| Texto Integral: | Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1 – A………. PORTUGUESA, SA, com os demais sinais dos autos, vem interpor recurso da decisão do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou improcedente a impugnação por si deduzida, contra a liquidação da taxa correspondente ao licenciamento de 16 mangueiras abastecedoras de combustível existentes no PAC, localizado à margem da estrada Nacional nº …………, km 1+100, lado direito, sítio de ………., no valor de 21.796,80€.
Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:
«a) Embora tacitamente, ocorreu uma alteração do âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, falece de sustentabilidade a tese avançada pela recorrente (e confirmada pela douta sentença recorrida), no sentido de que “a competência da EP para a prática do ato de liquidação (...) está consagrada na alínea c) do n.º 1 do artigo 10º do Decreto- Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro (…) e na alínea l) do nº1 do artigo 15º do mesmo diploma (...) prevê a correspectiva competência para a liquidação e cobrança da taxa” (cfr. documento n.º 1 junto com a impugnação judicial).
b) Com efeito, à data da liquidação do tributo impugnado, competia ao Ministério da Economia e da Inovação ou às Câmaras Municipais (consoante a natureza da via onde se encontre implantado o posto de abastecimento) o licenciamento da exploração de postos de abastecimento de combustíveis (cfr. DL 267/2002, de 26/11) e tratava-se de licenciamento da “ exploração, alteração da capacidade, renovação da licença e outras alterações que de qualquer forma afectem as condições de segurança da instalação (cfr. art 4/1), sublinhado nosso.
c) Sem embargo de preliminar consulta, entre outras, da EP — ESTRADAS DE PORTUGAL S.A. (artigo 9.º), uma vez legalmente exigido, num procedimento administrativo que FERNANDO ALVES CORREIA escolhe como exemplo de procedimento complexo, no sentido de reunir elementos de outros anteriores procedimentos autónomos (Manual de Direito do Urbanismo, III Ed. Almedina, 2010, p. 42).
d) Essa consulta é um verdadeiro e próprio parecer, expressão que o próprio Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, não ignora (artigo 18.º, n.º 2), mas que era residual, ao tempo da publicação deste último diploma, visto que o licenciamento municipal de obras particulares (ao tempo, regulado pelo Decreto-lei n.º 166/70, de 15 de Abril) deixava de fora muitas operações urbanísticas, de modo que o controlo da ex-JAE era o único exigido para a superfície dos postos de abastecimento de combustíveis e, por isso, designado o acto definitivo como licença.
e) Tratando-se de uma consulta, a decisão material que contém não pode condicionar o acto definitivo em termos diversos do que aqueles que a lei lhe permite. O parecer não é uma autorização e, por conseguinte, só é vinculativo se for desfavorável.
f) Pelo que, outra conclusão não se poderá retirar que não seja a de que o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 23 de Novembro, ao atribuir competência às Direcções Regionais de Economia para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacional e regional e às Câmaras Municipais relativamente a postos de abastecimento localizados nas redes viárias municipais, revogou tacitamente o disposto no artigo 10º, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que este atribuía tal competência à Junta Autónoma de Estradas, pelo que, a partir da entrada em vigor do primeiro diploma legal referido, é de entender que a Estradas de Portugal carece de competência para o referido licenciamento, sem prejuízo de ter de ser consultada.
g) Assim também foi considerado nos acórdãos proferidos a 10/03/2016 e 12/05/2016 pelo STA, nos termos dos quais se deixa dito, de forma expressa, que «(…) tanto a Lei nº 159/99 como o DL n.º 267/2002 operaram a revogação da legislação que anteriormente regulava esta matéria, “máxime” as normas do DL nº 13/71 que regulavam o licenciamento dos PACS (..) ficando claro que a partir da publicação deste último diploma competia às Câmaras Municipais o licenciamento dos postos não localizados nas redes viárias regional e nacional e que cabia às Direcções Regionais do Ministério da Economia o licenciamento dos PACS situados nessas redes (…) É de concluir que, à data do acto impugnado, já não estava em vigor o artigo 10º, n.º 1 do DL 13/71, não existindo, por isso, qualquer disposição legal que atribuísse à recorrente competência para licenciar os postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacionais”.
h) O acto impugnado está, pois, ferido de incompetência que é absoluta por se tratar da preterição de atribuições respeitantes a pessoas colectivas públicas diferentes: o Estado e a EP — ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., sendo, como tal, nulo (artigo 133.º, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo). Ao não ter assim considerado, incorreu a douta sentença recorrida em erro de julgamento.
i) De todo o modo e sem conceder, sempre se dirá que, de par com a Recorrida, também o Instituto de Infraestruturas Rodoviárias, IP, criado pelo Decreto-lei n.º 148/2007, de 27 de abril, veio suceder nas atribuições da extinta EP — Estradas de Portugal, EPE, tendo como principal missão fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária, controlando o cumprimento das leis e regulamentos e dos contratos de concessão e sub-concessão (cfr. artigo 23º, n.º 1)
j) Ora, o posto de abastecimento de combustíveis não figura entre as áreas de serviço e postos de abastecimento especificadas no objeto da concessão à EP — Estradas de Portugal, SA (Quadro I anexo ao Decreto-lei n.º 380/2007, de 13 de novembro).
k) E se não figura nesse enunciado, então recaía no âmbito das atribuições do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, IP, em que se fundiu o Instituto das Infraestruturas Rodoviárias, IP, cujo regime, contido no Decreto-lei n.º 236/2012, de 31 de outubro, prevê como atribuições, «em matéria de infraestruturas rodoviárias, incluindo matérias especificas relativas à rede rodoviária nacional» (artigo 3. º n.º 4) a de «supervisionar (....) o uso das infraestruturas rodoviárias, nos termos previstos no Estatuto das Estradas Nacionais» (alínea l) e a «de exercer as demais funções previstas noutros instrumentos legais ou contratuais, designadamente no Estatuto das Estradas Nacionais» (alínea o)).
I) Em suma, se o poder de licenciar postos de abastecimento de combustíveis junto às estradas nacionais era da extinta Junta Autónoma de Estradas, por força do artigo 10º, n.º 1, alínea o), do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, e se este diploma integra o Estatuto das Estradas Nacionais (como integra porque o alterou — artigo 19.º), então seria o INIR, IP, que, à data da liquidação do tributo impugnado, detinha essa atribuição e seriam os seus órgãos os competentes para deferir as licenças e para revogá-las. Pelo que, também por esta via se mostra ferido de incompetência absoluta o acto de liquidação impugnado sendo, como tal, nulo (cfr. artigo 133º, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo então em vigor).
Sem conceder, sempre se dirá o seguinte:
m) Relativamente à apreciação da violação de lei por inexistência de norma de incidência tributária, a douta sentença recorrida acompanhou a jurisprudência vertida, nomeadamente, no acórdão do STA de 17/06/2009, nos recursos n.º 0263/09. Salvo devido respeito, não se poderá concordar com entendimento acolhido pelo MM Juiz a quo, enfermando a douta sentença recorrida de manifesto erro de julgamento.
n) Ao contrário do defendido na sentença recorrida, da interpretação do corpo do artigo 15º, nº 1, alínea l) do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24/01, resulta que a base de incidência da taxa deverá recair sobre cada bomba de abastecimento e não já sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba.
o) Salvo devido respeito, nenhuma razão de hermenêutica aconselha a que se reconheça a necessidade de ser efectuada uma interpretação do conceito de “bomba abastecedora” de forma a transmutá-lo numa das peças que a compõem.
p) Por outro lado, efectuando uma interpretação sistemática do conceito de “bomba abastecedora”, é o próprio Estado que, no Despacho SEOP n.º 37-XIII/92, de 22/12, afasta o conceito de “bomba abastecedora de “mangueira”.
q) Segundo a jurisprudência superior em que a douta sentença recorrida se fundamentou, o aumento do número de mangueiras em cada bomba abastecedora, de modo a satisfazer a procura de combustíveis alternativos (por exemplo, gasolina com e sem chumbo, com 95 ou 98 octanas) representaria uma maior procura e, logo, uma utilização mais intensa do posto de abastecimento e um acréscimo das perturbações no tráfego.
r) Sucede, porém, que tal interpretação, não só passa ao lado das mais elementares regras hermenêuticas, como faz com que a taxa atravesse a fronteira que a separa dos impostos. A que acresce que, uma tal teoria hermenêutica, carece da demonstração da realidade fáctica que lhe subjaz, ou seja, que a mera existência de um maior número de mangueiras acarreta um aumento do tráfego e do número de entradas e saídas de viaturas no posto de abastecimento, factos estes que, salvo devido respeito, não se mostram provados nos presentes autos.
s) Mas mais. A identificação entre “bomba abastecedora” e mangueira” conduz a resultados impróprios. Senão, vejamos ad absurdum: A prática de preços de venda ao público mais competitivos justificaria também um agravamento das taxas, pois nada no mercado influencia mais a procura do que o preço, sendo este um facto de conhecimento oficioso e facilmente apreensível a partir das regras da experiência.
t) Na verdade, se o preço de um determinado combustível for menor num posto, preservando.
Por fim, e de acordo com o entendimento da jurisprudência constitucional, o critério do número de bombas abastecedoras só é constitucionalmente legítimo para a determinação do valor de uma dada taxa se, e enquanto, revelar maior intensidade da exploração: “o tributo devido explica-se (...) pela existência de uma causa que é o benefício económico decorrente de uma mais intensa (e, por isso, mais desgastante) utilização do domínio público” (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 20/2003, de 15 de Janeiro).
u) Assim, considerando que é a “bomba abastecedora” (entendida nos termos acima expostos) o elemento essencial para indicar a função económica do posto de abastecimento e a sua respectiva capacidade, é aquela que deverá ser tida como base de incidência da taxa prevista no citado artigo 15º, n.º 1, alínea I), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01 (e não já cada mangueira que a compõe). Não tendo assim considerado a douta sentença recorrida, incorreu esta numa errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 15º, n.º 1, alínea I) do DL n.º 13/71.
v) Considerou finalmente a douta sentença recorrida que, quando a impugnante foi notificada da liquidação da taxa impugnada ainda não havia decorrido o prazo de 4 anos a que aluda o artigo 45º/1 da LGT, porquanto o referido prazo apenas se iniciou em 10/11/2009, data em que foi realizada a acção de fiscalização da EP, S.A..
x) Tão pouco neste ponto poderá concordar-se com a douta sentença recorrida, incorrendo a mesma em errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 45º/1 da LGT. Com efeito, a existir qualquer acto tributário, não poderá deixar de se concluir que o mesmo nasceu no momento em que se concretizou a instalação do posto de abastecimento (tendo ficado dado como provado no ponto e) dos factos que o posto era explorado desde 2002) e, não apenas, volvidos mais de 5 anos desde tal facto.»
2 – Foram apresentadas contra alegações pela entidade recorrida com o seguinte quadro conclusivo:
«A) A sentença proferida nos autos é justa porque, analisando objectivamente os factos, descrevendo-os bem e debruçando-se sobre as questões jurídicas alegadas, fez correcta aplicação do direito — essencialmente o Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro;
B) Provado ficou nos autos, à exaustão, que existia no PAC em causa, 16 mangueiras de abastecimento de combustíveis que não estavam licenciadas pela Impugnada, nem sequer pelas suas antecessoras;
C) Cada uma das mangueiras existentes no PAC, e não licenciadas, constitui sem margem para quaisquer dúvidas, uma possibilidade de saída de combustível;
D) Para efeitos de licenciamento “rodoviário”, porque é do que se trata, o legislador impôs a cobrança da taxa por cada possibilidade de saída de combustível;
E) O Posto de Abastecimento de Combustíveis, de que se cuida na presente acção, está localizado à margem da Estrada Nacional n.º ………, km 1+100;
F) A Estrada Nacional n.º ………., km 1+100, Integra a Rede Rodoviária Nacional sob jurisdição da Impugnada.
G) À Estrada Nacional n.º ………., km 1+100, aplica-se o regime jurídico de protecção às estradas nacionais consagrado no Dec. — Lei nº 13/71, em vigor à data da liquidação impugnada;
H) O PAC de que se cuida, leia-se, área de serviço reduzida à sua expressa mais simples, na definição constante do Despacho SEOR 37-XII/92, integra, nos termos do nº 1 da Base 33, a concessão da Impugnada, conforme resulta claro da sua letra “Todas as áreas de serviço que se encontrem ou venham a encontrar implantadas ao longo das vias integram a Concessão.” (cfr. Bases da concessão publicadas do Dec. — Lei n.º 380/2007, de 13 de Novembro);
I) As áreas de serviço já existentes, como é o PAC dos autos, ou que venham a existir, integram a concessão, cfr. Bases 6 e 7, nº 1, al. a), estando portanto sujeitas ao licenciamento da Impugnada;
J) A listagem para que remete o n.º 2 da Base 33, respeita tão-somente às áreas de serviço que integram o conceito de estrada, ou seja, que fazem parte da própria estrada, pelo que, o regime ali consagrado não é aplicável ao PAC dos autos, situado à margem da EN……., km 1+100;
K) As disposições legais do Dec. — Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro — que, constitui um regime especial, de protecção às estradas nacionais — não foram revogadas, expressa ou tacitamente, pelo Dec. — Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, encontrando-se por isso mesmo em vigor à data da liquidação impugnada.
L) O licenciamento rodoviário não se confunde com o licenciamento a conceder pelas DRE, pois enquanto este tem subjacente as condições de segurança dos postos de abastecimento inerentes à sua exploração, aquele visa salvaguardar a livre e segura circulação rodoviária.
M) Os Acórdãos do STA proferidos em 10/3/2016 e 12/5/2016, não se debruçaram sobre situação idêntica à dos autos — licenciamento de mangueiras existentes em PAC — domínio em que a jurisprudência daquele Tribunal superior não sofreu qualquer alteração, reconhecendo a competência da Recorrida em tudo o que contenda com a manutenção da segurança da circulação rodoviária e a defesa do estatuto da estrada.
N) O número de mangueiras de um PAC tem a ver com o tipo e a variedade de produtos que podem ser abastecidos pelo que, quanto mais tipos de produtos tiver, mais dispositivos individualizados de fornecimento utiliza, mais procura e beneficio terá porque abarcará todo o tipo de veículos e de necessidades de abastecimento de combustíveis;
O) A existência das mangueiras e do PAC tem influência directa no acesso ao Posto de Abastecimento e nas saídas do Posto, de e para a estrada, estando directamente correlacionadas com a perigosidade face à segurança rodoviária que se deseja no que respeita às estradas nacionais, no caso a Estrada Nacional n.º ………;
P) É irrelevante o facto de as bombas permitirem um só abastecimento simultâneo, ou 2, 3, 4 abastecimentos de viaturas ao mesmo tempo, já que a frequência e a procura de abastecimento é tanto maior quanto maior for a diversidade de oferta de produtos, o maior numero de mecanismos ligados a combustíveis, manuseados, sendo também maior a capacidade de oferta, donde a afluência de utentes ao posto de abastecimento de combustíveis;
O) A procura do estabelecimento de combustíveis implica maiores entradas e saídas de, e para a, estrada nacional que confina com o mencionado posto de combustíveis, dados objetivos e já jurisprudencialmente fixados;
R) Realmente só nos primeiros tempos, em 1971, era normal a existência de uma só mangueira por bomba, mas tal situação evoluiu, a legislação e o Direito também;
S) O conceito de bomba abastecedora de combustível previsto no DL n.º 13/71 de 23/1 deve ser interpretado como o equipamento que permite a extração de combustível de um reservatório e a sua colocação num receptáculo, pelo que é relevante a capacidade de conduzir o combustível extraído para um depósito automóvel, ou seja, através da mangueira;
T) O legislador quis significar que por cada possibilidade de saída de combustível, ou seja, através de uma mangueira, há lugar a tributação, isto é, ao recorrer à expressão “por cada bomba abastecedora de combustível” quis tributar individualizadamente cada um dos equipamentos que permitem o abastecimento de combustíveis, equipamentos esses quantificáveis através do número de mangueiras;
U) Não existe inconstitucionalidade do artigo 15.º n.º 1, l) do Decreto-Lei n.º 25/2004 de 24 de janeiro — porquanto há que entender que a base tributária, de incidência objectiva, reside no número de mangueiras e não nas bombas abastecedoras, conforme jurisprudência fixada do STA, dos Tribunais Administrativos e do Tribunal Constitucional.
V) Resulta das Bases da Concessão e do Decreto-Lei n.º 374/07 de 7 de Novembro, dos Estatutos da EP, S.A., da interpretação do espírito do legislador, que plasmou no preâmbulo do DL 347/07 de 7/11, a vontade geral de atribuição de poderes de autoridade na EP — Estradas de Portugal, S.A. e os poderes conferidos à EP - Estradas de Portugal, S.A., são os relativo às estradas que se encontram sob sua jurisdição, como é o caso da EN………..
W) Os poderes de autoridade estão igualmente definidos, no que respeita à zona da estrada, na legislação especial que é o Decreto-Lei n.º 13/71 de 14 de Setembro, actualizado pelo Decreto-Lei n.º 25/2004 de 24 de Janeiro, em vigor à datada da prática da liquidação Impugnada.
X) Por fim, que não menos importante, a jurisprudência do nosso Supremo Tribunal Administrativo é perfeitamente esclarecedora quando reconhece à EP — Estradas de Portugal, SA, o inegável direito de cobrar taxa por mangueiras instaladas em postos de combustíveis;
V) O STA identifica até, mais especificamente, que o tributo devido à EP, S.A. incide sobre as mangueiras abastecedoras (em PACs) no sentido em que é entendido ser o dispositivo destinado a transferir combustível de um reservatório para um depósito de veículo automóvel e não se refere a legislação aplicável à unidade de abastecimento, vulgo, a bomba;
Z) Entre outros, todos no mesmo sentido, ditam tal decisão os Acórdãos do STA de 10 de Fevereiro de 2005 no Proc. n.º 250/04 disponível em htpp://www.dgsi/sta.pt, 17 de Junho de 2009, proferido no processo n.º 263/09, e o de 16 de Setembro de 2009, proferido no processo n.º 327/09.
AA) Do artigo 13.º n.º 1, alínea e) do DL n.º 374/07 de 7/11 resulta que a Impugnada tem os poderes e as atribuições previstas no citado Artigo 15.º do DL n.º 13/71 de 23 de Janeiro, com a redação dada pelo DL n.º 25/2004 de 24/1;
BB) Não se verifica, como bem decidiu a sentença recorrida, a caducidade do direito à liquidação da taxa impugnada;
CC) A sentença recorrida constitui uma decisão devidamente fundamentada de facto e de direito, sustentada na vasta e pacifica jurisprudência, dos Tribunais superiores, atinente às matérias em discussão nos autos, e que não enferma de qualquer vício, devendo, por isso, ser integralmente mantida.»
3 – O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu fundamentado parecer que, na parte relevante, se transcreve:
(….) 1ª Questão decidenda — Caducidade do direito de liquidação
A questão deve ser resolvida no sentido de a liquidação da taxa impugnada ter sido efectuada antes do termo final do prazo de caducidade, em consequência da conjugação das seguintes premissas:
a) aplicação do prazo de caducidade de 4 anos (art.45º nº1 LGT);
b) início do prazo de caducidade em 10.11.2009, quando o direito pôde ser exercido (data da realização da açcão de fiscalização que detectou a falta de licenciamento das mangueiras para abastecimento de combustível) notificação da taxa liquidada por ofício com a data de 14.11.2012 (factos provados als. E) e J; art.329º CCivil)
2ª Questão decidenda -Competência da EP-Estradas de Portugal SA para a liquidação da taxa
São distintos o âmbito de aplicação e os interesses tutelados pelo DL nº 267/2002, 26 novembro e pelo DL nº 13/71,23 janeiro.
O primeiro diploma define os procedimentos para o licenciamento e fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis (PAC) e discrimina as competências para a concessão das respectivas licenças, repartindo-as entre a administração central e as Câmaras Municipais, consoante os PAC estejam instalados nas redes viárias nacional, regional ou municipal (arts. 1º al b), 5º e 6º)
O segundo diploma tutela a segurança do trânsito e a proteção das estradas e faixas limítrofes situadas na área de jurisdição da primitiva Junta Autónoma das Estradas (cuja competência foi posteriormente assumida, em sucessão cronológica, por diversas entidades públicas)
O Decreto-Lei nº 267/2002,26 novembro não revogou o DL nº 13/71,23 janeiro (explicitamente ou implicitamente),como resulta de forma inequívoca:
a) do facto de as taxas previstas no primeiro diploma serem distintas das taxas previstas no segundo diploma, porque emergentes de diferentes factos tributários (cf.art.22º DL nº 267/ 2002, 26 novembro versus art.15º DL nº 13/71, 23 janeiro);
b) do facto de as taxas previstas no DL nº 13/71,23 janeiro terem sido actualizadas pelo DL nº 25/2004, 24 janeiro cronologicamente posterior ao DL nº 267/2002, 26 novembro). A EP- Estradas de Portugal, E.P.E. (criada pelo DL nº 239/2004,21 dezembro) foi transformada em sociedade anónima de capitais públicos, com a denominação EP Estradas de Portugal, S.A. ; como sucessora jurídica da EP- Estradas de Portugal, E. P. E., a EP-Estradas de Portugal, SA conservou a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a esfera jurídica daquela no momento da transformação (arts 1º nº1 e 2º DL nº 374/2007, 7 novembro)
A competência do InIR-Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias.IP (criado pelo DL nº 148/2007, 27 abril) circunscreve-se às matérias respeitantes à supervisão das infra estruturas rodoviárias (cf. neste sentido art.23º nº1 DL nº 148/2007, 27 abril e preâmbulo do DL nº 132/2008,21 julho)
A competência legal da EP -Estradas de Portugal, SA para a liquidação e cobrança da taxa por ampliação de posto de abastecimento de combustível radica nas normas constantes do art.15º nº1 al. l) Lei nº 13/71, 23 janeiro (redacção do DL nº 25/2004,24 janeiro e do art. 13º nº1 al. c) DL nº374/2007, 7 novembro)
3ª Questão decidenda- Ilegalidade da taxa liquidada por vício de violação de lei
A jurisprudência do STA-SCT pronunciou-se, com argumentação consistente que merece a adesão do Ministério Público, no sentido de que «O conceito de “bomba abastecedora de combustível “, para feitos de incidência da taxa pela emissão de licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, prevista no artigo 15ºnº1 alínea l) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro), corresponde ao de “mangueira abastecedora”, enquanto dispositivo destinado a transferir combustível de um reservatório para um depósito de veículo automóvel, e não ao de “unidade de abastecimento” (acórdãos STA-SCT 17.06.2009 processo nº 263109; 16.09.2009 processo nº 327/09; 25.03.2015 processo nº 254/14).
A interpretação da norma supra enunciada é a que melhor tutela o interesse protegido pelo licenciamento concedido pela EP-Estradas de Portugal, SA: protecção das vias rodoviárias, dos seus utilizadores e da segurança do trânsito.
Neste contexto a acção de fiscalização das condições de segurança será tanto mais exigente, e os seus custos tanto mais elevados, quanto maior for o número de dispositivos de abastecimento (mangueira abastecedora) instalados nos postos de abastecimento, com o consequente aumento da perigosidade própria do armazenamento de combustível.
CONCLUSÃO
O recurso não merece provimento.
A sentença impugnada deve ser confirmada.»
4 - Colhidos os vistos legais, cabe decidir.
5 – O Tribunal Tributário de Lisboa considerou como provado os seguintes factos com interesse para a decisão:
A) A impugnante tem por objeto social principal a comercialização de produtos petrolíferos, como combustíveis, betume, lubrificantes, gás, combustíveis para marinha e aviação e outros derivados do petróleo (acordo).
B) No âmbito do exercício da atividade a que respeita o objeto mencionado em A), a impugnante explora, entre outros, o posto de abastecimento de combustíveis, sito na EN ………. ao Km 1+100, Lado Direito, sito em ……….. (acordo).
C) Em 11.05.2006 foi emitido em nome da Impugnante, pelo Ministério da Economia e da Inovação - Direção Regional de Lisboa e Vale do Tejo, o Alvará nº L/2747, com a menção de que substituía o Alvará emitido em 18.01.2002, devido a averbamento, e que concedia licença válida até 30.09.2019 para explorar para venda uma instalação de armazenagem em Reservatórios Subterrâneos, de produtos derivados do petróleo bruto, na E.N. ………. ao Km 1 0, na ………… (cfr. doc. de fls. 22 dos autos).
D) Quer na Planta Geral, na planta de Localização, na Memória Descritiva e Justificativa, na Declaração do Técnico Autor do Projeto, no parecer favorável condicionado à apresentação do projeto definitivo emitido pelo ICERR, que constituem o Projeto de Licenciamento nº OB 1999 01423 existente na Câmara Municipal de Sintra e que antecederam a instalação do PAC identificado em B), não conta o número de mangueiras a instalar no mesmo PAC (cfr. documentos de fls. 74 a 84 do PA).
E) Em 10.11.2009, em ação de fiscalização efetuada por técnicos da E.P., S.A., foi verificada a existência de 2 ilhas de abastecimento e de 16 mangueiras no PAC identificado em B) (cfr. fls. 69 a 73 dos autos).
F) Através do ofício nº EP-SAI/2010/ 8952 de 18.02.2010, a EP, S.A., comunicou à impugnante o seguinte:
“Assunto: POSTO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEL
EN ………….., KM LADO DIREITO
ACÇÃO DE FISCALIZAÇÃO
No âmbito da acção de fiscalização realizada em 2009-11-10, no posto e abastecimento de combustível acima identificado (PAC), foram detectadas algumas situações cuja regularização se impõe, nos termos legais.
(…)
Verificou-se, também, que o posto de abastecimento possui, à data da dita fiscalização, 16 mangueiras. Após consulta aos arquivos desta Delegação Regional não se encontrou nenhum documento que comprove o pagamento de quaisquer mangueiras, pelo que ficam V. Exas. notificados, nos termos do artigo 10º, n.º 1, al. c), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, para, no prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da data da recepção da presente notificação, proceder à legalização da ampliação do posto ou apresentar documento comprovativo do respectivo licenciamento.
Relativamente às situações apontadas anteriormente podem, V. Exas. querendo, exercer no mesmo prazo o direito de audiência prévia, considerando-se neste caso sem efeito o prazo indicado para a apresentação dos respectivos projectos.
Por último, considerando que a ampliação do PAC encontra-se sujeita ao pagamento da taxa a que se refere a alínea I) do n.º 1 do artigo 15º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro ficam igualmente notificados, nos termos e para os efeitos do artigo 60º, n.º 1 al. a) da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei nº 16-A/2002, de 31 de Maio, para, no prazo de 15 (quinze) dias corridos, se pronunciar sobre o projecto de decisão da EP-Estradas de Portugal S.A. de aplicação de taxas no valor de 21799,80 E’ (vinte e um mil setecentos e noventa e nove euros e oitenta cêntimos), correspondente a:
• 3,00 € «a título de Imposto de Selo, de acordo com o ponto 12.5.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo, anexa ao Código do Imposto do Selo;
• 21 796,80€ referentes à taxa devida pela existência no PAC de 16 mangueiras, calculada nos termos da alínea I), do n.º 1, do artigo 15º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro;” (cfr. fls. 66 e 67 do PA).
G) Na sequência de resposta da Impugnante apresentada em 14.11.2011, constante de fls. 56 a 60 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais, foi remetido pela E.P. à Impugnante o ofício nº 104382 de 21.11.2011 (DRLSB/1276/2011) com o seguinte teor:
“Assunto: Análise à contestação apresentada por essa empresa, no âmbito da notificação para pagamento das taxas referentes ao posto de abastecimento de combustível localizado na EN…………ao Km 1 +100 - lado direito (PAC1282).
Relativamente ao assunto em epígrafe, e de modo a permitir a esta Delegação do Regional analisar o conteúdo da vossa contestação, apresentada no dia 11 de Novembro de 2011, no âmbito de audiência prévia à nossa notificação n.º 95222, de 25 de Outubro de 2011, referente ao pagamento de taxa do posto de abastecimento de combustíveis, localizado na EN ………… ao 1Km 1+100, no valor de 22,796,80 €, torna-se necessário que V. Exas, nos informem no prazo máximo de 15 dias qual a data de entrega na ex-Direcção de Estradas de Lisboa do projecto definitivo solicitado através do nosso ofício n.º 1139, de 28 de Julho de 2000, que se encontra anexo à vossa contestação, em virtude de após pesquisa exaustiva nos nossos arquivos o mesmo não ter sido encontrado.
Findo este prazo, e não havendo por parte dessa empresa, qualquer resposta ao solicitado, considera-se que efectivamente o mesmo não foi apresentado pela vossa parte, situação essa que conduziria ao seu licenciamento pela ex-Direcção de Estradas, com o consequente pagamento da taxa das mangueiras aí previstas, como determina a alínea k) do art.º 15.º do DL. n.º 13/71, de 23 de Janeiro.
Face ao exposto, deverão V, Exas. no mais curto espaço de tempo regularizar esta situação perante esta Delegação Regional, apresentando o respectivo projecto e efectuando o pagamento das taxas referentes ao número de mangueiras detectadas no âmbito da acção de fiscalização levada a cabo por parte desta Delegação Regional em 10/11/2009, e já solicitadas através das nossas notificações nºs 8952 e 95222, respectivamente de 18/03/2020 e 25/10/2011” (cfr. fls. 54 e 55 do PA).
H) Por documento apresentado junto da E.P., S.A., em 07.12.2011, a Impugnante declarou o seguinte:
“Exma. Sra. Directora,
Em resposta ao ofício n.º DRLSB/1276/2011, somos a informar que tão pouco lográmos obter informação relativamente à entrega do mencionado projecto definitivo junto da ex- Direcção de Estradas de Lisboa.
De todo o modo, aproveitamos a presente para reiterar tudo quanto deixámos dito no requerimento apresentado em sede de audiência prévia, pelo que deverá ser revisto o projecto de decisão e, em consequência, ser emitido acto definitivo no sentido de que a aqui Impetrante não se encontra obrigada ao pagamento de taxa no valor de € 21.796,80, correspondente a 16 de mangueiras.” (cfr. fls. 53 do PA).
I) Em 26.11.2012 foi elaborada a comunicação de serviço nº 124 DRLSB/2012 pelos serviços da E.P., S.A., com o seguinte teor:
“Assunto: PAC ao 1cm 1+100 D da EN ………..
Requerente: A…………
Prazo da “concessão” a conceder
Objetivo
Serve a presente para solicitar informação sobre que prazo de concessão será de considerar no caso particular deste posto de abastecimento em análise.
Análise
Na ação de fiscalização levada a efeito pela DRLSB ao Pac 1282 sito na EN ……….. ao Km 1+100- LD, na povoação de ………….., foi detetado que o Pac em questão possuía 16 mangueiras.
Analisados os documentos existentes no processo verificou-se que o Pac em causa nunca foi licenciado pela EP-SA mas apenas pela Câmara Municipal de Sintra e o Ministério da Economia e do Emprego.
Isto deveu-se ao facto de quando o processo foi remetido pela CM de Sintra ao ex-ICERR no ano de 2000, foi dada resposta de parecer favorável mas condicionado à apresentação definitiva do projecto final (ver cópia em anexo). Ora tal projeto nunca foi entregue e, como tal, nunca foi emitido diploma de licença.
Também, solicitada informação adicional à A………., esta não foi capaz de provar que o projeto em causa havia sido entregue.
Em reunião recente com um projetista que representou a A……….. na consulta do processo, na sequência da decisão final para pagamento das taxas, sob pena de envio para cobrança coerciva, o mesmo informou também não ter conhecimento do projeto definitivo alguma vez ter sido remetido à EP ou até que essa informação alguma vez lhes tenha sido transmitida pela CM de Sintra, a quem a resposta do ex-ICERR foi endereçada.
Conclusão:
De tudo o exposto, conclui-se que:
1 - O Pac sito ao km 1 +1 00 da EN ………… (Pac 1281) nunca teve diploma de licença emitido por esta empresa;
2 - O Pac esta’ a funcionar desde o início dos anos 2000, sem que também tenha havido qualquer embargo por parte da fiscalização da EP;
3 - A A………… está na disponibilidade de regularizar a situação mas como se trata de um novo licenciamento pretendem que o prazo a considerar seja 20 anos e não de 5 anos;
4 - Na opinião desta Delegação Regional e por questões de garantia do princípio de justiça e do princípio de igualdade, deverá ser considerado o início do prazo de concessão a partir da data da abertura do Pac à exploração (documento a apresentar pela A…………ou pelo MEE após solicitação) e por um prazo de 20 anos.
Face ao exposto, solicita-se informação sobre qual é a opinião da DOR quanto à questão atrás formulada e tendo em conta o actualmente aprovado pelo CA no que concerne a esta questão em concreto” (cfr. fls. 43 e 44 do PA).
J) Através do ofício EP-SAI/2012/59611 de 14.11.2012, a E.P. S.A., notificou a Impugnante para efetuar o pagamento da importância de 21.796,80€ relativa à taxa devida pelas 16 mangueiras existentes no PAC identificado em B) (cfr. fls. 46 e 47 do PA).
K) A Impugnante apresentou em 19.12.2012 reclamação graciosa contra a liquidação de taxa mencionada na alínea antecedente, conforme doc. de fls. 22 a 28 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
L) Através do ofício nº EP-SAI/2013/38497 de 03.05.2013, foi a Impugnante notificada do indeferimento da reclamação graciosa mencionada na alínea antecedente, nos termos seguintes:
“Assunto: Posto de abastecimento de combustíveis - Reclamação Graciosa Local: EN……….. ao km 1+100-lado direito
Acusamos a receção da vossa reclamação graciosa, carta datada de 2012-12-18,que nos mereceu a devida atenção.
Analisada a mesma pelo nosso Gabinete de Contencioso, foi entendimento não dever ter provimento, mantendo-se a decisão referente à liquidação da cobrança da taxa, que é legítima e fundamentada.
Considerando a argumentação expendida por v.Ex. oferece-nos proferir o seguinte:
No que concerne à alegada caducidade do direito à liquidação
Foi detetado, no âmbito de uma ação de fiscalização, realizada em 10-11-2009, que o posto de abastecimento de combustíveis em causa possuía 16 mangueiras.
No presente processo administrativo está em causa a legalização das 16 mangueiras que se encontravam em funcionamento na data da inspeção.
Donde, o facto tributário foi constatado em 10-11-2009.
Como tal, atento o disposto no artigo 45.º da LGT, não ocorreu a invocada caducidade do direito à liquidação.
Relativamente à competência da EP - Estradas de Portugal, SA
A competência da EP para a prática do ato de liquidação, objeto da reclamação, está consagrada na alínea c) do n.º 1 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, norma que nunca foi revogada.
E, na alínea I) do n.º 1 do artigo 15.º do mesmo diploma, na redacção dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, prevê a correspectiva competência para a liquidação e cobrança da taxa.
Acresce que a competência das Delegações Regionais de Estradas, previstas no Decreto-Lei nº 267/2002, de 26 de Novembro, para o licenciamento e fiscalização das condições de segurança dos postos de abastecimento de combustíveis inerentes á sua exploração não se confunde com as competências da EP- Estradas de Portugal em sede de licenciamento dos PAC’s, já que a EP fiscaliza as condições de segurança dos estradas sob sua jurisdição de forma a garantir a protecção dos que as utilizam bem como a garantir a segurança do trânsito, atenta a perigosidade inerente ao armazenamento e manipulação dos combustíveis.
Quanto ao conceito de bomba abastecedora de combustível
Como tem sido repetidamente afirmado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, para efeitos de incidência da taxa prevista na alínea I) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro), o conceito de “bomba abastecedora de combustível, corresponde ao de “mangueira abastecedora”, enquanto dispositivo destinado a transferir combustível de um reservatório para um depósito de veículo automóvel, e não ao de “unidade de abastecimento”.
Face ao exposto, a reclamação graciosa não tem provimento, pelo que, deverão V. Ex.ª procederem ao pagamento da taxa calculada nos termos do disposto na alínea I), do n.º 1, do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, atualizada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, como se segue: (...)“ (cfr. fls. 12 e 13 do PA).
M) Em 22.05.2013 foi apresentada a presente impugnação judicial (cfr. fls. 39 dos autos).
N) Em 19.07.2013 foi apresentada garantia bancária pela Impugnante para suspender a execução fiscal referente à taxa no montante de 21.796,80€ (cfr. fls. 1 a 5 do PA).
6. Do objecto do recurso
Da análise do segmento decisório da sentença e dos fundamentos invocados pela Recorrente para pedir a sua alteração, podemos concluir que a questão objecto do presente recurso é a de saber se incorre em erro de julgamento a sentença do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida pela recorrente contra a taxa cobrada pela instalação de mangueiras de abastecimento de combustível, relativa ao posto de abastecimento de combustível sito na EN ………. ao Km 1 +100, do lado direito, na localidade de ………….
Inconformada com o assim decidido a recorrente alega as razões da sua discordância quanto ao tratamento dado pela sentença recorrida às seguintes questões:
- a invocada caducidade do direito à liquidação da taxa impugnada;
- a alegada incompetência da EP-Estradas de Portugal, SA para liquidar a taxa pela instalação de mangueiras de abastecimento de combustível;
- a ilegalidade de liquidação da taxa efectuada ao abrigo da al. i) do n.º 1 do art. 15.2 do Dec.-Lei n.º 13/71, de 23/1, actualizado pelo Dec.-Lei n.º 25/04, de 24/1, no que toca à base de incidência da taxa que, no entender da recorrente deverá recair sobre cada bomba e não já sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba.
6.1 Da caducidade do direito à liquidação
Perante a suscitada questão da caducidade do direito à liquidação da taxa impugnada considerou a sentença recorrida que no caso em apreço o prazo de caducidade de 4 anos, estabelecido no artº 45º, nº 1 da LGT, apenas se iniciou em 10.11.2011(Haverá aqui lapso na indicação da data porque, como resulta do probatório e dos autos, a acção de fiscalização teve lugar em 10.11.2009 e não em 10.11.2011 – cf. probatório, al. E), fls. 132. ), data em que foi realizada a acção de fiscalização à impugnante e que resultou na constatação da falta de licenciamento das 16 mangueiras de combustível aí instaladas.
Por sua vez a recorrente alega que a existir qualquer acto tributário, não poderá deixar de se concluir que o mesmo nasceu no momento em que se concretizou a instalação do posto de abastecimento - 2002 , tal como dado como provado no ponto e) do probatório - e, não apenas, volvidos mais de 5 anos desde tal facto.
Vejamos, pois.
Nos termos do artº 45º, nº 1 da LGT( 45ª Versão, Lei n.º 98/2017, de 24/08) direito de liquidar os tributos caduca se a liquidação não for validamente notificada ao contribuinte no prazo de quatro anos, quando a lei não fixar outro.
Este prazo geral da caducidade do direito à liquidação aplica-se a todos os tributos, incluindo às taxas, salvo norma especial que disponha em sentido contrário, e será também aplicável às taxas de licenciamento, como a que está em causa nos presentes autos( Ver neste sentido Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo de 22.04.2015, recurso 1957/13. ).
Já relativamente às taxas autárquicas existe norma expressa - o artº.14, do R.G.T.A.L. (Lei 53-E/2006, de 29/12) – que estabelece que o direito de liquidar as taxas caduca se a liquidação não for validamente notificada ao sujeito passivo no prazo de quatro anos a contar da data em que o facto tributário ocorreu. (Cfr. Sérgio Vasques e Outros, O Sector Industrial e as Taxas de Licenciamento da Estradas de Portugal, in Taxas e Contribuições Sectoriais, Almedina, 2013, pág.239) e Regime das Taxas Locais, Introdução e Comentário, Cadernos do I.D.E.F.F., nº.8, 2009, pág.171 e seg.). )
No que concerne ao termo inicial da contagem do prazo de caducidade, será também aplicável o regime da LGT, na medida em que encerra os princípios e as normas que constituem o denominador comum de todos os tributos e que, no que concerne ao regime da caducidade deve ser aplicada na sua integralidade, abrangendo não só o prazo de caducidade mas também, o início do curso desse prazo. (Cf. supracitado Acórdão 1957/13. )
O que nos remete para o disposto no artº 45, nº 4, da L.G.T. relevando como termo inicial do prazo de caducidade o momento da ocorrência do facto tributário.
E esse momento deve ser reportado à data em que foi concedido o licenciamento, já que é pressuposto da taxa impugnada a concessão de licenciamento e a prestação de serviços ou obrigações administrativas a ele inerentes, que se podem prolongar no tempo, embora sem o carácter de periodicidade ou de regularidade dos chamados tributos periódicos ou renováveis.
Ora resulta dos autos que esse licenciamento acabou por ser concedido e comunicado à recorrida em 14.11.2012, mediante carta registada com A/R, através do ofício EP-SAI/2012/59611, a que, aliás, se reporta a al. J) do probatório, ofício esse que consta de fls. 46/47 dos autos apensos e em que, sob a epígrafe de “Liquidação das taxas referentes ao posto de abastecimento de combustíveis localizado na EN ........... ao Km 1,100, lado direito / Decisão final” consta, para além da liquidação das taxas sindicadas o seguinte: «No âmbito do assunto acima referenciado, foram V. Ex." notificados através da carta n.º 104382, de 21-11-2011, para efectuarem o pagamento da importância de € 21.796,80 (vinte e um mil setecentos e noventa e seis euros e oitenta cêntimos) relativa à taxa devida pelas 16 mangueiras existentes no posto de abastecimento de combustíveis ao km 1,100 da EN............ - lado direito.
Não tendo esta situação sido regularizada até à presente data, ficam por este meio notificados da decisão de liquidação da taxa devida pela autorização que se concede para a regularização/ licenciamento do PAC com os fundamentos já expressos na notificação anterior e que aqui se dão por integralmente reproduzidos( Sublinhado nosso.).
Face ao exposto, deverão V. Exas proceder ao pagamento da taxa calculada nos termos do disposto na alínea I), do n.º 1, do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, atualizada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, como se segue: (…)».
Assim no caso vertente o termo inicial do prazo de caducidade ocorrerá na data em que foi deferido e concedido o licenciamento relativamente às 16 mangueiras existentes no identificado posto de abastecimento de combustíveis, facto que, como resulta do probatório ocorreu em 14.11.2012 (cfr. al. j) do probatório).
Tendo a recorrente sido notificada da liquidação sindicada também no dia 14.11.2012 (cfr. al. j) do probatório) forçoso é concluir que não se verificou a caducidade do direito à liquidação invocada.
Improcede pois, nesta parte, a pretensão da recorrente.
6.2 Da competência para a liquidação da taxa impugnada.
Alega a recorrente que não assiste às EP competência para cobrar taxas pela instalação de mangueiras visto que o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 23 de Novembro, ao atribuir competência às Direcções Regionais de Economia para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacional e regional e às Câmaras Municipais relativamente a postos de abastecimento localizados nas redes viárias municipais, revogou tacitamente o disposto no artigo 10º, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que este atribuía tal competência à Junta Autónoma de Estradas, pelo que, a partir da entrada em vigor do primeiro diploma legal referido, é de entender que a Estradas de Portugal carece de competência para o referido licenciamento, sem prejuízo de ter de ser consultada.
Argumenta ainda, subsidiariamente, que as competências inicialmente cometidas à Estradas de Portugal, E.P.E. na supervisão das infra-estruturas rodoviárias foram transferidas para o INIR, nos termos do disposto nos artigos 12º, alínea d) e 23.º Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, e do regime jurídico das Estradas de Portugal aprovado pelo Decreto-Lei nº 347/2007, de 7 de Novembro, designadamente o artigo 4º, bem como das Bases da Concessão Rodoviária Nacional atribuída à EP, aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro, e do contrato de concessão aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 174-A/2007, de 23 de Novembro, o que levaria a que o InIR sempre teria sucedido à EP na competência prevista no artigo 15º do Decreto-Lei nº 13/71.
E conclui que, por esta razão, o acto de liquidação enferma de um vício de incompetência absoluta da entidade emissora do mesmo, neste caso, as EP, por ingerência nas competências que foram conferidas a outra pessoa colectiva de direito público (InIR.
Desde já se adiantará que, face aos preceitos legais aplicáveis à concreta situação dos autos, não procede esta argumentação do recorrente.
Com efeito decorre do disposto no art.23º nº1 DL nº 148/2007 de 27 de Abril e do preâmbulo do DL nº 132/2008, de 21 de Julho que a competência do InIR-Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, criado pelo referido DL nº 148/2007 se circunscreve às matérias respeitantes à supervisão das infra-estruturas rodoviárias.
Sendo que a competência legal da EP-Estradas de Portugal, SA para a liquidação e cobrança da taxa controvertida radica na aplicação conjugada do art.15º al. k) Lei nº 13/71, 23 Janeiro e do art.13º nº1 al. c) DL nº 374/2007, de 7 de Novembro).
De facto, como ficou exarado no Acórdão desta secção de 29.10.2014, proferido no recurso 1643/13, «a resposta a esta questão é dada pelo próprio legislador no preâmbulo do DL n.º 380/2007, de 13/11, que aprovou as bases da concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional.
Aí se deixou expressamente referido que, “O novo paradigma do relacionamento do Estado com o sector das infra-estruturas rodoviárias tem reflexo nas actividades a desenvolver pelo Instituto de Infra–Estruturas Rodoviárias, I.P. (InIR, I.P.), e pela EP-Estradas de Portugal, S.A. (EP, S.A.).
No quadro das orientações definidas pelo Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), o Decreto -Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, que estabeleceu o novo regime orgânico do InIR, I.P., veio estabelecer que este organismo tivesse como missão regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a sua execução, conservação, gestão e exploração. Neste sentido, as atribuições da antiga da EP-Estradas de Portugal, E.P.E., hoje transformada em sociedade anónima pelo Decreto–Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, foram, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias, transferidas para aquele organismo público. É o caso, por exemplo, do exercício das competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das infra-estruturas rodoviárias ou, por outro lado, da competência para fiscalizar a obrigação de indicação do preço de venda a retalho dos combustíveis em todos os postos de abastecimento, independentemente da sua localização, através da utilização de painéis, conforme estabelecido no Decreto–Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro.
De igual modo, por força do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, ficou consagrado que a EP, S.A., teria como objecto de actividade a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, sucedendo à EP - Estradas de Portugal, E. P. E., em todos os seus direitos e obrigações legais, como é o caso, por exemplo, do exercício de competências em matéria de implantação de áreas de serviço, de audição dos municípios na definição da rede rodoviária nacional e regional, de fiscalização do trânsito nas vias públicas sob a sua jurisdição ou pela gestão dos sistemas de vigilância electrónica rodoviária, mas também de outras competências anteriormente exercidas pela EP-Estradas de Portugal, E. P. E., pelo Instituto de Estradas de Portugal, I. P., ou pela Junta Autónoma das Estradas.”
Acresce que, como igualmente se deixou sublinhado naquele aresto, cuja doutrina subscrevemos e acompanharemos de perto, enquanto o Decreto-Lei n.º 148/2007 não fazia qualquer referência quanto às funções de licenciamento que se encontravam acometidas à entidade transformada, o Decreto-Lei n.º 374/2007, no seu artigo 10.º atribui à entidade recorrida as competências para a salvaguarda do Estatuto da Estrada (n.º 1), mais se referindo que para o desenvolvimento da sua actividade, a mesma detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidas ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis, no que tange à liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades [nº 2, alínea c)].
Do mesmo modo o artigo 13.º daquele diploma legal estabelece que «constitui receita da EP o produto de taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade.» (nº 1, alínea c), aí se enquadrando o exercício de todas as atribuições que integravam a esfera jurídica da entidade transformada que não tivessem sido expressamente conferidas a demais entidades, nomeadamente o INIR (cfr, artigo 10.º, n.º 2, e 13.º, n.º 1, alínea c) e n.º 2, alínea c).
Por outro lado, de acordo com o art.º 4.º, n.º 1 do referido DL, a EP-Estradas de Portugal, S.A. passou a ter "por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado.
Daqui se infere que à EP-Estradas de Portugal, SA foi atribuída a exploração da rede viária nacional, sendo tal atribuição necessariamente acompanhada dos devidos poderes e necessárias competências de licenciamento, nomeadamente de instalação e ampliação de postos de abastecimentos, por um lado, e da cobrança das respectivas taxas, fazendo delas sua receita própria, por outro lado [cfr. artigo 13.º, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 374/2007 e alínea e) da Base 3.
Em face do exposto haveremos de concluir que, como bem decidiu o Tribunal Tributário de Lisboa, a EP - Estradas de Portugal, SA., tinha competência para cobrar as taxas impugnadas, pelo que não se verifica o invocado vício de incompetência absoluta.
6.3 Da invocada a ilegalidade de liquidação da taxa efectuada ao abrigo da al. i) do n.º 1 do art. 15.2 do Dec.-Lei n.º 13/71, de 23/1, actualizado pelo Dec.-Lei n.º 25/04, de 24/1, no que toca à base de incidência da taxa.
Entende a recorrente que ao contrário do defendido na sentença recorrida, da interpretação do corpo do artigo 15º, nº 1, alínea l) do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24/01, resulta que a base de incidência da taxa deverá recair sobre cada bomba de abastecimento e não já sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba.
E que, sendo a “bomba abastecedora” o elemento essencial para indicar a função económica do posto de abastecimento e a sua respectiva capacidade, é aquela que deverá ser tida como base de incidência da taxa prevista no citado artigo 15º, n.º 1, alínea I), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01 (e não já cada mangueira que a compõe), pelo que a sentença recorrida, incorreu esta numa errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 15º, n.º 1, alínea I) do DL n.º 13/71.
A nosso ver também aqui carece de razão legal.
Este Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou por diversas vezes sobre a questão suscitada pelo recorrente e no sentido de que o conceito de “bomba abastecedora de combustível“, para efeitos de incidência da taxa pela emissão de licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, prevista no artigo 15º nº1 alínea 1) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro), corresponde ao de “mangueira abastecedora”, enquanto dispositivo destinado a transferir combustível de um reservatório para um depósito de veículo automóvel, e não ao de “unidade de abastecimento” (cf., neste sentido, para além dos acórdãos de 17.06.2009 processo nº 263/09 e de 16.09.2009 processo nº 327/09, ali citados, os Acórdãos de 25.03.2015, proferidos nos recursos 254/14 e 202/14, de 16.12.2015, recurso 280/15, de 17.02.2016, recursos 1795/13 e 443/14, e de 15.11.2017, recurso 467/15.
Com efeito e como vem sendo afirmado, de forma pacífica, pela referida jurisprudência, a base da incidência da taxa prevista na alínea l) do artigo 15º do DL n.º 13/71 afere-se por cada possibilidade de saída de combustível, a qual se encontra indissociavelmente ligada à componente visível, por exterior, da bomba abastecedora de combustível (a mangueira).
Sendo assim, encontrando-se acoplado a cada mangueira um mecanismo de bombagem, apresenta-se como decorrência irrefragável o entender-se que a base de incidência de tributação da taxa em causa seja aferida por cada mangueira licenciada a instalar.
Assenta tal jurisprudência no entendimento que esse conceito de bomba abastecedora de combustível é o que melhor se compagina com a necessidade de prevenir as condições de segurança e circulação nas estradas, tributando o risco rodoviário acrescido que resulta do maior número de saídas de combustível licenciadas.
E de facto os poderes referidos nos artigos 10º e 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 14 de Setembro, para licenciar a construção ou ampliação dos Postos de Abastecimento de Combustíveis localizados nas respectivas margens e para cobrar taxas em contrapartida da prestação desses serviços justificam-se, precisamente, pelo exercício do poder/dever da EP-SA de fiscalizar e controlar os fluxos de trânsito que saem e entram nos postos de abastecimento de combustíveis, o que, de acordo com a opção legislativa em análise, está relacionado com número de bombas disponíveis, por isso sujeitas a tributação.
Ora tais critérios não estão dependentes da realização de qualquer obra, podendo haver obras no posto de abastecimento de combustível, sem ou com ampliação do número de mangueiras, e só neste último caso é que se verifica a liquidação e cobrança de taxa.
Por outro lado, e tendo presentes os referidos fundamentos subjacentes à tributação, constata-se que aos mesmos são indiferentes as características do equipamento que sustenta a saída ou saídas do combustível, pois aquele pode ser móvel ou estar afixado no solo, destinar-se à mistura de combustíveis ou não, já que o efeito sobre as condições de segurança e circulação nas estradas é sempre o mesmo, ou seja, o risco rodoviário aumenta com o aumento do número de saídas de combustível.
Sendo que tal risco rodoviário, que acresce com o aumento do número de saídas de combustível, não foi quantificado ou graduado pelo legislador, o qual se limitou a referir mangueiras, ou seja, o utensílio e não a intensidade com que este é utilizado.
Daí que se conclua que a sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, que decidiu neste pendor, não merece censura.
Pelo que fica dito improcedem todos os fundamentos do recurso.
7. Decisão
Termos em que acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em, com esta fundamentação, confirmar a sentença recorrida e negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 13 de Dezembro de 2017. – Pedro Delgado (relator) – Dulce Neto – Isabel Marques da Silva. |
