| Texto Integral: | Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
RELATÓRIO
1.1. A………, S.A., com os demais sinais dos autos, recorre da sentença que, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, julgou improcedente a oposição que deduziu à execução fiscal contra si instaurada para cobrança de taxas APA (Administração do Porto de Aveiro, S.A.).
1.2. A recorrente termina as alegações formulando as conclusões seguintes:
25. O litígio sub judice tem origem numa profunda discordância da Recorrente quanto à exigibilidade do pagamento, sem quaisquer limites ou restrições, das rendas relativas à concessão do uso privativo de uma parcela do domínio público no Porto de Aveiro. 26. Uma parcela de terreno que foi utilizada para instalação e exploração de um “terminal TIR de mercadorias” e que, por isso, dava origem ao pagamento de rendas à entidade concedente, a APA.
27. Acontece que tal concessão do uso privativo da parcela dominial em causa foi prejudicada, em larga medida, pela intervenção realizada ao abrigo do Programa Polis — Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades.
28. Uma intervenção que teve lugar na cidade de Aveiro e que veio a resultar para a ora Recorrente, em primeira instância, numa proibição de construção, reconstrução ou ampliação de edifícios no terreno objeto da concessão e, algum tempo volvido, na própria extinção da concessão.
29. Factos dos quais não foram, no entender da ora Recorrente, extraídas as devidas consequências tributárias, continuando as rendas a ser liquidadas nos mesmos exatos termos em que tal vinha ocorrendo no passado, não obstante a extinção da concessão.
30. O fundamento apresentado na decisão recorrida para habilitar esse comportamento é fácil de enunciar: a Recorrente manteve-se, “de facto”, na área concessionada até Setembro de 2004 o que em si mesmo prejudicaria, sem mais, a pretensão da Recorrente em não pagar a totalidade dos valores reclamados pela APA. Um argumento singelo mas que esquece, no entanto, o impacto direto e indireto que aquelas limitações legais acarretaram.
31. É que o valor da concessão tem um valor económico que não pode estar desligado das circunstâncias concretas em que a utilização dos bens do domínio público é efetuada. Não saber se no dia seguinte a utilização do espaço pode continuar a ser efetuada tem, como não poderia deixar de ser, um impacto no valor económico da utilização do espaço.
32. Trata-se, para o efeito, da própria continuidade das operações da Recorrente que, dessa forma, está a ser colocada em causa. Um aspeto que em circunstância alguma pode ser negligenciado mas que, no caso em apreço, foi total e integralmente ignorado pela decisão do tribunal “a quo”.
33. Pelo que há um “quantum” das rendas que corresponde, de forma clara, a um imposto oculto, uma vez que lhe falta o elemento fundamental da taxa, a sinalagmaticidade.
34. Daí que as rendas encerrem, em parte, uma verdadeira natureza fiscal, ficando nesses termos a sua criação sujeita ao princípio da legalidade tributária, ou seja, adstrita à reserva de lei em sentido formal, prevista nos artigos 103°/2, 165° e 198° da Constituição da República Portuguesa. Regras que não foram, claro está, respeitadas no caso em apreço.
Termina pedindo que o recurso seja julgado procedente e seja, consequentemente, revogada a sentença recorrida, julgando-se a oposição procedente.
1.3. Não foram apresentadas contra-alegações.
1.4. O MP emite Parecer no sentido da improcedência do recurso, nos termos seguintes:
«1. Matéria controvertida:
- Se as rendas pagas pela utilização de concessão para uso privativo de uma parcela de domínio público no Porto de Aveiro onde a recorrente instalou e explorou até Setembro de 2004 um terminal TIR de mercadorias, assumem apenas em parte a natureza de taxas;
- se é de entender estarem as mesmas prejudicadas pela intervenção realizada ao abrigo do “Programa Polis”;
- se as referidas taxas têm a natureza de imposto oculto, pelo que a sua criação devia ter ocorrido por lei formal da Assembleia da República, nos termos previstos nos arts. 103°/2, 165° e 198° da C.R.P..
Defende-se na sentença recorrida que as taxas em causa são devidas, em face do previsto no art. 18° do Dec.-Lei n°468/71, de 5/11, concessão de uso privativo de uma parcela dominial, disposição que remete para o que resulta ainda das tarifas aplicáveis.
E que a tal não impedirá a extinção da concessão de serviço público operada pelo Dec.-Lei n° 330/2000, de 27/12, nem que por este tenham deixado de ser considerados o bem em causa do domínio público, em face da existência posterior de uma situação de facto desse tipo, sendo de rejeitar, por isso, a existência de um imposto oculto.
2. Posição que se defende:
a. Fundamentação.
É certo que o montante das referidas rendas é diferente do que foi liquidado, a título de taxas.
O que está em causa nos presentes autos são estas últimas, cujo montante ascende a € 555.826,84, liquidadas a esse título, e respectivos juros, e em dívida à Administração do Porto de Aveiro.
Aliás, tais taxas são devidas quer pela utilização de contador de água e pela ocupação de terrenos marginais de domínio público marítimo.
É certo que as mesmas foram ainda liquidadas de acordo com o “decorrente” do dito contrato de concessão, conforme ficou expresso no ponto 12 da matéria de facto e documento de fls. 182 e 183 para que se remete.
Após a invocada “intervenção” realizada ao abrigo do dito “Programa Polis”, e a que se refere até o que ficou a constar do ponto 5, não só se extinguiu a dita concessão, como os ditos terrenos deixaram de integrar o domínio público.
No entanto, o decidido obtém ainda sustentação no facto da ora recorrente ter continuado a explorar o dito terminal até Setembro de 2004, cedendo espaços a terceiros, conforme ficou ainda expresso no ponto 6 da matéria de facto.
A questão da inconstitucionalidade faz algum sentido relativamente a taxas aplicadas posteriormente à Constituição da República Portuguesa (C.R.P.), na versão aprovada pela Revisão Constitucional de 1997.
Com efeito, após esta, passou a prever-se reserva parlamentar quanto ao “regime geral das taxas”, matéria relativamente à qual a C.R.P. era anteriormente omissa.
No entanto, em face do que veio a ser previsto no art. 4° n° 2 da Lei Geral Tributária (L.G.T.), as mesmas podiam continuar a ser aplicadas, desde que tenha ocorrido a contraprestação de um serviço, a utilização de um bem do domínio público ou mesmo a remoção de um obstáculo jurídico, o qual teve de ser afastado para que a referida actividade portuária pudesse continuar ainda a ser exercida no local pela recorrente.
No caso a sua aplicação ocorreu com o fundamento legal do art. 7° n° 4 do Dec.-Lei n° 273/2000, de /11, o qual aprovou o Regulamento de Tarifas da APA — Administração do Porto de Aveiro, S.A..
Segundo a concepção doutrinária existente quanto à distinção entre taxa e imposto, a jurisprudência do S.T.A. tem vindo ainda a admitir que a tarifa se enquadre no conceito de taxa que não no de imposto — assim, entre outros, o acórdão de 27-6-07, processo n° 0236/07.
b. Síntese conclusiva.
Assim, parece ser de concluir, em síntese, que, em face do alegado, não é de afastar que as taxas em causa estejam de acordo com o legal e constitucionalmente exigível, nomeadamente, por corresponderem a um serviço prestado, à utilização de um bem do domínio público ou à remoção de um obstáculo jurídico, de acordo com o que as distingue dos impostos e com o que veio a ser previsto no art. 4º n° 2 da LG.T., de que decorre ser o recurso de improceder, confirmando-se o decidido.»
1.5. Corridos os vistos legais, cabe decidir.
FUNDAMENTOS
2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes:
1. A oponente, “A………, S.A.”, em 10/3/1992, celebrou com a “Junta Autónoma do Porto de Aveiro”, o contrato que consta a fls. 56/65 que se dá por reproduzido, mediante o qual obteve a concessão do uso privativo de uma parcela do domínio público marítimo com a área de 132.000 m2 no Porto de Aveiro, pelo prazo de 30 anos, para instalação e exploração de um “terminal TIR de mercadorias”.
2. O contrato identificado em 1 foi outorgado na sequência da Portaria do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 18/1/89, publicada no Diário da República, II Série, de 28/1/89, rectificada por Portaria do Secretário de Estado de 17/9/90, publicada no Diário da República, II Série, de 2/1/90, e da Resolução do Conselho de Ministros n° 28/91,de 29/5/91, publicada no Diário da República, II Série, de 21/6/91.
3. A “Junta Autónoma do Porto de Aveiro”, por via do DL n° 339/98, de 3/11, foi transformada em “APA — Administração do Porto de Aveiro, S.A.”, sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, que sucedeu àquela entidade e continuou a sua personalidade, tendo conservado a universalidade dos seus bens, direitos e obrigações integrantes da sua esfera jurídica no momento da transformação.
4. Os terrenos abrangidos pelo Contrato de Concessão celebrado com a oponente em 10/3/92, identificados em 1, foram abarcados na zona de intervenção do Programa Polis de Aveiro — Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades, criado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 26/2000, e passaram a estar sujeitos às medidas preventivas destinadas a salvaguardar as execuções das intervenções previstas no âmbito do Programa Polis aprovadas pelo DL n° 119/2000, de 4/7, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo DL n° 203-B/2001, de 24/7 e pelo DL n° 103/2002, de 12 4.
5. O DL n° 330/2000, de 27/12, extinguiu as concessões e os direitos de uso privativo de bens dominiais nas zonas de intervenção do Programa Polis, e desafectou do domínio público esses mesmos bens, nomeadamente as parcelas de terreno identificadas em 1. 6. A oponente manteve a exploração do terminal TIR instalado nos terrenos concessionados, e auferiu as remunerações devidas pela cedência de espaços a terceiros, até Setembro de 2004.
7. Em Novembro de 2001, a “APA — Administração do Porto de Aveiro, S.A.”, remeteu à oponente o documento de fls. 77 que se dá por reproduzido, mediante o qual indeferiu o pedido de licenciamento formulado pela oponente para construção de um edifício administrativo e de exposição, conforme
8. A “APA — Administração do Porto de Aveiro, S.A.” remeteu à oponente o documento que consta a fls. 87/89 que se dá por reproduzido, datado de 31/8/2005, no qual lhe exigiu o pagamento de € 398.292,80, sendo € 280.292,80, referente aos períodos de Maio de 2003 a Setembro de 2004, e € 109.031,00 pelos meses referentes a rendas anteriores ao processo de recuperação da A………, sob pena de cobrança coerciva.
9. A oponente remeteu à “APA — Administração do Porto de Aveiro, S.A.” o documento que consta a fls. 91/92 que se dá por reproduzido.
10. Dão-se por integralmente reproduzidos os documentos de fls. 94/99, 100/101, e 102/103.
11. A oponente, em 12/7/2004, intentou acção administrativa contra “Aveiropolis — Sociedade para o desenvolvimento do Programa Polis em Aveiro, S.A.”, nos termos e com os fundamentos que consta do documento de fls. 104/175 que se dá por reproduzido.
12. Em 11/5/2006 foi instaurado o Processo de Execução Fiscal n° 0051200681013637, contra “A………, S.A.”, com vista à cobrança de dívidas provenientes de Taxa de contador de água de Maio de 2003 a Setembro de 2004, Taxa de Ocupação de Terrenos Marginais do Domínio Público Marítimo de Maio de 1994 a Setembro de 1995 e de Maio de 2003 a Setembro de 2004, decorrentes do Contrato de Concessão outorgado em 10/3/1992 com “APA — Administração do Porto de Aveiro”, acrescidos de juros de mora, no montante global de € 555.826,84, conforme certidão de fls. 182/183.
13. A oponente foi citada em 9/6/2006, mediante carta registada com aviso de recepção.
14. A presente oposição foi instaurada em 11/7/2006.
3.1. A recorrente deduziu a presente oposição invocando:
- a invalidade da citação por não conter os elementos essenciais da liquidação, incluindo a fundamentação;
- inexistência de título que justifique a cobrança à oponente das rendas face à extinção da concessão e inconstitucionalidade das mesmas por se tratar de um “imposto oculto”, inexistindo a utilização do bem público e o elemento fundamental da taxa — a sinalagmaticidade;
- ilegitimidade da pessoa citada por não figurar no título e não ser responsável pelo pagamento da dívida, dado que após a extinção da concessão quem sucedeu na posição da antiga concessionária foi a AveiroPolis. que a partir de Setembro de 2004 passou a ocupar o terminal;
- falta de notificação da liquidação do tributo no prazo de caducidade por nunca ter sido notificada do acto tributário;
- ilegalidade da liquidação da dívida exequenda em virtude da lei não assegurar meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação, pois a “APA - Administração do Porto de Aveiro, S.A.”, não estava dispensada de comunicar à oponente o projecto de decisão e a sua fundamentação.
- a necessidade de suspensão da execução dado que a decisão está dependente de outra acção já proposta em que pediu indemnização pelos investimentos realizados na concessão e pelos prejuízos decorrentes da extinção da concessão, sendo de proceder à compensação de créditos, pois os montantes em causa na execução devem ser compensados com os créditos da A……… sobre o Estado.
3.2. A sentença apreciou cada um destes fundamentos de oposição invocados, tendo concluído pela respectiva improcedência.
Nomeadamente, entendeu a sentença que:
a) Não ocorre a invalidade da citação por não conter os elementos essenciais da liquidação, dado que a oponente foi citada com base na certidão emitida pela “APA — Administração do Porto de Aveiro, S.A.”, da qual consta a natureza e proveniência da dívida, “Taxa de contador de água de Maio de 2003 a Setembro de 2004 e Taxa de Ocupação de Terrenos Marginais do Domínio Público Marítimo de Maio de 1994 a Setembro de 1995 e de Maio de 2003 a Setembro de 2004, de acordo com o art. 8° do Contrato de Concessão de 10/03/1992”, com expressa menção dos montantes da dívida, das datas a partir das quais são devidos juros de mora.
b) Não ocorre a invocada ilegitimidade por a pessoa citada não figurar no título, dado que, como da dita certidão executiva se vê, é a oponente quem nela figura como devedora e o título é emitido com base no contrato celebrado.
c) Não ocorre a falta de notificação da liquidação no prazo de caducidade, dado que não existe uma liquidação, mas tão só a extracção de certidão face à verificação do não pagamento das taxas devidas, sendo que também não ocorre a alegada falta de notificação do acto tributário, nem foram coarctados direitos de defesa à oponente, porquanto a partir da notificação para proceder ao pagamento em falta a executada poderia lançar mão dos meios previstos na lei, nomeadamente deduzir impugnação judicial.
d) Não há que proceder à suspensão destes autos por pender a alegada causa prejudicial, dado que, embora a oponente tenha alegado que pediu uma indemnização pelos investimentos realizados na concessão e pelos prejuízos decorrentes da extinção da concessão, na respectiva acção (Acção Administrativa Comum Ordinária, que corre termos no TAF de Aveiro sob o n° 895/04.9BEVIS) não está em causa qualquer pagamento devido à “APA — Administração do Porto de Aveiro, S.A.” pela utilização do domínio público, que nem sequer é parte nesses autos, mas tão só o valor da indemnização que a Aveiro Polis deve pagar à oponente pela cessação da concessão, entidade distinta da “APA — Administração do Porto de Aveiro, S.A.”, pelo que a decisão final naqueles autos em nada afecta, nem prejudica a decisão a proferir na presente oposição, em que está em causa entidade distinta. E nem, consequentemente, se coloca o problema de eventual compensação de créditos pois estão em causa entidades distintas.
e) Embora a oponente alegue a inexistência de título que justifique a cobrança de rendas, face à extinção da concessão e inconstitucionalidade por se tratar de um imposto oculto (por inexistir a utilização do bem público, elemento fundamental à qualificação como taxa — dado o sinalagma que necessariamente tem que existir entre as quantias exigidas e a utilização do bem público, e a sujeição da criação de impostos ao princípio da legalidade e reserva de lei) é manifesto que os pagamentos aqui em causa assumem a natureza de taxa, enquanto contrapartida pelo uso da parcela em causa, qualificação que não se altera pela desafectação daquela parcela, sendo que a extinção da concessão pode implicar que tais quantias não sejam devidas se a oponente tiver sido privada desse uso, mas não alteram a sua natureza de taxa para imposto por esse facto, sendo que a própria oponente aceita (no artigo 155° da PI) que a utilização e exploração da área concessionada se manteve “de facto”, apesar de severamente limitada, até finais de Setembro de 2004.
Assim, a utilização efectiva do espaço dominial público implica necessariamente o pagamento das correspondentes taxas tributárias, estreitamente unidas pelo sinalagma apontado, nos termos do art. 24° do DL n° 468/71, de 5/11 e sendo que, tratando-se de uma taxa, carece de sentido a invocada inconstitucionalidade, com base na falta de intervenção do órgão deliberativo (Assembleia da República) competente para a criação de tais tributos, conforme impõem as normas conjugadas dos arts 103°, n° 2, 165°, n° 1, al. i) e 198° da CRP.
3.3. A recorrente não questiona o decido quanto às invocadas (i) invalidade da citação por não conter os elementos essenciais da liquidação, incluindo a fundamentação, (ii) ilegitimidade por não figurar no título, (iii) falta de notificação da liquidação do tributo no prazo da caducidade e falta de notificação do acto tributário e (iv) suspensão da execução por prejudicialidade.
Na verdade, os erros de julgamento que no presente recurso e de acordo com as respectivas Conclusões a recorrente imputa à sentença podem resumir-se às questões seguintes:
- saber se as (taxas) rendas pagas (relativas ao período decorrido entre Maio de 2003 e Setembro de 2004) pela utilização de concessão para uso privativo da questionada parcela de domínio público no Porto de Aveiro onde a recorrente instalara e explorou até Setembro de 2004 um terminal TIR de mercadorias, assumem a natureza de taxas;
- saber se a incidência de tais taxas ficou prejudicada pela intervenção realizada ao abrigo do “Programa Polis”;
- saber se as mesmas taxas têm a natureza de imposto oculto, pelo que a sua criação estaria subordinada à exigência de lei formal da Assembleia da República, nos termos previstos nos arts. 103°/2, 165° e 198° da CRP.
São estas, portanto, as questões a decidir.
Vejamos.
4.1. Os fundamentos de oposição à execução fiscal legalmente admissíveis estão enunciados no art. 204° do CPPT.
No caso, e como consta da respectiva certidão executiva (cfr. fls, 182 e n° 12 do Probatório) as quantias exequendas emergem de:
- Taxas de contador de água, de Maio de 2003 a Setembro de 2004
- Taxas de ocupação de terrenos marginais do domínio público marítimo (de acordo com o art. 8° do contrato de concessão de 10/3/1992), referentes aos períodos de:
- Maio de 1994 a Setembro de 1995;
- Maio de 2003 a Setembro de 2004;
- Respectivos juros de mora.
E tais quantias são alegadamente devidas à exequente APA - Administração do Porto de Aveiro. S.A. (entidade que, por via do DL n° 339/98, de 3/11, sucedeu à Junta Autónoma do Porto de Aveiro).
Ora, se quanto às taxas relativas ao contador de água nenhuma questão vem suscitada, já no que respeita às taxas relativas à ocupação de terrenos do domínio público e ao período decorrido de Maio de 2003 a Setembro de 2004, a recorrente alega, como se viu, que a sentença sofre de erro de julgamento por não ter extraído «as devidas consequências tributárias» da circunstância de a concessão do uso privativo da parcela dominial em causa ter sido prejudicada pela intervenção realizada ao abrigo do Programa Polis — Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades, da qual resultou, num primeiro momento, a proibição de a recorrente (concessionária) construir, reconstruir ou ampliar edifícios no terreno objecto da concessão e, posteriormente, a própria extinção da concessão.
E mais alega que apesar de a sentença também ter considerado que as quantias são devidas por a recorrente (concessionária) se ter mantido, «de facto», na área concessionada até Setembro de 2004, estamos perante um argumento que esquece o impacto directo e indirecto que aquelas limitações legais acarretaram, até porque as rendas (taxas) continuaram a ser liquidadas nos mesmos exactos termos em que tal vinha ocorrendo no passado, não obstante a extinção da concessão.
E desta alegação a recorrente retira, além do mais, também a conclusão de que as ditas taxas têm a natureza de imposto oculto, pelo que a sua criação estaria subordinada à exigência de lei formal da Assembleia da República, nos termos previstos nos arts. 103°/2, 165° e 198° da CRP.
4.2. Refira-se desde já que esta última alegação (recondutível à invocada ilegalidade por inconstitucionalidade) poderia, em princípio, lograr enquadramento na al. a) do n° 1 do art. 204° do CPPT, como fundamento de oposição (ilegalidade em abstracto), visto que, ao invocar-se que, face à extinção da concessão, se está perante um verdadeiro imposto oculto e, por isso, ocorre inconstitucionalidade, por violação da reserva relativa de competência legislativa da AR, está, no fundo, a invocar-se a inexistência da taxa na lei em vigor à data dos factos, ou seja, uma ilegalidade em abstracto, fundamento subsumível à previsão daquele normativo.
E neste âmbito, a sentença entendeu que a oposição não pode proceder, visto ter concluído que se está perante uma verdadeira taxa, afastando assim a falada inconstitucionalidade.
4.3. E na verdade as taxas em execução e nesta parte questionadas (pela ocupação de terrenos marginais de domínio público marítimo, relativamente ao período decorrido de Maio de 2003 a Setembro de 2004) e a inerente liquidação, estão formalmente suportadas no disposto nos arts. 18° e 24° do DL n° 468/71, de 5/11, bem como no art. 8° do contrato de concessão, este referido e invocado, aliás, na própria certidão executiva. (O n° 1 do citado art. 18° dispõe: «1 O direito de uso privativo de qualquer parcela dominial só pode ser atribuído mediante licença ou concessão »
Por sua vez, o n° 1 do citado art. 24° dispõe: «1. Pelo uso privativo de terrenos dominiais é devida uma taxa, a pagar anualmente, salvo estipulação em contrário, calculada de harmonia com as tarifas aprovadas ou, na falta delas, conforme o que em cada caso for fixado pela entidade competente.»
E no art. 8° do Contrato de Concessão dispõe-se:
«1. A concessionária pagará à J.A.PA., pela utilização da área dominial cujo uso é concedido, a quantia de cem escudos por metro quadrado e por ano, podendo ainda o respectivo montante ser pago em prestações mensais, e a partir do dia um de Janeiro.
2. As taxas referidas no número anterior, estão sujeitas às alterações do tarifário da J.A.P.A. »)
Sendo que também as als. a) e d) do n° 2 do art. 3° do DL n° 339/98, de 3/11 (que transformou a JAPA em sociedade anónima de capitais públicos, passando a denominar-se APA - Administração do Porto de Aveiro, S.A.), atribuem a esta entidade competência para «Atribuição de usos privativos e definição do respectivo interesse público para efeitos de concessão, relativamente aos bens do domínio público que lhe está afecto, bem como à prática de todos os actos respeitantes à execução, modificação e extinção da licença ou concessão» e para a «Fixação das taxas a cobrar pela utilização dos portos, dos serviços neles prestados e pela ocupação de espaços dominiais ou destinados a actividades comerciais ou industriais»; e o n° 1 do art. 4º do mesmo diploma prevê, igualmente, que, na sua área de jurisdição, a APA «pode conceder licenças para a execução de obras directamente relacionadas com a sua actividade e cobrar as taxas inerentes às mesmas», sendo que também a alínea s) do art. 10º dos Estatutos (publicados em anexo a tal DL) atribui competência ao respectivo conselho de administração para «Cobrar e arrecadar as receitas provenientes da exploração dos portos e todas as outras que legalmente lhe pertençam (...)».
Sucede, porém, que, como vem provado, os terrenos a que se refere o contrato de concessão foram abrangidos pela zona de intervenção do Programa Polis de Aveiro (passando a estar sujeitos às medidas preventivas destinadas a salvaguardar as execuções das intervenções previstas no âmbito do Programa Polis aprovadas pelo DL n° 119/2000, de 4/7, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo DL n° 203-B/2001, de 24/7 e pelo DL n° 103/2002, de 12/4), e que o DL n° 330/2000, de 27/12, extinguiu as concessões e os direitos de uso privativo de bens dominiais nas zonas de intervenção desses Programas Polis, desafectando, até, do domínio público esses mesmos bens, nomeadamente as parcelas de terreno aqui em questão.
Vindo, igualmente, provado que a recorrente manteve, ainda assim, até Setembro de 2004, a exploração do terminal TIR instalado nos terrenos anteriormente concessionados, e auferiu as remunerações devidas pela cedência de espaços a terceiros.
Ora, os arts. 1° e 2° do citado DL n° 330/2000, de 27/12, regulando matéria sobre a extinção de concessões dos direitos de uso privativo de bens dominiais, dispõem o seguinte:
«Artigo 1º - Extinção de concessões e dos direitos de uso privativo de bens dominiais
1 - São extintas todas as concessões de obras públicas, de serviço público e de exploração de bens dominiais, bem como todos os direitos de uso privativo, constituídos sobre bens imóveis situados nas zonas de intervenção aprovadas pelo Decreto-Lei n° 119/2000, de 4 de Julho, e que respeitem ao domínio público marítimo e ao domínio público hídrico.
2 — São da responsabilidade das sociedades gestoras das intervenções do Programa Polis as indemnizações que, nos termos dos contratos de concessão referidos no número anterior, forem devidas em consequência da extinção das mencionadas concessões, bem como as indemnizações que, nos termos do Decreto-Lei n° 468/71, de 5 de Novembro, forem devidas pela extinção das concessões de uso privativo.
3 — As obras realizadas pelos titulares de licenças ou concessões de uso privativo que tenham a natureza de instalações desmontáveis são removidas pelos respectivos proprietários no prazo que lhes for estabelecido pela respectiva sociedade gestora da intervenção do Programa Polis.
4 — As obras realizadas pelos titulares de uso privativo que tenham a natureza de instalações fixas ou de benfeitorias em instalações públicas tornam-se propriedade do Estado, em caso de concessão, e são demolidas pelo respectivo titular no prazo que lhe for estabelecido pela respectiva sociedade gestora da intervenção do Programa Polis, em caso de licença, excepto notificação em contrário efectuada pela referida sociedade sem direito a qualquer indemnização ao titular.
5 –– Sendo os demais contratos de concessão referidos no n° 1 omissos relativamente ao destino dos bens afectos ou integrados na concessão, estes revertem, em consequência da extinção da concessão, para o Estado.
Artigo 2º - Desafectação do domínio público
São desafectados do domínio público do Estado os bens imóveis referidos no n° 1 do artigo 1º do presente diploma, os quais continuam sob jurisdição da pessoa colectiva pública a cujo domínio estavam sujeitos.»
Daqui resultando, portanto, que a concessão ao abrigo da qual estão a ser exigidas as taxas em questão (de Maio 2003 a Setembro de 2004), está extinta desde a data da entrada em vigor deste DL n° 330/2000, de 27/12.
Porém, a extinção da concessão também não implica, «a se» e no plano abstracto, a inexistência das ditas taxas, para efeitos do disposto na al. a) do n° 1 do art. 204° do CPPT, até porque os bens imóveis desafectados do domínio público do Estado continuaram sob a jurisdição da pessoa colectiva pública a cujo domínio estavam sujeitos — cfr. o supra transcrito art. 2° do DL n° 330/2000, de 27/12.
Com efeito, a denominada ilegalidade abstracta (ou absoluta) da liquidação prevista nesse normativo é a ilegalidade derivada de vício da própria norma aplicada no acto, vício que é independente do conteúdo do concreto acto impugnado: «na ilegalidade abstracta a ilegalidade não reside directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado». (Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, Vol. III, 6ª edição, Áreas Editora, 2011, anotação 4 ao art. 204°, p 443.)
A extinção da concessão poderá contender, eventualmente, com a legalidade concreta da liquidação das taxas aqui questionadas e em execução (por alegado erro nos pressupostos de facto para a respectiva liquidação, já que, relativamente a essas taxas — as relativas ao período de Maio de 2003 a Setembro de 2004 - a concessão se extinguira), mas não implica, claramente, a ilegalidade da própria lei aplicada (os arts. 18° e 24° do DL n°468/71, de 5/11), ou seja uma ilegalidade abstracta subsumível ao fundamento de oposição previsto na al. a) do n° 1 do art. 204° do CPPT.
4.4. Por outro lado, a extinção da concessão também não transmuta a taxa em imposto (oculto, segundo a alegação da recorrente).
Dando por adquiridas as inúmeras reflexões doutrinárias e jurisprudenciais produzidas sobre a matéria atinente à distinção entre imposto e taxa [ou seja, que ambos constituem receitas públicas coactivamente impostas, mas enquanto o imposto «... é uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos» (Cfr. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, 262. ) a taxa tem «carácter sinalagmático, não unilateral, o qual por seu turno deriva funcionalmente da natureza do facto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares», (Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, Vol. I, Lisboa, 1981, pag. 42) pressupondo, pois, uma contraprestação por parte do ente público que a exige, a verificar-se na respectiva génese, e que deve concretizar-se naquela prestação de serviço público, naquele acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção do obstáculo jurídico à actividade do particular (Cfr. Casalta Nabais, Contratos Fiscais, Coimbra 1994, 236.)], ressalta na definição legal e doutrinal da taxa a individualização de um aspecto estrutural da mesma (a sinalagmaticidade ou bilateralidade) e, em consequência, os respectivos pressupostos da sua cobrança. Relação sinalagmática essa que, como se sublinha no acórdão do Tribunal Constitucional n° 365/03, de 14/7/2003, «há-de ter um carácter substancial ou material, e não meramente formal; isso não implica, porém, que se exija uma equivalência económica rigorosa entre ambos, não sendo incompatível com a natureza sinalagmática da taxa o facto de o seu montante ser superior (e porventura até consideravelmente superior) ao custo do serviço prestado».
E decorrendo do n° 2 do art. 4° da LGT (e já anteriormente se entendia) que as taxas podem ter por fundamento a utilização de um bem do domínio público, ( Cfr., sobre esta matéria, o acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA, de 13/4/2011, rec. nº 0951/10, onde se referencia, igualmente, jurisprudência constante dos acs. do Pleno de 23/9/09, rec. n° 377/09 e dos acs. da Secção de Contencioso Tributário do STA, de 7/5/2008, rec. n° 1.034/07 e de 16/1/2008, rec nº 603/07.) constata-se que, no caso, a entidade exequente procedeu à liquidação e cobrança das taxas questionadas, (Daí que, como salienta Marcelo Caetano (Manual de Direito Administrativo, II, p. 917) «o uso privativo, ao contrário do uso comum, não é, em regra, gratuito: os particulares são obrigados ao pagamento de taxas, calculadas em função da área a ocupar e do valor das utilidades proporcionadas» (cfr. citado ac. do Pleno, de 13/4/2011, rec n° 0951/10).) apesar de aquele requisito (utilização do domínio público) já não se verificar à data da liquidação (como se viu, o DL n° 330/2000, de 27/12, além de extinguir as concessões e os direitos de uso privativo de bens dominiais nas zonas de intervenção dos Programas Polis, também desafectou do domínio público esses bens, nomeadamente as parcelas de terreno aqui em questão), vindo, igualmente, provado que a recorrente manteve, ainda assim, até Setembro de 2004, a exploração do terminal TIR instalado nesses terrenos anteriormente concessionados, e que auferiu remunerações pela cedência de espaços a terceiros [ela própria aceita (no artigo 155° da PI) que utilização se manteve “de facto”, apesar de limitada, até àquela data].
Ora, independentemente da questão de saber se a própria entidade exequente (a APA) detinha, ainda, relativamente ao período de Maio de 2003 a Setembro de 2004 e face ao disposto no DL n° 330/2000, a competência para proceder à apontada liquidação (e, consequentemente, também para extrair o título executivo correspondente), o que é verdade é que, por um lado, tal liquidação foi efectuada e, por outro lado, a recorrente também manteve a utilização daqueles terrenos até Setembro de 2004 (manteve uma utilização individualizada daqueles bens, no interesse próprio, o que, naturalmente, inviabilizou a utilização do espaço para outras finalidades).
Caso tais bens ainda estivessem integrados no domínio público, dúvidas não restariam de que, durante aquele lapso de tempo e devido à utilização do espaço por parte da recorrente, tendo em vista à satisfação das suas necessidades individuais, enquanto entidade organizada (para instalação e exploração do “terminal TIR de mercadorias”, até Setembro de 2004, auferindo, aliás, as remunerações devidas pela cedência de espaços a terceiros), teria ficado vedada a possibilidade de utilização dessa parte do território para outras actividades de interesse público, implicando que as quantias ora exigidas a título de ocupação e utilização daqueles bens tivesse contrapartida na disponibilidade dessas ocupação e utilização em beneficio da recorrente.
Porém, embora seja duvidoso que a contraprestação dessa utilização por parte da recorrente, pudesse operar por via de taxa incidente sobre tal utilização [pois que sempre se poderia questionar a verificação dos pressupostos de facto para a respectiva incidência, uma vez que, como se viu, os ditos bens já não integravam, à data, o domínio público (o que, todavia, não implicaria que a respectiva entidade ficasse impedida de exigir à recorrente, a outro qualquer título, a contraprestação devida por aquela utilização)] não pode ignorar-se que, tendo sido operada a liquidação das respectivas taxas, nem a discussão sobre o eventual erro nos pressupostos daquela é legalmente possível em sede de oposição à execução fiscal, por se traduzir em apreciação da legalidade em concreto da liquidação da dívida exequenda, nem, como bem diz a sentença recorrida, a qualificação se altera pela desafectação das parcelas, nem a extinção da concessão altera a natureza de taxa para imposto (alegadamente «oculto»).
E assim sendo, de taxa se tratando, também carece de sentido a invocada inconstitucionalidade, com base na falta de intervenção do órgão deliberativo (Assembleia da República) competente para a criação de impostos, de acordo com as normas conjugadas dos arts. 103°, n° 2, 165°, n° 1, al. i) e 198° da CRP.
5. E quanto às restantes questões (incluindo a de saber se a incidência ou uma parte do “quantum” das alegadas rendas ficou prejudicada pela intervenção realizada ao abrigo do “Programa Polis” e pela posterior cessação da concessão), a factualidade articulada (que, no essencial e como se disse, se reconduz à alegação de inexistência dos pressupostos para a incidência objectiva das taxas em causa e à alegação de erro na quantificação dessas mesmas taxas) insere-se já na apreciação da legalidade, em concreto, da liquidação da dívida exequenda, matéria cuja apreciação está vedada em sede de oposição (cfr. als. h) e i) do n° 1 do art. 204° do CPPT), dado que, como a sentença bem refere, a partir da notificação para proceder ao pagamento em falta a oponente poderia lançar mão dos meios previstos na lei, nomeadamente deduzindo impugnação judicial, para sindicar os respectivos actos.
Pelo que também nessa parte a sentença deve ser confirmada, embora com esta fundamentação.
Improcedem, portanto, todas as Conclusões do recurso.
DECISÃO
Nestes termos, acorda-se em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 7 de Novembro de 2012. - Casimiro Gonçalves (relator) - Francisco Rothes - Fernanda Maçãs. |
