| Texto Integral: | Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
I. Relatório
1. A……………, identificado nos autos, reclamou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, do despacho do Chefe de Serviço de Finanças de Sines, que indeferiu o pedido de isenção de prestação de garantia requerido pelo agora reclamante e revertido, no processo de execução fiscal nº. 2259201201006070.
Naquele Tribunal foi decidido conceder provimento à reclamação interposta, porquanto a competência para decidir do pedido de isenção de prestação de garantia cabia ao órgão de execução fiscal e não à Senhora Directora de Finanças, como foi feito, tendo-se concluído pela incompetência de quem praticou o acto, padecendo aquele de vício de violação de lei.
2. Não se conformando, a Fazenda Pública veio interpor recurso para este STA, formulando as seguintes conclusões das suas alegações:
A. A douta sentença padece de erro de julgamento, em violação, nomeadamente, do disposto nos art.°s 52° e art.° 103°, ambos da LGT e art.° 170° do CPPT.
B. A decisão do pedido de dispensa de prestação de garantia previsto nos arts. 170° do CPPT e no n.° 4 do art° 52° da LGT deve qualificar-se como acto materialmente administrativo em matéria tributária, sujeito ao regime geral do acto administrativo, logo susceptível de ratificação nos termos previstos nos art° 137° do CPA e art° 79° da LGT.
C. Deste modo, tendo o órgão competente da AT, rectius o OEF, ratificado, nos termos do disposto no art.° 137º do CPA, a decisão sobre o pedido de isenção de prestação de garantia e que havia sido proferida pela, à data, entidade incompetente, arrogando como seus os contornos fácticos e jurídicos do despacho ratificado, substituiu na ordem jurídica um acto inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o viciava,
D. afigurando-se aquele acto de ratificação-sanação válido e legal no âmbito do exercício do poder administrativo dos órgãos da Administração Tributária no processo de execução fiscal.
E. Donde, entende a Fazenda Pública que o tribunal a quo errou no seu julgamento, devendo a sentença ser revogada.
Nestes termos, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a douta decisão recorrida, com as legais consequências.
A Fazenda Pública requer muito respeitosamente a Vª.s Ex.ªs, ponderada a verificação dos seus pressupostos, a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça prevista no n.° 7 do art.° 6º do RCP.
3. O recorrido/reclamante veio contra-alegar, concluindo nos termos que se seguem:
I) Verifica-se existir FALTA DE PAGAMENTO DA TAXA DE JUSTIÇA porquanto o regime de recursos decorrente do Decreto-Lei n.° 303/2007 de 24 de agosto antes das alterações introduzidas pela Lei n.° 41/2013 de 26 de junho impõe que o Recorrente deve entregar o documento comprovativo do pagamento da taxa de justiça ou realizar a comprovação desse pagamento, juntamente com o requerimento de interposição de recurso - art. 150°-A n.° 1 do CPC e arts. 13° n.° 1 e 14° n.° 1 do Regulamento das Custas Processuais (RCP).
II) A Fazenda Pública vem requerer a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça prevista no n.° 7 do art. 6° do RCP, todavia, com o devido respeito, tal normativo não dá respaldo à pretensão de não autoliquidar a taxa de justiça devida, esforço financeiro que o Recorrido igualmente aqui faz.
III) Termos em que, caso ainda tal não tenha sucedido, deverá ser ordenado que a Secretaria notifique a recorrente Fazenda Pública para, em 10 dias, efectuar o pagamento omitido, acrescido de multa de igual montante, mas não inferior a 1 UC nem superior a 5 UC, sob cominação de, no termo daquele prazo, se não tiver sido junto ao processo o documento comprovativo do pagamento da taxa de justiça devida, o Tribunal ordene o desentranhamento do requerimento da interposição de recurso e da alegação que o integra — art. 685°-D n.°s 1 e 2 do CPC.
IV) Deverá ser declarada a IMPROCEDÊNCIA IMEDIATA DO RECURSO POR FALTA DE IMPUGNAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO E, SUBSIDIARIAMENTE, POR AMPLIAÇÃO DO ÂMBITO DO RECURSO (ART. 636° CPC).
V) A recorrente Fazenda Pública não recorreu da matéria de facto e, quanto a matéria de facto, expende o seguinte a douta Sentença recorrida:
Factos Não Provados:
Não se provou que o agora reclamante tivesse sido notificado do despacho que ratificou/sanou a incompetência do autor do acto reclamado, dado a reclamada não ter carreado prova para os autos, nem a mesma constar do processo de execução fiscal em apenso.
VI) A tese recusal da Fazenda Pública estriba-se num único argumento: o de que o Tribunal a quo errou no seu julgamento de Direito ao NÃO qualificar o acto reclamado — acto de indeferimento do pedido de isenção de garantia - como acto materialmente administrativo, logo susceptível de ratificação, a qual supostamente ocorreu e sanou o vício (confessado pela AT) de incompetência que resulta dos próprios termos do art. 170º, em sintonia com a repartição de competências entre os tribunais tributários e administração tributária que resulta dos arts. 149° e 151° do CPPT, vício suscitado pelo Reclamante nos termos do n.° 1 do art. 61° da LGT.
VII) S.m.o., nem poderá discutir-se se assiste ou não razão à Fazenda Pública na diversa qualificação jurídica que pretende seja feita ao acto reclamado na P.I., porquanto, conforme dissemos no nosso Requerimento de 15/07/2013, de exercício do contraditório justamente à matéria de excepção aduzida na Resposta apresentada pela Fazenda Pública, em que esta alegou a ratificação e sanação do vício de incompetência material/orgânica da decisão reclamada, “8. Ora, ainda que se trate de um acto administrativo secundário, o acto ratificativo não deixa de ser um novo administrativo pelo que, para ser válido e eficaz, tem que ser notificado aos seus interessados. 9. Sucede que, até à data, o órgão competente — o Serviço de Finanças - não notificou o Reclamante de qualquer acto administrativo ratificativo proferido por tal órgão, nem a existência do mesmo é constatável;”
VIII) Reiterámos tal falta de notificação ao contribuinte da suposta ratificação-sanação no nosso Requerimento de 22-08-2013:
“10. já o dissemos e voltamos a afirmar: nunca tal Ratificação foi notificada ao Reclamante, e nem a Fazenda Pública sequer o fez processualmente, na certeza de que todo o acto administrativo carece de ser notificado - art. 66° do CPA -, vício que desde já se argúi para os devidos e legais efeitos. 11. Isto porque, como já dissemos, ainda que tivesse havido acto ratificativo, tratar-se-ia de um acto administrativo secundário, i.e., o acto ratificativo não deixa de ser um novo administrativo, pelo que, para ser válido e eficaz, tem que ser notificado aos seus interessados e o não foi.”.
IX) A prova de que o acto ratificativo teria sido notificado ao Reclamante, tendo este peremptoriamente afirmado processualmente (por duas vezes) que não tinha dele sido notificado, competia à Fazenda Pública, resulta da matéria de facto não provada que tal notificação ao contribuinte não existiu, e a Fazenda Pública não impugnou sequer tal asserção, pelo que o suposto acto ratificativo de sanação não é válido nem eficaz face ao Reclamante, conforme este alertou duas vezes a Fazenda Pública.
X) Consequentemente, tendo-se como NÃO PROVADA a notificação ao contribuinte do acto ratificativo, carece de suporte fáctico a tese jurídica da Fazenda Pública de que o recurso por si interposto deve proceder, na medida em que nunca o poderia por falta de prova, nos autos, da matéria de facto imprescindível à sua tese, que acarreta a imediata improcedência do recurso interposto e preclude a apreciação da questão que a Recorrente pretendia ver apreciada.
XI) Isto porque, conforme disse o STA no sumário do mesmo aresto de 07-12-2011 citado na Sentença a quo (Processo 01054/11, in www.dgsi.pt), “III - O Supremo Tribunal Administrativo, ainda que revogue a decisão em consequência da qual foi considerada prejudicada alguma questão, não pode conhecer dessa questão ao abrigo do n.° 2 do art. 715.º do CPC se o tribunal a quo não fixou a factualidade pertinente para o conhecimento da mesma.”.
XII) Mutatis mutandis, não tendo sido impugnada a Sentença a quo na parte em que deu como NÃO PROVADA a notificação ao contribuinte do acto de ratificação-sanação, esta ratificação-sanação, ainda que em tese este STA pudesse considerar aplicável ao acto em crise, nunca poderia conduzir à procedência do recurso, por falta da prova de factos imprescindíveis para o acto de ratificação-sanação pudesse ser considerado válido e eficaz, o que o não é e deverá ser declarado.
XIII) Quanto ao suposto ERRO DE DIREITO que constitui o objecto do recurso, demonstrou a Sentença a quo que, independentemente de ser (ou não) válido e eficaz o acto ratificativo de sanação desse vício de incompetência, tal vício do acto reclamado não seria igualmente sanável por não se tratar de acto materialmente administrativo.
XIV) Citar a Sentença a quo é simultaneamente uma tentação e um elogio quanto ao respaldo da tese do Reclamante de o acto reclamado - acto de indeferimento do pedido de isenção de garantia - NÃO ser qualificável como acto materialmente administrativo, sendo e por isso insusceptível de ratificação e consequente sanação do vício (confessado pela AT) de incompetência orgânica. E tal tentação resulta, não só da própria fundamentação da Sentença a quo, como também da douta Jurisprudência do STA aí citada, designadamente dos arestos do STA proferidos nos Processo n.° 01054/11 e Processo 0803/12.
XV) Há todavia um argumento que nos cumpre esgrimir em abono da tese de que o acto reclamado não configura um acto materialmente administrativo: o contribuinte não pode ter o “pior de dois mundos” e a AT ter “o melhor desses dois mundos”.
XVI) Assim, conforme se afirmou no ac. do STA de 2/2/2011, rec. n.° 08/11, se o despacho de indeferimento se qualificasse como verdadeiro acto administrativo em matéria tributária, essa definição imporia, quando o acto fosse desfavorável ao contribuinte, a sua prévia audição, de acordo com o estatuído nos artigos 100.° do CPA e 60.° da LGT. Todavia, a jurisprudência tem seguido nos termos de, quanto ao acto de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia para obter a suspensão do processo de execução fiscal, não haver lugar ao direito de audiência previsto no artigo 60.° da Lei Geral Tributária.
XVII) O contribuinte não pode ficar com o “pior dos dois mundos”: nem ter direito de audiência prévia em caso de indeferimento por o acto não ser materialmente administrativo e, simultaneamente, ter a AT direito a que os vícios desse acto possam ser sanados por se tratar de acto materialmente administrativo!
Caso assim não se entenda,
XVIII) Requer-se a AMPLIAÇÃO DO ÂMBITO DO RECURSO (ART. 636° CPC) POR FALTA DE IMPUGNAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO/INVALIDADE E INEFICÁCIA DO ACTO RATIFICATIVO.
XIX) Resulta da matéria de facto não provada que tal notificação ao contribuinte terá existido, e a Fazenda Pública não impugnou sequer tal asserção, pelo que o suposto acto ratificativo de sanação não é válido nem eficaz face ao Reclamante, porquanto todo o acto administrativo carece de ser notificado - art. 66° do CPA - , conforme este alertou duas vezes a Fazenda Pública.
XX) Consequentemente, tendo-se como NÃO PROVADA a notificação ao contribuinte do acto ratificativo, carece de suporte fáctico a tese jurídica da Fazenda Pública de que o recurso por si interposto deve proceder, na medida em que nunca o poderia por falta de prova, nos autos, da matéria de facto imprescindível à sua tese da validade e eficácia do acto ratificativo e consequente sanação do vício de incompetência orgânica do acto reclamado.
XXI) Assim, ainda que não se entenda por tal imediatismo na improcedência do recurso, sempre a falta de suporte fáctico conduzirá à mesma conclusão de improcedência, destarte através do instituto da AMPLIAÇÃO DO ÂMBITO DO RECURSO (art. 636° CPC) quanto à invalidade e ineficácia do acto ratificativo, pelo que se requer seja declarada a sua invalidade e ineficácia por falta de notificação ao Contribuinte.
XXII) Mais se requer a AMPLIAÇÃO DO ÂMBITO DO RECURSO (ART. 636° CPC) POR PERDA DO OBJECTO DA RECLAMAÇÃO uma vez que, caso procedesse a tese recursal da Fazenda Pública, sempre a consequência processual seria outra, conforme assinalámos nos nossos Requerimentos de 15-07-2013 e 22-08-2013.
XXIII) Propugna o Ac. STA de 29-05-2003 (Processo 0367/03, in www.dgsi.pt), que “constitui jurisprudência pacífica do STA o entendimento de que o acto secundário que vise substituir um anterior na ordem jurídica, determina, em regra, a perda de objecto do recurso contencioso interposto do acto primário [Cfr., a popósito, os Acórdãos do STA, de 15-4-98, proferido no âmbito do recurso n° 39.804, de 19-12-89, proferido no âmbito do recurso n° 21.186, de 2-5-2000, proferido no âmbito do recurso n° 43.091, de 15-6-2000, proferido no âmbito do recurso n° 45.493, de 18-10-2000, proferido no âmbito do recurso n° 44.817, e de 1-3-2001, proferido no âmbito do recurso n° 46.565]”; assim, ainda que efectivamente tivesse havido acto ratificativo sanador, o acto secundário que visou substituir o acto primário viciado de incompetência determina a perda de objecto do recurso contencioso interposto do acto primário viciado.
XXIV) Consequentemente, caso se entenda que houve efectiva ratificação, sempre a Jurisprudência supra citada é unânime em prolatar que há perda de objecto do recurso contencioso — rectius, Reclamação - do acto primário, pelo que o Tribunal deverá decidir pela inutilidade superveniente da lide, com custas a cargo de quem às mesmas deu origem, e ordenar que haja notificação do Reclamante quanto ao acto secundário ratificativo, de modo a que do mesmo possa reagir.
XXV) Mais se requer a AMPLIAÇÃO DO ÂMBITO DO RECURSO (ART. 636° CPC) POR FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO porquanto, ainda que valesse a tese - esgrimida pela Representação da Fazenda Pública - de aproveitamento do acto praticado por sua sanação através de ratificação (o que não se concede) e de que não há perda de objecto da Reclamação do acto primário/reclamado, reiteramos o por nós alegado nos nossos Requerimentos de 15-07-2013 e 22-08-2013:
XXVI) o Contribuinte não pode ficar prejudicado e deve por isso ser-lhe admitido o requerido no Requerimento por ele apresentado nos autos em 15-07-2013, no qual juntou novos elementos de prova, para além de condigno exercício do contraditório, mormente aos documentos aí juntos, relativamente à Resposta entretanto apresentada pela Fazenda Pública, sustentada em logros que visam turvar a visão do Julgador.
XXVII) Assim, caso o Tribunal entenda lançar mão do regime substitutivo previsto no anterior n.° 2 do art. 715° do CPC, o Reclamante reitera o por si expendido depois de notificado do douto Parecer do MP da 1ª Instância, de que concorda com a salutar posição do MP de que o acto reclamando deve ser anulado por falta de fundamentação pelos motivos assertivamente expostos pelo Digno Representante do MP, que aqui se dão por reproduzidos brevitais causa, per se suficiente para a decisão final a ser proferida nestes autos, mais acrescendo os fundamentos por nós esgrimidos supra nas Alegações n.°s 63° a 101º.
XXVIII) Aduz-se que, independentemente da natureza de acto materialmente administrativo ou não, facto é que a legalidade da fundamentação da decisão reclamada não deve ser aferida somente à luz das regras legais respeitantes à fundamentação dos actos administrativos tributários (designadamente, o disposto nos arts. 268.°, n.° 3, da CRP, 77.° da LGT e 125.° do Código de Processo dos Tribunais Administrativos), mas também em face nas normas que regulam a fundamentação das decisões judiciais, sejam sentenças ou despachos - art. 158.° do CPC.
XXIX) Consequentemente, a decisão reclamada, independentemente da sua natureza, impunha a obrigação de a AT a ter devidamente fundamentado, dever que se impõe a todas as suas decisões proferidas no processo judicial.
XXX) E ainda que assim não fosse, no caso dos presentes autos, a A.T. violou o art. 58° da LGT, posto que lhe era exigível a realização de todas as diligências necessárias à descoberta da verdade material; são a Doutrina e a Jurisprudência específicas quem no-lo diz — inter alias, o prof. Joaquim Freitas da Rocha, que ensina que “a Administração não se deve cingir aos elementos apresentados, mas antes deve diligenciar no sentido de trazer para o procedimento todos aqueles que lhe pareçam indispensáveis à descoberta da verdade material, mesmo que desfavoráveis aos seus interesse patrimoniais. Por conseguinte, sempre que existam dúvidas, existe igualmente um dever de investigar.” (“Lições de Procedimento e Processo Tributário”, 4ª Edição, Coimbra Editora, Pág. 116.).
A decisão em apreço foi devidamente alicerçada e estruturada com douta aplicação de Direito, pelo que deve ser confirmada por, com exactidão, ter decidido soberanamente as questões em apreço. Nessa conformidade, deve ser julgado improcedente o recurso interposto pela Recorrente e manter-se a Sentença cautelar, assim se FAZENDO JUSTIÇA!
Caso assim não se entenda, a pretensão do ora Recorrido deve ser julgada procedente face aos fundamentos de AMPLIAÇÃO DO ÂMBITO DO RECURSO (art. 636° CPC).
4. O magistrado do Ministério Público emitiu o parecer que se segue:
1. O presente recurso vem interposto da sentença de fls. 317 e seguintes do TAF do Porto, que julgou procedente o pedido formulado pela Reclamante e anulou a decisão de indeferimento do pedido de dispensa de garantia proferida pela senhora directora de finanças de Setúbal com base na sua ilegalidade.
A Recorrente invoca erro de julgamento, considerando que o acto de indeferimento do pedido de dispensa de garantia é um acto administrativo em matéria tributária e nessa medida susceptível de ratificação-sanação. E como a decisão da senhora directora de finanças foi ratificada, a decisão de indeferimento do pedido de isenção de prestação de garantia não padece da ilegalidade que lhe é assacada.
Conclui, assim, que se mostram violadas as disposições conjugadas dos artigos 52° e 103° da Lei Geral Tributária, e 170° do CPPT, motivo pelo qual peticiona a revogação da sentença recorrida.
2. Para se decidir pela procedência da reclamação, o Mmo. Juiz “a quo” elegeu como questão decidenda a de saber se «o acto de indeferimento do pedido de prestação de garantia com vista à suspensão do processo executivo é um acto de natureza materialmente administrativa e como tal passível de ratificação, nos termos do artigo 137° do CPA, ou, pelo contrário, tem de ser considerado como acto predominantemente processual, não passível de ratificação, e como tal praticado por entidade incompetente para o fazer, nos termos da lei do processo, nomeadamente nos termos do artigo 170° do CPPT».
E em face de tal questão entendeu o Mmo. Juiz “a quo”, invocando jurisprudência deste STA, que a referida decisão consubstanciava um acto predominantemente processual e nessa medida conclui não lhe ser aplicável os termos do CPA e ser passível de ratificação, motivo pelo qual considerou ilegal a decisão da senhora directora de finanças, por falta de competência para o acto, e determinou a sua anulação.
3. Na sentença recorrida deu-se como assente que o aqui recorrido requereu em 10/11/2012 a isenção de prestação de garantia para efeitos de suspensão do processo de execução fiscal contra ele revertido. E por despacho datado de 21/12/2012, proferido pela senhora directora de finanças de Setúbal aposto em informação dos Serviços para cuja fundamentação remeteu, foi indeferido o pedido de isenção da prestação de garantia, por falta de comprovação dos respectivos pressupostos.
Na sequência de reclamação apresentada pelo aqui recorrida em 12/04/2013, na qual invoca entre outros fundamentos a incompetência material/orgânica da senhora directora de finanças para apreciar o seu pedido, por força do n°1 do artigo 61° da Lei Geral Tributária e artigos 33° e 135° do CPA, o senhor chefe de finanças de Sines proferiu uma decisão, datada de 22/05/2013, em que declarou ratificar aquele despacho reclamado proferido a 21/12/2012.
O referido despacho do senhor chefe de finanças não chegou a ser notificado ao Recorrido.
4. A questão que a Recorrente coloca prende-se com a validade e efeitos da decisão da senhora diretora de finanças, datado de 21/12/2012, que no âmbito do processo de execução fiscal indeferiu o pedido de isenção de prestação de garantia apresentado pelo Recorrido, decisão que foi ratificada por despacho proferido pelo senhor chefe de finanças em 22/05/2013.
Actualmente está expressamente consagrado no n°5 do artigo 170° do CPPT, aditado pela Lei n° 66-B/2012, de 31 de Dezembro (5 - A competência para decidir nos termos do presente artigo é do órgão da execução fiscal, exceto quando o valor da dívida exequenda for superior a 500 unidades de conta, caso em que essa competência é do órgão periférico regional, que pode proceder à sua delegação em funcionário qualificado. (Aditado pela Lei nº. 66-B/2012, de 31 de Dezembro), a competência para a decisão sobre o pedido de dispensa de prestação de garantia, a qual incumbe ao órgão de execução fiscal ou ao órgão periférico regional, em função do valor da quantia exequenda ser ou não superior a 500 unidades de conta (€ 51.000 euros). Mas em face do disposto nos números 3 e 4 do citado preceito, que preveem que o pedido deve ser dirigido ao órgão de execução fiscal e que o pedido deve ser resolvido no prazo de 10 dias, e da ausência de norma em contrário, parece não oferecer dúvidas que a competência estava atribuída ao órgão de execução fiscal.
Como se alcança do n°1 do artigo 150° do CPPT, a competência para a execução fiscal está atribuída à administração tributária, da qual fazem parte, como órgãos desconcentrados, a direção de finanças, como órgão periférico regional, e o serviço de finanças, como órgão periférico local (artigo 6°, n°2, do Dec.-Lei n° 433/99, de 26/10, que aprovou o CPPT, e artigo 35°, n°1, da Portaria n°320-A/2011, de 30/12).
Por seu lado dispõem o n°2 e 3 do artigo 150° do CPPT que a competência para a prática dos actos da execução fiscal incumbe ao órgão da AT para tal designado pelo dirigente máximo do serviço ou, na falta de designação, ao órgão periférico local.
Atento que não se mostra feita qualquer designação por parte do dirigente máximo, as funções de órgão de execução fiscal estão atribuídas ao órgão periférico local, ou seja, ao serviço de finanças, a quem incumbe promover a cobrança das dívidas ao abrigo do disposto no artigo 148° do CPPT, e praticar os demais actos que não tenham natureza jurisdicional (artigo 151°, n°1, “a contrario”).
Também não oferece dúvidas que em sede de processo de execução fiscal para além da intervenção dos serviços da AT na qualidade de órgão de execução fiscal, se verificam intervenções de outros órgãos da AT que não nessa qualidade. Desde logo tal facto resulta do artigo 276º do CPPT, ao prever a reclamação para o tribunal tributário das «decisões proferidas pelo órgão da execução fiscal e outras autoridades da administração tributária que no processo afectem os direitos e interesses legítimos do executado ou de terceiro...» (sublinhados nossos).
É o caso dos procedimentos de pagamento em prestações e dação em pagamento, previstos nos artigos 197 e 201º do CPPT, em que a competência para a decisão está atribuída ao órgão periférico regional e ao ministro ou órgão executivo competente. Como no caso do pagamento em prestações, em que a competência para a decisão está repartida pelo órgão de execução fiscal e pelo órgão periférico regional (direcção distrital de finanças) em função do valor da quantia exequenda, o mesmo sucede actualmente com o procedimento de dispensa de prestação de garantia - cfr. nº 5 do artigo 170º do CPPT, aditado pela Lei nº 66-B/2012, de 31 de Dezembro.
Resulta, assim, que na data em que foi proferido o despacho de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia pela senhora diretora de finanças - 21/12/2012 - a competência para a apreciação e decisão de tal pedido incumbia apenas ao órgão de execução fiscal, uma vez que aquela norma apenas entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2013.
Tendo a decisão sido proferida pelo senhor director distrital de finanças, a decisão é inválida, por padecer do vício de incompetência relativa do respectivo Autor.
Coloca-se, assim, a questão da validade da sua ratificação pelo órgão periférico local, que exerce as funções de órgão de execução fiscal, ou seja, pelo senhor chefe de finanças,
Pese embora não esteja ainda consolidada no STA a doutrina sobre a natureza dos actos praticados pelo órgão de execução fiscal, afigura-se-nos ser actualmente maioritária no STA a doutrina, que sufragamos, de que no caso dos procedimentos enxertados no processo de execução fiscal (dispensa de prestação de garantia, pagamento em prestações e dação em pagamento), estamos perante procedimentos autónomos em que os actos finais do procedimento consubstanciam actos administrativos em matéria tributária. É a doutrina que resulta dos acórdãos do STA de 25/02/2009 (proc 01116/08), de 02/02/2011 (proc 08/11), de 14/12/2011 (proc 01072/11), de 23/02/2012 (proc 059/12), e de 23/05/2012 (proc 0489/12).
Ora este último aresto é relatado pelo mesmo senhor conselheiro que relata o acórdão de 07/12/2011 (proc. nº1054/11), citado na sentença recorrida e cuja doutrina foi sufragada, o qual revê a sua posição sobre o tema.
Estando em causa a prática de um acto administrativo em matéria tributária, a sua ratificação é possível à luz do artigo 79º da LGT e das disposições do CPA.
No caso concreto dos autos e como vimos supra a decisão de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia devia à data ser proferida pelo órgão periférico local da AT na sua qualidade de órgão de execução fiscal, motivo pelo qual ao ser proferida pelo órgão periférico regional a mesma padece do vício de incompetência relativa (e não absoluta, uma vez que ambos os órgãos estão integrados na mesma entidade).
Assim sendo, o vício gera mera anulabilidade, susceptível de sanação através de ratificação, nos termos do artigo 137º do CPA.
Como é sabido a ratificação/sanação é o acto pelo qual o órgão competente decide sanar um acto ferido por vícios de natureza formal substituindo-o por um novo acto, desta vez expurgado das suas ilegalidades. O que significa que a ratificação tem lugar quando a Administração - confrontada com ilegalidade de um acto mas pretendendo manter o seu sentido decisório – pratica um novo acto com a mesma decisão mas sem o vício invalidante do acto anterior.
Ora, nos termos do nº2 do artigo 137º do CPA, são aplicáveis à ratificação, reforma e conversão dos actos administrativos anuláveis as normas que regulam a competência para a revogação dos actos inválidos e a sua tempestividade. E atento o disposto no nº2 do artigo 277° do CPPT, o prazo para a revogação é de 10 dias, a contar da apresentação da reclamação, pelo que o acto de ratificação a proferir pelo senhor chefe de finanças para sanar a ilegalidade do acto teria que ser proferida nesse prazo.
Ora, atenta a matéria assente na sentença recorrida que nos dá conta que a reclamação foi apresentada pela aqui recorrida em 12/04/2013 e o senhor chefe de finanças de Sines proferiu a decisão de ratificação em 22/05/2013, a mesma foi manifestamente proferida fora de prazo.
Ou seja, e respondendo à questão supra colocada, a decisão de ratificação proferida pelo senhor chefe de finanças é inválida, e nessa medida anulável. E sendo anulada, a mesma não produz os efeitos próprios do acto de ratificação destinados a eliminar a ilegalidade do acto anterior que padecia de incompetência relativa, o qual se mantém ferido do vício de ilegalidade formal.
Entendemos, assim, ainda que com outra fundamentação, que a decisão de anulação do acto de ratificação e do acto de indeferimento do pedido de prestação de garantia, por vício de incompetência relativa, deve ser confirmada, julgando-se improcedente o presente recurso da Fazenda Pública.
5. Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentos
De facto
a) Em 28.04.2012, foi instaurado pelo Serviço de Finanças de Sines o processo de execução fiscal n° 2259201201006070, contra “B……………………… Lda”, por dívidas de Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), dos seguintes períodos: Outubro a Dezembro do ano de 2010, Janeiro a Março, Abril a Junho, Julho a Setembro e respectivos juros compensatórios, no valor de 1 682 452, 70 euros;
b) Dada a insuficiência de bens penhoráveis, foi a execução fiscal revertida contra o agora reclamante A……………., tendo sido citado na execução em 10.10.2012, para pagamento de 1.123.929,02 euros;
c) O agora reclamante deduziu Oposição à execução fiscal identificada na alínea a), em 09.11.2012;
d) Em 10.11.2012, o agora reclamante requereu a suspensão do processo de execução fiscal, referida na alínea a), com isenção de prestação de garantia;
e) Em 23.11.2012, foi emitido o seguinte Despacho: “A competência para apreciação do pedido é da Direcção de Finanças de Setúbal. Remeta-se-lhe cópia do pedido de isenção de prestação de garantia que antecede, para decisão (DJT). SE Sines, d. s.(…)”.
f) Remetido o pedido de isenção de prestação de garantia, em nome do agora reclamante, em conformidade com o referido na alínea anterior, foi prestada informação, em 21.12.2012, que aqui se transcreve: “No âmbito do Processo de execução fiscal nº 2259201201006070, que corre seus termos no Serviço de Finanças de Sines e onde é executado, por reversão, A……………, NIF ………………, e em que é devedora originária B………………… LDA, NIPC …………….., requereu o mesmo, dispensa de prestação de garantia, de forma a suspender o processo de execução fiscal supra referido. Face às instruções plasmadas no e-mail da DSGCT de 16-03-2012, solicita o Ex.° Senhor Chefe do Serviço, parecer junto desta Direcção de Finanças, no sentido de ser apurada a eventual isenção de prestação de garantia nos termos do nº 4 do art. 52° da LGT e nº 3 do art. 199º do CPPT.
DOS FACTOS
Por requerimento apresentado junto do Serviço de Finanças de Sines, vem o executado/revertido através do mandatário constituído, Dr. C…………………, requerer isenção de prestação de garantia, de forma a suspender o processo de execução 2259201201006070.
Foi apresentada oposição à execução fiscal, identificada com o nº 415/12.1 BEBJA.
Alega, em suma, que:
- Não tem possibilidade de solver a quantia exequenda atendendo à exorbitância da mesma € 1. 123.929,02 - para além de que a mesma não é devida;
- Requer que lhe seja concedida isenção de prestação de garantia, por manifesta falta de meios económicos;
- Tem vindo a fazer um enorme esforço para conseguir manter a subsistência do seu agregado familiar, o qual contar para além de si próprio, com a sua esposa (actualmente desempregada) e com o filho menor de ambos;
- A situação liquida do agregado familiar não comporta a prestação de qualquer garantia bancária nas suas actuais condições económicas, que não lhe permitiriam obter a concessão de garantia bancária junto da banca a isso acrescendo que não dispõe de meios que lhe permitam suportar os elevados custos de tal garantia, ainda que conseguisse obtê-la, tudo exponenciado pelo facto de a quantia exequenda ser de € 1.123.929,02;
- carece, em absoluto, de meios económicos para pagamento da divida exequenda ou para obtenção de garantia atendendo à sua situação económica.
Seguindo as instruções do e-mail da DSGCT de 16-03-2012, remeteu o chefe do serviço de finanças de Sines o pedido de forma a ser apreciado por esta Direcção de Finanças de Setúbal.
DA ANÁLISE
A suspensão da execução fiscal exige a prestação de garantia ou a realização de penhora que garanta a totalidade da divida exequenda e do acrescido
Nestes termos preceituam os nºs l e 2 do art. 52º da LGT que:
1 - A cobrança da prestação tributaria suspende-se no processo de execução fiscal em virtude de pagamento em prestações ou reclamação, recurso, impugnação e oposição à execução que tenham por objecto a ilegalidade ou inexigibilidade da divida exequenda (...)
2 - A suspensão da execução nos termos do número anterior depende da prestação de garantia.”
Determinando também o art. 169° do CPPT que:
“1 - A execução fica suspensa até à decisão do pleito em caso de reclamação graciosa, a impugnação judicial ou recurso judicial que tenham por objecto a legalidade da dívida exequenda, bem como durante os procedimentos de resolução de diferendos no quadro da Convenção de Arbitragem n.º 90/436/CEE, de 23 de Julho, relativa à eliminação da dupla tributação em caso de correcção de lucros entre empresas associadas de diferentes Estados membros/ desde que tenha sido constituída garantia nos termos do artigo 195.º ou prestada nos termos do artigo 199.º ou a penhora garanta a totalidade da quantia exequenda e da acrescida, o que será informado no processo pelo funcionário competente.
(..)
8 - Quando a garantia constituída nos termos do artigo 195º ou prestada nos termos do artigo 199.º se tornar insuficiente é ordenada a notificação do executado dessa insuficiência e da obrigação de reforço ou prestação de nova garantia idónea no prazo de 15 dias, sob pena de ser levantada a suspensão da execução.
(..)
10 - Se for apresentada oposição à execução, aplica-se o disposto nos n.ºs 1 a 7.
(..)
12 - Considera-se que têm a situação tributária regularizada os contribuintes que obtenham a suspensão do processo de execução fiscal nos termos do presente artigo, sem prejuízo do disposto quanto à dispensa de garantia.”
Nos termos do nº 6 do art. 199º do CPPT: “A garantia é prestada pelo valor da dívida exequenda, juros de mora contados até ao termo do prazo de pagamento voluntário ou à data do pedido, quando posterior, com o limite de cinco anos, e custas na totalidade, acrescida de 25% da soma daqueles valores.”
Em matéria de pressupostos ou requisitos da dispensa de prestação de garantia, e ónus da respectiva prova, estabelecem os art. 52º, no seu nº 4, e 74º, nº 1, da LGT, que:
Art. 52.º (Garantia do cobrança da prestação tributária):
4 - A administração tributária pode, a requerimento do executado, isentá-lo da prestação de garantia nos casos de a sua prestação lhe causar prejuízo irreparável ou manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para pagamento da dívida exequenda e acrescido, desde que em qualquer dos casos a insuficiência ou inexistência de bens não seja da responsabilidade do executado.
Art.74.º (Ónus da prova)
1. - O Ónus da provo dos factos constitutivos dos direitos do administração tributário ou dos contribuintes recai sobre quem os invoque.
Por seu lado, dispõe a art. 170º do CPPT que:
Art. 170.º (Dispensa da prestação de garantia)
1 - Quando a garantia possa ser dispensada nos termos previstos na lei, deve o executado requerer a dispensa ao órgão da execução fiscal no prazo de 15 dias a contar da apresentação de meio de reacção previsto no artigo anterior.
2- (..)
3 - o pedido a dirigir ao órgão da execução fiscal deve ser fundamentado de facto e de direito e instruído com a prova documental necessária.
4 – (…)”
Finalmente, estatuem os artºs 342° e 343º nº 1 do CC, o seguinte:
Art. 342° (ónus da prova)
1. Aquele que invocar um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do direito alegado.
2. A prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado compete àquele contra quem a invocação é feita.
3. Em caso de dúvida, os factos devem ser considerados como constitutivos do direito.
Art. 343º (Ónus da prova em casos especiais)
1. Nas acções de simples apreciação ou declaração negativa, compete ao réu a prova dos factos constitutivos do direito que se arroga.
2. Nos acções que devam ser propostas dentro de certo prazo a contar da data em que o autor teve conhecimento de determinado facto, cabe ao réu a prova de o prazo ter já decorrido, solvo se outra for a solução especialmente consignado na lei.
3. Se o direito invocado pelo autor estiver sujeito a condição suspensiva ou a termo inicial cabe-lhe a prova de que o condição se verificou ou o termo se venceu; se o direito estiver sujeito a condição resolutivo ou a termo final cabe ao réu provar a verificação da condição ou o vencimento do prazo.
Assim, a isenção da prestação de garantia pressupõe a causa de um prejuízo irreparável ou a manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida exequenda e acrescido, desde que em qualquer dos casos a insuficiência ou inexistência de bens não seja da responsabilidade do executado, competindo ao executado a alegação e a comprovação de tais pressupostos.
Nesta matéria também está a Administração Tributária, vinculada ao Oficio Circulado nº 60077 de 29.07.2010, no qual foi sancionado o seguinte entendimento:
“A concessão de dispensa da prestação de garantia pela AT, para efeitos de suspensão da execução fiscal quando haja lugar a ( ...) oposição à execução depende da verificação dos seguintes pressupostos:
1 - A prestação de garantia deve ser causa de um prejuízo irreparável para o contribuinte executado ou;
2 - A prestação de garantia deve ser causa da manifesta falta de meios económicos, revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida exequenda e acrescida.
3 - Quer se baseie no pressuposto 1, quer no pressuposto 2, torna-se necessária que o executado não seja responsável pela situação de insuficiência ou inexistência de bens.
Nestes termos, os pressupostos referidos em 1 e 2 são alternativos, ou seja, basta que se verifique um ou outro, enquanto o pressuposto referido em 3, é sempre de verificação necessária.
De forma a uniformizar procedimentos este Oficio circulado n° 60077, ainda clarifica alguns conceitos, a saber:
“Prejuízo irreparável - O carácter irreparável dos prejuízos deve traduzir-se numa situação de diminuição dos proveitos resultantes da actividade desenvolvida pelo executado. Este, em resultado dos encargos financeiros impostos pela prestação da garantia, deixa de poder fazer face aos compromissos económico-financeiros de que depende a manutenção e desenvolvimento da actividade económica por si levado a cabo, o que ocasiona um dano resultante do decréscimo ou interrupção dessa actividade.
Manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis - Neste caso, a prestação de garantia gera o existência de uma situação de carência económica do executado, de tal modo que este deixa de ter à sua disposição os meios financeiros necessários à satisfação das necessidades básicas, ou seja, é posto em causa a própria subsistência do executado, quer este seja pessoa singular ou colectiva. A situação de insuficiência material de bens penhoráveis é indicio revelador mais forte de uma possível falta de meios económicos, no entanto, a verificação da insuficiência destes bens, por si só não determino necessariamente uma situação de manifesto falta de meios económicos, devendo ser possível estabelecer um nexo de causalidade adequada entre a situação de manifesta carência económica e a insuficiência de bens verificada.”
Irresponsabilidade do executado pela situação de insuficiência/inexistência de bens – (..) No caso de se tratar de pessoa singular deve considerar-se verificado este pressuposto se o executado demonstrar a existência de alguma causa de insuficiência ou inexistência de bens que não seja imputável de qualquer forma à sua conduta e se, além disso, não for feita qualquer prova pela Fazenda Pública de que a sua actuação contribuiu de alguma forma para a situação de inexistência ou insuficiência de bens penhoráveis.”(sublinhado nosso).
Assim, entendemos que no se verifica o requisito de prejuízo irreparável pois tal “deve traduzir-se numa situação de diminuição dos proveitos resultantes da actividade desenvolvida pelo executado. Este, em resultado dos encargos financeiros impostos pela prestação da garantia, deixa de poder fazer face aos compromissos económico-financeiros de que depende a manutenção e desenvolvimento da actividade económica por si levada a cabo, o que ocasiona um dano resultante do decréscimo ou interrupção dessa actividade”
A este propósito veja-se ainda o Acórdão TCA - Norte, Proc. nº 0502/10.0BEVIS, de 29.03.2012:
“A lei estabelece como pressuposto para a dispensa da prestação da garantia que esta cause à executada um prejuízo irreparável. Não releva para a lei o grau de dificuldade na obtenção da garantia desde que ela seja possível, nem que ela se mostre muito onerosa, ou excessivamente onerosa. Tem de causar um prejuízo irreparável, sem retorno ao status quo ante.”
Por outro lado, de acordo com o Oficio Circulado supra citado, a falta de meios económicos revelada pela insuficiência da de bens penhoráveis, manifesta-se, conforme o ponto 1.2 do oficio, no caso em que a garantia gera a existência da de uma situação de carência económica do executado, de tal modo que este deixe de ter à sua disposição os meios financeiros necessários à satisfação das necessidades básicas, ou seja, é posto em causa a própria subsistência do executado.
Entendemos também que o facto de estarmos perante uma insuficiência de bens penhoráveis tal não acarreta só por si a dispensa de prestação de garantia porque, apesar da insuficiência material de bens penhoráveis ser revelador de uma possível falta de meios económicos, tem o executado que provar e demonstrar que existe um nexo de causalidade adequado entre a situação de manifesta carência económica e a insuficiência de bens verificada.
É que, conforme nos diz o Acórdão do TCA Sul, Proc. nº 0502/20.0BEVIS, de 29.03.2022, “Face ao disposto no art.º342, do Ccivil, e no art.º 74, nº1, da L.G. Tributária, é de concluir que é sobre o executado, que pretende a dispensa de garantia, invocando explícita ou implicitamente o respectivo direito, que recaí o ónus de provar que se verificam as condições de que tal dispensa depende, pois se tratam de factos constitutivos do direito que pretende ver reconhecido. De resto, o texto do artº. 170º, nº.3, do C.P.P. Tributário, aponta no mesmo sentido, ao estabelecer que o pedido deve ser instruído com a prova documental necessária, a que pressupõe que toda a prova relativa a todos os factos que têm de estar comprovados para ser passível dispensar a prestação de garantia seja apresentado pelo executado, instruindo o seu pedido, pois a prova de todos esses elementos é necessária para o deferimento da sua pretensão.”
E, no mesmo sentido decidiram os seguintes arestos do STA: Acórdão do Pleno da STC, de 17.12.2008, proferido no Processo n-° 0327/08, Acórdão do Pleno da SCT, de 17.10.2012, proferido no Processo nº 0414/12; os seguintes do TCA Sul: de 02.10.2007 - Processo nº 01998/07, de 28.10.2009 Processo nº 03475/09, de 09.12.2009 – Processo n° 03621/09, de 08.06.2020-Processo nº 016/11 e de 29.11.2012- Processo nº 05169/11; e os seguintes do TCA Norte: de 15.04.2011-Processo nº 003221/10.4 BEVIS, de 23.11.2011- Processo nº 01307/11.7 BEPRT, de 24.10.2011 - Processo nº 0059/11 BEPRT e de 06.06.2012 -Processo n° 0233/11.4 BEPNF.
CONCLUSÃO
Assim:
O executado não logrou demonstrar, nem provar, a verificação de qualquer requisito plasmado no nº 4 do art. 52º da LGT.
De forma que deve ser indeferido o pedido, não estando o executado dispensado da prestação de garantia, não se suspendendo o processo de execução fiscal conforme pugna, embora se possa manter o plano de pagamento em prestações já deferido nos termos do art. 196º do CPPT pelo Chefe do serviço de Finanças de Setúbal-2.
À consideração Superior
Setúbal, 21 de Dezembro de 2012
(…)”
g) Em 21.12.2012, pelo Chefe de Divisão da Divisão de Justiça Tributária foi emitido Parecer, que aqui se transcreve: Confirmo. Parecendo-me que deve ser indeferido o pedido de dispensa de prestação de garantia, tal como vem proposto nesta informação, considerando que a executada não logrou comprovar os pressupostos de que depende essa dispensa, conforme previsto no n° 4 do art°. 52.º da LGT. Deve remeter-se ao Serviço de Finanças de Sines que notificará o executado. À consideração superior. O Chefe de Divisão (...)”
h) Pela Senhora Directora de Finanças (em substituição) foi proferido o seguinte Despacho: “Concordo. Informe-se em conformidade o SF de Sines. Set. em 21/12/2012 (…)”;
i) Em 02.04.2013, por correio postal registado, com aviso de recepção, foi notificado o mandatário do reclamante, do seguinte: “Na qualidade de mandatário de A…………….., fica V. Ex.ª por este meio notificado do despacho proferido pela Directora de Finanças de Setúbal, no pedido de dispensa de prestação de garantia, apresentado em 13.11.2012, no âmbito do proc.° de execução fiscal n° 2259201201006070, em que é executado B……………….., LDA, no qual foi feito a reversão contra o representado de V. Exª, cujo teor é o constante da fotocópia que se junta. Da decisão poderá reclamar nos termos do Art-° 276º do Código de Procedimento e de Processo Tributário. (...)”
j) Em 24 de Abril de 2013, foi prestada a seguinte informação: “No âmbito da reclamação apresentada pelo revertido A…………………, no seguimento do despacho de indeferimento do pedido de isenção de garantia, para suspensão do processo de execução fiscal nº 2259201201006070, cuja dívida exequenda é no montante de €1.123.929,02, cumpre-me ml armar que o despacho de indeferimento foi proferido pela Directora de Finanças de Setúbal, por ser a entidade competente, conforme decorre da conjugação do n° 9 do artigo 199°, nº 5 do artigo 196,° do CPPT (…)”;
k) Em 24.04.2013, pelo Senhor Chefe do Serviço de Finanças foi proferido o seguinte Despacho: O pedido é legal, legítimo e tempestivo. Os documentos a que o Reclamante se refere nos pontos 81 e 82 da petição inicial foram-lhe enviados em 15.04.2013, sendo que o requerimento foi de 04.04.2013. Atendendo ao disposto no n° 2 do art° 277° do CPPT, remeta-se o processado à Direcção de Finanças de Setúbal. (…)”;
l) Em 02.05.2013, pela Divisão de Justiça Tributária, foi emitida a seguinte informação: “No âmbito do Processo de execução fiscal no 2259201201006070, que corre seus termos no Serviço de Finanças de Sines e onde é executado A…………….., NIF ……………, em reversão de B…………… LDA, NIPC …………….., requereu a mesmo, dispensa da prestação de garantia, de forma a suspender o processo de execução fiscal supra referido. Face às instruções plasmadas no e-mail da DSGCT, remeteu o Chefe do Serviço de Finanças de Sines, o pedido, de forma a ser analisado por esta Direcção de Finanças.
Consideraram os Serviços da Administração Tributária, por despacho datado de 2012-12-21, proferido pela Ex.mª Senhora Directora de Finanças de Setúbal, que o pedido de dispensa de garantia deveria ser indeferido, considerando que a executada não logrou provar os pressupostos de que depende essa dispensa, conforme previsto no n.° 4 do art. 52° da LGT. Discordando do teor do despacho, apresentou através do mandatário constituído, Dr. C………………., reclamação nos termos do art. 276° do CPPT.
DA ANÁLISE
Quanto à invocada incompetência importa desde logo referir que o acto que enferme de vicio de incompetência, pode ser objecto de ratificação/sanação, nos termos do art. 137° do CPA.
Ora a ratificação/sanação, é o acto através do qual a entidade competente para a sua prática procede à sanação de um vício do acto, relativo nomeadamente à respectiva competência, substituindo, na ordem jurídica e ex tune, o acto ratificado.
Desta forma, e nos termos do nº. 4 do art. 137° do CPA, pode o Serviço de Finanças de Sines, por ser o órgão de execução fiscal, procederá ratificação do acto.
Quanto à suspensão da execução fiscal, esta exige a prestação de garantia ou a realização de penhora que garanta a totalidade da dívida exequenda e do acrescido.
Nestes termos preceituam os nºs 1 e 2 do art. 52° da LGT que:
(…)
Determinando também o art. 169° do CPPT que:
(…)
Nos termos do nº 6 do art. 199° do CPPT: “A garantia é prestada pelo valor da dívida exequenda, juros de mora contados até ao termo do prazo de pagamento voluntário ou à data do pedido, quando posterior, com o limite de cinco anos, e custas na totalidade, acrescida de 25 % da soma daqueles valores:”
Certo é que desconhecemos a apresentação das impugnações judiciais, dos tributos ora em cobrança coerciva.
No entanto, existe uma oposição à execução fiscal, com o n.° 415/12.1BEBJA onde é peticionada a sua inexigibilidade.
Por sua vez, e relativamente aos requisitos para que ocorra dispensa de prestação de garantia diz-nos o nº 4 do art. 52° da LCT que:
(…)
De acordo com tais comandos jurídicos, a isenção da prestação de garantia pressupõe a causa de um prejuízo irreparável ou a manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida exequenda e acrescido, desde que em qualquer dos casos a insuficiência ou inexistência de bens não seja da responsabilidade do executado, competindo ao executado a alegação e a comprovação de tais pressupostos.
Nesta matéria também está a Administração Tributária, vinculada ao Oficio Circulado n° 60077 de 29.07.2010, no qual foi sancionado o seguinte entendimento:
(…)
De forma a uniformizar procedimentos este Oficio circulado n° 60077, ainda clarifica alguns conceitos, a saber:
Prejuízo irreparável (...)
Manifesta falta de meios económicos revelado pela insuficiência de bens penhoráveis
(…)
Irresponsabilidade do executado pela situação de insuficiência/inexistência de bens
(…)
Assim, entendemos que não se verifica o requisita de prejuízo irreparável pois tal “deve traduzir-se numa situação de diminuição dos proveitos resultantes da actividade desenvolvida pelo executado. Este, em resultado dos encargos financeiros impostos pela prestação da garantia, deixa de poder fazer face aos compromissos económico- financeiros de que depende a manutenção e desenvolvimento da actividade económica por si levada a cabo, o que ocasiona um dano resultante do decréscimo ou interrupção dessa actividade”;
Entendemos também que o facto de estarmos perante uma possível insuficiência de bens penhoráveis tal não acarreta só por si a dispensa de prestação de garantia porque, apesar da insuficiência material de bens penhoráveis ser revelador de uma possível falta de meios económicos, tem o executado que provar e demonstrar que existe um nexo de causalidade adequada entre a situação de manifesta carência económica e a insuficiência de bens verificada.”
É que, conforme nos diz o Acórdão do TCA Sul, Proc. Nº 0502/10.OBEVIS, de 29.03.2012, “Face ao disposto no artº.342º, do C.Civil, e no artº 74º, nº 1, da L.G. Tributária, é de concluir que é sobre o executado, que pretende a dispensa de garantia, invocando explícita ou implicitamente o respectivo direito, que recai o ónus de provar que se verificam as condições de que tal dispensa depende, pois se tratam de factos constitutivas do direito que pretende ver reconhecido. De resto, a texto do artº.170º, n°3, da CP.P. Tributário, aponta no mesmo sentido, ao estabelecer que o pedido deve ser instruído com a prova documental necessária, a que pressupõe que toda a prova relativa a todas os factos que têm de estar comprovados para ser possível dispensar a prestação de garantia seja apresentada pelo executado, instruindo o seu pedido, pois a prova de todos esses elementos é necessária para o deferimento da sua pretensão.
E, no mesmo sentido decidiram os seguintes arestos do STA: (...)
Não se verificar portanto, nenhum dos dois requisitos necessários para a dispensa de prestação de garantia.
CONCLUSÃO
Face ao exposto, reiteramos o nosso parecer datado de 2012-12-21, de forma que consideramos que não pode ficar suspenso o processo de execução fiscal supra identificado, porquanto o executado não demonstrou a verificação de qualquer requisito plasmado no nº 4 do art. 52º da LGT.
Assim, face ao exposto, e nos termos do art. 277º nº 3 do CPPT, concluímos que deve ser de manter o acto ora reclamado.
À consideração superior
Setúbal, 02 de Maio de 2013
(...)”
m) Em 02.05.2013, pelo Senhor Chefe de Divisão da DJT, foi emitido o seguinte Parecer: «Salientando que deve a Sr. Chefe de Finanças de Sines, mediante despacho RATIFICAR o despacho reclamado datado de 2012-12-22, proferido pela Srª Directora de Finanças, considerando que nessa data, o órgão materialmente competente para decidir o pedido de dispensa de prestação de garantia era o órgão da execução fiscal e, determinar a remessa dos autos de reclamação ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja. À consideração superior (…)”
n) Em 06.05.2013, foi, pela Senhora Directora de Finanças (em Substituição) proferido o seguinte Despacho: “Concordo. Remeta-se ao SF de Sines para procedimento em conformidade com o proposta. (...)”
o) E 09.05.2013, a DJT, remeteu ao Chefe do Serviço de Finanças de Sines o ofício n°011076, do seguinte teor: “Assunto: Reclamação de Decisão do órgão de execução fiscal - artº 276º do CPPT Exmo Sr: Junto remeto a informação prestada por esta Divisão em 2013-05-02, no âmbito da reclamação de decisão do órgão de execução fiscal — art. 276º do CPPT, apresentado por A………………., a qual mereceu Despacho concordante da Senhora Directora de Finanças de Setúbal, de 2013-05-06. (...)”
p) Em 22.05.2013 foi, pelo Sr. Chefe de Finanças de Sines, proferido o seguinte Despacho: “Em cumprimento da determinação da Exmª Sr.ª Directora de Finanças de Setúbal de 06.05.2013, RATIFICO o despacho reclamado, datado de 21.12.2012. Atribua-se numeração própria às folhas dos autos de reclamação e remetam-se, acompanhados de cópia do processo executivo (atendendo a que a execução fiscal contínua a correr seus termos contra outros responsáveis), ao Venerando tribunal Administrativo e Fiscal de Beja. Averbamentos necessários à sustação da lide contra o Reclamante (…)”;
q) A presente reclamação foi deduzida em 12.04.2013.
O Tribunal formou a sua convicção com base nos elementos existentes nos autos e no processo executivo, os quais não foram impugnados.
De Direito:
Foi perante esta factualidade que a mª juiz se pronunciou sobre a invocada incompetência orgânica do autor do acto reclamado.
O reclamante sustentava, entre outras questões, que face ao disposto no artigo 170 do CPPT a Directora de Finanças de Setúbal era incompetente para decisão do pedido de dispensa de garantia pois tal competência cabia ao órgão de execução fiscal.
Todavia a Fazenda Pública reconhecendo embora a incompetência do Director de Finanças considera, que face à ratificação pelo órgão competente do acto viciado, tal vicio se deveria ter dado por sanado.
A Mº juiz “a quo” face à natureza judicial do processo de execução fiscal considerou que os actos aí praticados só devem considerar-se como actos materialmente administrativos em sentido estrito quando derem origem a um procedimento de natureza tributária. E porque o pedido de dispensa de prestação de garantia não origina um procedimento autónomo, apenas visou disciplinar os termos da execução regulando o seu andamento entendeu, na esteira do acórdão do STA de 30 de Novembro de 2011 no processo 01054/11, que segue de perto, que a decisão que recair sobre o pedido é um acto judicial embora de natureza não jurisdicional sujeito às regras processuais previstas no CPC.
Por tal razão considerou não ser de aplicar a este acto o regime do CPA e impossível a ratificação do acto reclamado.
Apreciando a incompetência invocada e apelando ao preceituado no artigo 170 do CPPT concluiu que sendo competente para decidir do pedido o órgão de execução fiscal e não o Director de Finanças se verificava o vício invocado pelo que julgou procedente a reclamação e prejudicado o conhecimento das outras causas de pedir.
Como se vê do teor das contra alegações a recorrida questiona que não foi notificada do acto de ratificação que é o objecto do recurso.
E dessa falta pretende, subsidiariamente, a ampliação do âmbito do recurso. Pugna pela manutenção do decidido por o acto estar ferido de incompetência e tal vício ser insusceptível de convalidação em sede de execução fiscal.
Pretende a Fazenda Pública que, sendo competente o órgão de execução fiscal para decidir da dispensa ou não da prestação de garantia em sede de processo executivo, a decisão sobre tal pedido tem de ser havida como acto administrativo da competência exclusiva do órgão da execução fiscal e como tal sujeito ao regime geral do acto administrativo designadamente no que concerne à possibilidade de sua validação por ratificação.
Vejamos
A Lei - artigo 52/4 da LGT comete à Administração Tributária a competência para isentar o executado da prestação da garantia nos casos em que a sua prestação cause prejuízo irreparável ao executado.
O procedimento para regular esta dispensa consta do artigo 170 do CPPT.
No caso dos autos porque o pedido é feito em sede de execução fiscal o órgão da administração tributária para apreciar e decidir do pedido é por força do disposto no artigo o serviço periférico local da Administração Tributária.
Porque o pedido foi decidido pela Directora de Finanças de Setúbal quando o órgão periférico local competente era o Serviço de Finanças de Sines a reclamante considerou que dada a natureza judicial do processo de execução fiscal o acto praticado pela Directora de Finanças estava viciado por incompetência do seu autor não podendo ser também objecto de ratificação pela entidade competente por o acto deixar de ser um acto administrativo mas um mero acto processual regulado nos termos do CPC.
A mª juiz “a quo” considerando que o processo de execução fiscal se encontra regulado pelo DL 433/99 de 26 de Outubro e que é face ao disposto no artigo 103/1 da LGT um processo de natureza judicial pelo que o pedido de isenção de prestação de garantia neste processo deve ser entendido como mero acto processual não estando por isso sujeito às regras do procedimento administrativo. O órgão de execução fiscal age como mero auxiliar do juiz sujeito às regras do CPC.
Concluindo a mª juiz que o acto era predominantemente processual considerou não ser de aplicação ar regras do procedimento administrativo e consequentemente concluiu também não ser possível de sanação administrativa o acto reclamado que se diz viciado por falta de competência do seu autor.
Ora esta doutrina tem apoio em parte da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo como também nos dá conta a mª juiz “a quo” nas referências feitas na fundamentação da sentença aos vários arestos deste Tribunal.
Mas não é jurisprudência uniforme
Por isso o primeiro ponto que se nos oferece pronunciar e decidir se a natureza judicial do processo de execução fiscal determina como consequência necessária que os actos praticados pelo órgão de execução fiscal competente sejam actos processuais.
Em nosso modesto entender a natureza judicial do processo de execução fiscal não contende nem pode contender com a natureza dos actos praticados pelo órgão da execução fiscal em sede deste processo na medida em que não envolve consubstanciação de naturezas.
Efectivamente a competência material para apreciação e decisão sobre a idoneidade de uma garantia proposta pelo executado para beneficiar da suspensão da execução cabe ao órgão da execução fiscal e o Tribunal não pode substituir-se ao órgão em causa cabendo-lhe tão somente sindicar da sua legalidade e idoneidade e também da bondade da reclamação quando tal acto for objecto dela.
Mas sendo tal acto da competência exclusiva da Administração o acto não pode deixar de considerar-se materialmente administrativo o que a própria lei reconhece cf. Artigo 103 nºs 1 e 2 da LGT.
Por isso o acto que indefere ou defere a prestação de uma garantia tem de considerar-se acto administrativo sujeito na sua formação e validade ao regime do CPA porque expressão da vontade de um ente administrativo, sujeito activo da obrigação tributária cabendo sempre dele reclamação para o Tribunal desde que lesivo dos direitos e interesses do executado.
Neste sentido se pronunciou também o acórdão do STA de 23 05 2012 in processo 0489/12.
E sendo assim a sentença que considerou não ser tal acto passível de ratificação por se tratar de um acto processual como tal considerou verificada a incompetência invocada não poderia aceitar-se por afrontar o regime anteriormente exposto que decorre também do preceituado nos artigos 276 e 277 do CPPT.
Ora considerando nós que o acto em causa é um acto materialmente administrativo da competência exclusiva da Administração Tributária, tal acto, muito embora efectuado em sede de execução fiscal, não perde a sua autonomia pelo que importa verificar da sua eventual ratificação.
Mas não é pelo facto de a ratificação ter ocorrido para além dos 10 dias a que alude o artigo 277 do CPPT que o acto é ilegal.
A extemporaneidade da sua prolacção dado que a lei não comina qualquer efeito jurídico para ela, designadamente quanto à preclusão do direito da Administração Tributária a emiti-lo que apenas pode servir como presunção do seu indeferimento mas não contende com a sua perfeição e validade.
Como diz D. Alessio “in Instituzioni di Diritto Amministrativo VOL I Torini 1932 a competência é a medida do poder que pertence a cada um dos órgãos administrativos.
A doutrina distingue três tipos de competência, a territorial, a funcional ou em razão da matéria e a hierárquica.
No caso dos autos estamos no campo da competência em razão da hierarquia pois relativamente à matéria o artigo 52 da LGT atribui à Administração Tributária o poder de isentar o executado da prestação da garantia sendo que o artigos 170/3, 199/8 e 197 do CPPT cometem este poder ao órgão da execução fiscal que no caso era o chefe de serviço de finanças de Sines ex vi do disposto também no artigo 150 do CPPT.
Importa então decidir da bondade da ratificação já que como consta do ponto 16 do probatório da sentença o chefe de repartição de finanças de Sines, órgão de execução competente ratificou o acto,
Sendo a ratificação um dos modos de convalidação de um acto anulável traduzindo a vontade do órgão competente para proferir determinado acto que declara como seu o acto proferido por outrem sem poderes para o efectuar importa então decidir da legalidade e validade da ratificação do acto em causa que de outro modo seria anulável por enfermar do vício da incompetência.
O acto em causa não é insusceptível de validação pois não é um acto nulo por não enfermar de nenhum dos vícios a que alude o artigo 133 do CPA.
Sendo um acto anulável “ex vi” do disposto no artigo 135 do mesmo diploma legal pode por isso ser objecto de ratificação nos termos do disposto no artigo 137/3 do CPA.
Sendo a ratificação do acto reclamado válida e legal o vício de incompetência do autor do acto reclamado encontra-se sanado e sendo assim o recurso nesta parte bem tem de proceder.
Mas chegados aqui deparamos com o pedido de ampliação do âmbito do recurso feito pelo recorrido.
Só que como se pode ver das contra alegações e suas conclusões as questões aí suscitadas foram já colocadas no Tribunal “a quo” que só delas não conheceu por a solução que deu ao vício da incompetência do autor ter prejudicado o conhecimento delas nos termos do disposto no artigo 608/2 do CPC.
E estas questões implicam face ao conteúdo das conclusões conhecer da matéria de facto.
DECISÃO:
Face ao exposto acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do STA em dar provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e em substituição julgar não verificado o vício de incompetência determinando a baixa dos autos à 1ª Instância para que conheça das restantes questões.
Custas pelo recorrido.
Notifique.
Lisboa, 2 de Julho de 2014. – Fonseca Carvalho (relator) – Isabel Marques da Silva – Pedro Delgado.
Segue acórdão de 10 de Setembro de 2014:
Descritor:
Dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
Sumário:
I - O remanescente da taxa de justiça tem de ponderar o valor da acção e o princípio de que a exigência do seu pagamento tem de considerar que o seu custo deve ser proporcional ao serviço prestado.
II - Na dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça deve o juiz ter em consideração o valor da acção ponderando a complexidade da causa e sua especificidade e ainda o comportamento processual das partes nos termos do artigo 6º do Regulamento das Custas Processuais.
RELATÓRIO
Vem o Representante da Fazenda Pública suscitar a nulidade do acórdão por omissão de pronúncia sobre o pedido por si efectuado de isenção do pagamento da taxa de justiça remanescente.
Considera a requerente que a conduta processual das parte e a complexidade da causa não justificam o pagamento da taxa de justiça do remanescente
Notificada a parte contrária nada disse.
Como decorre da lei – artigo 608 n.º 2 do CPC - o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação salvo aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras
O não conhecimento de questão suscitada pelas partes em violação do preceito citado determina a nulidade da sentença nos termos do também disposto no artigo 615 alínea d) do mesmo diploma legal aplicável ao acórdão por força do imposto nos artigos 666 e 685 ambos do CPC.
Como se verifica da parte final das conclusões de recurso a recorrente pediu a dispensa do remanescente da taxa de justiça prevista no n.º 7 do artigo 6º do RCP.
E o Tribunal não conheceu deste pedido.
O objecto da omissão de pronúncia cuja nulidade se invoca consubstancia-se assim em determinar se é de aplicar o disposto no nº 7 do artº 6 do RCP deferindo assim o pedido dos AA de dispensa do pagamento do remanescente devido a título de taxa de justiça.
Ocorre assim a invocada nulidade.
Passa-se agora a conhecer do pedido.
FUNDAMENTAÇÃO:
De direito:
Como é sabido todos os processos salvo os que beneficiam de isenção estão sujeitos ao pagamento de custas que são a fonte do financiamento do sistema judicial. Por isso o legislador optou pelo estabelecimento de uma taxa fixada previamente tendo em consideração não só o valor da causa mas também a sua complexidade.
Partindo embora do valor da acção que fixa em princípio o valor económico da pretensão e o proveito o legislador mitigou nas acções de montante superior a € 275 000 o montante da taxa de justiça permitindo a isenção do pagamento da taxa do remanescente ou a sua redução desde que preenchidos os requisitos para tal.
Sobre a taxa de justiça versa o artigo 530 do CPC estabelecendo no nº 1 que a mesma é apenas paga pela parte que demande na qualidade de autor ou réu, exequente ou executado, requerente ou requerido recorrente e recorrido nos termos do disposto no Regulamento das Custas Processuais
Por sua vez o nº 7 do mesmo preceito considera para efeitos da condenação no pagamento da taxa de justiça de especial complexidade as causas que contenham articulados ou alegações prolixas e as que digam respeito a questões de elevada especialização jurídica especificidade técnica ou importe a análise combinada de questões jurídicas de âmbito muito diverso e bem assim as causas que impliquem a audição de um elevado número de testemunhas, análise de meios de prova complexos ou a realização de várias diligências de produção de prova morosas –
A taxa de justiça refere também o número 2 do artigo 529 do CPC corresponde ao montante devido pelo impulso processual de cada interveniente e é fixado em função do valor e complexidade da causa.
Por sua vez o artigo 6.º n.º 7 do Regulamento das Custas Processuais que reafirma que a taxa de justiça deve ser fixada nos termos anteriormente referidos estipula que nas causas de valor superior a €275.000, o remanescente da taxa de justiça é considerado a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento”.
Decorre deste preceito que o legislador previu e fixou a taxa de justiça que deve sempre ser paga pelo impulso processual relativamente a todas as causas de valor inferior ou igual a €275000 mas o montante da taxa correspondente ao valor superior aos €275000 ficou dependente da verificação de determinados pressupostos legais.
Podendo as partes pedir a sua isenção e o juiz podendo fazê-lo até oficiosamente.
O artigo 20º, nº 1, da Constituição da Republica Portuguesa, consagra o princípio do acesso ao direito e aos tribunais e dele decorre que a justiça não pode ser denegada por insuficiência de meios económicos.
A Constituição não consagra contudo a gratuitidade do serviço de justiça mas o princípio constitucional que vimos referindo implica que o Estado não pode estabelecer um regime de custas de tal modo gravoso que se torne obstáculo ao proclamado acesso impondo-lhe ainda o dever de criar os meios instrumentais que assegurem a todos a efectivação desse direito
Neste sentido J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, na Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., Coimbra, 1984, p. 182. e entre outros o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 467/91 in DR II Série de 2 de Abril de 1992.
A imposição assim da taxa de justiça surgindo assim como contrapartida da prestação de um serviço ao particular, face ao princípio do utilizador pagador terá de ter presente face à natureza da taxa o sentido de correspondência e de equivalência e ainda o princípio da proporcionalidade a que toda a actividade pública está sujeita artigo bem como todo o sistema fiscal cfr artigos 103 e 266/2 da CRP.
Tendo o legislador fixado o custo do serviço judiciário com base no valor da acção, reconhecendo que em muitos casos tal critério conduzia a que o usuário desses serviços se visse obrigado a suportar uma taxa de justiça de montante manifestamente desproporcionado em relação ao custo do serviço prestado, e à concreta actividade judicial desenvolvida procurou obstar a tal como a CRP lho impunha.
E desde logo com o DL 324/2003, de 27.12 (nos seus artºs 27º, nº 3 e 73º-B), dando ao juiz o poder de isentar o pagamento de taxa de justiça, quer de determinadas questões incidentais atípicas, quer nas acções de maior valor, designadamente quando o trabalho exigido ao tribunal e a complexidade das questões a ele submetidas fossem de menor monta.
Estipula o artº 27º, do CCJ:
1 - Nas causas de valor superior a € 250.000 não é considerado o excesso para efeito do cálculo do montante da taxa de justiça inicial e subsequente.
2 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, o remanescente é considerado na conta a final.
3 - Se a especificidade da situação o justificar, pode o juiz, de forma fundamentada e atendendo, designadamente, à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento do remanescente.
Depois com o Dec-Lei n.º 34/2008, de 26 de Fevereiro que aprovou o Regulamento das Custas Processuais o legislador mitiga o valor das custas processuais decorrente do valor da causa.
Como decorre da motivação desse diploma legal ínsita no seu preâmbulo:
“De acordo com as novas tabelas, o valor da taxa de justiça não é fixado com base numa mera correspondência face ao valor da acção. Constatou-se que o valor da acção não é um elemento decisivo na ponderação da complexidade do processo e na geração de custos para o sistema judicial. Pelo que, procurando um aperfeiçoamento da correspectividade da taxa de justiça, estabelece-se agora um sistema misto que assenta no valor da acção, até um certo limite máximo, e na possibilidade de correcção da taxa de justiça quando se trate de processos especialmente complexos, independentemente do valor económico atribuído à causa.
E ainda, “(…) quando se trate de processos especiais, procedimentos cautelares ou outro tipo de incidentes, o valor da taxa de justiça deixa de fixar-se em função do valor da acção, passando a adequar-se à efectiva complexidade do procedimento respectivo.”
Por sua vez o artigo 2º da Lei 7/2012 de 13 de Fevereiro manteve o mesmo propósito no nº 7 que foi inserido ao artº 6 do RCP
De acordo com este artigo nas causas de valor superior a 275 000,00 euros o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes dispensar o pagamento.
É esse o remanescente, ou seja, o valor da taxa de justiça correspondente à diferença entre 275000 euros e o efectivo e superior valor da causa para efeito de determinação da deste artigo aquela taxa que deve ser considerado na conta final, se não for determinada a dispensa do seu pagamento.
A referida decisão judicial de dispensa, excepcional, depende segundo o estabelecido neste normativo da especificidade da situação, designadamente da complexidade da causa e da conduta processual das partes.
A referência à complexidade da causa e à conduta processual das partes significa em concreto a sua menor complexidade ou simplicidade e a positiva atitude de cooperação das partes.
Veja-se também neste sentido o acórdão do Tribunal da relação de Guimarães in processo 7198/12.3 de 19 06 2014 e acórdão do STA de 23 07 2014 in Processo 885/14 e Salvador Costa in RCP 4 edição pp 84 onde se diz que “o referido circunstancialismo … é cumulativo”.
Face aos considerandos supra enunciados, importa avaliar a situação concreta que é veiculada neste recurso.
A causa sob recurso não pode considerar-se complexa, para efeitos do disposto na norma do artº 6/7 do RCP já que o tribunal não chega a conhecer de mérito, por se ter considerado não verificada a incompetência do autor do acto administrativo mas verificada a sanação desse mesmo acto por ratificação legal e competente.
Não exige para o efeito uma especialização jurídica elevada, ou, demanda o conhecimento de questões jurídicas de elevada especificidade/exigência técnica.
DECISÃO:
Face ao exposto acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário em julgar verificada a invocada nulidade por omissão de pronúncia e consequentemente determinam que a recorrente fique isenta do pagamento da taxa de justiça remanescente.
Sem custas.
Notifique.
Lisboa, 10 de Setembro de 2014. - Fonseca Carvalho (relator) – Isabel Marques da Silva – Pedro Delgado. |
