Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
1. RELATÓRIO
A Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo intentou acção administrativa de declaração de ilegalidade, por omissão de normas, contra o Conselho de Ministros, peticionando a condenação deste a aprovar o Decreto Regulamentar previsto no nº 4 do artº 286º da Lei nº 35/2014 de 20/06 – Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, fixando-se para o efeito um prazo não superior a 90 dias.
Alega o autor que a presente acção tem como fundamento a omissão da elaboração e aprovação por parte do Réu, de um decreto regulamentar que defina as regras para afixação da prestação a atribuir na situação de pré-reforma, que corresponda à suspensão da prestação de trabalho, no âmbito da função pública.
Em concreto:
- A Lei nº 35/2014 de 20 de Junho – Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas [LGTFP] contém entre outras matérias, o regime da pré-reforma dos trabalhadores com vínculo de trabalho em funções públicas, o qual se mostra regulado nos artºs 284º a 286º;
- Tal regime de aplicação encontra-se estatuído no artº 1º da referida Lei;
- Resulta do disposto no nº 4 do artº 286º da citada Lei que “As regras para a fixação da prestação a atribuir na situação de pré-reforma que corresponda à suspensão da prestação de trabalho são fixadas por decreto regulamentar”, encontrando-se os demais aspectos referentes à reforma nos nºs 2 e 3 do artº 284 e nº 1 do artº 285º da LGTFP;
- O Decreto-regulamentar é o tipo de diploma adequado para a fixação das referidas regras, inserindo-se a sua elaboração no âmbito da actividade administrativa do Governo – cfr. al. c) do artºs 199º, e nº do artº 201º, ambos da CRP;
- Diploma esse que até ao momento não foi aprovado e publicado no Diário da República, mostrando-se no entanto a sua aprovação e publicação absolutamente necessários para a aplicabilidade do instituto da pré-reforma com suspensão do contrato de trabalho, a qual devia ter ocorrido no prazo de noventa dias a partir da LGTFP, de acordo com o disposto no nº 1 do artº 37º do Código do Procedimento;
- Já decorreram mais de 4 anos desde a publicação da LGTFP sem que tal aprovação tenha sido efectuada, prejudicando deste modo, os direitos e interesses legalmente protegidos de todos os trabalhadores com vínculo de trabalho em funções públicas que pretendam ver aplicado o referido regime, que constitui a existência de uma ilegalidade, por omissão, violadora da al. c) do artº 199º da CRP e o nº 4 do artº 286º da LGTFP, bem como o nº 1 do artº 137º do CPA;
Termina pedindo:
• A condenação do Réu a aprovar o decreto regulamentar previsto no nº 4 do artº 286 da Lei nº 35/2014 de 20 de Junho, fixando-se para o efeito um prazo não superior a 90 dias.
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Em sede de contestação veio o Réu Conselho de Ministros suscitar as excepções da (i) incompetência absoluta da jurisdição administrativa, (ii) do caso julgado e, (iii) da impropriedade do meio e, no mais, impugnar a alegação do autor.
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Cumpridas as formalidades legais, com dispensa de audiência prévia, foi proferido despacho saneador [cfr. fls. 47 a 53] tendo-se decidido pela improcedência de todas as excepções suscitadas pelo Réu Conselho de Ministros e determinado o prosseguimento dos autos para conhecimento do mérito.
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Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. MATÉRIA DE FACTO
Dá-se aqui por reproduzida a alegação do requerente para fundamentar o seu pedido, que supra transcrevemos em sede de relatório.
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2.2. MATÉRIA DE DIREITO
O regime jurídico da pré-reforma dos trabalhadores com vínculo de trabalho e funções públicas mostra-se regulado nos artºs 284º a 286º da Lei nº 35/2014 de 20.06.
Nos termos do disposto no artº 1º, este regime é aplicável à administração directa e indirecta do Estado, com as necessárias adaptações, no que concerne às competências em matéria administrativa dos correspondentes órgãos de governo próprio, aos serviços da administração regional e da administração autárquica, (nº 2) aos órgãos e serviços de apoio ao Presidente da República, dos tribunais e do Ministério Publico e respectivos órgãos de gestão e outros órgãos independentes (nº 3), aos órgãos e serviços de apoio à assembleia da República (nº 4) e aos serviços periféricos externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, relativamente aos trabalhadores recrutados para neles exercerem funções, incluindo os trabalhadores das residências oficiais do Estado (nº 5) e, ainda a outros trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas que não exerçam funções nas entidades supra referidas (nº 6).
Estabelece o artº 286º da Lei 35/2014 de 20.06, inserido na Subsecção IV – Pré-reforma, sob a epígrafe Prestação de pré-reforma:
«1 - Na situação de pré-reforma que corresponda à redução da prestação do trabalho, a prestação de pré-reforma é fixada com base na última remuneração auferida pelo trabalhador, em proporção do período normal de trabalho semanal acordado.
2 - A prestação referida no número anterior é atualizada anualmente em percentagem igual à do aumento de remuneração de que o trabalhador beneficiaria se estivesse no pleno exercício das suas funções.
3 - No caso de falta de pagamento pontual da prestação de pré-reforma, se a mora se prolongar por mais de 30 dias, o trabalhador tem direito a retomar o pleno exercício de funções, sem prejuízo da sua antiguidade, ou a resolver o contrato, com direito à indemnização prevista nos n.ºs 2 e 3 do artigo seguinte.
4 - As regras para a fixação da prestação a atribuir na situação de pré-reforma que corresponda à suspensão da prestação de trabalho são fixadas por decreto regulamentar» - sub nosso.
Resulta, assim, expressamente deste nº 4 que são fixadas por decreto regulamentar as regras com vista à fixação da prestação a atribuir na situação de pré-reforma que corresponda à suspensão da prestação de trabalho.
Ou seja, o legislador entendeu que se impunha o estabelecimento de regras apenas para fixação de um montante pecuniário, quando se considere que é de atribuir a pré-reforma com suspensão simultânea da suspensão da prestação de trabalho, uma vez que os demais aspectos se mostram fixados e regulados no acordo celebrado entre o empregador público e o trabalhador conforma resulta dos nºs 2 e 3 do artº 284º, nº 1 e 285º da LGTFP.
Ora, de acordo com o disposto no nº 3 do artº 201º e no artº 199º, da Constituição Portuguesa, diz-nos o artº 199º, sob a epígrafe “Competência Administrativa”, inserido no Título Governo e, Capítulo III “Competência”:
«Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:
(…)
c) Fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis;
(…)
Ou seja, compete ao Governo, mais concretamente ao Conselho de Ministros, a aprovação de actos do Governo que envolvam aumento da despesa pública, como é o caso da fixação do montante a pagar ao trabalhador em caso de pré-reforma com suspensão do contrato de trabalho – cfr. al. f) do nº 1 do artº 200º da CRP.
Ora, até ao presente momento, este diploma ainda não foi aprovado nem publicado em Diário da República.
Sem a publicação destas regras regulamentadoras, mostra-se impossível a aplicação do instituto da pré-reforma com suspensão do contrato de trabalho, como previsto no nº 4 do artº 286º do LGTFP, o que sucede desde, pelo menos, 01.08.2014 data da entrada em vigor desta Lei.
Por sua vez, dispõe o artº 137º do CPA (nº 1) que «Quando a adopção de um regulamento seja necessária para dar exequibilidade a ato legislativo carente de regulamentação, o prazo para a emissão do regulamento é de 90 dias (nº 2) Se o regulamento não for emitido no prazo devido, os interessados directamente prejudicados pela situação de omissão podem requerer a emissão do regulamento ao órgão com competência na matéria, sem prejuízo da possibilidade de recurso à tutela jurisdicional».
Resulta de todo o exposto que decorreram mais de 4 anos desde a publicação da LGTFP sem que tenha sido dado cumprimento à norma referida, ou seja, sem que o requerido tenha cumprido o dever de regulamentar a aplicação do instituto da pré-reforma com suspensão do contrato, impossibilitando desta forma, todos os trabalhadores que se encontrassem nesta situação, de poderem recorrer a este instituto.
Estamos, pois, perante uma situação de ilegalidade, por omissão, em violação do disposto na al. c) do artº 199º da CRP e nº 4 do artº 286º da LGTFP, bem como, do nº 1 do artº 137º do CPA, impondo-se a este Supremo Tribunal a condenação do requerido a aprovar o Decreto Regulamentar previsto no nº 4 do artº 286º da Lei nº 35/2004 de 20.06.
E na fixação do respectivo prazo, alega o requerido que o prazo de 90 dias é insuficiente para a sua elaboração, aprovação e publicação, uma vez que têm de ser ouvidas as estruturas representativas dos trabalhadores e que tal processo se reveste de morosidade não compatível com esse prazo.
Contudo, o prazo previsto no nº 1 do artº 137º do CPA há muito se mostra ultrapassado, pois apenas se impunha à própria administração.
Assim, crê-se que, tendo decorrido já aquele prazo, sem que nada tenha sido feito no sentido de regulamentar o referido instituto jurídico, se apraz como razoável, a fixação de um prazo de 90 dias, assim procedendo a presente acção intentada pelo Ministério Público.
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3 DECISÃO
Atento o exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em julgar procedente a presente acção administrativa e, consequentemente em condenar o requerido no pedido formulado pelo requerente, fixando-se para o efeito um prazo de 90 dias.
Custas a cargo do requerido.
Lisboa, 23 de Janeiro de 2019. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – António Bento São Pedro – José Augusto Araújo Veloso. | 
