A nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, prevista no nº 1 do art. 125º do CPPT e na al. d) do nº 1 do art. 668º do CPC, está directamente relacionada com o comando constante do nº 2 do art. 660º do CPC, segundo o qual «o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras».

Esta nulidade da decisão, por omissão de pronúncia, só existe quando o tribunal deixa de apreciar e decidir uma questão que haja sido chamado a resolver, a menos que o seu conhecimento tenha ficado prejudicado em face da solução dada ao litígio, dado que lhe incumbe o conhecimento de todas as questões suscitadas pelas partes, e apenas destas, sem prejuízo de a lei impor ou permitir o conhecimento oficioso de outras (cfr. citado nº 2 do art. 660º do CPC).

Por conseguinte, tal como ficou consignado no Acórdão deste Supremo Tribunal, de 19/9/2012, proc nº 862/12, “(…) só pode ocorrer omissão de pronúncia quando o juiz não toma posição sobre questão colocada pelas partes, não emite decisão no sentido de não poder dela tomar conhecimento nem indica razões para justificar essa abstenção de conhecimento, e da sentença também não resulta, de forma expressa ou implícita, que esse conhecimento tenha ficado prejudicado em face da solução dada ao litígio.”

No caso dos autos, o recorrente fundamenta a nulidade por omissão de pronúncia no entendimento de que alegara perante o Tribunal recorrido a incompetência em razão da matéria dos Tribunais Administrativos e Fiscais e que a mesma não foi apreciada.

Como deixámos antever, a nosso ver e salvo o devido respeito, não pode ser acolhida a arguição da nulidade em questão.

Vejamos.

O Mmº Juiz “a quo” confrontado com a questão da ilegitimidade passiva da Fazenda Pública, por estar em causa uma dívida ao IFAP., IP., resultante de ajudas indevidamente recebidas, entendeu que importaria resolver, a título de questão prévia, o problema relativo ao erro na forma do processo suscitado pela Fazenda Pública. Segundo bem se compreende o raciocínio seguido na sentença recorrida, a haver erro na forma do processo insusceptível de convolação, como acabou por se concluir, tornaria irrelevante a questão da incompetência em razão da matéria.

Nesta sequência, o Mmº Juiz “a quo”, ao concluir pela impossibilidade de convolação entendeu que a análise das demais questões suscitadas pelo recorrente ficavam prejudicadas. O que significa que, tratando-se de uma questão de prejudicialidade não há, em rigor, omissão de pronúncia. Neste sentido vai precisamente o despacho de fls. 127 dos autos do Mmº Juiz “a quo” onde se pode ler que “O tribunal tem o dever de se pronunciar sobre todas as questões relevantes para a decisão a proferir. Caso a solução dada pelo Tribunal para uma questão prejudique a apreciação de outras (ou mesmo das demais), não há qualquer omissão de pronúncia”.

Alega o recorrente que a incompetência absoluta configura uma excepção dilatória determinante da absolvição da instância e que deveria preceder a análise das demais questões.

E, na verdade, assim é.

Impende sobre o tribunal apreciar todas as questões jurídicas suscitadas e das que sejam de conhecimento oficioso, cuja resolução não deva considerar-se prejudicada pela solução dada a outras (art. 660º, nº 2, do CPC), começando pelas questões processuais que possam determinar a absolvição da instância (art. 660º, nº 1, do CPC) indicadas no art. 288º do CPC, cuja alínea a) refere, desde logo, a incompetência absoluta.
Apesar disso, o que se verifica é erro de julgamento, mas não omissão de pronúncia. Isto é, a sentença recorrida incorreu em erro quando julgou que devia começar pela análise da questão prévia relativa ao erro de julgamento, porque na verdade deveria ter começado a analisar, por anteceder todas as demais questões, a da incompetência absoluta do Tribunal.
Em conformidade com jurisprudência reiterada, quando o Tribunal consciente e fundamentadamente ou implicitamente “não toma conhecimento de qualquer questão, poderá haver erro de julgamento, se for errado o entendimento em que se baseia esse não conhecimento, mas não nulidade por omissão de pronúncia. Esta só ocorrerá nos casos em que o tribunal, pura e simplesmente, não tome posição sobre questão de que devesse conhecer, inclusivamente não decidindo explicitamente que não pode dela tomar conhecimento” (cfr. o Acórdão de 19/9/2012 e a jurisprudência aí citada).
Atento o exposto, independentemente, portanto, da bondade do decidido pelo Mmº Juiz “a quo” (questão que se subsume já a eventual erro de julgamento e não à nulidade por omissão de pronúncia) improcede a alegação do recorrente quanto à omissão de pronúncia.
Alega também o recorrente que “A Sentença proferida violou, ainda, o estatuído no n°1 do art.° 123 do CPPT, porquanto o Tribunal a Quo limitou-se a enunciar, sintetizadamente, o pedido do ora recorrente quando deveria ter identificado os interessados, os factos objeto do litígio, sintetizado a pretensão do impugnante e respetivos fundamentos”, não o fazendo, a sentença proferida é nula, nos termos do n°1 do art.° 125 do CPPT e da al. d) nº 1 do art.° 668 do CPC”.
Também aqui se afigura não assistir razão ao recorrente.
É verdade que o art.123º do CPPT estabelece os requisitos específicos da sentença em processo de impugnação judicial, entre os quais figura a identificação do impugnante ou impugnantes, os factos que estão na base da questão que é objecto de litígio, síntese da pretensão do impugnante e dos seus fundamentos, etc.
No entanto, a mera insuficiência de algum ou alguns destes requisitos não determina só por si e em todas as situações a nulidade da sentença. Tal cominação há-de estar reservada para situações mais graves que impliquem a violação de princípios processuais fundamentais, como o do contraditório, da defesa, da igualdade das partes, da fundamentação, etc.

Assim, ficou consignado no Acórdão do STA de 29/3/2006, proc nº 942/05, que, por exemplo, se “(…) a decisão recorrida é uma decisão de rejeição liminar de um incidente suscitado pelo recorrente, no qual este solicita a suspensão da instância executiva, uma vez que a questão jurídica assim suscitada, que consiste em saber se o referido incidente deve ou não prosseguir, por natureza não depende da alegação de qualquer facto que pudesse interessar para a decisão, não necessita o Juiz de fixar qualquer elenco probatório que sirva de fundamento a essa mesma decisão.”

Por identidade de razão, no caso sub judice, tendo a sentença recorrida terminado com a absolvição da Fazenda Pública da instância por ilegitimidade passiva, e tendo o Mmº Juiz “a quo” concluído pelo erro na forma do processo com impossibilidade de convolação, afigura-se, desde logo, que não necessitava o Mmº Juiz “a quo” de fixar qualquer elenco probatório que servisse de fundamento à sua decisão, sendo igualmente irrelevante a insuficiência apontada pelo recorrente quanto aos demais elementos.

3. Quanto à alegada incompetência absoluta

Como ficou consignado no Acórdão deste Supremo Tribunal de 19/9/2012, “Não estando este tribunal de recurso impedido de apreciar como erro de julgamento aquilo que é apresentado pelo recorrente como nulidade da sentença - já que lhe cabe, na sua função jurisdicional, não apenas interpretar e aplicar a lei, mas também interpretar e apreciar correctamente, sem formalismos exagerados, os factos alegados, sendo livre na sua qualificação jurídica (art. 664º do CPC)”, vejamos se assiste razão ao recorrente quanto à alegada incompetência absoluta.
Alega o recorrente que a dívida em causa, originada pelo eventual incumprimento contratual de concessão de ajudas financeiras pelo IFADAP não pode ser cobrada nos Tribunais Administrativos e Fiscais através do processo de execução fiscal, porque no contrato celebrado com aquela instituição está inserta uma cláusula onde se diz que “para todas as questões emergentes deste contrato ou da sua execução é sempre competente o foro cível da comarca de Lisboa”.
Para o recorrente, “O tribunal competente para dirimir os conflitos que adviessem do contrato celebrado seria o tribunal cível e, os contratos celebrados com os particulares, seriam regulados pelo direito privado”, pelo que “o tribunal fiscal seria, materialmente, incompetente para julgar, o que determina a sua incompetência absoluta”.
Acontece que a questão suscitada tem sido objecto de jurisprudência consolidada da secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo a qual se vem pronunciando, de forma constante, no sentido de que os serviços de finanças têm competência para a cobrança coerciva de dívidas ao ex-IFADAP, resultantes de incumprimento de contratos de atribuição de ajudas financeiras, mediante processo de execução fiscal – vão neste sentido os acórdãos de 26/08/09, recurso 609/09, de 23/09/09, recurso 650/09, de 13/05/2009, recurso n.° 187/09, de 25/06/2009, recurso n.° 416/09, de 03.03.2010, recurso 21/10, de 04.05.2011, recurso 202/11 e de 11.05.2012, recurso 139/11, todos in www.dgsi.pt.
Trata-se de jurisprudência que também aqui se acolhe, por com a respectiva fundamentação concordarmos integralmente, pelo que remetemos para o que sobre tal matéria foi dito no Acórdão de 20/6/2012, proc nº 324/12:
«O IFADAP é um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio, que se rege pelo disposto no seu Estatuto e, subsidiariamente, pelas normas aplicáveis às empresas públicas, e que tem como atribuições a promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades, competindo-lhe assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas comunitárias e nacionais aos sectores da agricultura e das pescas (artigos 1.º, 3.º e 5.º do DL 414/93, de 23/12).
Sobre os contratos de atribuição de ajudas celebrados pelo IFADAP no âmbito das suas atribuições, se pronunciou já o Tribunal Constitucional, em acórdão de 23/3/2007, no recurso n.º 859/03, onde se afirma, designadamente, que “(…) seja qual for o critério que se adopte para a qualificação dos contratos como administrativos, há que concluir, face ao regime legal aplicável e ao clausulado concretamente estabelecido, que reveste essa natureza o contrato celebrado entre o recorrente e o IFADAP. Trata-se de um acordo de vontades em que uma das partes é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1.º dos Estatutos do IFADAP, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 414/93, de 23 de Dezembro), a quem são conferidos poderes de direito administrativo, entre os quais a competência para emitir actos administrativos e celebrar contratos administrativos como meio de prosseguir as suas atribuições, que consistem na promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades (artigo 5.º dos referidos Estatutos). Na situação específica em causa, trata-se de contrato celebrado no âmbito de gestão de fundos públicos, inserida na actividade mais ampla de fomento de determinados interesses públicos, designadamente através da atribuição de ajudas pelo IFADAP aos particulares (no caso, ao ora recorrente), para que estes invistam nessas mesmas estruturas.
Acresce que, no âmbito da regulamentação legal e convencional do contrato, são consagradas cláusulas exorbitantes, inadmissíveis num contrato de direito privado (isto é, de cláusulas apenas concebíveis numa relação jurídica em que pelo menos uma das partes é a Administração intervindo nessa qualidade), como a atribuição ao IFADAP de poderes de acompanhamento, fiscalização e controlo de programas e projectos apoiados por ajudas nacionais ou comunitárias (artigo 5.º, n.º 2, alínea e), dos Estatutos) ou do poder de unilateralmente rescindir ou modificar o contrato no caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações (…). (…) deparamos nesta hipótese com a determinação autoritária do pagamento de determinada quantia em consequência do exercício de um poder sancionatório. Na verdade, a atribuição de um poder com tal conteúdo à Administração constitui um factor determinante para a conclusão pela administratividade dos contratos em causa: trata-se manifestamente de um poder outorgado à entidade administrativa, exorbitante do direito privado e que releva da respectiva supremacia jurídico-pública. Na relação constituída, o contraente público detém o poder de praticar actos administrativos no âmbito da execução do contrato que celebrou com o particular, o que não sucederia se estivéssemos no horizonte de um contrato de direito privado».
O referido Acórdão do Tribunal Constitucional julgou organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da CRP [actual alínea p)], a norma constante do artigo 53.º, n.º 2, do Decreto-Lei nº 81/91, de 19/2, que determina a competência dos tribunais civis para as execuções instauradas pelo IFADAP em virtude do não cumprimento pelos particulares dos respectivos contratos de atribuição de ajudas.
Para além da argumentação exposta, importa ainda considerar que o acto de rescisão do contrato por incumprimento das obrigações assumidas tem a natureza de acto administrativo, na medida em que traduz uma estatuição autoritária do IFADAP fundada no regime jurídico aplicável (artigos 52.º do DL 81/91, de 19/2, e 120.º do CPA) (Cfr. Acórdãos do STA de 2/5/2000 e de 24/6/2004, nos recursos 45774 e 1229/03, respectivamente.).
Ora acontece que, «nos casos e termos expressamente previstos na lei», podem ser cobradas mediante processo de execução fiscal, as dívidas ao Estado e «a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo», de acordo com o que se estabelece na alínea a) do n.º 2 do artigo 148.º do CPPT. O que significa que a admissibilidade da utilização do processo de execução fiscal depende necessariamente de lei expressa que tal preveja. No entanto, o certo é que relativamente a dívidas que devam ser pagas por força de acto administrativo, como as do IFADAP, o n.º 1 do artigo 155.º do Código do Procedimento Administrativo estabelece que «quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário».
Assim, tal como ficou consignado no Acórdão de 20/6/2012, que temos vindo a seguir, «(…) esta norma de carácter geral satisfaz a referida exigência de lei expressa, e, dessa forma, legitima a cobrança dos créditos do IFADAP, de reposição considerada indevidamente recebida, mediante o processo de execução fiscal - cf., por todos, neste sentido, os acórdãos desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 13/5/2009, de 20/5/2009 e de 25/6/2009, proferidos nos recursos n.ºs 187/09, 427/09 e 416/09, onde se cita Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 5.ª edição, a fls. 23, anotação 5.ª ao artigo 148.º.

Daí que os serviços de finanças tenham, pois, competência para instaurar os processos de execução fiscal que visam a restituição de ajudas previamente decidida pelo IFADAP (actual IFAP, IP)».
Em face do exposto, não assiste razão ao recorrente, devendo improceder os argumentos por si alegados quanto a esta matéria.

4. Quanto ao erro de julgamento

Como vimos, no caso dos autos foi deduzida impugnação judicial com alegação de fundamentos característicos da oposição à execução (nulidade do título executivo; falta de notificação da liquidação do tributo no prazo de caducidade; prescrição da dívida exequenda), nos termos do disposto no art. 204°, n° 1, als. d), e) e i), CPPT.
O Mmº Juiz “a quo” considerou haver erro quanto à forma do processo com impossibilidade de convolação da impugnação judicial em oposição por extemporaneidade.
Acontece que, como bem refere o Ministério Público, junto deste Supremo Tribunal, o recorrente arguiu igualmente em termos explícitos e extensos a nulidade da citação, desde logo por não ter sido acompanhada dos elementos essenciais da dívida nem cópia do título executivo para que o recorrente se pudesse defender.
Ora, como ficou consignado no Parecer do Ministério Público “(…) a apreciação desta questão é prévia e tem consequência no exercício do direito de defesa contra a execução instaurada mediante dedução de oposição, revelando-se prematuro o julgamento do tribunal recorrido sobre a impossibilidade de convolação.
Neste contexto, impõe-se a convolação da petição de impugnação judicial para requerimento de arguição de nulidade da citação, a enviar ao órgão da execução fiscal para apreciação, sendo eventual decisão desfavorável à pretensão o requerente susceptível de reclamação para o tribunal tributário (art. 276° CPPT)”.

Neste sentido, vai a jurisprudência deste Supremo Tribunal, vazada, entre outros, no Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso, de 24 de Fevereiro de 2010, rec. nº 923/08, segundo o qual “as alegadas nulidades por falta de citação devem ser arguidas primariamente perante o órgão de execução fiscal, sendo a decisão que por ele venha a ser tomada relativamente à questão susceptível de reclamação judicial para o tribunal tributário, nos termos dos artigos 276º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário”(ver também, entre outros, o Acórdão do STA de 4/11/2009, proc nº 416/06).

Assim sendo, afigura-se que é de revogar a sentença recorrida, por se entender ser possível a convolação da impugnação judicial em requerimento de arguição de nulidade perante o órgão de execução fiscal, assim se dando provimento ao presente recurso.


III - DECISÃO

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, dar provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida, ordenando-se a baixa do processo para prosseguir como requerimento de arguição de nulidade por falta de citação, junto do órgão de execução fiscal.

Sem custas.
Lisboa, 21 de Novembro de 2012. – Fernanda Maçãs (relatora) – Casimiro Gonçalves – Francisco Rothes.