Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos STA	Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:	0963/16

Data do Acordão:	06/29/2017

Tribunal:	1 SECÇÃO

Relator:	COSTA REIS

Descritores:	EFLUENTES DOMÉSTICOS RECOLHA DE EFLUENTES

Sumário:


Nº Convencional:	JSTA000P22071
Nº do Documento:	SA1201706290963
Data de Entrada:	10/10/2016
Recorrente:	MUNICÍPIO DE SANTIAGO DO CACÉM
Recorrido 1:	ÁGUAS .........................., S.A.
Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Texto Integral

Texto Integral:

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

ÁGUAS ………………………… SA instaurou, Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja (doravante TAF), contra o MUNICÍPIO DE SANTIAGO DO CACÉM acção administrativa comum pedindo o pagamento da quantia de 102.231,80 euros acrescida de juros de mora, referente aos serviços prestados relativos à recepção, tratamento e rejeição de efluentes domésticos que lhe tinha prestado.

O TAF julgou a acção totalmente improcedente.

O Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), para onde a Autora recorrera, revogou essa decisão e julgou a acção totalmente procedente e condenou o Réu no pedido.

Inconformado, o Município de Santiago do Cacém interpôs a presente revista que finalizou do seguinte modo:
A. O douto Acórdão recorrido, para fundamentar a revogação da douta sentença do TAF de Beja de 16/12/2014 e, assim, condenar o Município de Santiago do Cacém, sustenta-se em jurisprudência e, particularmente no Acórdão do TCAS de 12/11/2015, proc. 12248/15, que transcreve.
B. O Acórdão proferido no proc. 12248/15 que antecede aprecia matéria relativa a abastecimento de água e recolha, tratamento e destino final de efluentes domésticos no Concelho de Sines e tem subjacente litígio entre a sociedade anónima Águas ……………., SA e o Município de Sines.
C. Como se mostra desse Acórdão (do TCAS de 12/11/2015, proc. 12.248/15), em todo o concelho de Sines é o Município de Sines que directamente abastece de água para consumo humano à sua população e recolhe, trata e dá destino final aos respectivos efluentes, ou seja, em Sines é a autarquia que exerce plenamente as atribuições previstas no Dec.-Lei 194/2009 de 20 de Agosto,
D. De acordo com o mesmo Acórdão proferido no proc. 12.248/15 - seguido de perto para sustentação do Acórdão ora recorrido - , a primitiva acção proposta por Águas …………., SA contra o Município de Sines, assentava em serviços prestados a esta autarquia “no pressuposto da validade do respectivo contrato administrativo” (v. n° 1 do sumário do referido Acórdão que serve de fundamento ao douto Acórdão)
E. No caso em apreço - o do Município de Santiago do Cacém -, a matéria controvertida é, apenas, a recolha, tratamento e destino final dos efluentes da cidade de VILA NOVA DE SANTO ANDRÉ que pertence ao território sob jurisdição do Município de Santiago do Cacém, já que é Águas ………………, SA que abastece a água à população de Vila Nova de Santo André.
F. Nos presentes autos, o pressuposto da Autora, que RECONHECE NUNCA TER HAVIDO QUALQUER CONTRATO, NEM ALEGA QUALQUER RELAÇÃO JURÍDICA ENTRE AS PARTES, é o de que o Município de Santiago do Cacém enriquece à sua custa.
G. Na Cidade de Vila Nova de Santo André, ÁGUAS …………………, SA abastece de água para consumo humano os ali residentes, cobrando-lhes a respectiva tarifa, como se provou (Alíneas H) MM) e TT) dos factos provados, v. Acórdão do TCAS que os transcreve).
H. O abastecimento de água directamente aos residentes naquela cidade, pela aqui recorrida é feito em cumprimento de obrigação a que se vinculou pelo Contrato de Concessão celebrado entre Águas ………………., SA, a que alude os autos.
I. Contrato de Concessão que obriga TAMBÉM a aqui recorrida, a ali recolher, tratar e dar destino final aos efluentes gerados - cláusula 3ª do contrato - e que efectivamente faz (Alínea FF dos factos provados, do que o Município de Santiago do Cacém não retira nenhum beneficio, como se provou (Alíneas AA) FF) e Z) dos factos provados).
J. Em qualquer caso, como preconiza o Dec.-Lei 194/2009 de 20/8, Águas ………………, SA, abastecendo água directamente à população de VNSA, sempre teria integradamente de recolher, tratar e dar destino final aos efluentes gerados, naquela cidade – art.ºs n° 1 alíneas a) e b) do art. 2° e n° 1 do art. 6°.
K. Por outro lado, além da factualidade a que se referem as conclusões C) e D) supra, nos autos do processo que mereceu o Acórdão do TCAS de 12/11/2015, proc. 12248/15, relativo ao Município de Sines (considerado ERRADAMENTE pelo douto Acórdão recorrido caso similar aos do presente processo) provou-se que:
- O Município de Sines celebrou, em 2005, acordo com Águas ………………, SA, com vista a esta receber, tratar e dar destino aos efluentes domésticos da cidade de Sines;
- O Município de Sines celebrou contratos com a aqui recorrida, comprando -lhe a água a Águas ……………., SA que depois o Município abastece aldeias do concelho e pontualmente a cidade de Sines;
O Município de Sines nunca devolveu a Águas ……………., SA as facturas emitidas e que lhe foram entregues por esta;
A razão invocada para o não pagamento das facturas pelo Município de Sines é a divergência sobre os tarifários aplicados por Águas ……………………..
L. De toda a factualidade provada nos presentes autos e em todas as restantes acções intentadas contra o Município de Santiago do Cacém, e particularmente dos factos:
• Não há nem nunca houve contrato ou acordos entre os aqui recorrente e recorrida, relativos a abastecimento de água ou saneamento de Vila Nova de Santo André
• É Águas ……………….., SA que abastece directamente a água para consumo humano aos residentes na cidade de V.N.S.A., não comprando, assim, o Município água à aqui recorrida, para depois a abastecer aquela cidade (alíneas MM), TT) e UU) da matéria assente).
• O Município de Santiago do Cacém SEMPRE DEVOLVEU as facturas à aqui recorrida com a menção de NÃO SER DEVEDOR- (alínea Y) da matéria assente);
• ÁGUAS ………………….., SA não presta ao Município de Santiago do Cacém serviços de recolha, tratamento e destino final de efluentes domésticos na Cidade de Vila Nova de Santo ao Município de Santiago do Cacém, antes os presta directamente aos habitantes da cidade de VNSA, aos quais abastece a água – (alíneas H), AA), FF) MM) e TT) dos factos provados);
• Por força do contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a aqui recorrida NÃO É O MUNICÍPIO DE SANTIAGO DO CACÉM que exerce as atribuições de abastecimento de água e saneamento à população de V. N. S. A. (alíneas D) e E) dos factos provados)
• Os utilizadores do sistema de abastecimento de água, recolha, tratamento e
• destino final de efluentes domésticos são os residentes em Vila Nova de Santo André – (alínea AA) da matéria assente);
M. E da circunstância de não terem provados factos de que se extraia que, entre as partes, tenha existido qualquer contrato verbal, acordo, relações jurídicas ou “contrato de facto”, cujo objecto fosse o saneamento da Cidade de Vila Nova de Santo André - articulados das partes e toda a matéria assente,
N. Tem obrigatoriamente de concluir-se que a factualidade provada nos autos que mereceram o Acórdão do TCAS de 12/11/2015, Proc. 12248/15, é RADICALMENTE DISTINTA DOS PRESENTES AUTOS.
O. Ao contrário do que se diz no douto Acórdão recorrido não é, pois, o caso dos presentes autos similar ao do Município de Sines.
P. O Douto Acórdão recorrido sustentou-se em FACTUALIDADE ERRADA (a provada em acções contra o Município de Sines) para decidir como decidiu, nestes autos em que é parte o Município de Santiago do Cacém.
Q. A tal terá sido induzido pela aqui recorrida que, nas alegações do recurso de 1ª Instância, alterou ilegalmente a causa de pedir na primitiva acção, ignorou toda a matéria ali provada e passou a falar de existência entre as partes de “relações jurídicas firmadas “ entre as partes que, pura e simplesmente inventou, para criar no Tribunal a convicção errada de que o caso de Vila Nova de Santo André era “similar” ao de Sines.
R. E nessas alegações, transcreveu a aqui recorrida a quase totalidade de Parecer de Ilustres juristas, que juntou aos autos, baseado numa sentença proferida no caso do Município de Sines, ABSOLUTAMENTE INAPLICÁVEL aos presentes autos.
S. E apesar de o Município de Santiago do Cacém nas contra-alegações de recurso da decisão de 1ª Instância e respectivas conclusões, ter chamado a atenção para o intento malicioso da aqui recorrida, não logrou obter a atenção do TCAS para A DIFERENÇA ENTRE AS FACTUALIDADES PROVADAS, no caso de Sines e no caso de Vila Nova de Santo André.

EM CONSEQUÊNCIA
T. O douto Acórdão recorrido aplicou o direito a factos NÃO PROVADOS e inexistentes, particularmente a norma do art. 289°, e extraiu consequências que não só violam a lei, mas afrontam toda a jurisprudência que cita e a demais que é unânime.
U. Toda a jurisprudência citada e/ou transcrita pelo douto Acórdão recorrido e que é fundamento da decisão, sustenta-se em factualidade que se caracteriza pela existência de relações contratuais, que se extraem de factos materiais PROVADOS, como acordos verbais, contratos caducados que continuaram a ser executados, aceitação ou beneficio retirado de prestação de serviço, e na não devolução das facturas.
V. FACTUALIDADE QUE É EXACTAMENTE A OPOSTA DA PROVADA NOS AUTOS DO PROCESSO EM APREÇO, em que o Município de Santiago do Cacém SEMPRE DEVOLVEU AS FACTURAS COM A MENÇÃO DE NÃO SE CONSIDERAR DEVEDOR, nunca fez acordos, nunca requisitou, solicitou ou aceitou quaisquer serviços.
W. Nem tão pouco o aqui recorrente beneficiou da prestação de serviços que a aqui recorrida presta à população da Cidade de Vila Nova de André E NÃO AO MUNICÍPIO (Alíneas Z), AA), PP) e QQ) dos factos provados).
X. Factos que devem ser conjugados com os termos do Contrato de Concessão Águas ………………., SA obrigou-se a abastecer a água e a recolher os efluentes gerados na Cidade de VNSA) e e com as normas do Dec-lei 194/09 de 20/8 (que preconiza a gestão integrada do abastecimento de água e do saneamento),
Y. Deste modo, ÁGUAS ………………., SA que abastece água para consumo humano à população de Vila Nova de Santo André, é a entidade competente para recolher, tratar e dar destino final aos efluentes domésticos gerados na mesmo cidade - obrigação contratual da aqui recorrida que efectivamente cumpre - Alínea FF) dos factos provados.
Z. No caso em apreço PURA E SIMPLESMENTE INEXISTE CONTRATO.
AA. O contrato inexistente não produz quaisquer efeitos, “ ...não havendo sequer necessidade de um reconhecimento judicial da sua invalidade, como acontece para os actos nulos” (Ana Pratas, Dic. Jurídico, 4ª ed. pág. 639).
BB. “ As noções de validade e invalidade são conceitos de relação. Por eles se exprime que um certo acto, concretamente considerado, se encontra para um dado tipo legal em uma relação de coincidência ou divergência. E, por isso, em rigor absoluto, todo o acto divergente do respectivo tipo legal seria inválido. Sucede porém que se nenhum facto existe (facto putativo), falta todo o termo de comparação e, por isso, mais do que de invalidade, será o caso de se falar de inexistência (Dias Marques, sebenta de “ Direito Civil Português”, 1972, Ffac. Direito de Lisboa).
CC. Mas mesmo que se entenda que à inexistência do contrato se aplicariam as regras da nulidade, particularmente no que se refere aos efeitos desta (art. 289°do CC), em conformidade com toda a jurisprudência, só há obrigação de restituir quando há serviços prestados e beneficio destes, e, assim, quando há relação jurídica/contrato de facto.
DD. RELAÇÕES JURÍDICAS/ contrato de facto QUE, repete-se, NO CASO, NÃO EXISTIRAM, COMO SE EXTRAI DO PROBATÓRIO dos autos.
EE. O douto Acórdão recorrido padece de MANIFESTO E BRUTAL ERRO DE JULGAMENTO, pois aplica o direito pertinente a factualidade que não é a provada nos presentes autos e é, aliás, oposta àquela.
FF. Violando viola os art. 5°, 260º 264° e 265° , 608° n°2 , 609 nº1, do CPC aplicáveis ex-vi art. 666° do mesmo Código e art. 140° do CPTA.
GG. E ao revogar a douta sentença do TAF de Beja de 28/2/2015 e, assim, condenar o Município com fundamento na norma do art. 289° do CC viola esta norma e toda a jurisprudência bem firmada, porquanto,
HH. Considerada a factualidade fixada pela 1ª instância e não alterada, a aplicação do art. 289° do CC conduz necessariamente à decisão de improcedência do recurso da sentença de 1ª instância e à absolvição do Município do pedido.
II. Como, aliás, fez a douta sentença do TAF de Beja, que interpretou e aplicou correctamente o direito aos factos provados, em conformidade com a jurisprudência e deve, assim, manter-se na ordem jurídica.

Não foram apresentadas contra alegações.

Cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I.
II. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:
A) Em 25-05-2001, foi constituída a sociedade Águas ………………… S.A. - ......., ora A., sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e concessionária, em regime de exclusivo, da concessão da exploração e gestão do sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos de Santo André - Sistema - cfr. DL. n.° 171/2001, de 25/05;
B) O referido sistema serve parcialmente os Municípios de Santiago do Cacém e de Sines. - por acordo;
C) Esta exploração e gestão compreendem a concepção, a construção das obras e equipamentos, bem como a sua exploração, reparação, renovação e manutenção do Sistema concessionado. - por acordo;
D) Em 27-12-2001, o Estado Português, na qualidade de primeiro outorgante e a ........., na qualidade de segundo outorgante, outorgaram o contrato de concessão, no qual acordaram os termos e as condições da exploração e gestão do Sistema acima referido. - cfr. contrato de concessão junto por CD aos autos;
E) O Estado Português concessionou à Autora todo o sistema em funcionamento nos moldes em que o próprio Estado o vinha exercendo, através do Instituto da Água – INAG. - por acordo;
F) Transferindo para o património da A. todos os bens e direitos que integrou na Concessão, nomeadamente, a propriedade dos imóveis, infra-estruturas e equipamentos que constituem os sistemas de saneamento básico da cidade de V.N.S.A., com excepção das redes de esgotos que foram transmitidos para a Câmara Municipal de Santiago do Cacém - CMSC: cfr. Doc. 1 junto com a PI; DL. N.º 115/89 de 14/4 e DL. N°171/2001, de 25 de Maio;
G) Até então o Estado, através da Direcção Geral de Recursos Naturais e depois INAG, geriu esse sistema, fornecendo água e recolhendo e tratando os efluentes domésticos aos residentes na cidade de V.N.S.A., nunca tendo facturado ao Município aqui R., não tendo a autarquia pago fosse o que fosse, a qualquer título, por aquela gestão, e mais concretamente pela recolha e tratamento de efluentes domésticos de V.N.S.A: por acordo;
H) A água é captada, tratada, distribuída, utilizada e uma vez utilizada é recolhida, tratada e rejeitada numa parte, que constitui o efluente doméstico, competindo à A. proceder aos diversos actos desse ciclo da água que, posteriormente, cobra as respectivas contrapartidas aos utentes. - por acordo;
I) Este sistema tem o seu início no concelho de Santiago do Cacém, na cidade de V.N.S.A., onde existe um Ponto de Recolha. - por acordo;
J) No Ponto de Recolha de V.N.S.A., procede-se à recolha da rede de esgotos de Vila Nova de Santo André, de Brescos, de Foros da Quinta e de Giz. - por acordo;
K) O Ponto de Recolha de Brescos recebe os efluentes domésticos gerados por cerca de 1200 habitantes. -por acordo;
L) O Ponto de Recolha de Giz recebe os efluentes domésticos gerados por cerca de 500 habitantes. - por acordo;
M) Os efluentes domésticos provenientes do Ponto de Recolha de V.N.S.A., são recepcionados numa Estação Elevatória e, posteriormente, reenviados para tratamento na E.T.A.R. de Ribeira de Moinhos. - por acordo;
N) Estes efluentes, recepcionados nos dois locais referidos - a totalidade do ponto de recepção de V.N.S.A. - são tratados na mencionada ETAR Ribeira de Moinhos. - por acordo;
O) Estes efluentes domésticos, após tratamento adequado, são rejeitados no meio hídrico receptor - o mar - por meio de um emissário submarino, com cerca de 2500 metros de extensão. Destino final adequado e devidamente autorizado e licenciado. - por acordo;
P) Caudalímetros são instrumentos de medida volumétrica e destinam-se, essencialmente, a registar com precisão as quantidades de efluentes canalizados por cada um dos pontos de entrega para o sistema de recolha, quantidades sobre que, após medição mensal, incidem as tarifas aprovadas. - por acordo;
Q) Estas infra-estruturas de recolha e posterior tratamento e rejeição de efluentes domésticos no meio hídrico são propriedade e da responsabilidade da A. desde a recepção até ao adequado destino final. - por acordo;
R) Para o ano de 2011, as tarifas foram aprovadas por despacho do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território – MAOT. - Doc. n.º 2, junto com a PI;
S) As facturas infra melhor identificadas foram emitidas pela A. - por acordo;
T) A factura n° 4130386219, com a data de emissão de 31/08/2011 e vencimento em 30/10/2011, no valor de € 25.888,01. referente a efluentes domésticos recepcionados no Sistema e provenientes daquele Município, com o volume de 57.009 m3, a que acrescem juros de 544,71€ correspondentes a 96 dias. - cfr.Doc. 3 junto com a PI;
U) A factura n° 4130386285, com a data de emissão de 30/09/2011 e vencimento em 29/11/2011, no valor de € 23.739,19, referente a efluentes domésticos recepcionados no Sistema e provenientes daquele Município, com o volume de 52.277 m3, a que acrescem juros de 343,41€ correspondentes a 66 dias. - cfr.Doc. 4 junto com a PI;
V) A factura n° 4130386351, com a data de emissão de 31/10/2011 e vencimento em 30/12/2011,no valor de € 24.254,61, referente a efluentes domésticos recepcionados no Sistema e provenientes daquele Município, com o volume de 53.412 m3, a que acrescem juros de 186,06€ correspondentes a 35 dias. - cfr. Doc. 5 junto com a PI;
W) A factura n° 4130386422, com a data de emissão de 30/11/2011 e vencimento em 29/01/2012, no valor de € 27.332,06, referente a efluentes domésticos recepcionados no Sistema e provenientes daquele Município, com o volume de 60.189 m3, a que acrescem juros de 29,95€ correspondentes a 5 dias. - cfr. Doc. 6 junto com a PI;
X) Até à presente data o R. não pagou o valor das facturas acima melhor identificadas, devolvendo-as sistematicamente ao A. - por acordo;
Y) O R não cobra aos seus munícipes o saneamento básico da cidade V N.S.A. - por acordo;
Z) Os “utilizadores” dos serviços de recolha, tratamento e destino final de efluentes domésticos, são os munícipes da Cidade de V N. S.A. - por acordo;
AA) O R. não foi chamado a intervir nas negociações que tiveram por conclusão o contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a A. - cfr. confronto entre a prova testemunhal e documental produzida;
BB) A Autora factura os serviços de recolha em alta e tratamento de efluentes domésticos que presta aos utentes/clientes de V.N.S.A. -. cfr. resulta do depoimento da Testemunha A……… e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
CC) A A, foi criada, existe e presta os serviços visados nesta acção abrangendo também o território sob jurisdição do R. - cfr. resulta do confronto de toda a prova testemunhal e documental produzida e ainda A) a G) da matéria assente;
DD) A A. não tem contrato com os Munícipes quanto ao saneamento, tendo, contudo, contrato com cerca de 5600 clientes na Cidade de V.N.S.A. quanto à água para consumo humano - cfr. resulta do depoimento da Testemunha A……… e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
EE) A A. recebe, trata e dá destino final aos efluentes domésticos provenientes dos residentes na Cidade de V.N.S.A. - cfr. resulta do confronto entre toda a prova testemunhal e documental produzida;
FF) O sistema de efluentes domésticos de V.N.S.A, inicia-se no Concelho de Santiago do Cacém, na cidade de V.N.S.A. existindo para o efeito aí um ponto de recolha da Autora. - cfr. confronto entre toda a prova testemunhal e documental produzida;
GG) O R encaminha os efluentes domésticos provenientes da cidade de V.N.S.A. recebidos em ‘Baixa” na rede municipal de recolha para o sistema concessionado à A. - cfr. confronto entre toda a prova testemunhal e documental produzida;
HH) A Autora sempre recebeu e tratou na ETAR, de Ribeira de Moinhos, os efluentes domésticos, procedendo à sua adequada rejeição. - cfr. confronto entre toda a prova testemunhal e documental produzida, vide depoimento testemunha B…………..;
II) O R. não foi chamado a intervir nem, por qualquer meio, interveio nas negociações que tiveram por conclusão o contrato de concessão celebrado entre o Estado Português e a A. - cfr. resulta do depoimento das Testemunhas C………… e D………. e confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
JJ) Nem nunca esse contrato foi formalmente comunicado ao R, cujo teor integral só chegou ao seu conhecimento, por mero acaso. - cfr. resulta do depoimento da Testemunha C………… e confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
KK) A Autora fornece, em exclusivo, água aos residentes na Cidade de V.N.S.A. - cfr. resulta do depoimento das Testemunhas E………… e F………….;
LL) Até à criação da Autora o Estado Português, através da Direcção Geral de Recursos Naturais e depois INAG (Instituto Nacional da Água), geriu esse sistema, fornecendo água e recolhendo e tratando os efluentes domésticos aos residentes na Cidade de V.N.S.A. - cfr. depoimento das Testemunhas B………….. e C………… e ainda do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
MM) E nunca cobrou ou facturou ao Município R, e nunca a autarquia pagou fosse o que fosse, a qualquer título, por aquela gestão, e mais concretamente pela recolha e tratamento de efluentes domésticos de V.N.S.A. - cfr. depoimento das Testemunhas B………….. e C…………e ainda do confronto coma demais prova testemunhal e documental produzida;
NN) A A usa, sem acordo ou autorização expressa do Município R, e sem lhe pagar qualquer contrapartida, a rede de esgotos que é propriedade da autarquia, para a condução dos efluentes que recolhe e trata e dá destino. – cfr. prova testemunhal e documental produzida;
OO) É o Município R. que procede à reparação e conservação da rede de esgotos (suportando, assim, os correspondentes custos. - cfr. resulta do depoimento das Testemunhas D………., G……….., H………… e I………..;
PP) A A. factura os serviços de recolha em alta e tratamento de efluentes domésticos que presta aos utentes/clientes de V.N.S.A. - cfr. resulta do depoimento da Testemunha A………e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
QQ) Nos locais de recepção, os efluentes domésticos provenientes da recolha em “Baixa” pelos municípios e entregues nos locais de recepção, são sujeitos a um método de controlo e medição do caudal, por meio de caudalímetros. - cfr. resulta dos depoimentos das Testemunhas J……….. e B…………..;
RR) A tarifa devida pela recolha, tratamento e destino final de efluentes domésticos é sempre calculada de acordo com a água individualmente fornecida a cada utilizador. - cfr. resulta do depoimento da Testemunha A……… e do confronto com a demais prova testemunhal e documental produzida;
SS) A água é fornecida pela A. que a cobra, directamente, a cada utilizador o respectivo consumo. - cfr. depoimentos das Testemunhas A……… E E………….

III. O DIREITO.

Águas …………………, S.A. intentou, no TAF de Beja, contra o Município de Santiago do Cacém, acção administrativa comum pedindo a condenação deste no pagamento da quantia de 102.231,80 euros, acrescida de juros de mora, devida pelos serviços de tratamento e rejeição de efluentes prestados ao Réu nos meses de Agosto, Setembro e Novembro de 2011.
Alegou, em síntese, que foi constituída pelo DL 171/2001, de 25/05, e que neste se estatuiu não só que o sistema de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público como de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha, tratamento e destino final de resíduos sólidos que servia parcialmente os municípios de Santiago do Cacém e Sines lhe seria adjudicado, em regime de concessão, por um prazo de 30 anos. Por essa razão celebrou com o Estado, em 27/12/2001, contrato de concessão onde se obrigou a “assegurar de forma regular, contínua e eficiente o abastecimento de água para consumo público e industrial e a proceder ao tratamento e rejeição de efluentes canalizados, cujo destino seja o sistema, bem como o processamento de resíduos industriais.” Sistema que opera do seguinte modo: a água depois de captada é “tratada e distribuída aos clientes: municípios, munícipes e indústrias. Após a sua utilização é tratada, recolhida e rejeitada. As águas residuais, urbanas, isto é, os efluentes domésticos de Vila Nova de Santo André e de outras pequenas localidades do concelho de Santiago do Cacém são recolhidas pela rede «em baixa» da Câmara de Santiago e tratadas na ETAR … propriedade da ...........” Deste modo, o sistema iniciava-se em VNSA existindo para o efeito aí um ponto de recolha da .......... onde eram recolhidos os esgotos não só de VNSA como de Brescos, Foros da Quinta e Giz, sendo “todas as infraestruturas de transporte, a partir do ponto de recolha, tratamento e rejeição dos efluentes domésticos da propriedade e da inteira responsabilidade da .........., a partir da recepção até ao destino final” e a “rede, desde as habitações dos munícipes ao ponto de recolha da titularidade e responsabilidade da Câmara Municipal de Santiago do Cacém.”
Ora, apesar do funcionamento do referido sistema implicar custos e estes serem compensados pelo pagamento do tarifário fixado pelo Governo, o qual é a fonte principal do seu financiamento, o Réu recusa-se a pagar os serviços referentes ao tratamento e rejeição de efluentes domésticos de VNSA que lhe foram prestados devolvendo as correspondentes facturas que a Autora lhe mandou. No entanto, assiste-lhe o direito a ser paga pelos apontados serviços quanto mais não seja a título de enriquecimento sem causa.

O TAF julgou a acção totalmente improcedente.
Desde logo, porque considerou que Autora e Réu não celebraram qualquer contrato escrito referente à prestação dos referidos serviços e que sendo a forma escrita essencial para a validade do suposto contrato se devia ter como certo que o mesmo era nulo. Se assim era, e se o pedido de pagamento de tais serviços foi fundado num contrato nulo, não seria o incumprimento deste a poder fundamentar a pretensão aqui formulada.
Depois, porque essa pretensão não podia ser satisfeita ao abrigo do disposto no instituto do enriquecimento sem causa, atento o seu carácter subsidiário, nem, tão pouco, a coberto do disposto no art.º 289.º do CC visto se não verificarem os respectivos requisitos.
Finalmente, a Autora não era concessionária de um sistema multimunicipal de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e de recolha, de tratamento e rejeição de efluentes domésticos e, por isso, a concessão que lhe foi outorgada não abrangia a prestação dos serviços que fundavam o ora peticionado.

Águas ……………………. recorreu para o TCAS e este, depois de entender que a sentença recorrida devia ser mantida “na parte em que considerou que a quantia reclamada pela Autora não pode fundamentar-se num suposto incumprimento de obrigação derivada de contrato pois que, como se viu, o relacionamento contratual entre a concessionária e o Município não tem por suporte um contrato válido” considerou que, apesar disso, subsistia “uma relação contratual firmada pelo que se impõe extrair as consequências jurídicas das regras que determinam o pagamento da quantia reclamada com base na invalidade do mesmo. Dito de outro modo, tem aqui aplicação o regime da nulidade dos contratos, regulado no art.º 289.º do CC, tendo a declaração de nulidade do negócio jurídico efeito retroactivo e devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado (art.º 289.º/1 do CC).”
Daí que tivesse revogado a sentença do TAF e, julgando a acção totalmente procedente, tivesse condenado o Réu “a pagar à Autora as quantias a que se referem às facturas identificadas em T) a X) dos factos provados acrescidas de juros de mora, desde as respectivas datas de vencimento até integral pagamento, à taxa dos juros comerciais.”

É desta decisão que vem a presente revista.

Na sessão de 4/05/2017, foi decidido em sede de julgamento por formação alargada, nos termos do art.º 148.º do CPTA, um litígio opondo as mesmas partes e versando idêntico objecto - se bem que referente a diferente facturação - no qual foram abordadas os vários erros de julgamento de direito apontados ao Acórdão recorrido, tendo-se formado uma maioria no tocante à solução jurídica a adoptar.
Cumpre respeitar essa decisão e julgar esta acção de harmonia com a posição maioritária ali formada.

Escreveu-se nesse Acórdão (rec. 687/16):
“A autora e aqui recorrida diz que prestou ao município réu, nos anos de 2009 e 2010, serviços de recolha, tratamento e rejeição dos efluentes domésticos de Vila Nova de S. André, pretendendo que o réu seja condenado a pagar-lhe o custo de tais serviços, calculado segundo o tarifário administrativamente fixado, e os correspondentes juros de mora. Por sua vez, o réu e ora recorrente nega que tais serviços lhe tenham sido prestados, já que a autora, no exercício dessa actividade, ter-se-ia directa e exclusivamente relacionado com os munícipes da referida povoação.
Essa disparidade de posições é que funda e caracteriza o dissídio dos presentes autos. Ora, e olhado o assunto «in nuce», logo se percebe que ele essencialmente – e num primeiro momento – reside numa pura questão de facto: a de apurar se o município, por uma maneira qualquer, actuou como beneficiário dos sobreditos serviços, prestados pela autora e relativos aos efluentes.
E trata-se aí de uma «quaestio de factis» porque o cerne da controvérsia, localizando-se na existência, ou não, dos elementos constitutivos de uma prestação de serviços, está desligado da problemática jurídica que acidentalmente o rodeia. Assim, a circunstância da autora ser concessionária do Estado é irrelevante – no estrito plano duma efectiva prestação de serviços – já que a respectiva «lex contractus», relativa às partes negociais, não obriga o réu município, enquanto terceiro. Aliás, ainda que a autora fosse mera arrendatária ou comodatária do sistema em alta, o conflito dos autos poderia pôr-se e resolver-se nos exactos termos da petição inicial – supondo-se, evidentemente, que o município recorrera aos falados serviços da autora. Por outro lado, também é indiferente o que o município porventura devesse, «ex lege», fazer. O que importa não é aquilo que ele devia ter feito – v.g., à luz das suas atribuições – mas o que realmente fez; e isto – num primeiro momento, em que metodologicamente nos situamos – redunda na averiguação do facto que assinalámos, isto é, em determinar-se se a autora prestou, ou não, ao réu serviços relacionados com aqueles efluentes domésticos.
O aresto recorrido tomou a matéria de facto estabelecida na 1.ª instância e concluiu que realmente ocorrera essa prestação de serviços, da autora ao réu. Depois, e entrevendo aí um acordo «sine forma» que seria nulo, o aresto extraiu dessa nulidade consequências restitutivas, finalmente traduzidas na condenação do réu a pagar à autora os valores das facturas, emitidas por causa do serviço, e os respectivos juros.
Assim, o aresto «sub specie» é divisível em dois segmentos: um primeiro, onde afirma a ocorrência da alegada prestação de serviços, nos anos de 2009 e 2010; e um segundo, em que qualifica juridicamente essa relação havida entre as partes, dizendo-a nula e estabelecendo o programa restitutivo derivado da nulidade.
Nesta revista, o recorrente acomete esses dois pontos. Mas argumenta sobretudo acerca do primeiro, sublinhando que a factualidade assente não permite encará-lo como beneficiário de um qualquer serviço prestado pela autora – e, nessa medida, como responsável, seja a que título for, por um qualquer ressarcimento.
O modo como o acórdão recorrido resolveu o segundo ponto a que acima aludimos – o qual é de índole jurídica – concorda com a solução por nós já dada (no acórdão do STA de 10/11/2016, proferido no recurso n.º 391/16) a uma «quaestio juris» similar. E voltaremos, «infra», a este assunto.
Entretanto, importa reter que a bondade da pronúncia condenatória do TCA depende do acerto do que nele se decidiu acerca do referido primeiro ponto; pois, saber-se se a autora prestou serviços ao réu município constitui um antecedente necessário de qualquer tratamento jurídico subsequente.
Ora, e no que tange à realidade dessa prestação de serviços, a matéria de facto apurada não se mostra clara e unívoca.
Não tanto porque nela se diz que os «utilizadores» do serviço relativo aos efluentes são «os munícipes» – visto que a palavra «utilizadores» poderia referir-se a «utilizadores finais», assim mantendo a possibilidade do município beneficiar ainda do serviço da autora, enquanto utilizador intermédio – o que, aliás, consta do facto NN).
Onde a matéria de facto se mostra contraditória, e até causadora de perplexidade, é no confronto dos factos elencados sob as alíneas JJ) e UU), por um lado, com os constantes das alíneas MM), QQ), RR) e SS), por outro; e, ainda, na relação desses factos com os referidos nas alíneas CC) e NN) e, também, com a resposta negativa ao quesito 19º.
Na verdade, das duas, uma: ou, nos anos de 2009 e 2010, foi a autora quem recolheu os efluentes domésticos juntos dos munícipes do VN de S. André, encaminhando-os – mesmo que através da rede de esgotos pertencente ao réu – para o seu sistema em alta a fim de serem tratados e rejeitados (como consta do facto JJ); ou, nesse período, foi o réu quem procedeu à recolha domiciliária e ao encaminhamento dos efluentes, levando-os na sua rede até ao ponto onde se iniciava o sistema em alta (como consta, v.g., do facto QQ).
Na primeira hipótese, o réu município seria alheio ao processo de recolha e condução dos efluentes, já que a sua intervenção nele se limitara a passivamente tolerar que a autora usasse o seu sistema de esgotos; e, assim sendo, não se poderia dizer que a autora prestara ao réu qualquer serviço. Na segunda hipótese, e na medida em que o réu activamente conduzira os efluentes domésticos para o ponto de recolha da autora, já se deveria dizer que esta prestara um serviço ao réu – o qual consistiria em receber, e depois tratar e rejeitar, os efluentes que o município para si encaminhara.
Ora, a matéria de facto tanto diz que o réu encaminhou os efluentes para o sistema em alta da autora, como refere que foi a autora quem – usando a rede de esgotos do réu município – os conduziu (ou encaminhou) para esse seu sistema. Aliás, o TAF de Beja considerou que não se provara que a autora recolhesse, «em baixa», os efluentes domésticos; e julgou provado que era o município quem fazia a recolha, «em baixa», dos mesmos efluentes.”
Só ao TCA compete ver se esta inextricável confusão se localiza apenas nas respostas aos quesitos ou se, ante o teor dos articulados, não provirá da própria elaboração deles – sendo de notar que nenhuma pronúncia da 1.ª instância num tal âmbito ganha a força de caso julgado formal. Certo é que este tribunal de revista, limitado nos seus poderes cognitivos, confronta-se com uma dúvida insuperável: a factualidade recolhida pelas instâncias não esclarece se o réu município interveio, ou não, no processo de recolha domiciliária e de condução dos efluentes, já que os factos apurados tanto afirmam isso como o seu contrário.
Ora, a resolução desse ponto de facto é indispensável para se decidir «de jure». Com efeito, já vimos que, tendo havido tal intervenção do réu, deverá concluir-se que as partes se relacionaram em termos da autora ter prestado ao município o serviço de que pretende ser ressarcida; e que, se não existiu uma tal intervenção do réu – por a autora se haver relacionado directamente com os utilizadores finais – tornar-se-á impossível afirmar que o município foi, deveras, beneficiário do serviço que a autora invoca como «causa petendi».
Depara-se-nos, pois, uma oposição no âmago da decisão «de factis», inviabilizadora da imediata resolução jurídica do pleito (art. 682º, n.º 3, do CPC). Essa anomalia obriga à baixa dos autos ao TCA - Sul a fim de que, em primeira linha, se rectifique a matéria de facto (art. 683º, n.º 1, do CPC). É que este STA, enquanto tribunal de revista, não tem competência para sindicar a conduta da 1.ª instância, seja na elaboração da base instrutória, seja na decisão de facto que ela emitiu; pois só ao TCA incumbe, nos latos termos do art. 662º do CPC, entrever e superar os erros porventura insinuados nesses dois momentos processuais – a fim de que a matéria de facto fique depurada das «contradições» que, por enquanto, «inviabilizam a decisão jurídica do pleito».
O que ao STA inequivocamente compete é «definir» já «o direito aplicável», se isso for possível (art. 683º do CPC). Note-se que esta norma aponta para a emissão, pelo tribunal de revista, de um juízo (que defina o direito) hipotético – pois, se fosse já possível a emissão de um juízo categórico, perderia sentido promover-se um novo julgamento no tribunal «a quo». E, «in casu», tal tarefa definidora é realizável.
Assim, se a nova decisão de facto não revelar que a captação domiciliária dos efluentes e a sua condução até ao ponto de recolha (do sistema «em alta») foi, nos anos de 2009 e 2010, efectuada pelo réu município, concluir-se-á pela não verificação dos elementos constitutivos de uma qualquer prestação de serviços, por parte da autora ao réu; e, nessa hipótese, a acção dos autos improcederá «in toto». Note-se que essa não revelação tanto pode advir de um «non liquet» probatório – sofrendo a autora as consequências negativas do não cumprimento do seu «ónus probandi» (art. 414º do CPC); como pode resultar de se haver provado o contrário, isto é, que foi a autora quem então recolhia os efluentes junto dos utilizadores finais e os conduzia e encaminhava – ainda que através de uma rede de esgotos do réu – até ao referido ponto onde se iniciava o sistema «em alta».
Se, ao invés, a nova decisão de facto revelar que a captação domiciliária dos efluentes e a sua condução até àquele ponto de recolha foram, em 2009 e 2010, realizadas pelo município, terá de se concluir que as partes mantiveram entre si alguma relação, visto que a autora prestou ao réu o serviço alegado «in initio litis».
Nesta segunda hipótese, será aplicável à situação a jurisprudência constante do acórdão do STA citado «supra», onde se escreveu o seguinte:
“A matéria de facto diz-nos que, no ano de 2011, a que respeitam as facturas – bem como antes e depois – a autora recebeu os efluentes domésticos emitidos pelo município réu. Essa recepção dos efluentes realizou-se, ou por tolerância da autora, destituída de qualquer correspectividade, ou por obrigação dela. Mas a recepção não ocorreu por tolerância, já que a matéria de facto é claríssima no sentido de que o réu bem sabia que a autora sempre se disse credora do custo do serviço de recepção dos efluentes. E, tanto assim, que as partes, em 2005, acordaram no «quantum» a pagar por tal actividade nesse ano.
Portanto, a recepção dos efluentes ocorreu por obrigação da autora. E, como esse dever não tinha seguramente por fonte uma qualquer servidão de escoamento, deve concluir-se que a dita obrigação se fundou num acordo de vontades – tendo, portanto, uma índole contratual.
As declarações de vontade constitutivas dos contratos não têm de ser explícitas nem sincrónicas (arts. 217º e 228º e ss. do Código Civil). E, por isso, é possível surpreender um acordo entre as partes, não escrito, em comportamentos por elas voluntariamente assumidos.
E essa possibilidade mostra-se efectivada «in casu». Na medida em que o réu, de modo continuado, emitia os efluentes para a autora e esta os recepcionava, deve esse estado de coisas qualificar-se – para que o direito reproduza fielmente a realidade – como um acordo entre as partes, determinativo da obrigação de recepção dos efluentes por banda da autora.
No entanto, está provado que o réu «sempre» disse à autora que não se considerava obrigado a pagar-lhe qualquer preço ou tarifa por causa da recepção de tais efluentes (cfr. os factos DDD e KKK). Trata-se de um dado firme e relevante – embora esse «sempre» deva ser encarado com a restrição advinda do acordo aludido no facto II e que respeitou ao ano de 2005. Sabemos, assim, que o desacordo das partes não se limitou à simples determinação do preço ou tarifa (cfr. o art. 883º do Código Civil), mas que incidiu sobre a própria existência de uma contrapartida patrimonial. O que levanta a questão de saber se tal postura do município réu, negatória da onerosidade do contrato, afasta a possibilidade desse pacto, ainda que «sine forma», alguma vez ter surgido («vide», a propósito o art. 232º do Código Civil).
Ora, afigura-se-nos que essa drástica solução – a de não haver um contrato oneroso em virtude do réu «sempre» ter recusado a respectiva onerosidade – é de rejeitar no caso presente.
O âmbito das relações contratuais do género encontra-se regulado «ex lege» (cfr. o DL n.º 379/93, de 5/11, e o DL n.º 171/2001, de 25/5). E dessa regulação resulta que os serviços prestados por concessionários, e relativos à recepção de efluentes provindos de municípios, estão sujeitos a um tarifário administrativamente fixado.
Nesta ordem de ideias, a atitude do réu município – que voluntariamente aderiu a um serviço cuja onerosidade conhecia, embora dela discordasse – corresponde à sua aceitação de negociar com a autora, fazendo-o de maneira que esta ficasse obrigada a receber os efluentes. Ora, esse negócio jurídico, aceite «a silentio» pelo réu, só podia inscrever-se no tipo contratual disponível – e que até fora definido por lei. E, como esta definição já incluía o «quantum» a pagar pelo serviço que a autora prestasse, estava vedado ao réu – perante a incindibilidade do tipo contratual disciplinador das relações entre as partes – aceitar as vantagens do negócio, beneficiando deveras do serviço, e simultaneamente rejeitar a contrapartida pecuniária desse benefício.
Portanto, acompanhamos o acórdão recorrido quando ele disse que as partes se uniram num vínculo negocial relativo à recepção dos efluentes domésticos no ano de 2011. E, ante o que se dispunha no art. 184º do CPA, na redacção então vigente, concordamos com o aresto a propósito da nulidade desse contrato, por falta de forma (art. 220º do Código Civil).
A recorrida defende que a invocação dessa nulidade, por parte do município, constitui abuso do direito – devendo a causa julgar-se como se o contrato fosse formalmente válido. Esta questão, embora tardiamente posta, ainda é atendível por ser de conhecimento oficioso. Mas a objecção da recorrida não colhe.
Há hoje a tendência para um uso imoderado da figura prevista no art. 334º do Código Civil. Mas o abuso do direito responde, como «ultima ratio», a casos de clamorosa ofensa do sentimento de justiça. Normalmente, a invocação da nulidade de um contrato, por razões de forma, não envolve abuso do direito – já que tal denúncia segue o que a lei terminantemente prevê. E a recusa de tal abuso nesses casos é ainda mais flagrante sempre que os mecanismos restitutivos advindos da nulidade assegurem satisfatoriamente os interesses da parte contrária. Ora, e regressando à hipótese vertente, não há dúvida que a nulidade entrevista pelo TCA não constituiu uma perversão lesiva da autora e vantajosa para o município – já que este foi, apesar da invalidade formal do negócio, condenado no pedido. O que denota a impossibilidade de se considerar ilegítima, por abuso do direito, a denúncia de que era nulo o contrato havido entre as partes.
Prossigamos, portanto, na linha decisória adoptada pelo TCA, que considerou nulo o negócio relativo à recepção dos efluentes domésticos no ano de 2011 e, depois disso, ponderou os efeitos dessa nulidade.
Neste campo, em que convocou o art. 289º do Código Civil, o aresto «sub specie» também decidiu com acerto. Tratando-se de um negócio de execução continuada, e não sendo possível devolver o serviço – de recepção de efluentes – que a autora já prestou, o programa restitutivo, a cargo do município réu, tem de sucedaneamente passar pelo pagamento do valor correspondente à prestação da autora. E esse valor é o do tarifário administrativamente fixado. É certo que o réu considera que tais tarifas são ilegais ou ineficazes e que lhe são inoponíveis. Mas a impugnação das tarifas deveria fazer-se num processo próprio, necessariamente dirigido contra a entidade que as estabeleceu. Nesta acção, a presença desse tarifário surge-nos como um dado incontornável e determinante na fixação do valor objectivo do serviço que a autora prestou ao réu e que há-de ser pago – já que a restituição do serviço é impossível, pela própria natureza das coisas.”
Perante isto, e se acaso ocorrer a dita segunda hipótese, a solução jurídica do pleito será exactamente igual à que o aresto «sub specie» enunciou, ou seja, ocorrerá a procedência total da acção.
Abre-se, pois, uma alternativa decisória, aqui precisamente apresentada; e julgar-se do mérito da causa num ou noutro sentido depende do que antes se resolver quanto ao domínio factual equivocamente julgado.
Assim, o processo voltará ao TCA-Sul para eliminação das contradições presentes na matéria de facto – e relativas ao ponto que assinalámos. E esse regresso dos autos ao TCA vai já acompanhado da definição do regime jurídico aplicável, a qual será vinculante na decisão que, após se corrigir a matéria de facto, a 2.ª instância venha a proferir (art. 683º do CPC).”

No caso, o julgamento da matéria de facto peca da mesma contradição apontada no Acórdão que se acabou de transcrever.
Com efeito, enquanto que nos ponto FF e GG do probatório se afirma que a “A. recebe, trata e dá destino final aos efluentes domésticos provenientes dos residentes na Cidade de V.N.S.A.” e que “O sistema de efluentes domésticos de V.N.S.A, inicia-se no Concelho de Santiago do Cacém, na cidade de V.N.S.A. existindo para o efeito aí um ponto de recolha da Autora” o ponto HH contradiz esses factos afirmando que o “R encaminha os efluentes domésticos provenientes da cidade de V.N.S.A. recebidos em ‘Baixa” na rede municipal de recolha para o sistema concessionado à A.”
Perante essa contradição é impossível saber se foi a Autora quem recolheu os efluentes domésticos juntos dos munícipes de VN de S. André e os encaminhou – mesmo que através da rede de esgotos pertencentes ao réu – para o seu sistema a fim de serem tratados e rejeitados ou se foi o Réu quem procedeu a essa recolha domiciliária e encaminhou os efluentes, levando-os até aos pontos de recolha da Autora onde se iniciava o sistema em alta.
Nesta conformidade, padecendo a factualidade constante dos presentes autos do mesmo defeito apontado no supra transcrito Acórdão, importa acolher a decisão nele firmada com vista à sua eliminação.

Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em conceder provimento do recurso e, revogando o acórdão recorrido, ordenar a baixa dos autos ao TCA-Sul para que os mesmos juízes julguem novamente a causa, resolvendo as contradições presentes na decisão sobre a matéria de facto.
Custas pela Recorrida.

Lisboa, 29 de Junho de 2017. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – António Bento São Pedro – José Augusto Araújo Veloso.