| Texto Integral: | Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
1. Relatório
A…………, SA intentou no TAC de Lisboa providência cautelar de suspensão de eficácia da deliberação do Conselho de Administração do IMT – Instituto da Mobilidade e dos Transportes (IMT – IP), de 02.11.2016, a qual foi indeferida.
Dessa decisão interpôs recurso para o TCA Sul que, por acórdão de 30.08.2017, julgou procedente o recurso e revogou a sentença recorrida, decretando a providência requerida.
O IMT- Instituto da Mobilidade e dos Transportes interpõe a presente revista deste acórdão do TCA Sul, com o seguinte quadro conclusivo:
I - O presente Recurso tem por objeto um manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, no que concerne à interpretação e aplicação do regime jurídico de funcionamento dos centros de inspeção (cfr. Lei n.º 11/2011, de 26/04; com a redação dada pelo DL n.º 26/2013, de 19/02, se e quando conjugado com a Portaria n.º 221/2012, de 20/7, com as alterações dadas pela Portaria n.º 378-E/2013, de 31/12), e quanto à ponderação em concreto dos pressupostos a que alude o art.º 120.º do CPTA, razão pela qual, face à extrema relevância jurídica e social desta questão, uma vez que a sua admissão se revela fundamental para a melhor e uniforme aplicação do direito, o Recorrente IMT, lP vem, nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 150.º do CPTA, apresentar este Recurso de Revista.
II - O enfoque jurídico baseia-se, essencialmente, no seguinte:
- Saber quais os efeitos da caducidade do(s) contrato(s) de gestão de centros de inspeção, celebrado(s) nos termos e para efeitos do artigo 3.º da Lei n.º 11/2011, de 16/04 com o IMT,IP, no caso da entidade não assegurar a aprovação do seu centro de inspeção, nos termos do artigo 14.º da supra referida Lei n.º 11/2011, de 16/04, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19/02, no prazo legal de dois anos a contar da celebração do contrato; e se tais efeitos (caducidade do contrato) sofrem distorções no caso concreto das entidades (ex-entidades autorizadas) que, à data da entrada em vigor da supra referida lei, exerciam a atividade de inspeção técnica de veículos, conforme resulta dos artigos 7.º e 34.º da Lei nº 11/2011;
- Saber se a Lei n.º 11/2011, na sua atual redação, se aplica de forma igual e uniformemente a todas as entidades gestoras a operar em Portugal, isto é, independentemente de se chamarem “entidades autorizadas” ou “entidades gestoras”, em face do disposto nos artigos 3.º e 7.º e 34.º da supra citada Lei n.º 11/2011;
IIl - Considera-se que a questão jurídica descrita, assume elevada importância jurídica e social, quer para o regular funcionamento do setor económico e social em análise, quer para a Administração Pública, a quem compete aplicar de forma adequada e uniforme o regime legal, quer para os cidadãos utentes dos Centros de Inspeção, que beneficiarão de uma decisão clarificadora do Tribunal de Revista, uma vez que o que se discute é saber qual a correta interpretação — para concretização pela Administração - das disposições legais e regulamentares que regem o funcionamento dos centros de inspeção.
IV - Entendemos, por essa razão, estarmos perante uma questão jurídica que pela sua relevância sociojurídica, se reveste de importância fundamental, razão pela qual o recurso deve ser admitido.
V - Note-se que estamos perante uma questão de direito substantivo com alto grau de probabilidade de ultrapassar os limites da situação singular e concreta, que é uma questão bem caraterizada sob o ponto de vista substantivo, passível de se repetir em casos futuros no foro judicial, a qual, salvo o devido respeito, sofre de erro ostensivo de julgamento na aplicação do direito, de tal modo que é manifesto que só a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa pode dissipar dúvidas acerca da adequada interpretação e aplicação do quadro legal que regulamenta esta situação.
VI - Em resumo, estão reunidos todos os pressupostos a que alude o artigo 150.º do CPTA, designadamente a elevada relevância jurídica e social de questão de importância fundamental, sendo o presente recurso necessário para uma melhor aplicação do direito ao caso concreto, termos em que se requer, seja o mesmo admitido, seguindo-se os demais termos.
VII - No presente recurso está em causa o seguinte:
a) Erro de julgamento na aplicação do direito, na interpretação dada ao regime jurídico relativo ao funcionamento dos centros de inspeção técnica de veículos (cfr. Lei n.º 11/2011, de 26/04, na sua versão atual, conjugada com a Portaria n.º 221/2012, de 20/07, na sua versão atual), na aplicação ao elenco dos factos dados como provados do Acórdão do douto Tribunal Central Administrativo Sul, de 10/08/2017, designado Acórdão recorrido;
b) Erro de julgamento na aplicação do direito, relativamente à falta de preenchimento dos pressupostos necessários à adoção das providências cautelares, nos termos e para os efeitos do art. 120.º do CPTA.
VII - Na decisão da presente Providência Cautelar, o Venerando TCA Sul afasta-se da jurisprudência por si mesmo adotada sobre a presente questão de direito substantivo (cfr. Acórdão de 06/1012016, Processo n.º 13598/16, e Acórdão de 19/07/2016, Processo n.º 13682/16), bem como da jurisprudência já fixada pelo TCA Norte (cfr. Acórdão de 13/01/2017, Processo n.º 462/16.4BECBR), assentando num entendimento notoriamente errado das disposições contidas na Lei n.º 11/2011, se e quando conjugadas com o disposto na Portaria n.º 221/2012.
XIX - O douto Acórdão recorrido é, nessa medida ilegal, dando uma incorreta interpretação do regime jurídico de funcionamento de centros de inspeção (cfr. Lei n.º 11/2011, de 26/04, conjugado com o disposto na Portaria n.° 221/2012, de 20/07).
X - Não existem, ao contrário do que sustenta o douto Acórdão recorrido, dois regimes legais diferenciados, um aplicável às designadas “entidades autorizadas”, outro aplicável às atuais “entidades gestoras” de Centros de Inspeção de Veículos, mas apenas um regime geral e uniforme para todas as entidades do setor a operar em Portugal, que decorre da Lei n.° 11/2011, na sua versão atual, regulamentada nos termos do seu art.° 36°, através da Portaria n.° 221/2012, na sua versão atual.
Xl - O sistema jurídico em questão é obviamente unitário, devendo ser interpretado à luz da presunção do n.º 3 do artigo 9º do Código Civil, que diz que Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.
XII - Ora, o legislador ordinário de revisão não podia ser mais explícito, conforme resulta do Parecer do CEJUR junto aos autos, relativamente à interpretação do prazo de caducidade do(s) contrato(s) de gestão dos Centros de Inspeção, designadamente dos das ex-entidades autorizadas, de acordo com o disposto no artigo 9°, n° 4, alínea a), conjugado com o artigo 34º, n.º 1 da Lei n.º 11/2011, e a Portaria n.° 221/2012, quando designadamente refere: «igualmente se concorda com a afirmação da supra citada deliberação de que “o espirito do legislador era conceder um prazo efetivo de dois anos para implementação das alterações necessárias ao cumprimento dos novos requisitos técnicos impostos pela Portaria n.° 221/2012” tendo determinado que “a data limite a considerar para a implementação das adaptações previstas na Portaria n.° 221/2012, é de 2 anos a contar da data de notificação dos contratos de gestão”».
XIII - Não possui qualquer suporte na letra da lei, muito menos resulta do pensamento do legislador ordinário e regulamentar, conforme o disposto no n.º 1 do art.º 9.º do CC, a interpretação dada no Acórdão recorrido, quando se refere existirem dois regimes distintos - um para as entidades gestoras; e outro para as “ex-entidades autorizadas”, nomeadamente, para promoverem o cumprimento dos requisitos consagrados na Portaria n.° 221/2012, que, no tocante a estas últimas, “não convoca” o regime da caducidade estabelecido no artigo 9.º n.º 4, alínea a) da Lei n.º 11/2011.
XIV - Surpreendentemente, a interpretação ora fixada no Acórdão recorrido, contraria frontalmente a jurisprudência anteriormente consolidada sobre a matéria de direito substantivo em análise, quer a do próprio TCA Sul, quer ainda a fixada pelo TCA Norte, concretamente a plasmada no(s):
- Acórdão do TCA Norte, de 13/01/2017 — Processo n.° 462/16.4BECBR;
- Acórdão do TCA Sul, de 19/07/2016 — Processo n.° 13682/16;
- Acórdão do TCA Sul, de 06/10/2016 — Processo n.° 13598/16.
XV - A título de exemplo, o Acórdão do TCA Sul, de 19/07/2016 - Processo n.° 13682/16, pronunciou-se inequivocamente no sentido de que “as Deliberações do Conselho Diretivo do IMT não são lesivas dos direitos e interesses legalmente protegidos da Requerente, limitando-se a dar uma interpretação à lei, ao prazo previsto para implementação das alterações nos seus CITV também estas legalmente exigidas, qua a beneficia, ao permitir que os 2 anos cominados na lei para o efeito tenham início e, consequentemente, terminem mais tarde.
A caducidade do contrato por não implementação das alterações exigidas nos CITV no indicado prazo de 2 anos, não constitui uma ameaça formulada nas Deliberações de 21/03/2016, é antes a cominação legal, estatuída na alínea a), do n.º 4 do artigo 9.º da Lei n.° 11/2011, na redação dada pelo Decreto-Lei n.° 26/2013.
Face ao que se considera-se como não preenchido o requisito do “fumus boni iuris.” (cfr. págs. 20 e 21 do cit. aresto).
XVI - Pelo que, na estrita esteira da lei, da “rácio” do legislador ordinário e regulamentar, e em conformidade com a jurisprudência supra, surge como realidade incontestada e insofismável, que o contrato de gestão relativo ao Centro de Inspeção de Figueira da Foz (cód. 050), se encontra caducado em virtude da Requerente da Providência não ter dado execução em tempo às alterações exigidas pela Portaria n.° 221/2012, não podendo, deste modo, o mesmo manter-se aberto ao público:
- Quer em virtude do estipulado pelas partes na Cláusula 3 do contrato de gestão, onde se determina que “O segundo outorgante deve assegurar a aprovação das alterações constantes no projeto anexo ao presente contrato, nos termos do artigo 14.º da Lei n.º 11/2011 de 26 de abril, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro, no prazo máximo de 2 anos a contar da assinatura do presente contrato”
- Quer ainda por força do disposto na alínea a), do n.º 4, do art.º 9.º, da Lei n.º 11/2011 de 26/04, com a redação dada pelo DL n.º 26/2013 de 19/02, que diz que “o contrato caduca (...) se a entidade gestora não assegurar a aprovação do centro de inspeção, nos termos do artigo 14°, no prazo de dois anos a contar da celebração do contrato”
XVII - No seguimento de tudo o que ficou alegado, o Acórdão recorrido padece neste segmento, também, de manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, especificamente quanto à ponderação em concreto dos pressupostos do art.º 120.º do CPTA.
XV - O douto Acórdão recorrido, além de não se conformar com toda a jurisprudência consolidada sobre a matéria de direito controvertida, dá uma interpretação manifestamente errada, sem qualquer arrimo na letra ou espírito da lei sobre o regime legal que rege os Centros de Inspeção, com isso afetando de forma irremediável, a ponderação relativa à “aparência do bom direito”, elemento indispensável ao decretamento das providências (cfr. art.° 120°, n° 1 do CPTA).
XIX - Da leitura atenta da lei e da jurisprudência supra sobre a mesma questão de direito, resulta com elevado grau de evidência, que o ato administrativo ora em crise, não padece de qualquer ilegalidade, como sustenta o Acórdão recorrido, a qual, a existir, nunca poderia também considerar-se “manifesta”, muito menos “evidente”.
XX - Razão pela qual o douto Acórdão Recorrido, no que tange à ponderação do elemento do “fumus boni iuris” (cfr. art.° 120°, n.° 1 do CPTA), incorre em erro de julgamento, dado que não se encontram reunidos quaisquer indícios de ilegalidade para que possa ser decretada, sem mais, a abstenção por parte da Entidade Requerida da prática dos ato(s) ora impugnado(s).
XXI - Não se vislumbra, portanto, que se encontre verificada a “aparência do bom direito” - elemento do “fumus boni iuris” -, em face do disposto no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.
XXII - Com efeito, mesmo que não seja decretada a presente providência cautelar, nada impede que através da ação principal a Requerente logre obter a anulação do ato administrativo suspendendo, algo que equivale a dizer que a situação de facto e de direito, poderá ser totalmente reintegrada, sendo que tudo regressará ao estado anterior ao da prolação do mesmo.
XXIII - Na verdade, efetuando um juízo de prognose, é lícito concluir, ao contrário do sustentado no douto Acórdão recorrido, que a factualidade dos autos não inspira fundado receio de que, se a providência de suspensão de eficácia for recusada, se torne impossível proceder à reintegração da situação conforme à legalidade, ou, de todo o modo, pelo menos, que os danos produzidos não possam ser integral e absolutamente reparados.
XXIV - Também neste caso o douto Acórdão recorrido enferma de notório erro de julgamento na aplicação do direito, dado que não se vislumbra como possa estar preenchido o exigente requisito do “periculum in mora”.
XXV - Na verdade, os prejuízos decorrentes da suspensão de eficácia da Deliberação do IMT, lP colocada em crise, quer neste quer noutros Centros de Inspeção detidos pela Requerente, em resultado da não adaptação em tempo aos requisitos da Portaria n.° 221/2012, com a consequente caducidade do contrato de gestão, para a salvaguarda do interesse público, não são graves, são gravíssimos.
XXVI - Não se percebe nem se concebe, que se mantenham em pleno funcionamento, isto é “sine die”, Centros de Inspeção que não se encontram adaptados à disposições legais e regulamentares em vigor, e cujo(s) contrato(s) de gestão caducou(caram) porque a Requerente não deu cumprimento em alguns dos Centros de Inspeção às exigências regulamentares para o seu funcionamento, ao contrário do que sucedeu com as demais entidades congéneres do setor.
XXVII - A suspensão da eficácia da Deliberação do IMT, IP de 02/11/2016, causará assim prejuízos significativos ao interesse público, quer na credibilidade e eficiência da atividade regulatória pública, quer para a segurança rodoviária, quer ainda para a qualidade da atividade de inspeção de veículos em Portugal e para o primado da leal concorrência que deve imperar no mercado regulado, prejuízos esses que se mostram claramente superiores aos resultam do não decretamento da presente providência.
XXVIII - Termos em que, nos melhores de direito, o douto Acórdão recorrido enferma de manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, sendo nessa medida ilegal, pelo que não poderá manter-se, devendo ser substituído por Acórdão que decida da supra citada questão de direito, aplicando os critérios de atribuição das providências por referência à matéria de facto já fixada, julgando por conseguinte improcedente o pedido cautelar, e revogando a suspensão da eficácia da Deliberação do IMT, IP colocada em crise.
Assim será cumprido o Direito e feita Justiça»
A Recorrida A…………, S.A, apresentou as suas contra-alegações, com as conclusões seguintes:
1.º O presente recurso de Revista interposto pelo Recorrente IMT do Acórdão do TCA Sul de 30/8/17, proferido no domínio cautelar, não pode ser admitido por este STA;
2.º E não pode ser admitido porque, face à jurisprudência reiterada deste Supremo Tribunal, o recurso de revista, porque excepcional, mais excepcional se torna quando a decisão recorrida é uma decisão proferida no domínio cautelar;
3.º Com efeito, tem este Supremo Tribunal decidido, reiteradamente, desde 2006 até 2017, que, salvo quando estiverem em causa questões específicas da tutela cautelar, o STA não emite uma pronúncia com vocação de constituir a última palavra sobre a questão jurídica colocada na ação principal;
4.º É que, a decisão proferida em processos cautelares é provisória e emerge de uma análise do tribunal tendencialmente simplificado da questão de fundo, pelo que menos se justificam excepções à regra da limitação de dois graus de jurisdição;
5.º Assim, o STA não pode fazer uma análise exaustiva das questões jurídicas a resolver na ação principal sob pena de se passar a antecipar a decisão de fundo sobre o mérito da causa;
6.º No sentido referido nas conclusões anteriores foi o decidido por este Supremo Tribunal nos seus Acórdãos de 1/25/2006, Proc. n.º 034/06, 6/29/2006, Proc. n.º 0656/06, 1/11/2007, Proc. n.º 01213/06, 11/12/2011, Proc. n.º 0970/11, 7/3/11, Proc. n.º 0630/11, 11/27/13, Proc. n.º 01759/13, 6/24/14, Proc. n.º 0590/14, 9/8/16, Proc. n.º 0910/16, 09/22/16, Proc. n.º 0959/16, 5/4/17, Proc. n.º 0479/17 e 7/6/17, Proc. n.º 0770/17;
7.º Ora, de acordo com aquilo que foi expressamente assumido pelo Recorrente IMT nas suas Alegações, este pretende obter por parte deste Supremo Tribunal uma pronúncia de fundo sobre a interpretação a dar ao regime jurídico do funcionamento dos centros de inspecção automóvel constante da Lei n 11/2011, portanto, solicitando ao STA que antecipe uma decisão, decisão de fundo esta que, no entanto, só pode ser tomada na ação principal, não em sede cautelar, atenta a sua provisoriedade;
8.º Assim sendo, e porque o Recorrente não invocou nas suas Alegações questões específicas das providências cautelares que pudessem justificar a intervenção do STA, antes tendo solicitado a sua intervenção para decidir qual o sentido a dar à Lei n 11/2011 em matéria de funcionamento de centros de inspecção automóvel já autorizados à data da entrada em vigor desta Lei, o recurso não pode ser admitido por V. Ex as;
9.º Mas o recurso também não pode ser admitido porque não estão em causa questões de grande relevância jurídica e social;
10.º Não estão em causa questões de grande relevância social porque a resolução do litígio sobre a interpretação do regime da Lei n 11/2011 em matéria de funcionamento de centros já autorizados ao abrigo do DL n 550/99, apenas se repercutirá no âmbito das relações contratuais existentes entre Recorrente e Recorrida;
11.º É que, segundo informa o Recorrente nas suas Alegações, inexistindo qualquer outro conflito com as outras entidades que exploram os mais de 200 centros de inspecção sobre qual a interpretação a dar à Lei n.º 11/2011 quanto ao funcionamento de centros de inspecção já autorizados à data da sua entrada em vigor e não estando em discussão nos Autos normas específicas da Lei n.º 11/2011 em matéria de defesa do ambiente, saúde pública, segurança rodoviária, direitos dos consumidores e qualidade do serviço prestado ao público pela Recorrida, qualquer que seja a decisão a proferir na ação principal, a mesma, inevitavelmente, só terá reflexos jurídicos nas esferas do Recorrente e da Recorrida;
12.º Deste modo, uma qualquer intervenção clarificadora deste Supremo Tribunal só poderia ter interesse e, portanto, relevância social para os utentes dos centros de inspeção enquanto consumidores, se estivessem em causa normas da Lei n 11/2011 sobre os valores ou interesses referidos na conclusão anterior, o que não é o caso dos presentes Autos;
13.º Para além da questão em discussão — regime de caducidade aplicável aos centros já autorizados à data da entrada em vigor da Lei n 11/2011, não ter quaisquer reflexos no todo comunitário, ficando assim desprovida de qualquer relevância social, tal questão também não assume qualquer complexidade jurídica que exija uma intervenção deste STA, ainda por cima, em sede cautelar;
14.º Com efeito, a interpretação dos artigos 7.º, 9.º, n alínea a) e 34.º n.º 1, 2 e 5 da Lei n.º 11/2011, não é uma operação de grande complexidade jurídica superior ao comum, pois nem sequer está em causa a interpretação de vários regimes jurídicos dispersos ou intrincados, mas somente o regime constante de um único acto legislativo;
15.º Por outro lado, não se suscitam fortes divergências no seio da jurisprudência quanto à interpretação dos aludidos preceitos da Lei n.° 11/2011, atento o facto de já existirem seis decisões em 2 instância coincidentes na interpretação de tais preceitos no sentido de não ser aplicável aos centros já autorizados o regime de caducidade previsto no art. 9.º, n.º 4 alínea a), da Lei n.º 11/2011 - Acórdãos do TCA Sul de 10/8/17 de 22/8/17, de 30/8/17 (Acórdão Recorrido) e de 12/9/17 e Acórdãos do TCA Norte de 9/6/17 e de 15/9/17
16.º Os Acórdãos citados pelo Recorrente para tentar justificar uma eventual divergência com o Acórdão Recorrido foram tirados em domínio fáctico-jurídico diferente do Acórdão ora Recorrido e dos Acórdãos referidos na conclusão anterior, pelo que nunca se chegaram a pronunciar sobre a interpretação a dar ao regime da Lei n 11/2011 em matéria de caducidade dos contratos de gestão de entidades que já detivessem centros de inspecção automóvel autorizados à data da entrada em vigor desta Lei, sendo certo que, um deles, o Acórdão do TCA Sul de 6/10/06, nem sequer chegou a emitir qualquer juízo interpretativo da Lei ora em causa;
17.º Porém, sem prejuízo do exposto nas conclusões anteriores sobre a inadmissibilidade da presente Revista face à jurisprudência do STA em torno do artigo 150.º do CPTA no que concerne à tutela cautelar, não se deixará de dizer que, em face da questão de fundo e sobre a qual o Recorrente IMT pretende obter a pronúncia definitiva deste STA, a mesma foi bem decidida pelo Acórdão ora recorrido;
18.º É que em face do disposto nos artigos 7.º e 34.º da Lei n 11/2011, bem decidiu o Acórdão Recorrido ao entender que as consequências do não cumprimento do prazo previsto no n.º 2 do art. 34.º, são diferentes do não cumprimento do prazo previsto no art. 10.º, n.º 2 da Portaria n.º 221/2012, sendo certo que, a Recorrida, conforme provado nas instâncias, cumpriu o prazo previsto no n.º 2 do artigo 34.º;
19.º Assim, desde que um centro de inspecção estivesse a funcionar devidamente autorizado à data da entrada em vigor da Lei n.° 11/2011 e desde que tal centro viesse posteriormente a celebrar um contrato de gestão com o IMT no prazo (de dois anos) referido no n.º 2 do seu art. 34.º, não havia que pedir a aprovação do centro por parte da entidade gestora nos termos do art. 14.º da citada Lei, em virtude de o seu art. 7.º excepcionar a obtenção de tal aprovação;
20.º A esta mesma conclusão chegaram os Profs. Pacheco de Amorim e Luís Sousa Fábrica os quais, em pareceres anteriormente juntos aos Autos, entenderam que a Recorrida nunca esteve vinculada à obrigação de requerer a aprovação do seu centro de inspecção após ter celebrado o contrato de gestão com o IMT, uma vez que explora um centro de inspecção que já havia sido aprovado aquando da entrada em vigor da Lei n.º 11/2011, sendo-lhes aplicáveis, conjugadamente, os artigos 7.º e 34.º do referido diploma;
21.º Cumprido o prazo previsto no n.º 2 do art. 34.º da Lei n.º 11/2011 por parte de uma entidade que já tivesse um centro autorizado à data da entrada em vigor desta lei, não haveria lugar à aplicação do regime de caducidade previsto no seu art. 9.º, n.º 4 alínea a);
22.º O não cumprimento do prazo previsto no n.º 2, do art. 10.º da Portaria n.º 221/2012, não convoca, nem pode convocar, atento o disposto no artigo 112.º n.º 1 e n.º 5, da Constituição e o artigo 143.º n.º 1 do CPA e a subordinação do regulamento à lei, o regime de caducidade estabelecido no art. 9.º, n.º 4 alínea a), o qual é só aplicável a entidades com centros de inspecção novos e que não tenham obtido a sua aprovação dois anos após a celebração do respetivo contrato de gestão;
23.º O não cumprimento do prazo referido no n.º 2 do art. 10.º da Portaria n.º 221/2012, poderá dar origem a outras sanções previstas na Lei n.º 11/2011, mas não a sanção de caducidade prevista no seu art. 9.º, n.º 4 alínea a);
24.º Por outro lado, atento o Princípio da Legalidade e atenta a distinção feita pela própria Lei n.º 11/2011 entre aprovação de centros — art. 14.º e alterações nos centros — art. 15.º, a cláusula 3.ª do contrato de gestão celebrado entre Recorrente e Recorrida, tem de ser interpretada não como aprovação de um centro, mas como aprovação de alterações a um centro já existente;
25.º Por conseguinte, por tudo o que se deixou exposto nas conclusões anteriores, não há que censurar o decidido pelo Acórdão Recorrido quanto à análise do “fumus boni iuris”;
26.º No que concerne ao requisito “periculum in mora” bem andou o Acórdão Recorrido ao ter decidido que o mesmo se verificava dado que um centro de inspeção depois de encerrar portas durante um período mais ou menos extenso, com a inerente perda de clientela que detém à data, não pode simplesmente reiniciar a sua actividade com a prolação da ação principal, quando esta sobrevier;
27.º Daí que, perante um encerramento definitivo, afigura-se fundado o receio de que os interesses a acautelar em sede de ação principal não mais venham a ser repostos em virtude de a situação não ser já possível de retorno no plano fáctico;
28.º Finalmente, no que toca à ponderação de interesses prevista no n.º 2 do art. 120.º do CPTA, bem andou o Acórdão Recorrido ao decidir que a suspensão do acto administrativo em causa nos Autos não compromete a prossecução das atribuições do Recorrente lMT em matéria de fiscalização do regime jurídico aplicável aos centros de inspecção automóvel, pois, num universo de mais de 200 centros, não se compreende como é que a suspensão de um acto que ordenou o encerramento de um centro vai comprometer a referida prossecução, sendo que,
29.º Não pode assim colher o argumento do Recorrente de que a suspensão de tal acto põe em causa o Princípio da Legalidade atenta a situação de ser o próprio Recorrente que não estará a cumprir tal Princípio dado ser altamente provável que o acto administrativo em questão venha a ser anulado contenciosamente por ilegalidade;
30.º Assim sendo, em face das conclusões 19º a 28º bem andou o Acórdão Recorrido em revogar a sentença anteriormente proferida pelo TAC de Lisboa, decretando a suspensão de eficácia do acto administrativo de 9/11/16 que ordenou a cessação da actividade do Centro de Inspecção Automóvel da Figueira da Foz.
Por tudo o exposto, Não deve ser admitido o Presente Recurso de Revista.
Mantendo-se assim o decidido no Acórdão do TCA Sul de 30/8/17, fazendo-se assim a Devida e merecida JUSTIÇA.
Por acórdão proferido a fls. 1133/1134 dos autos, a formação a que se refere o art. 150º, nº 5 do CPTA admitiu o recurso de revista.
O Exmo Magistrado do Ministério Público junto deste STA, tendo sido notificado para se pronunciar sobre o mérito do recurso, nos termos do disposto no art. 146º do CPTA, vem, a fls. 1275 a 1277 dos autos, emitir parecer no sentido do não provimento da revista.
Cumpre apreciar e decidir.
2. Os Factos
O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:
A. - A Requerente procedeu à apresentação de candidatura para administração e gestão do centro de inspecções cód. 050, sito na Figueira da Foz, Distrito de Coimbra, que foi aprovada, levando à assinatura, entre a Requerente e a Entidade Requerida, em 24 de Julho de 2013, do acordo constante do instrumento de fls---- dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido, denominado “CONTRATO DE GESTÃO ACESSO E PERMANÊNCIA DA ACTIVIDADE DE INSPECÇÃO TÉCNICA A VEÍCULOS”, que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual se extrai o seguinte:
“(...) CONTRATO DE GESTÃO ACESSO E PERMANÊNCIA DA ACTIVIDADE DE INSPEÇÃO TÉCNICA A VEÍCULOS
(...) Celebram aos 24 dias do mês de julho do ano de 2013, o presente contrato administrativo de gestão da actividade de inspecção técnica de veículos, nos termos da Lei n.° 11/2011, de 26 de abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 26/2013, de 19 de fevereiro, o qual se refere ao seguinte centro e se rege pelas seguintes cláusulas:
A…………, S.A 050;
Zona Industrial ………, Lote …… 3050-…… Figueira da Foz (...)
Cláusula 1.ª Objeto
O presente contrato tem por objecto a atribuição do direito e a definição dos termos e das condições de exercício da actividade de inspecção de veículos e de gestão de centro de inspecção, bem como a delegação, ao segundo outorgante, do exercício do poder público de inspecção de veículos, nos termos da alínea g) do n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-lei n.° 44/2005, de 23 de fevereiro.
Cláusula 2.ª Tipo e caracterização do centro de inspecção de veículos
1 - O tipo e a caracterização do centro de inspecção a gerir pelo segundo outorgante, incluindo localização, acessos, instalações, equipamentos, organização e recursos humanos, encontram-se definidos no projecto apresentado no IMT, I.P., o qual consta do ANEXO 1 ao presente contrato e que dele faz parte integrante.
2 - No prazo de 90 dias a contar da data de assinatura do presente contrato, o IMT, I.P. profere decisão sobre o projecto a que se refere o número anterior, a qual pode ter por efeito a aprovação a que se refere o artigo seguinte ou, em alternativa, a exigência de alterações ao projecto por forma a que o mesmo se adeque às condições de aprovação dos projectos e de funcionamento de centros de inspecção estabelecidas na lei e nos regulamentos aplicáveis.
Cláusula 3.ª Aprovação do centro de inspecção de veículos
O segundo outorgante deve assegurar a aprovação das alterações constantes no projecto anexo ao presente contrato, nos termos previstos no artigo 14.º da Lei n.° 11/2011, de 26 de abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n° 26/2013, de 9 de fevereiro, no prazo máximo de dois anos a contar da data de assinatura do presente contrato.
Cláusula 4.ª Articulação na fase de execução do projecto
Durante a fase de implementação do projecto anexo ao presente contrato, o segundo outorgante fica obrigado a informar trimestralmente o IMT, I.P., por escrito, do estado da sua execução. (...)
Cláusula 6.ª Caução
1 - O segundo outorgante prestou a favor do IMT, I.P., previamente à celebração do presente contrato, uma caução destinada a garantir o bom e pontual cumprimento das suas obrigações legais e contratuais, no montante de € 5.000,00.
2 - A caução referida no número anterior pode ser executada, sem necessidade de prévia decisão judicial ou arbitral, para satisfação de quaisquer créditos resultantes de mora, cumprimento defeituoso, incumprimento definitivo pelo segundo outorgante das suas obrigações contratuais ou legais, incluindo o pagamento de penalidades, ou para quaisquer outros efeitos resultantes do contrato ou da lei.
3 - A resolução do contrato pelo IMT, IP não impede a execução da caução, contanto que para isso haja motivo.
4 - A execução parcial ou total de caução, nos termos previstos nos números anteriores, durante a vigência do presente contrato, constitui a entidade gestora na obrigação de proceder à sua reposição pelo valor existente antes dessa mesma execução, no prazo de 15 (quinze) dias após a notificação do IMT, IP, para esse efeito.
5 - A caução a que se referem os números anteriores é liberada 30 (trinta) dias após a cessação do contrato conquanto não haja motivo para a sua execução total ou parcial.
Cláusula 11.ª Causas de cessação do contrato
- Sem prejuízo do disposto no número seguinte e no n.º 4 da cláusula anterior, as causas de cessação do contrato são as previstas no artigo 12.º da Lei n.° 11/2011, de 26 de abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 26/2013, de 19 de fevereiro.
2 - Há lugar à resolução sancionatória do contrato no caso de incumprimento pelo segundo outorgante do pagamento do montante pecuniário correspondente à percentagem fixada no n.º 3 do artigo 9.º da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro, da tarifa de cada inspecção e reinspecção realizada, decorridos que estejam seis meses da data determinada para o respectivo pagamento.
Cláusula 12.ª Adaptação dos centros aos requisitos técnicos
- O segundo outorgante obriga-se a promover as adaptações necessárias com vista a que o centro de inspecção cumpra os requisitos técnicos que vierem a ser estabelecidos através de normas legais ou regulamentares, no prazo que for estabelecido nas citadas normas, ou determinado pelo primeiro outorgante.
2 - O cumprimento de obrigações que derivem autonomamente de lei ou de regulamento quanto a requisitos técnicos gerais de funcionamento de centros de inspecção não confere o direito ao reequilíbrio financeiro do presente contrato. (...)
Cláusula 14.ª Prazo do contrato
- O presente contrato é celebrado pelo prazo de 10 anos, contados da data de celebração, podendo ser prorrogado, por iguais períodos, desde que a entidade gestora o requeira com a antecedência de seis meses relativamente ao seu termo.
2 - Para efeitos de prorrogação do contrato a entidade gestora apresenta no IMT, l.P., requerimento instruído com todos os documentos comprovativos da manutenção das condições de acesso e permanência a que se referem os artigos 4.º e da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 26/2013, de 19 de fevereiro.
3 - A decisão de prorrogação do contrato é comunicada pelo primeiro outorgante à entidade gestora, com antecedência mínima de 3 meses do prazo do termo do contrato.
Cláusula 15.ª Multas contratuais
1. - No caso de incumprimento do disposto na cláusula 4.ª, e nas alíneas a) a d) do n.° 2 da cláusula 5.ª pode o primeiro outorgante aplicar uma multa contratual no montante mínimo de 1.000.00 e máximo de €2.500,00, por infracção.
2. - O montante concreto da multa contratual a aplicar nos termos do número anterior é fixado em função da gravidade do incumprimento, sendo que na determinação dessa gravidade o primeiro outorgante tem em conta, nomeadamente, a duração da infracção, a sua eventual reiteração, o grau de culpa do segundo outorgante e as consequências do incumprimento.
3. - A aplicação de multas contratuais é precedida de audiência prévia da entidade gestora, nos termos do artigo 308.º, n.º 2 do Código dos Contratos Públicos. (“D” - cfr. acordo das partes e fls. 53-59 dos autos);
B. - O Conselho Directivo do IMT, IP em 28 de Abril de 2015, deliberou que “a data limite a considerar para implementação das alterações previstas na Portaria n.º 221/2012, é de 2 anos a contar a partir da data da notificação dos contratos de gestão, de acordo com o registado no mapa anexo à presente deliberação” - cf. fls. 2-6 do Processo administrativo (PA);
C. - A data de notificação à Requerente, do contrato referido em A) dos FA), é 10 de Abril de 2014 -. fls. 3-6 do PA);
D. - O Conselho Directivo do IMT, IP em 21 de Março de 2016, deliberou que os pedidos de vistoria para comprovação da implementação do projecto de adaptação à Portaria n.º 221/2012, devem ser acompanhados dos documentos identificados no ponto 1) alíneas a) a h) da referida deliberação - cfr. fls. 45-46 do PA);
E. - Com data de 15 de Abril de 2016 a ER remeteu ao Senhor Presidente do Conselho de Administração da A………… o instrumento de fls. 12-13 do PA); que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual se extrai o seguinte:
“C. -) Assunto: CITV A………… cód, 050 (Figueira da Foz)
A A………… gestão de acesso e permanência na actividade de inspecção técnica a veículos, celebrado com o IMT, I.P., nos termos da Lei n.° 11/2011 de 26 de abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 26/2013 de 19 de fevereiro.
Assim, ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 5 da supracitada lei, compete à entidade gestora cumprir todas as disposições legais, contratuais, regulamentares e técnicas relativas ao exercício da actividade de inspecção de veículos. Devem ainda as entidades gestoras de centros de inspecção cumprir com o prazo legalmente estabelecido de dois anos, previsto na alínea a) do n.º 4 do artigo 9.º da citada lei, para aprovação do centro de inspecção da A………… n.° 050 (Figueira da Foz), na sequência da adaptação aos requisitos técnicos estabelecidos na Portaria n.° 221/2012, de 20 de julho, com a última redacção em vigor.
Não tendo dado entrada, neste Instituto, qualquer pedido de aprovação deste Centro de Inspeção até ao último dia do prazo legalmente estabelecido (11 de abril de 2016) - o que determina, nos termos da alínea a) do n.º 4 do Artigo 9.° da Lei n.º 11/2011, na sua última redação, a caducidade do contrato de gestão relativo a este Centro - devem V Ex.as, nos termos do disposto nos Artigos 121.º e 122.º do CPA, pronunciar-se, querendo, no prazo de 10 (dez) dias úteis, sobre o incumprimento da referida disposição legal e a caducidade do contrato de gestão daí decorrente.
- cfr. fls. 12-13 do PA);
F. - Com data de 2 de Maio de 2016 a Requerente remeteu à ER o instrumento de fls. 14 do PA), mediante o qual se pronunciou sobre o projecto de decisão referido na alínea antecedente - cfr. fls. 14- do PA);
G. - Em 3 de Maio de 2016, a Requerente requereu à ER a realização de vistoria ao Centro de Inspecção da Figueira da Foz - cfr. fls. 49-50 do (PA) e acordo das partes;
H. - Com data de 22 de Setembro de 2016 a Requerente remeteu à ER, que o recebeu em 23 de Setembro de 2016, ofício com o seguinte teor:
(..) Assunto: Entrega de documentos complementares ao CITV da Figueira da Foz.0 (cód. 050)
Vimos por este meio solicitar a anexação ao processo do centro mencionado em epígrafe dos comprovativos que evidenciam a conclusão dos trabalhos de adaptação aos requisitos da Portaria 221/2012. (...)“ - cfr. doc. 2 junto como r.i.) e fls. 51 do PA);
I. - Em anexo ao ofício referido na alínea antecedente a Requerente remeteu à ER o instrumento denominado “TERMO DE RESPONSABILIDADE”, datado de 14 de Setembro de 2016, subscrito pelo Gestor Responsável do CITV da A…………, SA da Figueira da Foz, cód 50, que aqui se dá por integralmente reproduzido -cfr. fls. 53 do PA);
J. - Em anexo ao ofício referido na alínea H), a Requerente remeteu à ER o instrumento denominado “TERMO DE RESPONSABILIDADE”, datado de 14 de Setembro de 2016, subscrito pelo Director da Qualidade do CITV da A…………, SA da Figueira da Foz, cód 50, que aqui se dá por integralmente reproduzido--- cfr. fls. 54 do PA):
1 - Em anexo ao ofício referido na alínea 1-1). a Requerente remeteu à ER o instrumento denominado “TERMO DE RESPONSABILIDADE”, datado de 14 de Setembro de 2016, subscrito pelo Director da Qualidade do CITV da A…………, SA da Figueira da Foz, cód 50, que aqui se dá por integralmente reproduzido -cfr. fls. 54 do PA);
L. Em anexo ao ofício referido na alínea H), a Requerente remeteu à ER o instrumento denominado “TERMO DE RESPONSABILIDADE”, datado de 14 de Setembro de 2016, subscrito pelo Director Técnico do CITV da A…………, SA da Figueira da Foz, cód 50, que aqui se dá por integralmente reproduzido - cfr. fls. 54 do PA);
M. - Em anexo ao ofício referido na alínea H), a Requerente remeteu à ER o instrumento denominado “RELATÓRIO TÉCNICO”, datado de 14 de Setembro de 2016, que aqui se dá por integralmente reproduzido, assim como, os documentos constantes de fls. 58-73 do PA) - cfr. fls. 51-74 do PA);
N. - Com data de 21 de Outubro de 2016 foi elaborada a INFORMAÇÃO n.º 045300 106530644/467A/DIV, que aqui se dá por integralmente reproduzida e da qual se extrai o seguinte:
(…) ASSUNTO: Procedimento para a operacionalização da caducidade dos contratos de gestão de 9 Centros de Inspecção Técnica de Veículos da entidade A…………, SA, por aplicação do n.º 4 do Artigo 9.º da Lei 11/2011.
I) Enquadramento Legal (...)
Isto é, a A…………, SA dispunha de 2 anos (a contar da data de notificação dos respectivos contratos de gestão) para se conformar com os requisitos técnicos exigidos pela Portaria n.° 221/2012, de 20 de julho, obrigação expressamente vertida na Cláusula 3.ª de cada um dos contratos de gestão de C que esta entidade gestora celebrou com o IMT, I.P. a 24/07/2013.
Com efeito, dispõem a referida Cláusula 3.ª dos mencionados contratos-tipo: “O segundo outorgante deve assegurar a aprovação das alterações constantes no projecto anexo ao presente contrato, nos termos previstos no artigo 14.º da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro, no prazo máximo de dois anos a contar da data de assinatura do presente contrato.” - isto é, da data da notificação dos contratos.
Este enquadramento mereceu concordância do CEJUR, através da Informação n.° 145/CEJUR/2016, de 18 de maio, tendo-se concluído que o prazo para a adaptação dos centros de inspeção aos requisitos impostos pela Portaria n.° 221/2012, de 20 de julho, não pode ser objecto de prorrogação administrativa, conforme pretendido pela A…………, SA.
II) Providência Cautelar (...)
III) Pedidos de vistoria
A A…………, SA solicitou ao IMT pedidos de vistoria (com pagamento da respectiva taxa - € 250) para os centros abrangidos pela ação judicial, uns efectuados dentro do prazo (antes de 10 de abril de 2016), outros fora de prazo.
Em síntese: (...)
Fora do Prazo (9): Alcobaça (183); Caldas da Rainha (054); Castelo de Paiva (083); Covilhã (096), Figueira da Foz (050); Ponte de Lima (002); Seia (065); Sines (245) e Tavira (215).
Perante estes pedidos de vistoria, cumpre ao IMT decidir do seguinte modo:
1) Para os centros que solicitaram a vistoria dentro do prazo, não obstante a documentação anexa ao pedido estar incompleta, a DIV/DSRTQS deve promover a realização das vistorias;
2) Para os centros que solicitaram a vistoria fora do prazo, e uma vez que já foi efectuada a notificação em sede de audiência prévia, deve ser promovida a notificação de cada centro de inspecção no sentido de:
a) Ser devolvido pelo IMT a taxa paga por cada centro de inspecção pelo pedido de vistoria (€ 250,00), devendo ser esta devolução articulada com a DSAR;
b) Que irão ser executadas pelo IMT as respectivas cauções, previstas no n.° 2, alínea g) do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro;
c) Ser notificada a entidade gestora A…………, SA por cada centro de inspecções em situação irregular, que o respectivo contrato de gestão caducou, informando que, no prazo de 10 dias após a notificação, deverá fazer cessar a actividade inspectiva, sob pena de instauração de procedimento contra-ordenacional ao abrigo da legislação em vigor, sem embargo de ser desactivada a respectiva ligação informática ao SI - Sistema de Informação de Inspecções de Veículos.
IV Conclusões (...)
propõe-se superiormente que:
Seja deliberado que, de imediato, se proceda às diligências propostas no ponto 1 da presente informação - encerramento definitivo dos centros de inspecção de Alcobaça (183); Caldas da Rainha (054): Castelo de Paiva (083): Covilhã (096), Figueira da Foz (050); Ponte de Lima (002); Seia (065): Sines (245) e Tavira (215), por se ter verificado a caducidade dos respectivos contratos de gestão, cfr., n.º 4 do artigo 9.º da Lei 11/2011, 26 de abril, tendo já sido efectuadas as respectivas notificações em sede de audiência de interessados, todas em data anterior à interposição, pela A…………, SA, da Providência Cautelar.
Cumpre referir que o encerramento destes nove centros não afectará significativamente as populações onde se encontram implantados, dado que existem outros centros a curta distância, concretamente: (...)” — cfr. fls. 76-80 do PA);
O - Face ao proposto pela informação referida na alínea antecedente, em 2 de Novembro de 2016, membros do Conselho Directivo da ER, deliberaram:
Considerando o enquadramento legal,
Considerando o Parecer emitido pelo CEJUR,
Considerando o indeferimento da Providência Cautelar n.° 842/16.5BELSB,
Considerando o indeferimento do recurso judicial,
Considerando o Parecer do Ministério Público emitido em sede de recurso da referida providência Cautelar,
Considerando os princípios da legalidade, bem como da igualdade com referência às demais entidades gestoras que exercem a actividade inspectiva de veículos num mercado concorrencial,
Considerando ser expectável que as entidades gestoras que cumpriram com as obrigações impostas pela legislação aplicável, com os investimentos financeiros inerentes, possam vir a demandar directamente o IMT, quer por via de impugnação graciosa, quer em sede judicial (máxime, através de intimações à prática de ato devido, no sentido de obrigarem o IMT a cumprir a lei e as sentenças dos tribunais),
O CD deliberou que, de imediato, se proceda à notificação da entidade gestora A…………, SA relativamente aos centros de inspecção de Alcobaça (183); Caldas da Rainha (054); Castelo de Paiva (083); Covilhã (096), Figueira da Foz (050); Ponte de Lima (002); Seia (065); Sines (245) e Tavira (215):
a) Devolução pelo IMT das taxas pagas pelos pedidos de vistoria (€250,00), efectuados fora de prazo;
b) Execução pelo IMT das respectivas cauções, previstas no n.º 2, alínea g) do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro, verificada a caducidade dos respectivos contratos de gestão;
c) Caducidade dos contratos de gestão relativos aos centros de inspecções identificados (cf. n.º 4 do artigo 9.º 1 da Lei n.° 11/2011, 26 de abril), informando que, no prazo de 10 dias após a notificação, deverá fazer cessar a actividade inspectiva, sob pena de instauração de procedimento contra-ordenacional ao abrigo da legislação em vigor, sem embargo de ser desactivada a respectiva ligação informática ao SIIV- Sistema de Informação de Inspecções de Veículos. (.4º - cfr. fls. 74-80 do PA);
P. - Com data de 9 de Novembro de 2016 a ER remeteu ao Senhor Presidente do Conselho de Administração da A………… o instrumento de fls. 81-81 v do PA, que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual se extrai o seguinte:
“C) Assunto: CITV A………… cód. 050 (Figueira da Foz)
A A…………, adquiriu a qualidade de entidade gestora, através do contrato de gestão de acesso e permanência na actividade de inspecção técnica a veículos, celebrado com o IMT, l.P. a 24.07.2013 nos termos e para os efeitos da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013 de 19 de fevereiro.
Nesta sequência, ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 8.º da supracitada lei, competia à entidade gestora cumprir todas as disposições legais, contratuais, regulamentares e técnicas relativas ao exercício da actividade de inspecção de veículos, designadamente, o prazo legalmente estabelecido de dois anos, previsto na alínea a) do n.º 4 do artigo 9.º da citada lei, para aprovação do centro de inspecção cód. 050 (Figueira da Foz), na sequência da adaptação aos requisitos estabelecidos na Portaria n.° 221/2012, de 20 de julho, com a redacção que lhe foi dada pela Portaria n.° 378-E/2013, de 31 de dezembro.
Tendo em conta que o prazo acima referido terminou sem que tenha sido apresentado neste Instituto o pedido de aprovação do centro de inspecções em referência, nos termos do artigo 14.º da citada lei fica esta entidade gestora notificada do seguinte:
Nos termos previstos pela Lei n.º 11/2011, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013 de 19 de fevereiro, por não ter sido solicitada a aprovação do centro de inspecção dentro do prazo legalmente estabelecido e previsto no contrato de gestão relativo ao centro de inspecção cód. 050 (Figueira da Foz) o referido contrato caducou nos termos da alínea a) do n.º 4 do Artigo 9.º da Lei n.º 11/2011, com a última redacção em vigor, pelo que, no prazo de 10 dias úteis a contar da presente notificação, deverá fazer cessar de imediato o exercício da actividade de inspecção de veículos neste centro de inspecção, sob pena de instauração de procedimento contra-ordenacional nos termos previstos no art.º 26º, n.º 1, da supra citada lei, findo o acima mencionado prazo, bem como de outros procedimentos legalmente previstos.
Informa-se ainda que irá ser executada a garantia bancária prestada ao abrigo do artigo 9º, n.º 2 alínea g) da Lei n.º 11/2011, com a redacção dada pelo DL n.º 26/2013, correspondente a este centro de inspecção, devolvendo-se a taxa (€ 250) do pedido de vistoria efectuado por essa entidade gestora para este centro de inspecção em 03.05.2016 (...)” — cfr. doc 1 junto com o requerimento inicial (ri) e fls. 81-82 do PA).
Q. - Com data de 30 de Novembro de 2016, o Presidente do Conselho Directivo do IMT, IP, emitiu a “Resolução Fundamentada”, que aqui se dá por integralmente reproduzida e da qual se extrai o seguinte:
“C..) é absolutamente crucial para o Estado Português continuar a aplicar-se o notificado no ofício, cujos efeitos a Requerente visa suspender, bem como as normas legais a ele subjacentes, promovendo de imediato o encerramento da actividade inspectiva no Centro de Inspecções de Figueira da Foz, distrito de Coimbra (Cód. (50), bem como todas as outras medidas, inerentes ao encerramento da actividade, e que visam fazer cumprir o enquadramento legal em vigor.
Para o efeito, cumpre, pois, demonstrar que a não execução imediata das normas ínsitas aos artigos 3.º, 8.º, 9.º, 14.º e 34.º da Lei n.º 11/2011, de 26 de abril, na última redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 26/2013, de 19 de fevereiro, e na Deliberação do Conselho Directivo do IMT, de 30 de setembro de 2016 - notificada pelo ofício n.º 043200106596141, datado de 9 de novembro de 2016, cujo teor assenta nas normas estatuídas naquele diploma legal - seria gravemente prejudicial para o interesse público, o que o faz com os seguintes fundamentos:
A suspensão da eficácia do ato, a ser levada a efeito, seria gravemente prejudicial para o interesse público, designadamente, no que se refere, não só à prevenção de riscos de acidentes rodoviários e na salvaguarda das condições de segurança na circulação de veículos e melhoria da qualidade do ambiente, bem como, na diferenciação na aplicação das regras impostas a todas as entidades autorizadas, sem excepção, e que se traduziram em avultados investimentos para prosseguirem, num mercado concorrencial, a actividade inspectiva de veículos.
Com efeito, a manutenção do ato impugnado é essencial para o exercício das atribuições cometidas ao l.M.T., porquanto a sua suspensão implicaria que este instituto se veria impedido de desenvolver cabalmente a sua missão relativa à actividade de inspecção de veículos, impondo e fazendo cumprir a lei, num universo de mais de 200 centros de inspecção a efectuarem inspecções técnicas de veículos, visando aumentar os índices de segurança rodoviária e melhoria da qualidade do ambiente, isto porque,
Estabelece o Decreto-Lei n.º 236/2012, de 31 de outubro, na sua última redacção, que o Requerido IMT tem por missão “regular, fiscalizar e exercer funções de coordenação e de planeamento, bem como supervisionar e regulamentar as actividades desenvolvidas no sector dos transportes terrestres, visando, designadamente, “promoção da segurança, da livre concorrência e da qualidade dos serviços prestados.”
A actividade de inspecção técnica de veículos é exercida num mercado para o qual se estabeleceu o regime de “concorrência regulada”, o que implica inter alia que, a actividade em questão seja uma actividade de interesse público, que pode ser delegada em entidades de natureza privada, no cumprimento estrito de um conjunto de requisitos e parâmetros estabelecidos por lei.
No âmbito das atribuições do IMT - Instituto da Mobilidade e Transportes, IP, cabe-lhe, em matéria de veículos, assegurar os padrões técnicos e de segurança exigidos, reconhecendo, licenciando e supervisionando as entidades intervenientes nos processos de inspecção.
O controlo das condições técnicas de circulação de veículos a motor e seus reboques, que irá ser alargado aos veículos de duas rodas, é um imperativo comunitário e nacional, tendo em vista a melhoria das condições de circulação de determinados veículos, tanto no plano da segurança rodoviária, como da protecção do ambiente e da concorrência entre transportadores.
Ora, a actividade de inspecção de veículos automóveis é um serviço público, actualmente da responsabilidade deste instituto, serviço que pode ser concessionado ou delegado a privados, que enquanto entidades gestoras de centros de inspecção de veículos, que prosseguem os mesmos fins, estão adstritas aos mesmos deveres e gozam dos mesmos direitos, e que contribuem para a melhoria do parque automóvel, visando assim, a diminuição da sinistralidade rodoviária e do impacto ambiental dos veículos, que são verdadeiros flagelos nos dias que correm.
Outrossim, todos os centros de inspecção técnica de veículos que prestam serviços em nome do Estado têm de satisfazer as mesmas regras, garantindo-se a igualdade de tratamento entre todos as entidades gestoras, homenageando, o princípio da transparência, da eficiência na ponderação do interesse geral e da sã concorrência, princípios fundamentais para prosseguir com as medidas que visam contribuir, sem margem para dúvidas, para a diminuição da sinistralidade rodoviária e do impacto no ambiente, do sector dos transportes.
Tanto a Requerente, como as demais entidades gestoras, dispuseram do mesmo tempo para adaptarem os centros às exigências previstas na Portaria n.° 221/2012, requisitos esses que contribuem decididamente para a segurança rodoviária, e que a Requerente não logrou implementar, facto este que, compromete os objectivos das inspecções periódicas de veículos e, consequente a segurança rodoviária e a protecção do ambiente.
Com efeito, a actividade inspectiva de veículos é compreendida pela nossa ordem jurídica interna como uma actividade que reveste interesse público face à elevada sinistralidade rodoviária registada em Portugal, e elevados níveis de emissões poluentes, em face de um parque automóvel envelhecido e com um grau de degradação elevado, o que exige que todos os centros de inspecção cumpram escrupulosamente todos os requisitos legalmente impostos.
Para alcançar o superior interesse público de segurança rodoviária e protecção do ambiente, a actividade inspectiva deve ser exercida, exclusivamente, por entidade autorizada e devidamente licenciada, e que cumpram os requisitos técnicos legalmente impostos, o que já não é o caso da Requerente.
No caso da Requerente, não só não implementou os requisitos legalmente impostos no prazo legalmente estabelecido (o que determina a caducidade do contrato de gestão), como não se sabe se realmente, até à presente data, chegou a implementar esses requisitos impostos por lei, dúvida essa que, compromete amplamente a satisfação do superior interesse público, subvertendo o objectivo que presidiu à criação de um sistema nacional de inspecção de veículos.
Na verdade, e neste caso concreto, o interesse da segurança rodoviária e protecção do ambiente, materializa-se nos direitos fundamentais do direito à vida e do direito à integridade física, devendo, por isso, em última análise, prevalecer sempre sobre os restantes interesses em causa, nomeadamente, o interesse da Requerente em manter a qualquer custo o centro de inspecções em causa em funcionamento.
Ademais, esta matéria já foi dirimida na Providência Cautelar n.º 842/16.5BELSB, que correu termos no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, e que mereceu indeferimento, tal como o respectivo recurso interposto.
Assim, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 128.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA), reconhece-se que a impossibilidade de execução do ato administrativo em causa, que se limita a aplicar as normas contidas nos artigos 3°, 8°, 9°, 14.° e 34.° da Lei n.° 11/2011, de 26 de abril, na última redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 26/2013, de 19 de fevereiro, diploma que estabelece o regime jurídico de acesso e de permanência na actividade de inspecção técnica de veículos a motor e seus reboques, bem como o regime de funcionamento dos centros de inspecção, seria gravemente prejudicial para o interesse público prosseguido.
Nesta medida, deve prosseguir a execução do ato administrativo contido no ofício n.° 043200106596141, datado de 9 de novembro de 2016, em conformidade com o enquadramento legal aplicável.
São pois os interesses a salvaguardar substancialmente superiores aos interesses da Requerente na suspensão de execução do ato (...)“ - cfr. documento junto pela ER com a oposição.”
R. A deliberação do Conselho Directivo do IMT, IP datada de 28 de Abril de 2015, referida supra na alínea B. do probatório, é do teor que se transcreve:
“C.) Deliberação
Considerando que a Lei n.° 11/2011, de 26 de abril, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.° 26/2013, de 19 de fevereiro, estabelece o regime jurídico de acesso e permanência na actividade de inspeção técnica a veículos a motor e seus reboques e o regime de funcionamento dos centros de inspeção técnica de veículos (CITV), e determina no seu artigo 34.º que os contratos de gestão, estabelecidos nesta lei teriam de ser assinados num prazo máximo de 2 anos, prazo este que terminou no dia 24 de julho de 2013;
Considerando que a publicação da Portaria n.° 221/2012, de 20 de julho, veio alterar alguns dos requisitos técnicos que todos os centros de inspeção têm que cumprir, implicou que, juntamente com a assinatura do contrato de gestão fosse apresentado, para aprovação, um projeto de adaptação dos centros de inspeção instalados à data da publicação da Lei n.° 11/2011;
Considerando que todas as entidades autorizadas remeteram ao IMT os contratos assinados com os respetivos projetos de adaptação, e que, findos os 90 dias destinados à análise técnica, foram remetidos para assinatura (com os respetivos projetos aprovados), e foram notificados às entidades entre abril e setembro de 2014, conforme evidenciado no mapa de notificações anexo;
Considerando que, efetivamente, os 90 dias úteis legalmente previstos para análise técnica, bem como o período para reanálise de correções, são deduzidos ao prazo de 2 anos, o que significa, na prática, que as entidades nunca teriam, efetivamente, 2 anos para implementação das adaptações técnicas exigidas;
Considerando aquele desfasamento e que os contratos só produzem efeitos após a notificação da contraparte, dado que, é este o momento em que a mesma tem o perfeito conhecimento de que o projeto anexo ao contrato está devidamente aprovado;
Considerando que, o espírito do legislador era conceder um prazo efetivo, de dois anos para implementação das alterações necessárias ao cumprimento dos novos requisitos técnicos impostos pela Portaria n.° 221/2012;
Considerando que foram ouvidas as associações representativas do setor;
Assim, ao abrigo do disposto na alínea 1) do n.º 3 do artigo 3.º e alínea c) do n.º 2 do artigo 6º do Decreto-Lei n.º 236/2006, de 27 de abril, com a última redação dada pelo Decreto- Lei n.° 77/2014, de 14 de maio, o Conselho Diretivo do IMT, I. P., em reunião realizada em 28 de abril de 2015, delibera o seguinte:
Atendendo a que o espírito do legislador foi conceder um prazo efetivo de 2 anos, contados a partir da celebração do respetivo contrato, a data limite a considerar para implementação das adaptações previstas na Portaria n.° 221/2012, é de 2 anos a contar a partir da data de notificação dos contratos de gestão, de acordo com o registado no mapa anexo à presente deliberação.
28 de abril de 2015. — O Conselho Diretivo (assinaturas) (...)” — fls. 2 e v.º do PA.
3. O Direito
O acórdão recorrido suspendeu a eficácia da deliberação do Conselho Directivo do IMT, datada de 02.11.2016, e comunicada por ofício de 09.11.2016, no respeitante ao centro de inspecção da Figueira da Foz, pela qual se declarara, ao abrigo do art. 9º, nº 4, al. a), da Lei nº 11/2011, de 26/4, alterada pelo DL nº 26/2013, de 19/2, a caducidade do contrato de gestão que fora celebrado com a “A…………”, em virtude de esta, no prazo legal de 2 anos, não ter solicitado a aprovação desse centro na sequência da adaptação aos requisitos estabelecidos pela Portaria nº 221/2012, de 20/7, com a redacção que lhe foi dada pela Portaria nº 378-E/2013, de 31/12 e, em consequência, se determinara a cessação do exercício da actividade de inspecção de veículos no referido centro.
Este acórdão, para considerar verificado o requisito do “fumus boni iuris”, entendeu que o prazo previsto no art. 34º, nº 2 da Lei nº 11/2011, é um prazo distinto do prazo previsto no nº 2 do art. 10º da Portaria nº 221/2012, já que dispõe sobre os efeitos jurídicos do seu incumprimento na situação especial dos centros de inspecção já autorizados à data da entrada em vigor da Lei nº 11/2011.
Ou seja, o incumprimento do prazo do nº 2 do art. 34º, referente à não celebração do contrato de gestão, determinará a caducidade da autorização anteriormente concedida, já o não cumprimento do prazo previsto no nº 2 do art. 10º da Portaria nº 221/2012 (alterada pela Portaria nº 378-E/2013), não tem como consequência a caducidade de tal autorização, já que tal diploma apenas estabelece os requisitos técnicos a que devem obedecer os centros de inspecção, sejam os já existentes e aprovados no domínio do DL 550/99, sejam os centros estabelecidos mediante acesso à actividade no quadro da referida Lei. A referida Portaria nº 221/2012 não convoca o regime de caducidade estabelecido no art. 9º, nº 4, al. a) da Lei nº 11/2011, quanto aos centros de inspecção já existentes e aprovados no regime do DL nº 550/99, até por previsão expressa do seu art. 10º, nº 2.
Assim, dado que os centros de inspecção já aprovados estavam apenas abrangidos pelo regime de caducidade que a Lei nº 11/2011 previu, não lhes é aplicável o regime de caducidade previsto no art. 9º, nº 4, al. a), por, estando já aprovados, não necessitarem de nova aprovação, face ao disposto no art. 14º da Lei nº 11/2011, e por o art. 7º excepcionar a obtenção de tal aprovação. Para os Centros já autorizados e em funcionamento era aplicável a caducidade prevista no regime transitório do art. 34º, nº 5. Isto é, a caducidade da autorização concedida por a entidade autorizada não ter celebrado o contrato de gestão.
No caso dos autos, em que o centro de inspecção se manteve sempre em funcionamento, estava apenas em causa o incumprimento pela requerente daquele segundo prazo - de adaptação aos requisitos técnicos introduzidos pela Portaria nº 221/2012, motivo por que não tinha aplicação o disposto no citado art. 9º, nº 4, al. a), sendo, por isso, de julgar provável a verificação da invalidade da deliberação suspendenda, “por erro sobre os pressupostos de direito na interpretação dada ao âmbito de aplicação do artº 9º nº 4 a) da Lei 11/2011, ao declarar a caducidade do contrato de gestão por falta de aprovação do centro de inspecção de veículos da Figueira da Foz, já existente e aprovado no domínio do regime do DL 550/99, ordenando o seu encerramento e a cessação imediata do exercício de actividade (…)” e verificado o “fumus boni iuris”.
Quanto ao requisito do “periculum in mora”, entendeu-se que também estava demonstrado, na vertente da produção de um facto consumado, por, num juízo de prognose, se revelar de “meridiana evidência que o encerramento de uma unidade comercial tem como consequência a cessação da fonte de produção e rendimento da actividade económica, sendo que tal cessação se reflecte negativamente na esfera jurídica dos seus titulares, os sócios ou accionistas da sociedade titular do estabelecimento, na exacta medida em que a clientela deixa de se poder abastecer dos bens e serviços ali colocados à disposição do mercado e, portanto, se não entram réditos é óbvio que se acumulam prejuízos”.
Finalmente, quanto à cláusula de salvaguarda a que alude o nº 2 do art. 120º do CPTA, em sede de ponderação dos diversos interesses públicos e privados, o acórdão considerou que a situação de facto consumado que resultava para a requerente da não atribuição da providência cautelar deveria prevalecer, por o efeito suspensivo da eficácia do concreto acto administrativo emitido pelo (ali) Recorrido, não extravasar do respectivo âmbito orgânico.
O Recorrente, na presente revista, contra este entendimento, alega que não existem regimes diferenciados para as designadas “entidades autorizadas”, que se encontravam já em actividade à data da entrada em vigor da Lei nº 11/2011, e para as actuais “entidades gestoras”, mas um regime legal uniforme para ambas, nos termos do qual o contrato de gestão caducava, por força do art. 9º, nº 4, al. a), dessa Lei, conjugado com o art. 10º da Portaria nº 221/2012, se qualquer das entidades não assegurasse a aprovação dos centros de inspecção, como sucedera com a requerente que não dera execução tempestiva, no centro de inspecção de Seia, aos requisitos técnicos impostos pela referida Portaria, conforme estava obrigada pela cláusula 3.a do contrato de gestão que assinara com o IMT, não se podendo, por isso, considerar demonstrado o requisito do “fumus boni iuris”.
Contesta também a verificação do facto consumado, alegando que, ainda que não se decretasse a suspensão de eficácia, nada obstava à reintegração da situação no caso de o acto vir a ser anulado e invoca a existência de graves prejuízos para o interesse público na manutenção em funcionamento “sine die” do centro de inspecção em causa não adaptado às disposições legais e regulamentares em vigor, como sejam os respeitantes à segurança rodoviária, à protecção do ambiente e ao primado da legalidade.
Este Supremo Tribunal já apreciou as questões que se suscitam na presente revista em três recursos de revista nos quais foram proferidos acórdãos, dois em 20.12.2017, nos processos nºs 1013/17 e 1057/17 e o terceiro acórdão, de 11.01.2018, processo nº 1124/17.
No acórdão proferido no processo nº 1057/17 escreveu-se o seguinte, sendo que aqui aderimos integralmente ao aí expendido, por merecer a nossa integral concordância:
«Em sede cautelar, porque se visa uma decisão provisória, o tribunal não procede a juízos definitivos, que apenas cumpre realizar no processo principal, limitando-se a efectuar um juízo sumário assente numa apreciação perfunctória.
Nos termos do art.º 120.º, n.º 1, do CPTA, na redacção resultante do DL n.º 214-G/2015, de 2/10, a concessão da providência cautelar depende, além do mais, da formulação de um juízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal (“fumus boni iuris” ou aparência do bom direito).
Nestes termos, para que se considere verificado este requisito, é necessário que, com base na análise da matéria de facto provada e dos preceitos jurídicos aplicáveis, o juiz possa afirmar a probabilidade ou verosimilhança de procedência da acção de que a providência cautelar é instrumental e dependente, não bastando, assim, a mera alegação pelo requerente da titularidade de um direito, tal como não é de exigir a formulação de um juízo de certeza sobre a existência do direito que irá ser apreciado naquela acção.
Na vigência do DL n.º 550/99, de 15/12, e da Portaria n.º 1165/2000, de 9/12, o exercício da actividade de inspecção técnica de veículos dependia de autorização do Ministro da Administração Interna e da aprovação do centro de inspecção onde ela iria ser exercida, implicando esta a realização de uma vistoria destinada a averiguar o cumprimento dos requisitos técnicos fixados por essa Portaria.
Com a Lei n.º 11/2011 - que estabeleceu o novo regime jurídico de acesso e de permanência na actividade de inspecção técnica de veículos a motor e seus reboques e o regime de funcionamento dos centros de inspecção, revogando o referido DL n.º 550/99 - as entidades que pretendiam aceder à actividade de inspecção técnica de veículos, após celebrarem com o IMT um contrato administrativo de gestão, tinham de obter deste Instituto um acto administrativo de aprovação do respectivo centro de inspecções, que atestava que este cumpria os requisitos técnicos legais e regulamentares exigidos.
Em consonância, o seu art.º 7.º preceituava que a aludida actividade de inspecção só se poderia iniciar após a aprovação do centro de inspecções nos termos do art.º 14.º, com excepção dos centros de inspecções existentes à data da entrada em vigor da lei e o art.º 14.º, n.º 1, al. a) dispunha que essa aprovação dependia, além do mais, de vistoria a realizar pelo IMT “para verificação do cumprimento dos requisitos referidos na alínea b) do n.º 2 do art.º 4.º e da execução do projeto constante do contrato de gestão referido na alínea a) do n.º 2 do art.º 9.º”.
Nos termos do art.º 9.º, n.º 4, al. a), o contrato de gestão caducava se a entidade gestora não assegurasse a aprovação do centro de inspecção, nos termos do disposto no art.º 14.º, no prazo de 2 anos a contar da celebração desse contrato.
Quanto às denominadas “entidades autorizadas”, a disposição transitória do art.º 34.º, da Lei n.º 11/2011, dispunha o seguinte, nos seus nºs. 1, 2, 3 e 5:
“1- As entidades que, à data da entrada em vigor da presente lei, exercem a actividade de inspecção técnica de veículos em centros de inspecção aprovados têm direito a celebrar um contrato de gestão regulado no capítulo III com o IMTT,IP.
2- A celebração do contrato a que se refere o número anterior deve ocorrer no prazo máximo de dois anos a contar da data de entrada em vigor da presente lei.
3- Para efeitos da celebração dos contratos previstos no n.º 1, bem como nas respectivas renovações, não é tido em conta o disposto nos artigos 2.º e 5.º da presente lei.
5- Findo o prazo a que se refere o n.º 2 sem que tenha sido celebrado o contrato, por motivo imputável às entidades autorizadas, caduca a autorização concedida, procedendo-se ao encerramento dos respectivos centros de inspecção”.
Resulta do exposto, que a Lei n.º 11/2011, ao estabelecer um novo regime jurídico para a actividade de inspecção técnica de veículos, salvaguardou a posição das entidades que já a exerciam e que, para o efeito, haviam efectuado avultados investimentos, dando-lhes o direito potestativo de substituir o título de que eram detentoras - autorização - por aquele que passou a ser exigido - contrato administrativo de gestão - e, uma vez que os seus centros já haviam sido aprovados de acordo com a legislação então em vigor, isentou-as da obrigatoriedade de obterem a aprovação desses centros de inspecção.
Porém, ao abrigo do art.º 4.º, n.º 2, al. b), da referida Lei, foi, mais tarde, emitida a Portaria n.º 221/2012, com entrada em vigor em 22/7/2013, que estabeleceu os requisitos técnicos a que deviam obedecer os centros de inspecção, preceituando, quanto aos centros existentes à data da entrada em vigor da Lei n.º 11/2011, que, no caso de estes não se conformarem com os requisitos fixados pelos anexos I e II dessa Portaria, as entidades que os detinham deviam, “previamente à assinatura do contrato de gestão, promover a aprovação do projeto de alterações e a respetiva calendarização da sua execução, com vista à harmonização e cumprimento dos requisitos estipulados” (art.º 10.º, n.º 1), dispondo para o efeito do prazo de 1 ano a contar da sua publicação (art.º 10.º, n.º 2).
Assim, as entidades autorizadas a exercerem a actividade ao abrigo da legislação anterior e que a exerciam em centros de inspecção aprovados, após a entrada em vigor da aludida Portaria, dispunham do prazo de 1 ano para obterem do IMT a aprovação do projecto de alterações e a calendarização da sua execução, devendo esse projecto constar de anexo ao contrato de gestão que teriam de celebrar com o mesmo Instituto no prazo de 2 anos a contar da entrada em vigor da Lei n.º 11/2011. Nos termos da cláusula 3.a dos contratos de gestão que foram celebrados com essa entidades - que estabelecia que “O segundo outorgante deve assegurar a aprovação das alterações constantes do projeto anexo ao presente contrato, nos termos previstos no artigo 14.º da Lei n.º 11/2011, de 26/4, com a redação dada pelo DL n.º 26/2013, de 19/2, no prazo máximo de 2 anos a contar da data da assinatura do contrato” - após a celebração do contrato, o titular do centro disporia do prazo de 2 anos para realizar as alterações e solicitar ao IMT a aprovação do centro com as mesmas, requerendo a respectiva vistoria.
Como vimos, foi por entender que - após a celebração do contrato de gestão e aprovação do projecto de alterações, com calendarização da respectiva execução, relativa ao centro de inspecções de Seia - a requerente solicitara ao IMT a vistoria depois do decurso do aludido prazo de 2 anos que a deliberação suspendenda, ao abrigo do art.º 9.º, n.º 4, al. a), da Lei n.º 11/2011, na redacção resultante do DL n.º 26/2013, de 19/2, declarou a caducidade desse contrato e determinou a cessação do exercício da actividade.
Tendo presente que está em causa a formulação de um mero juízo de probabilidade sobre o êxito da acção principal, a questão que se coloca é a de saber se é gerador da caducidade do contrato de gestão celebrado entre a requerente da providência e o IMT, a circunstância de aquela, só depois do decurso do mencionado prazo de 2 anos ter pedido a vistoria destinada a apreciar se o centro de inspecções de Seia se conformava com os requisitos técnicos previstos na Portaria n.º 221/2012.
Segundo o recorrente, essa consequência decorria da conjugação da cláusula 3.a do contrato de gestão em causa nos autos com o disposto no art.º 9.º, n.º 4, al. a), da Lei n.º 11/2011.
Entendemos, porém, numa apreciação meramente perfunctória e sumária, como é próprio da tutela cautelar, que essa conclusão não é de perfilhar.
Efectivamente, o citado art.º 9.º, n.º 4, al. a), apenas parece abranger as situações em que a entidade gestora não assegura a aprovação do seu centro de inspecções, aplicando-se, por isso, aos novos centros e não aos pré-existentes que não estão sujeitos a qualquer aprovação para continuarem a exercer a actividade. Por sua vez, a aludida cláusula 3.a, o que prevê é que o procedimento para aprovação das alterações realizadas pelos centros em conformidade com o projecto aprovado pelo IMT e constante do anexo ao contrato de gestão é o estabelecido no art.º 14.º, ou seja, consta de uma vistoria pedida ao IMT para verificação da realização das alterações. Assim, em nenhuma dessas disposições, nem da sua aplicação conjugada, resulta que a não aprovação das adaptações dos centros de inspecção aos novos requisitos técnicos tenha como consequência a caducidade do contrato de gestão.
O legislador distinguiu nitidamente o procedimento de aprovação de um novo centro de inspecção do procedimento de adaptação dos centros já existentes às novas exigências regulamentares, estando a caducidade do contrato de gestão apenas previsto expressamente naquele.
Do regime especial de transição do art.º 34.º da Lei n.º 11/2011 não consta que o direito das “entidades autorizadas” fique condicionado a uma nova aprovação dos seus centros, pois a caducidade que aí de prevê é a da autorização concedida, na hipótese de lhes ser imputável a não celebração do contrato de gestão (cf. n.º 5 desse preceito).
Aliás, o mencionado art.º 7.º demonstra claramente que os centros de inspecção já existentes continuavam a poder exercer a sua actividade nos termos em que o vinham fazendo e com sujeição ao regime jurídico anterior, sem que tivessem de ser objecto de uma nova aprovação que nem sequer faria algum sentido, por, não tendo ainda havido qualquer alteração dos requisitos técnicos a que deviam obedecer - que só veio a ter lugar com a Portaria n.º 221/2012 -, ela se traduzir numa mera repetição da anteriormente concedida. E se não há lugar à aprovação do centro não se pode aplicar o regime do art.º 9.º, n.º 4, al. a), que determina a caducidade do título por falta dessa aprovação, sanção que, por isso, abrange os novos centros, mas não os pré-existentes.
Em relação a estes, o título poderá ser extinto, não por caducidade, mas - após ser concedido um prazo para a correcção das deficiências - por resolução unilateral do contrato nos casos previstos no art.º 12.º, n.º 2, da Lei n.º 11/2011, ou por falta de capacidade técnica, nos termos do artºs. 4.º, n.º 2, alíneas a) e b) e 14.º, n.º 5, da mesma Lei, medida que é aplicável a todo o tempo, por essa capacidade ser de “verificação permanente”, implicando, portanto, o dever de as entidades adequarem os centros aos requisitos técnicos que vierem a ser legal e regulamentarmente exigidos.
Assim, não estando, para a situação em apreço, expressamente prevista na lei nem no contrato, a sanção da caducidade do contrato de gestão, é de considerar demonstrada a verificação do requisito do “fumus boni iuris”.
Quanto ao requisito do “periculum in mora”, considera-se verificado quando o indeferimento da providência determine um fundado receio que a hipotética sentença de procedência da acção principal venha a ser inútil, por, entretanto, se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela ou por, ao longo do tempo, se terem produzido prejuízos cuja reparação integral se mostra difícil com a mera reintegração da legalidade (cf. art.º 120.º, n.º 1, do CPTA).
O recorrente contesta a verificação deste requisito, com o fundamento que se a requerente vier a obter ganho de causa sempre poderá ser indemnizada dos negócios que perdeu e das despesas em que incorreu por ter de fechar os centros de inspecção afectados, motivo por que a situação de facto e de direito poderia ser totalmente reintegrada.
Mas não tem razão.
Efectivamente, implicando o acto suspendendo o encerramento do centro de inspecções de Seia e, consequentemente, a cessação de toda a actividade aí desenvolvida pela requerente da providência, constitui um efeito previsível da sua imediata execução a cessação de relações laborais, e a perda de negócios e clientela, com eventual pagamento de indemnizações a trabalhadores e fornecedores, que originam danos dificilmente quantificáveis.
Assim, também neste aspecto, o acórdão não merece a censura que o recorrente lhe dirige.
Finalmente, quanto à ponderação de interesses a que alude o n.º 2 do citado art.º 120.º, o que há que avaliar é, num juízo de prognose, se o prejuízo que resulta para o IMT da concessão da suspensão de eficácia é superior ao que decorre para a requerente da recusa dessa providência cautelar.
Alega o recorrente que a manutenção em funcionamento “sine die” de um centro de inspecções que não se encontra adaptado às disposições legais e regulamentares em vigor causará prejuízos significativos ao interesse público, quer para a credibilidade e eficiência da atividade regulatória pública, quer para a segurança rodoviária, quer ainda para a qualidade da actividade de inspecção de veículos em Portugal e para o primado da leal concorrência que deve imperar no mercado regulado (cf. conclusões XXV a XXVII).
Deve-se notar, porém, que o acto suspendendo foi determinado por o pedido de vistoria da requerente para comprovação da implementação do referido projecto de adaptação respeitante ao centro de inspecções de Seia ter sido efectuado após o decurso do prazo de 2 anos contado da assinatura do contrato de gestão. Assim, o que está em causa é o mero atraso do pedido de vistoria após a realização das obras de adaptação e não o incumprimento desse dever de adaptação aos novos requisitos técnicos, motivo por que não está demonstrado que o aludido centro não está adaptado a tais requisitos.
Por outro lado, a concessão da suspensão de eficácia, com a consequente manutenção em funcionamento do centro de inspecções, não obsta, como vimos, à resolução unilateral do contrato por parte do IMT, pelo que este Instituto sempre pode evitar o seu funcionamento sem adaptação aos novos requisitos técnicos.
Nestes termos, não estando demonstrado que a atribuição da suspensão de eficácia implica a manutenção em funcionamento de um centro de inspecções não adaptado aos requisitos técnicos legais e regulamentares em vigor e dispondo o IMT de mecanismos que lhe permitem evitar que o centro funcione “sine die” nessas condições, entendemos não estar comprovado o alegado prejuízo para o interesse público.
Deve, assim, a presente revista ser julgada improcedente.»
Igualmente, na presente revista, pelos fundamentos acabados de transcrever, é de julgar improcedente o recurso, por não enfermar o acórdão recorrido dos erros de julgamento que o Recorrente lhe imputa.
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.
Custas pelo Recorrente.
Lisboa, 18 de Janeiro de 2018. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Maria do Céu Dias Rosa das Neves. |
