterações que sejam candidatas a produzir um vício de procedimento equivalente à falta absoluta de participação tem exatamente de ser um equivalente funcional desta, sob pena de se entrar "num processo de audição impraticável", para já na falar na sua própria imprestabilidade como instrumento fundamentalmente de ponderação de decisão normativa.

V. Como se disse nos artigos 500.º e ss da Contestação e especialmente 544.º e ss, o ofício de 1/6/2005, bem como o memorando de 29/4/2005, mais os estudos de caracterização da revisão do POPNRF, constituem documentos que justificaram as opções de planeamento adoptadas.

VI. Os quais permitem reconstituir o percurso cognoscitivo e lógico que determinou a normação da Administração.

VII. Ao que acresce existir uma fundamentação reforçada no que respeita à matéria da edificabilidade nos "espaços florestais de protecção".

VIII. Não existe erro sobre os pressupostos de facto e de direito porquanto as classificações e qualificações do solo noutros instrumentos não se impõem por si só, nem tão pouco tal foi demonstrado.

XIX. Portanto, o Plano está devidamente fundamento nos termos do relatório que o acompanha, e que são os termos legalmente exigidos pela al. a) do n.º 2 do artigo 45.º do Decreto-Lei 380/99, de 22/9, o que foi reconhecido pela A. no artigo 539 da pi;

XX. Pelo que não existem os alegados vícios não procedem.

XXI. Para além da incorreta modificação do pedido quanto à indemnização, na sua relação com o pedido principal de declaração de ilegalidade, que se contestou na réplica e tréplica, e que não se aceita se mantenha, quando originalmente na contestação original era apenas um pedido, sempre há a dizer que a Autora não logrou provar qualquer um dos pressupostos da responsabilidade civil.

XXII. Não provou a Autora os danos de que alega em geral ter tido.

XXIII. Não provou a Autora os factos em que se traduziria o nexo de causalidade entre o dano e o facto que os teria gerado.

XXIV. Sendo portanto o pedido indemnizatório improcedente”.

12. Colhidos os vistos dos Exmos. Adjuntos, cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

1. De facto:

Consideramos assente, com interesse para a decisão, a seguinte factualidade:

A) Por requerimento de 19.11.70, a A…………, então “A…………, Ldª. com sede na Rua ………, n.º …… – …..., em Lisboa, proprietária do terreno localizado no sítio do ………, ………, freguesia de Almancil”, solicitou ao Director-Geral de Turismo “a apreciação do estudo de desenvolvimento urbanístico, que pretende localizar na referida propriedade. No que se refere ao equipamento de praia, este localiza-se fora dos terrenos do domínio público marítimo”. No estudo apresentado, datado de 15.12.70, diz-se, a pp. 1 do doc. [fls. 271 dos autos] que se pretende, com ele, “apresentar uma proposta de programa, que tendo em vista o referido desenvolvimento turístico, servirá de base para a elaboração de estudos ulteriores mais aprofundados”. A pp. 6 e 7 do doc. [fls. 276 a 277 dos autos], afirma-se que, “Como o presente estudo tem carácter de mera consulta prévia, considera-se prematura definir grupos e categorias para os vários estabelecimentos bem como fixar fases e prazos de realização do empreendimento. Pela mesma razão seria, igualmente prematura a apresentação de qualquer estudo referente a infraestruturas, nomeadamente redes de abastecimento de água, electrificação, esgotos, drenagens, etc…No que se refere ao equipamento de praia, nesta fase, houve a preocupação de o localizar à margem dos terrenos do Domínio Público Marítimo” (cfr. doc. n.º 6, de fls. 270 a 278 dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

B) No Parecer n.º 91/71, de 14.04.71, da Direcção-Geral do Turismo, elaborado no âmbito do processo n.º CT/110/1, foi dito o seguinte:

“LOCALIZAÇÃO

A Direcção-Geral do Turismo aprova o estudo de desenvolvimento turístico proposto para o local, sob condição de serem satisfeitos os condicionamentos postos pelas entidades a seguir descriminadas, e cujos pareceres se remetem em fotocópias anexas:

- Comando-Geral da Guarda Fiscal

- Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização

- Direcção-Geral dos Serviços Hidráulicos

- Direcção-Geral dos Serviços Florestais e Aquícolas.

Remete-se também fotocópia do parecer emitido pela Câmara Municipal de Loulé.

É dado o prazo de oito meses para apresentação de novo estudo, organizado de acordo com o Decreto 61/70, de 24.2.70 com indicação do faseamento e prazos de realização da obra”.

No mencionado parecer da Câmara Municipal de Loulé informa-se que “esta Câmara em sua reunião realizada no dia 15.FEV.71, deliberou dar parecer favorável ao estudo apresentado e informar que não vê qualquer inconveniente na construção dos alojamentos turísticos previstos no mesmo, por não existirem quaisquer impedimentos da natureza indicada” (cfr. doc. n.º 7, de fls. 279 a 280 dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

C) A A………… dirigiu ao Director-Geral do Turismo o seguinte requerimento, com data de 15.12.71, que aqui, no essencial, se reproduz:

“A…………, LDA, (…), de acordo com o exposto no vosso ofício n.º 2027 de 21/4/71, vem submeter à consideração de V. Exa o Plano de Urbanização da sua propriedade sita no ………, ………, freguesia de Almancil, distrito de Faro, organizado de acordo com o Decreto 61/70, de 24/2/70” (cfr. doc. n.º 8, de fls. 281 dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

D) A A………… dirigiu ao Director-Geral do Turismo o seguinte requerimento, com data de 25.04.72, que aqui, no essencial, se reproduz:

“A…………, LDA, (…), vem submeter à apreciação de V. Exa. a correcção e aditamento ao Plano de Urbanização da sua propriedade sita no ………, ………, freguesia de Almancil, distrito de Faro, organizado de acordo com o Decreto 61/70, de 24/2/70 e cujo processo deu entrada nesses serviços de acordo com o exposto no ofício n.º 2027 de 21/4/71, processo CT-110/1, no dia 20 de Dezembro de 1971” (cfr. doc. n.º 10, de fls. 283 dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

E) A A………… dirigiu à Secretaria de Estado da Informação e Turismo - Direcção dos Serviços do Património Turístico o seguinte requerimento, com data de 15.06.72, que aqui, no essencial, se reproduz:

“A…………, Lda, respondendo ao ofício de V. Exas. n.º 3417, processo CT-110/1 de 12 de Maio de 1972, junta, em quadruplicado os seguintes documentos, requeridos por esse serviço:
Planta de localização à escala 1/25.000, Planta de conjunto à escala: 1/1.000 e cortes à escala 1/1.000, do seu processo - Plano de Urbanização da propriedade sita no ………, ………, freguesia de Almancil, distrito de Faro” (cfr. doc. n.º 9, de fls. 282 dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

F) A Direcção Geral dos Serviços de Urbanização – Direcção dos Serviços de Planeamento Urbanístico (DGSU) emitiu o Ofício n.º 3550, Processo A-8-1-52, datado de 08.07.72, que aqui, no essencial, se reproduz:

“Em resposta ao ofício em referência [ofício 3 209, do Director-Geral do Turismo comunicado em 05.05.72] tenho a honra de informar V. Exª, em cumprimento de um despacho de 6-7-72 de Sua Excelência o Secretário de Estado das Obras Públicas que em face dos compromissos anteriores é de manter a autorização já concedida aceitando-se a solução em princípio nas seguintes condições e sob reserva do parecer que vier a ser formulado sob o ponto de vista paisagístico:

1 – redução da densidade por forma a conter dentro do limite de 20 hab/ha anteriormente admitidos, de preferência por redução de altura dos corpos mais elevados;

2 – os edifícios implantados no areal recuarem deixando livre até ao limite do terreno, a distância mínima de 30m não devendo incluir alojamento habitacional e assumirem um carácter ligeiro;

3 – garantir-se o estacionamento correspondente a 1 carro/fogo e correspondentes lugares sentados em recintos públicos;

4 – por se tratar de um conjunto arquitectónico a realização deverá ser efectuada sem o recurso a loteamento do terreno mas sob a responsabilidade da empresa com assistência técnica idónea;

5 – deverá garantir-se a conservação e intensificar a arborização existente.

O parecer definitivo só poderá ser emitido em face dos projectos dos principais edifícios” (cfr. doc. n.º 12, de fls. 285 a 286 dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

G) Em 20.09.72 a DGT emitiu novo parecer – Parecer n.º 333/72 – com o seguinte teor:

“O processo de localização de um Conjunto Turístico, incluindo as correcções e aditamentos que a empresa entregou, mereceu das entidades consultadas e a seguir discriminadas os pareceres que se remetem em fotocópias anexas:

- Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização (3)
- Direcção-Geral dos Portos (3)
- Direcção-Geral da Saúde (2)
- Direcção-Geral dos Serviços de Fomento Marítimo (2)
- Direcção-Geral da Guarda Fiscal (3)
- Direcção-Geral dos Serviços Florestais e Aquícolas (1)
- Fundo de Fomento do Desporto (2)
- Direcção dos Serviços de Espectáculos (2)
- Câmara Municipal de Loulé (2)

Com base nesses pareceres, e atendendo à aprovação anteriormente concedida para a realização de um Conjunto Turístico no ………, a Direcção-Geral do Turismo entende que os estudos devem prosseguir no sentido de serem satisfeitos os condicionamentos postos pelas entidades consultadas. É dado o prazo de um ano para a entrega de novos estudos corrigidos” (cfr. doc. n.º 11, de fls. 284 dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

H) A A………… dirigiu ao Director-Geral do Turismo o seguinte requerimento, com data de 19.02.79, que aqui, no essencial, se reproduz:

“A…………, Lda, (…), tendo em vista concretizar o seu empreendimento situado no ……… - Loulé, cujo estudo de localização foi aprovado em 14.4.71 (parecer n.º 91/71) e em 20.9.72 (parecer 333/72), vem requerer lhe sejam fornecidos os índices e demais condicionamentos que lhe permitam desenvolver as necessárias revisões ao plano de aproveitamento do local anteriormente aceite.
A situação do seu processo ficou em 1975 pendente da fixação de novos condicionamentos, tendo em atenção o parecer do Conselho Superior de Obras Públicas sobre o Plano Director do Aeroporto de Faro” (cfr. doc. n.º 13, de fls. 313 dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

I ) De fls. 315 e ss. dos autos consta o doc. n.º 15. Este doc. n.º 15, por sua vez, é composto por vários documentos que agora serão indicados por ordem cronológica:

A fls. 317 e 318, num documento da DGT relativo ao Processo CT-110/1 – Vol. 2, datado de 09.10.79, sob a epígrafe “DECISÕES”, pode ler-se o seguinte:

“O representante da COMISSÃO INSTALADORA DA RESERVA NATURAL DA RIA FORMOSA informa haver objecções quanto ao empreendimento no que se refere aos núcleos de construção previstos, relação com a zona envolvente e densidade exagerada.
Enviará o parecer definitivo após a sua aprovação pela C.I.R.N. da Ria Formosa.

A CÂMARA MUNICIPAL DE LOULÉ informa que está a proceder ao Plano de Ordenamento da zona sem o qual não poderá pronunciar-se.

O COMANDO-GERAL DA GUARDA FISCAL mantém o parecer anteriormente dado pelo ofício n.º 362 de 13/5/72.

SERVIÇO DE ESTUDOS DO AMBIENTE irá enviar o seu parecer devidamente homologado.

A DIRECÇÃO-GERAL DO ORDENAMENTO E GESTÃO FLORESTAL mantém o parecer dado através do ofício 70211 de 5/4/72, no sentido de serem tomadas medidas para evitar aspectos de degradação do meio ambiente e, também no de se conseguir uma conveniente integração paisagística do CONJUNTO TURÍSTICO.

A DIRECÇÃO REGIONAL DA AGRICULTURA DO ALGARVE aguarda o envio de elementos que lhe permitam elaborar o necessário parecer.

A DIRECÇÃO-GERAL DE PORTOS mantém o parecer transmitido através do ofício 1432 de 29/8/72.

A DIRECÇÃO-GERAL DE TURISMO aguarda a completa definição dos estudos referidos pela Câmara Municipal de Loulé, bem como a articulação possível dos vários pareceres ainda em falta para uma decisão final”.

Da fls. 319 consta um documento da Direcção-Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola, pertencente ao Ministério da Agricultura e Pescas, datado de 28.03.80, com o seguinte teor:

“LICENCIAMENTO DE OBRAS (DEC.º-LEI N.º 356/75)
Localização de um conjunto Turístico a instalar no ……… - Loulé - Faro
............, SARL
Relativamente ao assunto acima referenciado informamos V. Exa. que os solos a ocupar pelas obras pretendidas possuem capacidade de uso não defendida pelo Decreto-Lei n.º 356/75”.

Da fls. 320 consta um documento do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Património Paisagístico, pertencente ao Ministério da Habitação e Obras Públicas, datado de 29.12.80, dirigido ao Director dos Serviços do Equipamento (Repartição de Projectos da Direcção-Geral de Turismo) com o seguinte teor:

“Em resposta ao ofício n.º 029997, Proc. CT-110/1-V.2 de 5 de Dezembro de 1980, cumpre-me informar V. Exª. que a Comissão Instaladora da Reserva Natural da Ria Formosa na sua sexta reunião extraordinária de 18 de Dezembro de 1980 emitiu o seguinte parecer condicionado:
1 – Os núcleos de construção previstos não deverão ultrapassar a altura de dois pisos na zona pós-dunar;
2 – A relação com a zona envolvente parece-nos demasiado humanizada, devendo haver um maior cuidado em integrar a construção na paisagem envolvente e não em submetê-la, como nos parece no caso presente. (Lagos artificiais, vias sobredimensionadas, etc);
3 – As densidades propostas parecem conduzir a uma sobreutilização da zona envolvente com a sua subsequente degradação. Chamamos especial atenção para os percursos sobre as dunas, como acesso à praia, que deverão ser feitos em passadeiras sobrelevadas assentes sobre estacaria”.

Num ofício da DGT, datado de 01.09.81, relativo ao Processo CT – 110/1, pode ler-se a seguinte nota manuscrita:

“Nota – a não transmitir – O C.T. foi aprovado condicionalmente em 1972 pelo nosso parecer e suspenso desde 1975 pelo Conselho Superior de Obras Públicas. O requerente só requereu a definição de índices. O processo voltou à minha mesa em Julho 1981” (cfr. doc. n.º 15, de fls. 315 dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido.

Tendo em conta as datas apostas nas duas folhas e as assinaturas que delas constam, não é seguro que a página seguinte – fls. 316 – pertença ao mesmo documento e não é segura a sua origem.

(cfr. doc. n.º 15, de fls. 315 e ss. dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido, com excepção do de fls. 316).

J) Em 18.05.88 foi publicado no DR n.º 115/1988, 1.º Suplemento, Série I, o DL n.º 176-A/88, que reviu a disciplina jurídica dos planos regionais de ordenamento do território (diploma cujo teor damos por integralmente reproduzido).

L) Na sequência da publicação do DL n.º 176-A/88 foi publicada no DR n.º 179/88, de 04.08, a RCM n.º 33/88, que determinou a elaboração do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve (PROTAL) (diploma cujo teor damos por integralmente reproduzido). No seu preâmbulo pode ler-se o seguinte:

“O surto de crescimento ocorrido no Algarve tem provocado alguns desequilíbrios, em especial na faixa litoral, onde em certas zonas se tem verificado uma ocupação menos ordenada do espaço.
Afigura-se, pois, indispensável definir uma política de ordenamento que reorganize o espaço litoral de modo a garantir um crescimento equilibrado e que assegure a durabilidade dos recursos e a qualidade ambiental, de forma a reduzir a marginalização das zonas rurais”.

M) Em 25.10.88 foi celebrado um acordo entre a L…………, SA (L…………), como primeira outorgante, a M…………, SA (M…………), como segunda outorgante, a N…………, LDA (N…………), como terceira outorgante, A…………, Lda. (A…………), como quarta outorgante, e O…………, como quinto outorgante. Dele serão retirados os seguintes excertos com interesse para o caso dos autos:

“Considerando que os acordos firmados entre a L………… por uma Parte, e a M…………, a N………… e a A…………, por outra Parte, para regularização dos créditos transmitidos para aquela Sociedade, estão na sua maior parte cumpridos;
Considerando que a execução do contrato de cessão de Crédito celebrado entre a L………… e a A………… com data de 20 de Maio de 1987, se tornou impossível, devido a alterações não inicialmente previstas relativamente ao negócio que lhes estava subjacente, fazendo renascer a obrigação da A………….
Considerando que as Partes Contratantes estão interessadas em esclarecer definitivamente as relações existentes entre elas extinguindo todos e quaisquer passivos que mantenham face à L…………;
Considerando que o 5.º OUTORGANTE está interessado nesse esclarecimento, visto pretender adquirir as participações de que a L………… é titular na N………… e na M…………;
As PARTES CONTRATANTES supra identificadas, acordam e reciprocamente aceitam entre si, o seguinte:

R) De fls. 325 a 327 consta um Memorando emitido pelo Gabinete do Secretário de Estado/Secretaria de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território/Ministério do Planeamento e da Administração do Território (doc. n.º 17), datado de 25.09.95, o qual se dá por integralmente reproduzido, e do qual se retira o seguinte excerto:

“REUNIÃO DE 13 DE SETEMBRO
(…)
ASSUNTO: N…………, SA
EMPREENDIMENTO TURÍSTICO NO ………-LOULÉ
No âmbito do grupo de trabalho criado para análise de projectos especiais, potencialmente estruturantes do ponto de vista económico e urbanístico, foi analisado o projecto da N…………, SA, para o projecto turístico do ……….

O designado Projecto Turístico do ……… apenas é constituído por uma memória descritiva e por um esquema geral de ocupação.

As questões técnicas que inviabilizam a aprovação do projecto prendem-se com a ocupação de áreas sem capacidade ‘aedificandi’ do Parque Natural da Ria Formosa, com ocupação turística e com a solução urbanística prevista.

O projecto abrange cerca de 58 ha (dos quais 24,84 não está comprovada a respectiva propriedade) Parque Natural da Ria Formosa.

Do ponto de vista turístico, o Empreendimento apresenta índices demasiado elevados na parte constituída por apartamentos e, por outro lado, revela um cariz de projecto imobiliário.

Do ponto de vista urbanístico, está em causa a compatibilização do projecto com as disposições constantes do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve (PROTAL), já que o Empreendimento se insere nas áreas classificadas como ‘Zona de Conservação da Natureza’ onde é interdita a construção. O Plano Director Municipal de Loulé igualmente classifica a área abrangida pelo Empreendimento como ‘Espaço Florestal – área de protecção.

Os representantes do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, do Turismo e do Ambiente e Defesa do Consumidor consideram que:
- o Empreendimento apenas poderá ser considerado estruturante se cumprir os pressupostos constantes do Despacho Conjunto SEALOT/SET de 20 de Julho de 1994, designadamente quanto ao investimento global envolvido.
Para efeitos do investimento global apenas poderá ser contabilizado o Empreendimento em causa excluindo J…………;
- O Empreendimento poderá ocupar toda a propriedade excluindo a parte integrada no domínio público hídrico;
- A densidade máxima de ocupação permitida será de 0,03, utilizando para efeitos do respectivo cálculo a superfície da propriedade excluindo a parte integrada no domínio público hídrico;
- O Empreendimento deverá assumir um carácter predominantemente turístico”.

S) De fls. 328 consta um ofício emitido pelo Gabinete do Secretário de Estado/Secretaria de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território/Ministério do Planeamento e da Administração do Território (doc. n.º 18), datado de 29.09.95, o qual se dá por integralmente reproduzida, e da qual se retira o seguinte excerto:

“ASSUNTO: N…………, SA
EMPREENDIMENTO TURÍSTICO NO ………-LOULÉ

A empresa N…………, SA requereu em 95.04.3 a S. Exª. o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território a análise do Projecto Turístico no ......... – Loulé à luz do regime excepcional do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve (PROTAL).

Para análise do processo reuniu o Grupo de Trabalho constituído no âmbito dos Ministérios do Planeamento e da Administração do Território, Comércio e Turismo e Ambiente e Recursos Naturais.

As conclusões da referida reunião constam do Memorando datado de 25 de Setembro último.

O prosseguimento do processo pressupõe a alteração do projecto nos termos referidos no Memorando.

Por outro lado, importa ainda salientar que, tratando-se de um empreendimento não compatível com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve (PROTAL), a sua apreciação deverá também obedecer às regras definidas pelo Despacho Conjunto SEALOT/SET de 20 de Julho de 1994, publicado no Diário da República, II Série, n.º 188/94 de 16 de Agosto.

Neste contexto propõe-se que se dê conhecimento à requerente da presente nota e do memorando mencionado”.

T) Em 10.04.96 foi realizada uma dação em cumprimento que envolveu, como primeiros outorgantes ………… e …………, os quais outorgaram na qualidade de administradores da sociedade anónima “A…………, SA”; como segundos outorgantes, ………… e …………, os quais outorgaram na qualidade de procuradores do “BANCO R…………, SA”; como terceiro outorgante …………, o qual outorga como procurador da sociedade “B…………, SA”.
(…)
DISSERAM OS OUTORGANTES , NAS QUALIDADES EM QUE OUTORGAM:
Que a sociedade “A…………”, representada pelos primeiros outorgantes é legítima e única proprietária do prédio misto sito no lugar do ……..., ………, freguesia de Almancil, Concelho de Loulé, descrito na Conservatória do Registo Predial de Loulé sob o número vinte e quatro mil e oitenta e dois, do livro B – sessenta e um, aí registado a favor da “A…………”, pela inscrição número catorze mil cento e quarenta e três, do livro G-catorze, inscrito na respectiva matriz, a parte urbana sob o artigo 1230 e a parte rústica sob os artigos 5 306 e 5 308.

Que a sociedade “B…………”, representada pelo terceiro outorgante, é devedora ao Banco R…………, representado dos segundos outorgantes, da quantia de QUATROCENTOS E SESSENTA E SETE MILHÕES TREZENTOS E VINTE E QUATRO MIL TREZENTOS E SESSENTA E QUATRO ESCUDOS, representativa do saldo do ‘Contrato de Mútuo com Promessa de Hipoteca’, celebrado entre ambos e a sociedade “A…………”, em vinte e nove de Outubro de mil novecentos e noventa e dois, a título de capital, juros remuneratórios, despesas e demais encargos dele emergentes calculados à data de onze de Março de mil novecentos e noventa e seis, dia em que foram entregues ao Banco R………… as procurações irrevogáveis para a celebração da escritura de dação.

Que, a “A…………” garantiu o referido mútuo prometendo hipotecar a favor do BANCO R………… o identificado prédio misto, para o que entregou procuração irrevogável, formalizando-se a referida hipoteca por escritura celebrada em vinte e nove de Maio de mil novecentos e noventa e cinco, exarada a folhas oitenta e nove e seguintes do livro Cento e Cinquenta e Seis-I do Décimo Sétimo Cartório Notarial de Lisboa e respectivo registo a favor deste Banco com a inscrição número nove mil oitocentos e sessenta e cinco (…).

Que, pela presente escritura a sociedade “A…………” transmite a título de dação em cumprimento das responsabilidades da “B………… perante o Banco R………… acima referidas, as quais perfazem a quantia de QUATROCENTOS E SESSENTA E SETE MILHÕES TREZENTOS E VINTE E QUATRO MIL TREZENTOS E SESSENTA E QUATRO ESCUDOS, o prédio misto acima identificado, livre de qualquer ónus ou encargos, com excepção da hipoteca acima referida.

Que, os segundos outorgantes aceitam para o Banco seu representado, a dação, nos exactos termos em que foi exarada e, consequentemente, exoneram a “B…………” de todas e quaisquer dívidas que esta tenha perante o Banco R………… decorrentes do supra mencionado ‘Contrato de Mútuo com Promessa de Hipoteca’

DISSERAM OS PRIMEIROS E SEGUNDOS OUTORGANTES:

Que, o BANCO R desde já dá o seu acordo a que a “A…………” ou, se por esta nomeada a B………… possa exercer a faculdade de comprar o prédio misto, no prazo de doze meses a contar da presente data, eventualmente renovável por igual período por acordo entre as partes, sob pena de caducidade. Para tal, a eventual compradora deverá comunicar ao Banco R………… a sua intenção de compra, por carta registada com aviso de recepção, a qual deverá ser recebida por este Banco dentro do prazo de doze meses acima referido ou da sua eventual renovação.

(…)

Que, para efeitos do disposto no parágrafo anterior, o preço da compra deverá ser igual ao da presente dação:
QUATROCENTOS E SESSENTA E SETE MILHÕES TREZENTOS E VINTE E QUATRO MIL TREZENTOS E SESSENTA E QUATRO ESCUDOS, acrescido do montante dos juros calculado dia a dia sobre o referido valor até ao pagamento integral do preço de compra, à taxa da Prime Rate do Banco Espírito Santo e Comercial de Lisboa, SA (BESCL) em vigor na presente data, acrescida de dois vírgula cinco pontos percentuais.
Que, não obstante o acima disposto, o Banco R………… poderá comercializar e alienar o dito prédio misto junto de terceiros por preços diferentes dos estipulados na presente, sendo tal faculdade de perfeito conhecimento da “A…………” e da “B…………”.
Tendo o Banco R………… obtido um comprador, estranho à presente escritura, deverá de tal facto dar conhecimento à “A…………”, por escrito, identificando o proposto comprador, o preço e as condições de pagamento, conferindo-lhe assim o direito de recompra.
Recebida a declaração referida no parágrafo anterior, a A…………, caso pretenda exercer o seu direito de recompra, deverá no prazo de quinze dias a contar da recepção da proposta, declarar por escrito que pretende adquirir o referido prédio misto, pelo valor indicado.
Decorridos quinze dias sobre a recepção da declaração referida no parágrafo anterior sem que a A………… se pronuncie sobre a mesma, extingue-se o direito de recompra.
Caso a A………… exerça o seu direito de recompra, o pagamento do dinheiro e a escritura de compra e venda ocorrerão simultâneamente no prazo máximo de um ano, contado da data de recepção no Banco R…………, da declaração de exercício do direito de recompra, transferindo-se a posse do PRÉDIO MISTO para a A…………, com a outorga da escritura e o pagamento do preço. O presente contrato poderá, sem prejuízo da sua caducidade anteriormente prevista, ser renovado mediante acordo expresso e escrito das partes.

BB) No DR n.º 96, Série I-A, de 24.04.99, foi publicado o DL n.º 140/99, de 24.04, que reviu a transposição para a ordem jurídica interna da Directiva n.º 79/409/CEE, do Conselho, de 2 de Abril (relativa à conservação das aves selvagens), e da Directiva n.º 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de Maio (relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens) – directivas relacionadas com a Rede Natura 2000 (diploma cujo teor damos por integralmente reproduzido).

CC) A fls. 339 dos autos consta um Aviso da Câmara Municipal de Loulé, de 13.07.99, com a epígrafe “DESENVOLVIMENTO DA UNIDADE OPERATIVA DE PLANEAMENTO E GESTÃO - UOP 4 – GARRÃO”, que, entre outras coisas, convida os interessados a, “No prazo de 60 dias a contar da data da publicação do presente Aviso, [devem] apresentar e dar a conhecer as suas pretensões e intenções na Divisão de Planeamento e Ordenamento do Território da Câmara Municipal de Loulé” (cfr. doc. n.º 22, de fls. 339 dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

DD) No DR n.º 222, Série I-A, de 22.09.99, foi publicado o DL n.º 380/99, de 22.09 – que estabeleceu o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial - RJIGT (diploma cujo teor damos por integralmente reproduzido). Dele se transcrevem os seus artigos 6.º, com a epígrafe “Direito de participação” (preceito cuja redacção permanecia intocada na 4.ª versão do diploma em causa – versão constante do DL n.º 310/03, de 10.12); 42.º, com a epígrafe “Noção” (com a redacção alterada pela Lei n.º 58/05, de 29.12); e 48.º, com a epígrafe “Participação” (cuja redacção se mantinha inalterada à data da entrada da p.i. neste Supremo Tribunal):

Na sequência do interesse demonstrado por vários proprietários que contactaram a Câmara Municipal de Loulé a pedir esclarecimentos e até alguns acertos ao protocolo previamente apresentado, veio a Câmara a proceder a algumas correcções ao dito protocolo.

Assim, junto se envia nova minuta do protocolo a estabelecer, na qual se fizeram as correcções julgadas necessárias.

Mais se informa que deverá V. Exa. comparecer em reunião a realizar no dia 06.09.2000, pelas 15.00h no Edifício Duarte Pacheco, em Loulé, com os proprietários interessados.

(…)”(cfr. doc. n.º 25, de fls. 352 e ss. dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

GG) De fls. 393 a 451 dos autos consta Documento de Trabalho do Instituto de Conservação da Natureza (ICN); PLANO DE ORDENAMENTO DA ORLA COSTEIRA VILAMOURA-V.R.S. ANTÓNIO, PROJECTO; VOLUME I – ELEMENTOS FUNDAMENTAIS; REGULAMENTO, datado de 30.11.00, que contém o PROJECTO DE RESOLUÇÃO DO CONSELHO DE MINISTROS QUE APROVA O PLANO DE ORDENAMENTO DA ORLA COSTEIRA VILAMOURA-VILA REAL DE SANTO ANTÓNIO (cfr. doc. n.º 34, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

HH) Em 21.05.01 deu-se a recompra, mediante a celebração de contrato de compra e venda, prevista no documento previsto em L). Do mencionado contrato extraem-se os seguintes excertos:

“No dia vinte e um de Maio de dois mil e um, em Lisboa (…), compareceram como outorgantes:
PRIMEIRO: a) ………… (…)
b) ………… (…) – que outorgam na qualidade de procuradores do “BANCO S…………, SA”, (…) Banco este que anteriormente usava a firma “BANCO R…………, SA”; (…).
SEGUNDO: Dr. ………… (…) que outorga na qualidade de Administrador, em exercício, e em representação da sociedade anónima sob a firma “A…………, SA, (…).
PELOS PRIMEIROS OUTORGANTES FOI DITO:
Que pela presente escritura, em nome do Banco seu representado, e pelo preço de SEISCENTOS E CINQUENTA MILHÕES DE ESCUDOS, vendem, à sociedade que o segundo outorgante representa, o prédio misto sito no lugar de ………, ………, freguesia de Almancil, concelho de Loulé e inscrito, na respectiva matriz, a parte urbana sob o artigo 1230 cujo valor patrimonial é de 9.668$00, e a parte rústica sob os artigos 5036, 5307 e 5308, cujos valores patrimoniais são, respectivamente, de 14.500$00, 14.500$00 e 107.347$00; prédio este descrito, na Conservatória do Registo Predial, sob o número vinte e quatro mil e oitenta e dois do livro B-sessenta e um, com a aquisição registada a favor do Banco vendedor que ao tempo usava a firma “Banco R…………, SA”, pela inscrição número trinta e oito mil cento e trinta e nove do livro G-cinquenta e um.
Que, sobre o identificado prédio, incide a hipoteca registada a favor do “Banco R…………, SA”, pela inscrição número nove mil oitocentos e sessenta e cinco do livro C-vinte e um, cujo cancelamento se encontra desde já assegurado.
Que, tendo o Banco seu representado já recebido o indicado preço, dão a venda como efectuada livre de quaisquer ónus ou encargos o que declaram em nome do mesmo e sob sua inteira responsabilidade.
PELO SEGUNDO OUTORGANTE, na qualidade em que intervém, FOI DITO:
Que, para a sociedade sua representada, aceita o presente contrato nos termos exarados e que a mesma destina a revenda o imóvel ora adquirido.
A presente aquisição está isenta de imposto municipal de sisa nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 11.º do respectivo Código uma vez que, a sociedade adquirente destina a revenda o indicado prédio e se encontra colectada pela actividade de ‘prédios - revenda dos adquiridos para esse fim’, tendo exercido normal e habitualmente essa actividade no ano de dois mil, como consta de uma certidão emitida, em sete de Maio corrente, pelo Serviço de Finanças de Lisboa 8, documento que me apresentaram.
Arquivo:
(…)
c) A certidão da colecta emitida pelo indicado Serviço de Finanças.
(…)”.

II) Em 14.08.01 é publicada no DR n.º 188/2001, Série I-B, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 126/2001, de 14.08, determinou a revisão do PROTAL de 1991.

JJ) A discussão pública relativa ao procedimento de elaboração do POOC Vilamoura - Vila Real de Santo António ocorreu entre 15 de Novembro e 31 de Dezembro de 2002 (cfr. RCM n.º 103/2005, de 27.06 (in DR n.º 121, I Série-B, de 27.06.05).

LL) De fls. 453 a 356 dos autos consta um requerimento da J………… dirigido ao Presidente do ICN, datado de 27.12.02, do qual extraímos alguns excertos:

“Ref.ª: Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura – Vila Real de Santo António

Exm.º Senhor Presidente,

No âmbito do período de discussão pública do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura – Vila Real de Santo António, cumpre-nos expor e requerer a Vossa Excelência o seguinte:

1. Há cerca de 10 anos que o grupo empresarial promotor do projecto denominado ‘J………… - ………’ vem diligenciando junto das entidades competentes pela aprovação do mesmo.
(…)
12. Acontece que o Plano de Ordenamento da Orla Costeira (adiante POOC) agora posto à discussão pública vem inviabilizar definitivamente a concretização do projecto J………… ………, uma vez que classifica a totalidade dos terrenos onde se prevê a localização das unidades hoteleiras como ‘espaços florestais de protecção’.
(…)
Senhor Presidente
Julgamos que, nos termos atrás descritos, a solução do problema poderá consistir na introdução, no art.º 34.º do Regulamento do POOC (‘Espaços Florestais de Protecção’, de três novos números com a seguinte redacção:
«7. Nos Espaços Florestais de Protecção, dentro dos limites do UOP 4 do PDM de Loulé, é permitida a construção de empreendimentos turísticos e de instalações desportivas especializadas, declaradas de interesse para o turismo pela Direcção Geral de Turismo e associadas aos referidos empreendimentos.
8. Os empreendimentos referidos no número anterior devem respeitar o índice máximo de construção de 0,03 e a cércea máxima de 6,5 metros, podendo os terrenos afectos às instalações desportivas associadas abranger, marginalmente, outras classes e categorias de espaço.
9. O licenciamento dos empreendimentos e instalações desportivas referidos nos números 7 e 8 será precedido de avaliação de impacte ambiental, nos termos da lei».

A proposta agora apresentada respeita os índices urbanísticos fixados no art.º 4º do Regulamento do Parque Natural da Ria Formosa actualmente em vigor e tem precedente semelhante no n.º 9 do art.º 35º do POOC, em nada desvirtuando os objectivos que este Plano visa prosseguir o que, para além do mais é garantido através da sujeição dos empreendimentos ao procedimento de Avaliação do Impacto Ambiental” (…)”(cfr. doc. n.º 36, de fls. 453 e ss. dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).
.
MM) De fls. 458 e ss. consta um requerimento da J............ dirigido ao Presidente da CML, datado de 29.01.03, do qual destacamos os seguintes excertos:

“Ref.ª: Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura - Vila Real de Santo António

Exm.º Senhor Presidente,

No quadro das reclamações do POOC Vilamoura - Vila Real de Santo António e na sequência e em aditamento à nossa carta de 27 de Dezembro de 2002 e à nossa exposição entregue nesse instituto em 27 do corrente, vimos aduzir uma breve exposição sobre o tratamento da floresta na zona que nos diz respeito.
(…)
Em conformidade, solicitamos a reapreciação da nossa exposição, com a consideração dos dados contidos na nota descritiva e explicativa anexa.
(…)”(cfr. doc. n.º 37, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

NN) Na sequência de requerimento da J………… EMPREENDIMENTOS TURÍSTICOS, SA, no sentido de ser autorizado o destacamento da propriedade em que pretendia desenvolver o projecto turístico do ......... do UOP 4, veio a CML, através da Chefe de Divisão de Planeamento e Ordenamento do Território, por delegação de competências do Presidente da Câmara, informar a J............ do seguinte [Informação de 11.02.2003 – doc. n.º 33]:

“Assunto: PEDIDO DE ‘DESTACAMENTO’ DE PARCELA DA UOP 4
REQUERENTE: J............ EMPREENDIMENTOS TURÍSTICOS, SA
ENT. N.º 3093 de 2003/02/03

Relativamente ao assunto indicado em epígrafe, e na sequência de despacho superior, cumpre-nos informar o requerente que:

O pedido trata de ‘destacamento’ de parcela do perímetro da Unidade Operativa de Planeamento e Gestão da designada UOP 4 - Garrão.

O perímetro da UOP 4 conta da Planta de Ordenamento do PDM, ratificado em Ag. 95.

Assim, a alteração ao referido perímetro – como tal previsto no PDM – só tem cabimento em sede de revisão daquele Plano Municipal. Tal decisão sem alteração do uso e ocupação e ocupação do solo só agravaria a pretensão¹ [Desenvolvimento de um empreendimento turístico], uma vez que deixaria de ser aplicável para a referida parcela o art.º 66º e 67º do Reg. do PDM e em consequência a possibilidade de elaborar plano municipal para a área.

Mais se informa que a Ex.^ma Câmara deliberou em 6 Jul. 99 a intenção de desenvolver um Plano Municipal de Ordenamento do Território (PMOT) para toda a área integrada no perímetro da UOP 4.

Salvo melhor opinião, nomeadamente as questões de foro jurídico que o assunto possa suscitar, competirá à Câmara de entre as possibilidades previstas nos normativos aplicáveis (DL n.º 380/99 de 22 de Setembro) enquadrar o pedido em sede de Revisão² [Com o prejuízo expresso em parágrafo segundo da presente informação] do PDM ou alteração/revogação da deliberação de intenção de elaborar PMOT, com as condições expressas para as acções preparatórias à decisão de elaborar plano.

A opção segunda implica, à data, começar do início todos os procedimentos obrigatórios com este e demais proprietários envolvidos”.

A opção segunda implica, à data, começar do início todos os procedimentos obrigatórios com este e demais proprietários envolvidos”.

A A………… já apresentara um requerimento com idêntico propósito (02.12.98). A J............ apresentou e apresentaria ainda vários requerimentos destinados a obter o tal destacamento do terreno do ......... da UOP 4 – respectivamente de 31.01.03, 20.02.03 e 20.05.03 (cfr. docs. n.^os 21, 26, 27, 29 e 33, constantes dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

OO) Por requerimento da J............, de 15.04.03, dirigido ao Presidente da CML veio a primeira expor o seguinte:

“Ref.ª: Empreendimento Turístico J............ - .........

Exm.º Senhor Presidente,

Através da nossa carta de 20/02/2003 solicitámos a V. Ex.ª que fosse deliberado pela Câmara Municipal de Loulé a elaboração de um Plano de Pormenor para a área de incidência do empreendimento turístico acima referenciado, em ordem a dar sequência a quanto dispõe o PDM de Loulé e do mesmo passo criar condições para a realização de um empreendimento que tem sido reconhecido de inegável interesse para o país por todas as entidades envolvidas, designadamente pela Agência Portuguesa de Investimento (API).

Tal como tivemos oportunidade de transmitir a V. Ex.ª em diversas ocasiões, a elaboração do referido plano não implicará quaisquer encargos para o município, uma vez que esta empresa desde sempre se disponibilizou a suportar todos os custos daí decorrentes.

Tivemos agora conhecimento que no passado dia 17/03/2003 foi assinado o Protocolo entre a CM de Loulé e os Proprietários de alguns dos terrenos abrangidos pela UOP-4, com vista à elaboração do Plano de Urbanização desta Unidade Operativa.

Pelas razões que V. Ex.ª conhece não subscrevemos o respectivo Protocolo.

Na verdade, é nossa profunda convicção que os tempos necessários à elaboração, aprovação e ratificação do citado Plano de Urbanização, quer pela sua vasta área abrangida quer pelo número de intervenientes, não são compatíveis com a urgência que pretendemos imprimir à concretização do Empreendimento Turístico ‘J............ – .........’, urgência essa que é determinada não só pelos interesses próprios desta empresa mas acima de tudo pela sensibilidade que temos recolhido por parte das entidades oficiais contactadas quanto à premência de se inverter rapidamente o actual ciclo de estagnação económica do país, potenciando investimentos estruturantes e de qualidade em sectores estratégicos da economia, como é o caso do turismo.

Por outro lado, as características intrínsecas do empreendimento que nos propomos realizar nada têm que ver com o tipo de ocupação do solo que os demais proprietários da UOP-4 gostariam de ver acolhido para os respectivos terrenos.

No nosso caso trata-se, como V. Ex.ª sabe, de um empreendimento turístico composto por campo de golfe, hotel de 5 estrelas e aparthotel, enquanto que os citados proprietários privilegiam outras funções de natureza residencial/habitacional, obviamente geradoras de menores efeitos positivos no desenvolvimento económico do concelho, designadamente ao nível da criação de postos de trabalho.

Daí que, em nosso entender, haja que tratar de forma diferente aquilo que diferente é.

Nos contactos que estabelecemos com a equipa técnica que tem vindo a assessorar os proprietários da UOP-4, signatários do referido Protocolo, ficou claro que nenhum impedimento existirá a que a UOP-4 seja objecto, não de um único Plano de Urbanização, mas de dois Planos de Urbanização incidindo um deles na área de influência do empreendimento J............-......... e outro nos demais terrenos da UOP-4.

É óbvio que estes dois Planos de Urbanização devem possuir coerência interna e ser compatíveis entre si, designadamente ao nível das redes de infra-estruturas básicas.

Neste contexto vimos solicitar a V. Ex.ª que seja celebrado um Protocolo entre a CM de Loulé e esta empresa com vista à elaboração do segundo Plano de Urbanização que abranja o empreendimento J............-..........

Este Protocolo seria em tudo idêntico ao Protocolo já celebrado com os demais proprietários da UOP-4, apenas consignando a autonomia da área em causa para efeitos de tratamento jurídico urbanístico através de um Plano de Urbanização específico.

Tal permitiria, para além do mais, que o empreendimento que pretendemos realizar não fosse negativamente afectado por eventuais demoras ou dificuldades que surjam na elaboração do Plano de Urbanização da UOP-4 e em nada sairia prejudicada a concepção geral que deve presidir ao planeamento territorial da referida Unidade Operativa.

Na expectativa do acolhimento desta nossa proposta, permito-me solicitar desde já a V. Ex.ª a marcação de uma reunião, com vista à análise e definição dos termos do Protocolo a celebrar entre a CM de Loulé e esta empresa” (cfr. doc. n.º 28, de fls. 365 e ss. dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

PP) Por Aviso publicitado em 13.08.03, veio o ML anunciar, entre outras coisas, o seguinte:

“(…)
4. Tendo sido concluídas as acções preparatórias fixadas por anterior deliberação camarária da intenção municipal de elaborar um Plano de Urbanização para toda a UOP 4 - Garrão (de 99/07/06), e em cumprimento da deliberação em reunião pública de 03/06/25.
Torna-se público o início formal de elaboração do Plano de Urbanização, nos termos do DL n.º 380/99, de 22 de Setembro. Nesse sentido, e no prazo de 30 dias úteis, poderão os interessados formular sugestões ou apresentar informações sobre quaisquer questões que possam ser consideradas no respectivo procedimento de elaboração (nos termos do artigo 77.º do DL n.º 380/99, de 22 de Setembro).
4.1. Atender aos instrumentos de planeamento territorial em vigor e em curso (e com incidência na área em causa), por forma a assegurar as necessárias compatibilizações, nomeadamente:
PNPOT (em curso);
PROT-Algarve (em revisão);
POOC (em curso)
POPNRF (em revisão);
PDM (eficaz).
(…)” - (cfr. doc. n.º 30, de fls. 373 dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

QQ) Por requerimento de fls. 374 e ss., de 08.09.03, veio a J............, entre outras coisas, expor o seguinte:

“Ref.ª: Plano de Urbanização da UOP-4 Garrão

Exm.º Senhor Presidente,

Tomou esta empresa conhecimento, através do aviso publicado no ‘Diário de Notícias’ de 13/8/2003, da deliberação camarária adoptada em 25/06/2003 que determina, para além do mais, o seguinte:
a) início formal da elaboração do Plano de Urbanização da UOP-4, Garrão;
b) que o referido Plano de Urbanização abrangerá a totalidade da UOP-4;
c) que o prazo de elaboração do plano é de 36 meses.

A referida deliberação contraria o disposto nas Resoluções do Conselho de Ministros n.ºs 97/2003 e 98/2003, de 1 de Agosto, sendo altamente lesiva dos legítimos interesses e direitos desta empresa, uma vez que inviabiliza o empreendimento turístico de natureza estruturante (vide n.º 2 da RCM n.º 98/2003 supra citada) que a mesma tem vindo a desenvolver para a zona do ..........
(…)

10. Em paralelo, tem esta empresa participado activamente nos procedimentos de elaboração dos planos de ordenamento do território com incidência na área do empreendimento, em ordem a encontrar soluções articuladas e coerentes que garantam a adequada inserção do projecto nos referidos instrumentos de planeamento e a sua concretização em tempo oportuno.

11. Assim, apresentámos fundamentada exposição junto da entidade responsável pela elaboração do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura-Vila Real de Santo António (o Instituto de para a Conservação da Natureza).

12. Com efeito, o projecto do referido Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura-Vila Real de Santo António, posto a inquérito público, não salvaguardava, à semelhança do que tinha feito noutras situações, as normas jurídicas decorrentes de planos de ordenamento pré-existentes, designadamente do PDM de Loulé e do Plano de Ordenamento da Ria Formosa, que conferiam capacidade de edificação adequada à realização do empreendimento, daí resultando manifesto prejuízo para as legítimas expectativas desta empresa.

13. Na sequência de diversas diligências que desenvolvemos através da API, temos fundada esperança que a exposição apresentada por esta empresa virá a ser acolhida na versão final do POOC, ficando desta forma demonstrado o interesse da Administração Central e do Governo na realização do empreendimento turístico em causa.

14. Na mesma linha de actuação, pautada por princípios de boa-fé e de leal colaboração com as entidades públicas, sempre manifestámos a nossa discordância quanto à elaboração de um único instrumento de planeamento para a totalidade da área da UOP-4 do PDM de Loulé.

(…)

Nestes termos requer a V.Ex.ª o seguinte:

a) que seja imediatamente suspenso o procedimento de elaboração do Plano de Urbanização da UOP-4 cujo início formal ocorreu por via da deliberação agora posta em causa;
b) que seja determinada a elaboração de um plano de urbanização específico para a zona do ........., alterando-se, em consequência, a mencionada deliberação e a área de incidência do referido Plano de Urbanização, em ordem a dar cumprimento às orientações do Governo no domínio da política do turismo constantes das Resoluções do Conselho de Ministros supra referidas;
c) que seja celebrado com esta empresa e demais proprietários da Zona do ......... o Protocolo anexo à nossa carta de 20/05/2003. (…) ” (cfr. doc. n.º 31, de fls. 374 e ss. dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

RR) De fls. 385 a 386 consta uma informação do CALPTE – CENTRO DE APOIO AO LICENCIAMENTO DE PROJECTOS TURÍSTICOS ESTRUTURANTES, de 06.10.03, dirigida ao Presidente da CML, da qual extraímos os seguintes excertos:

“ASSUNTO: PLANO DE URBANIZAÇÃO DA UOP-4 - GARRÃO
PROJECTO DE J............ .........

“1. Como é do conhecimento de V. Exa., o CALPTE – Centro de Apoio ao Licenciamento de Projectos Turísticos Estruturantes está a acompanhar, entre outros, projectos turísticos estruturantes que se pretendem implementar no concelho de Loulé, a pretensão que a empresa ‘J............ – Empreendimentos Turísticos, SA’ apresentou para um terreno sito na UOP4-Garrão.
(…)
2. Foi solicitado parecer à DGOTDU sobre a questão de saber se existe algum impedimento legal a que tal pedido seja deferido pela Câmara, i.e., se o mencionado terreno pode ser ‘destacado’ da mencionada UOP4 para efeito de ser objecto de um PU autónomo.
3. A aludida Direcção-Geral remeteu-nos parecer do qual é possível extrair que não existe impedimento legal a que tal situação ocorra, cumprindo à Câmara Municipal de Loulé ponderá-la, uma vez que tal matéria decorre do exercício de autonomia do poder local.
(…)
4. Nestes termos, vem o CALPTE apresentar a V. Exa. a vantagem em ser ponderada a pretensão da ‘J............’, por forma a que a concretização do projecto turístico estruturante possa ocorrer no mais breve período de tempo legalmente determinado” (cfr. doc. n.º 31-A, constante dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

SS) De fls. 483 e ss. consta o RELATÓRIO DA DISCUSSÃO PÚBLICA, relativo ao Plano de Ordenamento da Orla Costeira entre Vilamoura – Vila Real de Santo António, da ASSESSORIA TÉCNICA DO ICN, datado de 10.02.04. Deste documento (Doc. n.º 40), que se dá por integralmente reproduzido, extraem-se excertos que referem propostas de alteração/alterações ao artigo 34.º:
“(…)

Fls. 518- 518v.: “ICN20687

(…)

Propõe alteração ao artigo 34º do POOC, permitindo a construção de empreendimentos turísticos especializados, com índice de 0,03 e cércea máxima de 6,5m, com um licenciamento precedido de AIA. Aponta antecedente do tratamento do POOC dado à UOP2 do Olhão (35º, 9).

Foi apurado não haverem projectos aprovados e direitos adquiridos, pelo que o POOC manterá a sua filosofia de ordenamento, atendendo a uma mancha de pinhal e habitats associados, de carácter naturalizado de elevado valor nesta orla costeira fortemente humanizada.
(…)”.

Fls. 538: referente à proposta da ALMARGEM:

Art.º 34º - Considera que faria sentido especificar a interdição da colheita de vegetação autóctone nos Espaços Florestais de Protecção, ainda que esteja genericamente interdita em todo o POOC (artº 11º).

Fl. 541v.
Serão introduzidas as seguintes alterações ao POOC:

(…)
• art. 34.º - interditar o corte de vegetação autóctone para além daquelas previstas nos planos de gestão florestal”.

Fls. 561 e ss.: “4. Síntese das alterações à proposta de POOC decorrentes do processo de discussão pública
(…)

Apresenta-se em seguida a síntese das alterações à proposta de POOC decorrentes do processo de discussão pública. Para além das alterações decorrentes directamente das Participações, a sua análise conduziu à revisão e rectificação de alguns artigos do Regulamento por parte da CCDR Algarve (ex – DRAOT-Algarve) e do ICN, que também se incluem nesta lista.

(…)

4.2. Alterações ao Regulamento

- Alterações decorrentes da exclusão da área de jurisdição portuária do âmbito do POOC.
(…)
- Alteração do artigo 34 - interdição ao corte de vegetação autóctone para além daquelas previstas nos planos de condução florestal; novas regras de constituição de novos povoamentos; regras para estabelecimentos hoteleiros e campos de golfe – mediante processo de Avaliação de Impacte Ambiental, que demonstre de forma inequívoca uma significativa melhoria do espaço florestal considerando nomeadamente: a percentagem de uso florestal, a densidade do coberto, o uso de espécies autóctones e as medidas de gestão do habitat.

TT) De fls. 480 e ss. consta a resposta fundamentada do ICN à J............, datada de 13.02.04, que, no essencial, reproduzimos:

“Assunto: POOC Vilamoura – Vila Real de Santo António
RELATÓRIO DA DISCUSSÃO PÚBLICA

Junto se anexa a resposta fundamentada à participação efectuada por Vossa Excelência no âmbito da Discussão Pública do Plano do Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura - Vila Real de Santo António, ao abrigo do nº 5 e nº 6 do artigo 48 do Decreto Lei 380/1999, de 22 de Setembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto Lei 310/2003, de 10 de Dezembro”.

“ICN20687 – J………… SA – UOP 4 Garrão

Discorda da redução da edificabilidade na zona do Garrão previamente estabelecida no POPNRF, alegadamente cumprida pelas propostas para o empreendimento J............ ......... (Golfe, 2 unidades hoteleiras de 5 estrelas, 2 lotes de moradias). Aponta antecedentes do PDM, o acompanhamento e conclusões alegadamente favoráveis de um grupo de trabalho interministerial de análise dos projectos. Aponta qualidades do projecto, incidências ambientais positivas e o interesse socio-económico do investimento. Questiona a regra de não construção nos espaços florestais, face à regulamentação dos espaços agrícolas.

Propõe alteração ao artigo 34º do POOC, permitindo a construção de empreendimentos turísticos especializados, com índice de 0,03 e cércea máxima de 6,5m, com um licenciamento precedido de AIA. Aponta antecedente do tratamento do POOC dado à UOP2 do Olhão (35º, 9).

Foi apurado não haverem projectos aprovados e direitos adquiridos, pelo que o POOC manterá a sua filosofia de ordenamento, atendendo a uma mancha de pinhal e habitats associados, de carácter naturalizado de elevado valor nesta orla costeira fortemente humanizada.

O golfe não se considera totalmente incompatível com a classe de espaço florestal, mediante um processo de Avaliação de Impacte Ambiental.

A paisagem florestal apresenta-se como um recurso de salvaguarda prioritária nesta orla costeira, pelo seu valor paisagístico e biocenótico, confirmado pela inclusão dos seus habitats e espécies nos Anexos do DL n.º 140/99 de 24 de Abril (Rede Natura 2000). Para além disso, são zonas que se apresentam significativamente ocupadas com construção no contexto de toda esta orla costeira. Por este motivo, o POOC assume estas áreas de pinhais como Floresta de Protecção, que naturalmente será mantida com o menor grau de humanização possível. Medidas de gestão do habitat têm um grande interesse para estas zonas, pelo que o Plano de Financiamento prevê verbas para acções de valorização biofísica deste âmbito, entre outros.

Analisando o território florestal inserido na UOP4 do PDM de Loulé, considerou-se que, à semelhança do UOP2 do PDM de Olhão, seria admissível um uso turístico com edificação de estruturas concentradas, segundo a tipologia de Estabelecimentos Hoteleiros, bem como a instalação de campos de golfe. A sua viabilização e licenciamento dependerá de um procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental, que garanta de forma inequívoca uma significativa melhoria do espaço florestal, considerando nomeadamente: a percentagem de uso florestal, a densidade do coberto, o uso de espécies autóctones e as medidas de gestão do habitat.

Na área abrangida pelo presente Plano integrada no UOP4 do Plano Director Municipal de Loulé, a execução dos estabelecimentos hoteleiros e dos campos de golfe referidos no parágrafo anterior depende da prévia entrada em vigor de plano de pormenor que preveja mecanismos de perequação.

Não sendo objectivo do POOC identificar novas zonas turísticas, optou-se por não se cartografar uma intenção que, em não se realizando, iria cristalizar essa ocupação naquela parcela de território” (cfr. doc. n.º 39, constante dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

UU) De fls. 705 a 752 dos autos consta um documento intitulado Estudos de Caracterização do Parque Natural da Ria Formosa, relacionados com a revisão do Plano do Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa, que tem a data de 2004 (cfr. doc. n.º 49, constante dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

VV) De fls. 690 a 704 dos autos consta um ofício dirigido ao Presidente do ICN e ao qual vai anexado um Memorando da autoria de técnicos do PNRF, bem como cartas e fotos ilustrativas, memorando este, datado de 29.04.05, que mereceu visto de concordância. Documentos que, no essencial, se passam a transcrever:

“Assunto: MEMORANDO SOBRE A FAIXA LITORAL E ZONA ADJACENTE DO ......... – CONCELHO DE LOULÉ

Cumprindo a orientação de V. Exa., junto anexo o documento em epígrafe que ilustra a importância ecológica e dos valores naturais em presença nessa zona e defende a compatibilização entre o POOC – Vilamoura/Vila Real de Santo António e a revisão do Plano do Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa, considerando não ser de autorizar qualquer edificação.
(…)”

Anexo I

“MEMO

Assunto: Apreciação sumária dos DOCUMENTOS RECEBIDOS DO ICN EM 22/06/2005

1 – Para efeitos da presente apreciação iremos tomar como referência a versão do POOC ‘estabilizado’, doravante designada como ‘situação de referência’, ou seja a versão final deste plano que resultou da fase de discussão pública, e da adequada ponderação dos respectivos resultados, tudo patente no relatório de discussão pública de Fevereiro de 2004, e comunicado pelo ICN à J............ em 13/02/2004.
Nessa versão do POOC (art.º 34.º) é permitida a edificação de estabelecimentos hoteleiros com um índice de 0,03 e campos de golfe nos Espaços Florestais de Protecção.

Não sendo de presumir a incompetência ou desleixo generalizados dos técnicos que elaboraram o Plano, aliás pertencentes a empresas reconhecidamente competentes, nem dos técnicos das diversas entidades da Administração que colaboraram e participaram activamente na feitura do mesmo, nestes se incluindo os do próprio ICN, forçoso será concluir que os referidos usos atribuídos aos Espaços Florestais de Protecção do POOC são compatíveis com as valências ambientais dos mesmos.

2 – Da consulta efectuada no ICN em 22/06/2005 resulta que, para além dos documentos do POOC, que são irrelevantes porque não trazem nenhum elemento novo relativamente à mencionada ‘situação de referência’, há apenas dois novos conjuntos de documentos, a saber:
a) Memorando sobre a faixa litoral e zona adjacente do ......... - Concelho de Loulé, da autoria dos técnicos do PNRF ………… e …………, com data de 29/04/2005, com despacho do Director do Parque do mesmo dia e despacho do Presidente do ICN de 02/05/2005;
b) Estudos de Caracterização da Revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa, com data de Abril de 2004 (segundo é possível determinar a partir dos elementos de que dispomos).

Vejamos, então, numa primeira análise que comentários nos merecem aqueles documentos

3 – Desde logo é estranho que o Director do PNRF tenha recebido instruções superiores para caracterizar uma área específica de 110 hectares, seleccionada de entre a totalidade da área de intervenção do POOC, de forma que não pode deixar de se considerar arbitrária e pouco credível sob o ponto de vista técnico, atendendo às boas práticas em matéria de planeamento territorial.
Isto porque, se a intenção subjacente ao trabalho realizado era compatibilizar o POOC com o Plano de Ordenamento em elaboração (o que igualmente é estranho visto que este último não passa de um documento interno carecido de validação), então justificar-se-ia que essa compatibilização fosse feita para a totalidade da área do POOC que se sobrepõe ao POPNRF e não apenas para os referidos 110 ha.
Quem determinou que fosse isolada essa zona e quais os fundamentos dessa decisão?
E tal compatibilização foi feita para todos os planos em elaboração com incidência na área do POOC?

4 – Por outro lado, não credibiliza nem a Administração nem o Governo, sendo totalmente incoerente para não dizer de duvidosa legalidade, que um Plano de Ordenamento, como é o caso do POOC correspondente à ‘situação de referência’, resultante de um processo de elaboração que durou cerca de 10 anos, determinada por Resolução do Conselho de Ministros, com discussão pública e respectiva ponderação e harmonização dos diversos interesses envolvidos, possa ser alterado por estudos iniciais de um outro Plano com a mesma posição hierárquica (Plano Especial), cuja elaboração resultou de outra Resolução do Conselho de Ministros, desconhecendo-se qual a situação exacta desses estudos (se por exemplo já foram objecto de pareceres de entidades que sobre ele obrigatoriamente terão de se pronunciar) e que certamente não foram ainda disponibilizados para consulta em sede de discussão pública.

5 – A isto acresce que o teor do Memorando do PNRF não pode deixar de causar a maior perplexidade.

No n.º 3 refere-se que «Com o presente memorando pretende-se explicar os fundamentos da opção de não urbanizar nem edificar a área supra identificada, expressa na proposta do Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Vilamoura – Vila Real de Santo António».
Ou seja, a opção de interditar a construção já foi a tomada, sabe-se lá porquê ou por quem, havia agora que «explicar» os respectivos fundamentos.

Ora a proposta do POOC, ou é a que é sujeita a discussão pública, o que não é admissível, porque já tinha sido alterada em resultado da ponderação dessa mesma discussão; ou é uma nova proposta que já existia antes de ser pedido o Memorando do Parque.

Aliás, no n.º 6 diz-se que «Para melhor compreender a razoabilidade da opção de não urbanizar a área», o que reforça a ideia de que a opção já teria sido tomada nesse momento e apenas se pretendeu uma justificação a posteriori para a mesma.

6 – A incoerência técnica de todo este procedimento é tão ou mais evidente quanto é certo que, ao pretender-se atingir especificamente a zona do ......... (mais uma vez, sabe-se lá porquê ou com que interesses), o meio escolhido foi alterar o artigo do Regulamento do POOC referente aos Espaços Florestais de Protecção. Ora sucede que estes Espaços ocorrem, no ordenamento proposto pelo POOC, nos concelhos de Loulé, Faro, Tavira, Castro Marim e Vila Real de Santo António, pelo que ao se anular a edificabilidade nestes Espaços, a pretexto de estudos realizados para a zona do ........., se está a atingir outros Espaços que nada têm que ver com a mesma.

7 – O Memorando segue uma técnica de acumular factos aparentemente relevantes mas que na realidade não o são e deles extrair conclusões erróneas. Exemplos
a) O despacho do director do PNRF refere que «O conhecimento técnico-científico é hoje substancialmente superior ao que havia no início da década de 90». Tal constatação é irrelevante, não só porque o POOC foi iniciado em 1994/95 mas também porque a versão do POOC correspondente à ‘situação de referência’ reporta-se a Fevereiro de 2004, data do relatório da discussão pública: Como se pode afirmar que, em virtude da revisão do POPNRF, «o POOC se deve conformar com essa análise»?
b) No n.º 6 cita-se um conjunto de instrumentos de planeamento em vigor, e no n.º 7 conclui-se que «Do exposto no número anterior resulta clara a intenção da legislação em preservar os valores naturais existentes no território em apreço».
Tal afirmação é despudoradamente falsa, e indicia uma clara má fé.
Em todos os planos invocados (POPNRF, PROTA, PDM) existe de forma inquestionável capacidade de construir nos terrenos em causa;
c) As razões técnicas invocadas no Memo, já constavam do ofício do ICN enviado à J............ com data de 01/06/2005, e não dizem respeito exclusivamente aos Espaços Florestais de Protecção, antes se reportando a outros espaços de duna, praia, etc.
Daí que possam tais razões fundamentar a interdição de construção nos Espaços Florestais de Protecção” (cfr. doc. n.º 49-A, constante dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

CCC) De fls. 593 a 664 dos autos consta o REGULAMENTO DO PLANO DE ORDENAMENTO DA ORLA COSTEIRA ENTRE VILAMOURA E VILA REAL DE S. ANTÓNIO. O documento em questão não vem datado e não indica quem são os seus autores e qual a sua origem. Além disso, no texto do artigo 34.º vêm sublinhados a negrito, sem que haja qualquer explicação para o efeito, as seguintes partes:

“(…)
3. Para além do disposto no Artigo 11º são ainda interditas as seguintes actividades:
(…)
d) A constituição de novos povoamentos de espécies florestais de crescimento rápido, designadamente eucaliptos e choupos, fica condicionada ao cumprimento da legislação em vigor e dos objectivos dominantes desta classe de espaços;
(…)
8. A viabilização da construção de estabelecimentos hoteleiros e de campos de golfe está dependente de prévia Avaliação de Impacte Ambiental, de acordo com o procedimento previsto no Decreto-lei n.º 62/2000, de 3 de Maio, que demonstre de forma inequívoca uma significativa melhoria do espaço florestal considerando nomeadamente: a percentagem de uso florestal, a densidade do coberto, o uso de espécies autóctones e as medidas de gestão do habitat.
(…)”(cfr. doc. n.º 41, constante dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

DDD) O Conselho de Ministros, através da Resolução de Conselho de Ministros (RCM n.º 103/2005, de 27.06 (in DR n.º 121, I Série-B, de 27.06.05) aprovou o Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura/Vila Real de Santo António (POOC de Vilamoura/Vila Real de Santo António).

EEE) De fls. 1154 a 1194 consta um documento (Anexo I) com o título NOTAS DE CONTEÚDO DOS ESTUDOS DE BASE, documento de que conta a data de “julho de 2005” (cfr. doc. n.º 5, constante dos autos, cujo teor damos por integralmente reproduzido).

FFF) A presente acção administrativa especial de declaração de ilegalidade de norma com pedido de indemnização deu entrada neste STA em 21.05.06.

GGG) Na sequência de despacho da relatora de 24.06.10, que, entre outras coisas, convidava as AA. a aperfeiçoar a p.i., foi apresentada nova p.i. em 01.09.10.

2. De direito:

2.1. Através da presente acção, a A. pretende, desde logo, impugnar a validade dos n.^os 3 e 7 do artigo 34º do Regulamento do POOC, alegando, em síntese, que as norma impugnadas:

(i) são ilegais por violação do princípio de participação dos particulares;

(ii) são ilegais por violação do dever de fundamentação;

(iii) são ilegais pois enfermam de erro sobre os pressupostos de facto e vício de violação de lei.

Além da ilegalidade das mencionadas normas, a A. pretende ser ressarcida pela PCM e pelo ICN, pedindo uma indemnização em virtude da prática, por aquelas, de um acto ilícito. E, ainda, pretende ser ressarcida pela omissão de um acto devido, omissão de acto que a prejudicou, pedido que, desta feita, é dirigido ao ML.

Vejamos.

2.2. A ilegalidade dos n.^os 3 e 7 do artigo 34º do Regulamento do POOC:

Atentemos, antes de tudo, no teor dos preceitos cuja legalidade se questiona:

“(…)
3 - Para além do disposto no artigo 11.º, são ainda interditas as seguintes actividades:
a) Construção de quaisquer novas edificações;
b) Abertura de caminhos, excepto os estritamente necessários para a actividade florestal, percursos de descoberta da natureza e acesso a equipamentos públicos de interesse ambiental, em todos os casos mediante aprovação das entidades competentes;
c) Melhoria dos caminhos existentes, excepto os estritamente necessários para a actividade florestal, percursos de descoberta da natureza e acesso a equipamentos públicos de interesse ambiental, habitação e turismo em espaço rural, em todos os casos mediante aprovação das entidades competentes;
d) Introdução de novos povoamentos de eucaliptos e outras espécies de crescimento rápido, explorados em revoluções curtas;
e) Corte de vegetação autóctone para além dos cortes previstos nos planos de gestão florestal.
(…)
7 - Sem prejuízo das condicionantes legais aplicáveis, constitui excepção ao disposto no n.º 3 do presente artigo a construção de equipamentos públicos de interesse ambiental.
(…)”.

2.2.1. Um primeiro vício que a A. imputa às referidas normas prende-se com a alegada violação do princípio de participação dos particulares no processo de feitura das normas em apreço, imputação que, nas palavras da A., decorre, em síntese, da circunstância de que, “Não obstante a efectiva realização da discussão pública, a verdade é que a versão do POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António que veio a ser a aprovada consagrou uma solução legal que não foi sujeita a discussão pública” (conclusão c. das alegações).
Esta alegação é rebatida pela R. PCM, que sustenta que “as restrições constantes dos nºs 3 e 7 do art.º 34º do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vila Moura/Vila Real de Santo António (Plano) já constavam do projeto submetido à discussão pública, tendo, aliás, a Autora, em sede dessa discussão pública, apresentado a sua pronúncia”. Mais ainda, que “Está comprovado que a decisão final constante do Plano não contém qualquer inovação substancial em relação ao anteriormente previsto”. Em suma, que “sendo o Plano substancialmente idêntico ao anterior regime e ao projeto colocado em discussão, não pode afirmar-se que a Autora não contava com o regime jurídico que veio a constar do Plano” (conclusões 2.ª, 3.ª e 6.ª das alegações).
Também o ICN contesta a alegação da A. apresentando vários argumentos: i) o de que “naquela época a Autora não tinha nem tinha tido qualquer direito a construir reconhecido por qualquer plano territorial: essa era a sua situação actual e de há muito tempo à época”; ii) o de que “sempre a continuação dessa solução normativa foi sendo considerada a título principal no procedimento de formação do plano, (…) pelo que não pode razoavelmente entender-se que a Autora não contasse ou que foi surpreendida com o regime jurídico que consta do Plano aprovado”; e iii) o de que “a introdução de alterações que sejam candidatas a produzir um vício de procedimento equivalente à falta absoluta de participação tem exatamente de ser um equivalente funcional desta, sob pena de se entrar "num processo de audição impraticável", para já na falar na sua própria imprestabilidade como instrumento fundamentalmente de ponderação de decisão normativa” (conclusões II, III e IV das alegações).

Vejamos.

A A. não nega a sua participação na discussão pública que decorreu nos finais de 2002, apenas defende que o POOC aprovado em 2005 contém solução legal que não foi sujeita a discussão pública, mais concretamente, a de não permitir a construção de empreendimento turístico em ‘Espaço de Protecção Florestal’, além de que revoga parcialmente o POPNRF sem que tenha havido discussão pública ou sem que tenha havido qualquer procedimento de participação dos interessados, pelo que não foi cumprido o direito de participação constitucional e legalmente consagrado (são convocados pela A. os artigos 65.º, n.º 5, da CRP; artigos 8.º e 100.º e ss. do CPA; artigos 6.º, al. f) e 12.º da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo – Lei n.º 48/98, de 11.08; artigos 6.º e 48.º do DL n.º 380/90, de 22.09), o qual deve ser lido em conjugação com os princípios da protecção da confiança e da boa fé, igualmente com arrimo constitucional e legal (cfr. fls. 1945 a 1951 dos autos).

De salientar, ainda, que a A. concede que nem “toda e qualquer alteração ao projecto tem que ser submetida a nova fase de discussão pública, posição que, de resto, nem faria sentido, uma vez que o objectivo da discussão pública é exatamente o de levar a Administração a ponderar as pretensões dos particulares e alterar o plano em conformidade, não tendo essas alterações de ser submetidas a nova fase de discussão pública. Adota-se, isso sim, a posição de que todas as alterações substanciais têm que ser submetidas a nova fase de discussão pública”. Ora, precisamente, a A. entende que existiu uma alteração substancial. Com efeito, afirma a A. que, “Terminada a fase de discussão pública, foi elaborada uma nova versão do POOC (cfr. o Doc. 41 da Petição Inicial), a qual estabelecia no seu artigo 34.º que era admitida a instalação de equipamentos hoteleiros nos terrenos abrangidos pela classificação ‘Espaços Florestais de Proteção’, mediante a obtenção de prévia avaliação ambiental. Esta versão foi o resultado da discussão pública, na qual se tomou em conta as observações e participações que os particulares transmitiram à Administração, tendo a mesma ponderado aquelas e, em conformidade, alterado o projeto numa lógica de cooperação entre os particulares e a Administração na feitura dos planos de ordenamento do território. (…) Ora, o projecto do POOC elaborado após o encerramento da fase de discussão pública cristalizou as finalidades acima descritas. Posteriormente, porém, a administração decidiu alterar de forma substancial aquele projecto, sem que, para o efeito, tenha ouvido os interessados, correspondendo essa alteração à versão final do POOC que veio a ser aprovado. Não tendo ocorrido essa nova fase de discussão pública, os particulares não puderam participar na elaboração da versão final dessa norma, padecendo a mesma de invalidade por violação dos preceitos acima referidos. Mais ainda, a A. afirma que “em momento algum o ICN deu a entender a possibilidade de um tal desfecho. Pelo contrário, o ICN foi claro ao expressar o entendimento contrário ao daquela inovação, como resulta pacífico do seu ofício de 13 de Fevereiro 2004 (cfr. o Doc. 39 da Petição Inicial). Só em 2005, através do ofício de 1 de Junho de 2005, é que o ICN, pela primeira vez, comunica à Autora que seria proibida a instalação de empreendimentos hoteleiros nas zonas classificadas ‘Espaços Florestais de Proteção’. Em suma, a A. considera que “não podem subsistir dúvidas de que a versão final do POOC consagrou uma inovação normativa essencial em relação à versão sujeita a discussão pública, inovação essa que, ademais, não resultou das contribuições dos particulares na fase de discussão pública, na medida em que a versão elaborada a seguir ao encerramento da mesma não continha a proibição de construção contida na versão inovadora do artigo 34.º”. Assim sendo, e de acordo com o aresto do STA citado pela A., haveria que dar lugar a discussão pública incidente sobre a “inovação normativa essencial” (cfr. fls. 1945 a 1951 dos autos).

Antes de iniciar a análise da pretensão da A. é imprescindível esclarecer de que projectos estamos, afinal, a tratar. E isto porque a A., para efeitos de comparação com o projecto final aprovado, tanto fala no projecto sujeito à discussão pública (o qual não consta dos autos), como do projecto elaborado após a discussão pública, em que foram tidos em consideração os contributos dos interessados e ponderados os mesmos juntamente com os interesses e valores, em especial, ambientais (que a A. refere estar cristalizado no doc. 41). Como se disse, o projecto sujeito à discussão pública não consta dos autos, sendo certo que o doc. 41 se refere ao Regulamento do POOC em questão, sem que, no entanto, haja qualquer certeza quanto à sua origem, autores e data, pelo que, de igual modo, não pode haver certeza quanto a tratar-se do projecto elaborado após a discussão pública. Em suma, não foi apresentada nos autos qualquer prova documental, ou qualquer prova documental que possa ser tida em consideração, das versões do projecto POOC consagradoras de soluções inovadoras e contraditórias. Não obstante esta constatação, e como se verá seguidamente, é possível apreciar o fundamento de ilegalidade das normas impugnadas com base nos dispositivos legais e com base na prova constante dos autos.

Diga-se, antes de mais, que o teor dos preceitos relativos ao direito de participação dos interessados (constantes do DL n.º 380/99, de 22.08 – cfr. ponto DD) da matéria de facto) não é de molde a sustentar a argumentação da A, antes ampara a legalidade da actuação da Administração. Efectivamente, o artigo 6.º (Direito de participação), de âmbito genérico, menciona, no seu n.º 2, que “O direito de participação referido no número anterior compreende a possibilidade de formulação de sugestões e pedidos de esclarecimento ao longo dos procedimentos de elaboração, alteração, revisão, execução e avaliação, bem como a intervenção na fase de discussão pública que precede obrigatoriamente a aprovação”. Já o artigo 48.º (Participação), especificamente aplicável ao procedimento de elaboração dos Planos Especiais do Ordenamento do Território (PEOTs), como o são os POOCs, determina nos seus n.^os 4 a 8, que: “4 - O período de discussão pública deve ser anunciado com a antecedência mínima de 8 dias e não pode ser inferior a 30 dias; 5 - A entidade pública responsável ponderará as reclamações, observações, sugestões e pedidos de esclarecimento apresentados pelos particulares, ficando obrigada a resposta fundamentada perante aqueles que invoquem, designadamente: a) A desconformidade com outros instrumentos de gestão territorial eficazes; b) A incompatibilidade com planos, programas e projectos que devessem ser ponderados em fase de elaboração; c) A desconformidade com disposições legais e regulamentares aplicáveis; d) A eventual lesão de direitos subjectivos. 6 - A resposta referida no número anterior será comunicada por escrito aos interessados, sem prejuízo do disposto no artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto; 7 - Sempre que necessário ou conveniente, a entidade pública responsável promoverá o esclarecimento directo dos interessados; 8 - Findo o período de discussão pública, a entidade pública responsável divulga e pondera os respectivos resultados e elabora a versão final da proposta para aprovação”. Em síntese, da leitura destes preceitos decorre que apenas há um período de discussão pública, período esse em que os interessados poderão formular sugestões e pedidos de esclarecimento, sendo que, após a discussão pública, “a entidade pública responsável divulga e pondera os respectivos resultados e elabora a versão final da proposta para aprovação”.
É certo que estes preceitos prevêem situações que poderemos apelidar de ‘normais’, podendo questionar-se, como faz a A., se em face de ‘inovações normativas essenciais’ e contraditórias com o disposto no texto submetido à discussão pública não seria necessário proceder a nova discussão pública ou, pelos menos, à audição dos interessados, e isto, como se viu, não já à luz do disposto legalmente, mas de um princípio geral de participação dos interessados. No caso dos autos, a ‘inovação normativa essencial’ contraditória consistiria, segundo a A., em proibir a construção de empreendimentos turísticos (ou de empreendimentos turísticos do tipo daquele pretendido pela A.) numa determinada área quando no projecto elaborado após a discussão pública a mesma era permitida. Sucede que, conforme antecipado, não consta dos autos, designadamente não faz parte da longa lista de documentos apresentada pela A., a dita versão que teria sido objecto da discussão pública – bem como não pode dar-se como provado que o doc. n.º 41 contenha a versão elaborada após a discussão pública, a qual permitiria a construção do empreendimento turístico pretendido pela mesma A. Mas já consta dos autos documento apresentado pela J............, em 27.12.02 (ver ponto LL) da matéria de facto), antes, pois, do término da discussão pública, em que a mesma reconhece que, “12. Acontece que o Plano de Ordenamento da Orla Costeira (adiante POOC) agora posto à discussão pública vem inviabilizar definitivamente a concretização do projecto J............ ........., uma vez que classifica a totalidade dos terrenos onde se prevê a localização das unidades hoteleiras como ‘espaços florestais de protecção’”. Inclusivamente, a requerente sugeriu uma determinada redacção para os n.^os 7 a 9 do POOC em questão: “Julgamos que, nos termos atrás descritos, a solução do problema poderá consistir na introdução, no art.º 34.º do Regulamento do POOC (‘Espaços Florestais de Protecção’, de três novos números com a seguinte redacção (negrito nosso):
«7. Nos Espaços Florestais de Protecção, dentro dos limites do UOP 4 do PDM de Loulé, é permitida a construção de empreendimentos turísticos e de instalações desportivas especializadas, declaradas de interesse para o turismo pela Direcção Geral de Turismo e associadas aos referidos empreendimentos.
8. Os empreendimentos referidos no número anterior devem respeitar o índice máximo de construção de 0,03 e a cércea máxima de 6,5 metros, podendo os terrenos afectos às instalações desportivas associadas abranger, marginalmente, outras classes e categorias de espaço.
9. O licenciamento dos empreendimentos e instalações desportivas referidos nos números 7 e 8 será precedido de avaliação de impacte ambiental, nos termos da lei».
Além do documento em questão, também no doc. n.º 37, que contém requerimento da mesma J............ ao Presidente do ICN, datado de 29.01.03, se pode ler o seguinte: “Mais recentemente, em 2002, foi apresentado e posto à discussão pública o Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura-Vila Real de Santo António (adiante POOC). Este Plano, concebido para aplicação geral a uma extensa e diversificada faixa da costa com cerca de 70km de extensão, resulta obviamente desajustado quando aplicado a áreas com características particulares e com processos já em curso, de protecção ambiental e de desenvolvimento turístico compatível. O POOC, caso viesse a ser aplicado indiscriminadamente ao ........., com desprezo e prevalência sobre todos os estudos e planos parcelares específicos que, com cuidadosa consideração das características e particularidades do local, foram já efectuados e aprovados ao longo dos anos, impediria a concretização do projecto J............ ........., uma vez que classifica a totalidade dos terrenos onde se prevê a localização das unidades hoteleiras do Projecto como ‘espaços florestais de protecção’. (…) Por esta razão, J............ solicitou já, às mais elevadas instâncias governamentais com autoridade sobre o assunto [nota 2: “Secretaria de Estado do Turismo, Secretaria de Estado do Ambiente, Instituto de Conservação da Natureza] , que ao POOC, tal como submetido à discussão, fossem adicionados, no art.º 34º do respectivo Regulamento (‘Espaços Florestais de Protecção’), três novos números com a seguinte redacção: (…)” – cfr. fls. 458 e ss. Também no Relatório da Discussão Pública do POOC de Vilamoura-Vila Real de Santo António – Doc. n.º 40 (cfr. ponto SS) da matéria de facto) –, na parte relativa à intervenção da …………, SA, sugere que o projecto submetido à discussão pública não permitia a edificação de empreendimentos turísticos (“Reclama que o POOC interfere com os interesses legalmente protegidos (art. 34º da proposta de regulamento do POOC). Considera que este Plano: (…) C) viola o princípio da proporcionalidade, nos seguintes aspectos: C1) No âmbito da estratégia de consolidação turística do PROTAL, este princípio obrigaria a reconhecer a salvaguardada protecção ambiental decorrente do PDM e POPNRF, com índices de 0,03. C2) na vertente da adequação. C3. Na vertente da necessidade, alegando que são estabelecidas restrições que não careceriam de ser definidas pelo POOC e que são excessivas, sem demonstrar que a ocupação com índice 0,03 pudesse contribuir para a diminuição da qualidade ambiental da zona” (cfr. fl. 517v.).
Em síntese, ao que tudo indica, o projecto apresentado à discussão pública não permitia o tipo de empreendimento pretendido pela A. Ora, não permitindo o projecto final sujeito a aprovação, de igual modo, esse tipo de empreendimento, não se vê como se pode afirmar que o projecto final do POOC consagrou uma inovação normativa essencial em relação à versão sujeita a discussão pública.
No que respeita ao projecto que resultou da discussão pública e da ponderação dos seus resultados, não obstante não ser possível concluir com total certeza que se trata do projecto constante do doc. n.º 41, as considerações expendidas em resposta às observações e sugestões feitas pela J............ e constantes da resposta fundamentada (cfr. doc. 39 convocado pela A.) indiciam que nesse projecto, efectivamente, “seria admissível um uso turístico com edificação de estruturas concentradas, segundo a tipologia de Estabelecimentos Hoteleiros, bem como a instalação de campos de golfe. A sua viabilização e licenciamento dependerá de um procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental que garanta de forma inequívoca uma significa melhoria do espaço florestal, considerando nomeadamente: a percentagem de uso florestal, a densidade do coberto, o uso de espécies autóctones e as medidas de gestão do habitat”. Mas daqui apenas decorre que, a haver soluções contraditórias em relação ao artigo 34.º, elas não constam do primeiro e do terceiro projecto (o proposto a discussão pública e o efectivamente aprovado), mas do segundo (o que resultou da discussão pública) e do terceiro. Ora, pode afirmar-se sem incorrer em erro que o terceiro projecto, por comparação com o segundo, consubstancia tão-somente uma distinta apreciação e ponderação dos vários contributos que foram recolhidos da discussão pública, lidos os mesmos à luz dos valores e interesses ambientais em causa (a própria A., aliás, reconhece que o segundo projecto é o resultado da ponderação de contributos que surgiram da discussão pública – cfr. doc. n.º 44-A, de fls. 753 a 756, ponto BBB) da matéria de facto) e das alterações legislativas entretanto operadas (ou objecto de processo de revisão), e que, bem vistas as coisas, o terceiro projecto não é contraditório com o primeiro, aquele que foi apresentado a discussão pública, ambos proibindo a construção do empreendimento turístico pretendido pela A.
No que se refere à invocada ilegalidade que decorre da revogação parcial do POPNRF sem que tenha havido participação popular relativamente a essa específica medida, desde já se adianta que também agora não assiste razão à A. Ao contrário do que sucede com o PDM de Loulé, instrumento de gestão territorial de hierarquia inferior à de um plano especial de ordenamento do território (PEOT), como é o POOC (ver o n.º 4 do art. 10.º [Relações entre instrumentos de gestão territorial], da Lei n.º 48/98, de 10.08, na sua primeira versão – Lei de Bases de Ordenamento do Território e de Urbanismo/LBOTU) e n.º 4 do artigo 24.º [Relação entre os instrumentos de âmbito nacional ou regional e os instrumentos de âmbito municipal] do RJIGT), o POPNRF configura um Plano de Ordenamento de Áreas Protegidas (POAP), e, tal como os POOCs, tem a natureza de PEOT. Ou seja, estamos perante instrumentos de gestão territorial com a mesma hierarquia. A relação entre eles rege-se sobretudo pelas ideias de articulação de planos e de coordenação entre as entidades responsáveis pelas respectivas feituras, com isto se visando evitar que vigorem em simultâneo, sobre uma mesma área, planos com soluções de ordenamento do território que não se coadunam ou são contraditórias entre si (sobre o relacionamento entre planos à luz do regime então vigente, ver Fernanda Paula Oliveira, “Planos especiais de ordenamento do território: tipicidade e estado da arte: em especial os planos de ordenamento de áreas protegidas”, CEDOUA, vol. 9, n.º 17, Coimbra, 2006). No plano legal, o RJIGT com a versão dada pelo DL n.º 53/2000, de 07.04 (vigente à data da discussão pública), dispunha que “Quando sobre a mesma área territorial incida mais do que um plano sectorial ou mais do que um plano especial, o plano posterior deve indicar expressamente quais as normas do plano preexistente que revoga, sob pena de invalidade por violação deste” (n.º 6 do artigo 23.º - “Relação entre os instrumentos de âmbito nacional e regional”; negrito nosso). Como se pode constatar, não é referida a necessidade de levar a cabo uma discussão pública específica sobre este particular aspecto. Bem vistas as coisas, estando em causa distintos planos territoriais com áreas de intervenção territorial pelo menos parcialmente coincidentes, caberia aos interessados, no âmbito da discussão pública que efectivamente teve lugar a propósito da elaboração do POOC, antever ou prever a eventualidade de colisão ou antinomia entre soluções previstas nesses distintos planos, reagindo nos termos legalmente previstos (tendo em consideração, nomeadamente, o que no RJGIT se determina em matéria de coordenação de intervenções e de relação entre os instrumentos de gestão territorial). Pelo menos no caso concreto dos autos, não tem qualquer sentido exigir uma discussão pública específica para a análise da questão das eventuais contradições de soluções jurídicas relacionadas com o ordenamento do território. Tanto mais que a A. sempre esteve ciente de que o projecto de POOC submetido a discussão pública continha soluções jurídicas que não se coadunavam com o POPNRF de 91 (cfr., v.g., ponto QQ) da matéria de facto. Vale por dizer, essa hipótese de revogação estava presente ou subjacente no projecto de POOC submetido a discussão pública, pelo que essa discussão poderia ter versado sobre ela, não estando a A. impedida de o fazer no âmbito da sua intervenção no procedimento de alteração do POOC em causa.
Resta dizer que, além de a argumentação da A. não encontrar sustentação jurídica no RJGIT, não a encontra, de igual modo, no DL n.º 309/93, de 02 de Setembro (diploma que regulamenta a elaboração e a aprovação dos POOCs – que já conheceu várias alterações).
Improcede, deste modo, o fundamento da ilegalidade dos n.^os 3 e 7 do artigo 34.º do POOC de Vilamoura-Vila Real de Santo António baseado na alegada falta de participação dos particulares.

2.2.2. Um segundo vício que a A. imputa às referidas normas prende-se com a alegada violação do dever de fundamentação do POOC de Vilamoura-Vila Real de Santo António

No que toca a este fundamento de ilegalidade, a argumentação da A. é, em termos gerais, a de que a alegada nova redacção do POOC se baseou em dois documentos elaborados em fase ulterior à da discussão pública, e que, por isso mesmo, não poderiam servir de fundamento à mesma. Vejamos.

Nos termos do artigo 47.º do RJIGT, com a versão dada pelo DL n.º 53/2000, de 07.04, “A elaboração técnica dos planos especiais de ordenamento do território é acompanhada pela comissão mista de coordenação cuja composição deve traduzir a natureza dos interesses a salvaguardar, designadamente pela participação de organizações não governamentais de ambiente, e a relevância das implicações técnicas a considerar” (n.º 1). “O acompanhamento mencionado no número anterior será assíduo e continuado, devendo, no final dos trabalhos de elaboração, formalizar-se num parecer escrito assinado pelos representantes das entidades envolvidas com menção expressa da orientação defendida” (n.º 2). “No âmbito do processo de acompanhamento e concertação a comissão de coordenação regional emite um parecer escrito incidindo sobre a articulação e coerência da proposta com os objectivos, princípios e regras aplicáveis ao território em causa, definidos por quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes” (n.º 3). “São adoptados na elaboração dos planos especiais de ordenamento do território, com as necessárias adaptações, os mecanismos de concertação previstos no artigo 32.º” (n.º 4) (negritos nossos).

No caso concreto dos autos, o projecto do POOC submetido à discussão pública não permitia a construção do empreendimento turístico pretendido pela A. No âmbito da preparação desse projecto foram elaborados o parecer final da comissão técnica de acompanhamento da elaboração do Plano (na qual se encontraram representados os municípios de Loulé, Faro, Olhão, Tavira, Vila Real de Santo António e Castro Marim, bem como os competentes serviços da administração central directa e indirecta que asseguram a prossecução de interesses públicos sectoriais com relevância na área de intervenção do Plano) e o parecer da ex-Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Algarve, tal como previsto e exigido no RJIGT (cfr. o já citado art. 47.º) – factos estes que a A. não nega (conclusões d. e e. das alegações). Assim sendo, pode concluir-se que a solução da não edificabilidade de empreendimentos turísticos do tipo pretendido pela A. nas ‘áreas de reserva florestal’ se sustentava nos ditos pareceres. E a mesma conclusão vale relativamente à versão final sujeita a aprovação governamental, que de igual modo reiterava a solução de proibição de construção, também ela encontrando o necessário fundamento nesses pareceres, aliás mencionados na RCM n.º 103/05 que aprovou o POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António. Já no que respeita à tese da A. de que o POOC se fundamentou em documentos que não foram sujeitos à discussão pública – os Estudos de Caracterização do Parque Natural da Ria Formosa e Memorando sobre a faixa litoral e zona adjacente do ......... – concelho de Loulé –, ela é bastante claudicante, e a prova apresentada não é suficientemente sólida para a sustentar, uma vez que susceptível de mais do que uma interpretação. Com efeito, não há como negar a referência aos mencionados documentos, mas, v.g., se se atentar no teor Memorando, percebe-se, a partir de uma leitura cuidada do mesmo, que ele não pretende fundamentar o POOC, antes pretende explicar os fundamentos dessa opção à luz dos estudos entretanto realizados no âmbito do procedimento de revisão do POPNRF (cfr. ponto VV) da matéria de facto: “(…) pretende-se explicar os fundamentos da opção de não urbanizar nem edificar a área supra identificada expressa no Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Vilamoura/Vila Real de Santo António e também defendida nas propostas de ordenamento de território já elaboradas no âmbito do processo de revisão do Plano do Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa, cujos trabalhos decorrem, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 37/2001, de 3 de Abril”. O mesmo vale para o que é dito no ofício do ICN dirigido à J............ datado de 01.06.05, que consta do ponto ZZ) da matéria de facto: “Nesta sequência, somos a informar que os estudos elaborados pelo Instituto da Conservação da Natureza que abrangem a UOP4, confirmam o interesse para a conservação da natureza dos valores naturais existentes que tinham sido apurados nos estudos de caracterização do POOC”. Da leitura deste trecho mais depressa se extrai a ilação de que houve a intenção de explicar ou mesmo buscar mais argumentos para esclarecer uma decisão já tomada e fundamentada nos termos legalmente previstos do que propriamente, como pretende a A, do que a ideia de que o POOC se fundamentou nos tais estudos. Verdadeiramente, a própria A. reconhece, no requerimento de fls. 753 a 756 dos autos (cfr. doc. n.º 49-A, ponto BBB) da matéria de facto), que “a opção de interditar a construção já foi a tomada, sabe-se lá porquê ou por quem, havia agora que «explicar» os respectivos fundamentos”; ora, só se explica o que já foi dito. Em suma, e como supra se afirmou, trata-se de documentos que admitem mais do que uma interpretação, nem sequer sendo as que lhes atribui agora a A. as mais prováveis. Em todo o caso, ainda que, por qualquer motivo, o ICN tenha convocado outros documentos capazes de confirmar a solução encontrada no POOC, a verdade é que essa solução pode considerar-se devida e suficientemente fundada nos pareceres impostos pela lei. E isso é suficiente para que não se possa falar na ilegalidade dos dos n.^os 3 e 7 do artigo 34.º do POOC de Vilamoura-Vila Real de Santo António baseado na alegada falta de fundamentação tal como a A. a formula.
Improcede, deste modo, este segundo fundamento da ilegalidade dos n.^os 3 e 7 do artigo 34.º do POOC de Vilamoura-Vila Real de Santo António.

2.2.3. Um terceiro vício que a A. imputa às referidas normas prende-se com a alegada ilegalidade por erro sobre os pressupostos de facto e vício de violação de lei.

Afirma a A., a este propósito, que, “mesmo assim se não entenda” [que se verifica o vício de falta de fundamentação da solução legal contida nas normas do n.^os 3 e 7 do artigo 34.º do POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António], “a fundamentação da solução apontada pela Administração padece, em qualquer caso, de manifesto erro sobre os pressupostos de facto e de direito”. “Isto porque os documentos ''Memorando sobre a faixa litoral e zona adjacente do ......... - Concelho de Loulé'' e ''Estudos de Caracterização da Revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa", nos quais o ICN assentou a fundamentação da solução que veio a ser consagrada na versão final do POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António, se encontram eivados de erros de facto e de direito, o que gera a anulabilidade, nos termos do disposto no artigo 135.º do Código do Procedimento Administrativo (actual artigo 163.º)” – conclusões h. e i. das alegações).

Cumpre relembrar que a A. entende que a versão final do POOC sujeita a aprovação governamental se fundamentou no Memorando e nos Estudos em questão. Esta é, no entanto, a sua interpretação dos factos, sendo certo que não é a única possível nem a mais plausível (v.g., o ICN poderá ter dado conhecimento destes documentos como forma de demonstrar que a solução por si conjecturada no POOC até ia ao encontro das preocupações expressas no âmbito e a propósito da revisão do POPNRF, cumprindo-se ou salvaguardando-se, assim, a coordenação e articulação entre planos especiais legalmente imposta), e, ainda, não se pode dar como provada pois, como vimos, a proibição de construção de empreendimentos turísticos do tipo daqueles pretendido já se sustentava nos pareceres da comissão técnica de acompanhamento da elaboração do Plano e da ex-Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Algarve já mencionados.
O memorando, com data de 29.04.05, foi elaborado por técnicos do PNRF e no ofício que o precede, dirigido ao Presidente do ICN, pode ler-se o seguinte: “Cumprindo orientação de V. Exa., junto anexo o documento em epígrafe que ilustra a importância ecológica e dos valores naturais em presença nessa zona e defende a articulação entre o POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António e a revisão do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa, considerando não ser de autorizar qualquer edificação”. Já no memorando propriamente dito, no seu n.º 10, al. c), diz-se o seguinte: “A adopção de outra classificação deste espaço que não seja a de preservar os valores naturais põe em causa toda a coerência das opções tomadas para o conjunto do POOC e também das propostas para a revisão do Plano de Ordenamento do PNRF”.
Em síntese, estando em fase de aprovação o POOC de Vilamoura/Vila Real de Santo António numa altura em que estava em curso a revisão do POPNRF, e dada a obrigação legal da sua articulação (art. 10.º, n.º 5, da LBOTU: “Na elaboração de novos instrumentos de gestão territorial devem ser identificados e ponderados os planos, programas e projectos com incidência na área a que respeitam, já existentes ou em preparação, e asseguradas as necessárias compatibilizações”), não se poderia compreender que não houvesse o cuidado de conhecer as preocupações em matéria de ordenamento do território expressadas e tidas em consideração no procedimento de revisão do POPNRF. Isso não prova que tenha havido uma alteração do projecto do POOC sujeito a discussão pública. Deste, como vimos, decorria a proibição de construção de empreendimentos turísticos. O mesmo estava sustentado nos pareceres legalmente impostos. O memorando dos técnicos do PNRF coincide na solução de não permitir edificações que ponham em causa os valores naturais da área territorial em questão. Isto não significa que, como sustenta a A., “o ICN assentou a fundamentação da solução que veio a ser consagrada na versão final do POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António” nos referidos memorando e estudos. E, sobretudo, insiste-se, não se pode dar isso como provado. Por este motivo, não interessa para efeitos de apreciação da legalidade dos n.^os 3 e 7 do artigo 34.º do POOC de Vilamoura-Vila Real de Santo António, saber, na medida em que isso seja possível, se tais documentos se encontram “se encontram eivados de erros de facto e de direito”.

Improcede, deste modo, este terceiro fundamento da ilegalidade dos n.^os 3 e 7 do artigo 34.º do POOC de Vilamoura-Vila Real de Santo António.


2.3. Do pedido de indemnização por responsabilidade civil pela prática de ato ilícito dirigido contra a PCM e pelo ICN

Como acabou de se ver, a actuação da PCM e do ICN no âmbito da elaboração do POOC de Vilamoura-Vila Real de Santo António, designadamente dos n.^os 3 e 7 do artigo 34.º, não pode ser considerada ilícita e nem as normas em questão podem ser tidas como ilegais. Não havendo prática de acto ilícito, fica a faltar um dos pressupostos (de verificação cumulativa) da responsabilidade civil, in casu, extracontratual (art. 483.º do CC), razão pela qual não procede esta pretensão indemnizatória da A.

2.4. Do pedido de condenação do R. ML ao pagamento de uma indemnização de € 30.500.000,00 (trinta milhões e quinhentos mil euros por responsabilidade civil pela omissão de ato devido

A propósito deste pedido indemnizatório, no valor de € 30.500.000,00, afirma a A., a certa altura, o seguinte: “Por outro lado, o Município de Loulé não cumpriu o dever de ordenamento territorial que sobre ele recai, por força da lei e do respectivo Plano Director Municipal (doravante ‘PDM’), já que decorridos 11 anos sobre a entrada em vigor deste Plano Director não elaborou nem aprovou os planos de urbanização ou de pormenor previstos no PDM para a UOP – 4 (área onde se localiza o ‘Terreno do .........’) e tão pouco tem assegurado o bom e normal funcionamento dos serviços municipais, na área do planeamento territorial (Alegação 16.ª da p.i.).

Defende-se o ML apresentando, no que concerne especificamente ao pedido indemnizatório que o tem como destinatário, vários contra-argumentos. De forma genérica, afirma que não se verificam os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado. Particular destaque é dado ao dano, começando o ML por chamar a atenção para a circunstância de “que no período de Junho de 1996 a Agosto de 2001, a A. não tinha a qualidade de proprietária do terreno do ........., nem quaisquer poderes de representação do seu legítimo proprietário, (Banco R…………), sendo, portanto, inequívoco, que jamais poderia ter qualquer expetativa de construção e/ou construído qualquer empreendimento, sendo de afastar a ocorrência de qualquer dano”.
Além disso, relembra ainda o ML que “à data da aquisição do terreno em 2001, já na vigência plena do PDM, PROTAL e POPNRF, os trabalhos para elaboração do POOC já estavam iniciados, e a A. admite que o R. Município já tinha publicitado no dia 13.07.1999 a sua deliberação de 06.07.1999, através da qual decidiu aprovar a intenção de avançar com um plano de urbanização para a UOP 4, que abrangesse todos os proprietários, tendo aliás, esta, participado, inicialmente, em reuniões preparatórias tendo em vista a elaboração do protocolo e dado o seu acordo, conforme resulta da sua carta de 18.01.00”.
Um outro argumento tem que ver com a circunstância de que “G - Em matéria de elaboração dos planos municipais de ordenamento do território, o artigo 74º nº 2 do Dec. Lei 380/99, dispunha que, 2 - Nos termos do disposto no número anterior, compete à câmara municipal a definição da oportunidade e dos termos de referência dos planos de urbanização e dos planos de pormenor, sem prejuízo da posterior intervenção de outras entidades públicas ou particulares." pelo que, apesar de se entender que o PDM aquando da previsão da UOPR 4, não consagrou para o Município de Loulé, qualquer dever, mas sim uma reserva de planeamento, importa concluir que foram iniciados e implementados os procedimentos necessários à aprovação de um Plano”. “H - Plano para cuja elaboração contratou um Coordenador, constituiu uma equipa de trabalho e cujo projecto foi concluído e enviado para o ICN e CCDRA em 03.03.05, dando cumprimento ao disposto no artigo 75º nº 2 do DL 380/99, vindo esta entidade a emitir parecer desfavorável em 18.07.2005, pelo que não se verificam os requisitos da ilicitude, culpa e facto (quer por ação, quer por omissão), importando concluir que o Município de Loulé, cumpriu os seus deveres e obrigações com zelo e diligência na aprovação de Plano para a UOP4”.
Salienta ainda o ML que “I - Não pode deixar de sublinhar-se que a aprovação de um Plano, válido e eficaz, para o UOP4, teria sempre na sua base a perequação e ponderação da distribuição dos índices de construção, direitos e obrigações por todos os proprietários e não apenas pela A., pelo que, fica por demonstrar, a real e efectiva potencialidade do terreno do .........”.
“J - Por último, entende-se que a A. sem sequer cumpriu o ónus de alegação de matéria de facto que permitisse a procedência do seu pedido, sendo patentes as omissões de documentos e transcrições truncadas dos documentos entregues, assim como alegações de factos contrariados pelo seu teor - vidé a título de exemplo a questão da propriedade do terreno do ......... - daí que, tenha sido pedida a condenação da A. como litigante de má fé, pedido que se mantém, aliás reforçado pela desistência dos pedidos quanto aos 4º, 5º, 6º, 7º, 8º e 9º RR”.

Vejamos.

Os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual que derivam do artigo 483.º do CC são a culpa, a ilicitude da conduta/actuação, o dano e o nexo de causalidade. Comecemos a nossa análise do caso dos autos pelo pressuposto da ilicitude.
Sustenta fundamentalmente a A. que o ML omitiu o seu dever de ordenamento territorial que sobre ele recai, por força da lei e do respectivo PDM, pois que decorridos 11 anos sobre a entrada em vigor deste PDM “não elaborou nem aprovou os planos de urbanização ou de pormenor previstos no PDM para a UOP – 4 (área onde se localiza o ‘Terreno do .........’) e tão pouco tem assegurado o bom e normal funcionamento dos serviços municipais, na área do planeamento territorial”. O ML contesta afirmando que chegou a encetar o procedimento destinado à elaboração de um plano de urbanização para o UOP4 (cfr. pontos CC), EE) e FF) da matéria de facto).
Importa desde logo salientar que, não obstante invocar genericamente a omissão do dever de elaborar um plano de pormenor ou de urbanização (na realidade, invocação duplamente genérica, pois também se refere indistintamente à falta de um plano de pormenor ou de um plano de urbanização), a A. o que realmente critica não é a omissão de um qualquer plano, antes critica a omissão de um determinado plano que contemplasse especificamente a sua situação e os seus interesses (puramente particulares, ainda que conexionados com o sector do turismo). Tanto é que, face ao desígnio do ML de elaborar um plano de urbanização para toda a área da UOP4, conforme consta da Proposta de Protocolo que foi enviada à A……….. em 07.01.2000 (cfr. doc. 24 – ponto EE) da matéria de facto), a A. por várias vezes sugere, rectius, peticiona o destacamento do terreno do ......... da UOP 4 e a consequente elaboração de dois planos de urbanização (ou de um plano de urbanização e de um plano de pormenor), um deles especificamente para a área onde seria construído o seu empreendimento turístico, e destinado, justamente, a permitir, segundo o seu entendimento, a sua construção mais célere (da leitura do doc. n.º 31, constante do ponto QQ) da matéria de facto é possível perceber que não é apenas a questão da celeridade que motiva a A. na sua pretensão de destacamento do seu terreno da UOP4: “Tomou esta empresa conhecimento, através do aviso publicado no ‘Diário de Notícias’ de 13/8/2003, da deliberação camarária adoptada em 25/06/2003 que determina, para além do mais, o seguinte: a) início formal da elaboração do Plano de Urbanização da UOP-4, Garrão; b) que o referido Plano de Urbanização abrangerá a totalidade da UOP-4; c) que o prazo de elaboração do plano é de 36 meses. A referida deliberação contraria o disposto nas Resoluções do Conselho de Ministros n.ºs 97/2003 e 98/2003, de 1 de Agosto, sendo altamente lesiva dos legítimos interesses e direitos desta empresa, uma vez que inviabiliza o empreendimento turístico de natureza estruturante (vide n.º 2 da RCM n.º 98/2003 supra citada) que a mesma tem vindo a desenvolver para a zona do .........”; sobre a pretensão dos dois planos: “Neste contexto vimos solicitar a V. Ex.ª que seja celebrado um Protocolo entre a CM de Loulé e esta empresa com vista à elaboração do segundo Plano de Urbanização que abranja o empreendimento J............-.......... Este Protocolo seria em tudo idêntico ao Protocolo já celebrado com os demais proprietários da UOP-4, apenas consignando a autonomia da área em causa para efeitos de tratamento jurídico urbanístico através de um Plano de Urbanização específico. Tal permitiria, para além do mais, que o empreendimento que pretendemos realizar não fosse negativamente afectado por eventuais demoras ou dificuldades que surjam na elaboração do Plano de Urbanização da UOP-4 e em nada sairia prejudicada a concepção geral que deve presidir ao planeamento territorial da referida Unidade Operativa” – ver ponto NN) da matéria de facto). Num outro requerimento enviado ao ML a A. já não quer um plano de urbanização específico mas antes pretende um plano de pormenor que conviviria com o plano de urbanização que contemplaria a restante área da UOP4. E, desta feita, volta a destacar outras preocupações além da celeridade (“E ao utilizarmos, na formulação do pedido, a expressão «sejam destacados da UOP-4» mais não visávamos que a autonomização dos terrenos em causa exclusivamente para efeitos de planificação territorial, em ordem à elaboração de um plano de pormenor específico. É que na verdade, dadas as características peculiares do referido empreendimento turístico, nenhum sentido fará que o mesmo seja tratado à escala do plano de urbanização, nem tão pouco terá cabimento integrar este num instrumento de planeamento que segue uma lógica de ordenamento territorial claramente distinta daquela que subjaz à nossa iniciativa” (cfr. ponto NN) da matéria de facto). Seja como for, o que importa destacar é que, se o texto do RJIGT (DL n.º 380/99, de 22.09), na sua redacção original e nas diferentes redacções que lhe foram sendo dadas e que entraram em vigor antes de 2006 (DL n.º 53/2000, de 07/04; DL n.º 310/2003, de 10/12; Lei n.º 58/2005, de 29/12), sempre permitiu, embora nem sempre de modo exactamente igual, a possibilidade de, à luz do princípio da hierarquia mitigada, o plano de pormenor não ser totalmente compatível ou conforme com o PDM e de o plano de urbanização não ser totalmente compatível ou conforme com o PDM ou com o plano de pormenor, ainda assim, estava-se perante uma possibilidade sujeita a parecer de determinada(s) entidade(s) e à ratificação governamental.
Em suma, e concretizando, seria necessária a convergência de três actuações (e todas elas num sentido favorável à pretensão da A.): 1) a do ML, qual seja a de elaborar um determinado plano ou um plano individualizado; 2) a daquela(s) entidade(s) que deveria(m) emitir o parecer legalmente previsto; 3) a ratificação governamental. Daqui decorre que mesmo que o ML se predispusesse a elaborar um plano de urbanização específico que permitisse a construção do empreendimento turístico pretendido pela A., o que era tudo menos que provável, bastando atentar no teor das respostas que foram sendo dadas aos sucessivos requerimentos da A., sempre seria necessário um posterior parecer favorável e uma posterior ratificação governamental. Transpondo o que foi dito para o domínio e a linguagem da responsabilidade civil extracontratual, e tendo em mente o princípio da causalidade adequada constante do artigo 563.º do Código Civil (CC), poderemos afirmar que, mesmo admitindo que a actuação concretizadora do ML seja uma condição da produção do dano, sempre haverá que reconhecer que essa mesma actuação concretizadora do ML poderia ser no sentido da não permissão da construção pretendida pela A., ou que, ainda que o ML se predispusesse a elaborar um plano à la carte para a A. (situação muito pouco provável tendo em conta o que consta da factualidade provada), sempre poderia não haver o parecer favorável e/ou a ratificação governamental. Vale isto por dizer, a actuação do ML não é condição sine qua non da produção do dano. Por este motivo, a actuação do ML não pode ser considerada causa (adequada) da produção do dano e, nesta medida, não se pode dar como verificada a existência de um nexo de causalidade entre a actuação omissiva do ML e o dano produzido. E isto, mesmo que se entenda, como o tem feito a mais recente jurisprudência civilista, que a causa (adequada) não tem que ser necessariamente directa e imediata e nem exclusiva da produção do dano (Ac. STJ, de 14.02.17, Proc. n.º 528/09.7TCFUN.L2.S1). Pela simples razão de que, mesmo sendo causa indirecta e não exclusiva, sempre tem que ser um evento ou facto apto a normalmente, previsivelmente ou tipicamente produzir o dano (juízo de prognose póstuma ou juízo de prognose posterior objectiva). Ora, conforme se antecipou, a actuação concretizadora do ML poderia ser, e até era mais provável que o fosse, no sentido da não permissão da construção do empreendimento turístico pretendido pela A.
Em face de todo o exposto, e tendo em conta o carácter cumulativo dos pressupostos da responsabilidade extracontratual, não valerá a pena analisar a verificação ou não dos restantes pressupostos.

III – Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em julgar totalmente improcedente a acção, absolvendo os RR. dos pedidos.

Custas a cargo da A.

Lisboa, 28 de Fevereiro de 2018. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) - Alberto Acácio de Sá Costa Reis - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.