| Texto Integral: | Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:
1. O magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Loulé propôs, nos termos dos arts 11 e 15, da Lei 27/96, de 1 de Agosto, acção administrativa especial para perda de mandato contra o ora recorrido A………, Presidente da Câmara Municipal de ……….
Naquele TAF de Loulé, em 9.5.2011, a acção foi julgada improcedente, por não provada, e, por consequência, absolvido o Réu do pedido.
Dessa sentença, recorreu o Ministério Público e, subordinadamente, o próprio Réu.
O Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), por acórdão de 27.10.2011, negou provimento ao recurso principal e, concedendo provimento ao recurso subordinado, decidiu rectificar a sentença recorrida, quanto à matéria de facto, e absolver o Réu da instância.
O Ministério Público interpôs, então, recurso excepcional de revista, à qual este Supremo Tribunal Administrativo (STA), por acórdão de 20.6.2012, concedeu provimento, revogando o acórdão do TCAS e a sentença do TAF de Loulé e julgando a acção procedente, com consequente declaração de perda de mandato do ora Recorrido.
Agora, este Recorrido, sob invocação dos arts 732, 716 e 668, do Código do Processo Civil (CPC), veio reclamar desse acórdão de 20.6.2012, imputando-lhe nulidade, por falta de fundamentação e omissão de pronúncia.
O recorrente Ministério Público respondeu, sustentando que não assiste razão ao reclamante.
Cumpre decidir.
2. Como decorre dos invocados arts 732 e 716, do CPC, aplicável por força do art. 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), os acórdãos deste STA são passíveis de arguição de nulidades, fundada em qualquer dos motivos previstos no também invocado art. 668 CPC.
No caso sujeito, como se referiu, o requerente A……… imputa ao questionado acórdão nulidade, por falta de fundamentação e omissão de pronúncia.
2.1. Comecemos por apreciar da existência dessa última das invocadas causas de nulidade.
Nos termos do referido art. 668, nº 1, do CPC, ocorre nulidade por omissão de pronúncia quando «d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ... ». Esta previsão de nulidade está em correspondência com a regra, constante do primeiro período do n° 2 do art. 660 do CPC, e bem assim do art. 95, nº 2 do CPTA, segundo a qual o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, toda as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Assim, e como ensina Alberto do Reis (Código de Processo Civil Anotado, vol. V, Reimp. Coimbra Ed. 1984,143), «o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que as partes se apoiam para sustentar a sua pretensão». Daí que só ocorra nulidade por omissão de pronúncia quando o tribunal não conheça de questões que devesse apreciar, e não também quando omita o tratamento de razões ou argumentos esgrimidos pelas partes (ac. de 6.3.2002-R° 41 000).
No caso ora em apreço, o reclamante indica duas questões, sobre as quais — segundo defende — o questionado acórdão teria omitido pronúncia: (i) a «a) Da inconstitucionalidade suscitada em sede de contra-alegações» e (ii) a relativa «b) ... à necessidade de intervenção do autor do acto impugnado e contra-interessados nas ilegalidades declaradas no presente processo».
Mas, como se verá, é de todo infundada tal arguição de nulidade.
Com efeito, a contra-alegação que o ora reclamante apresentou no recurso interposto para este STA, está votada, exclusivamente, à defesa do entendimento, em que se baseou a absolutória decisão do TCAS, no sentido de que o «processo especial e urgente da Lei 27/96» tem «como pressuposto processual específico positivo» a declaração de invalidade «em AAE impugnatória normal do CPTA» dos actos administrativos ilegais em cuja prática se baseie aquele processo urgente.
Assim, secundando aquele entendimento do TCAS, o ora reclamante, nas conclusões daquela contra-alegação, afirmou, além do mais, que:
…
c) A declaração da nulidade de determinado acto não constitui objecto da acção para declaração de perda mandato, mas antes da acção impugnatória (a AAE) prevista no CPTA.
d) A acção para declaração de perda de mandato, por via do processo previsto no art. 15º da Lei n.° 27/96, encontra-se reservada a prova de que a nulidade apurada foi praticada com culpa grave do eleito local.
e) Só assim se compreende que a acção do art. 150 tenha natureza urgente e que lhe esteja destinado um regime processual simplificado que se afasta em muito do regime da acção prevista no art. 46 do CPTA.
f) Seria flagrante a ilegalidade e manifesta a inconstitucionalidade, caso se permitisse que uma acção urgente - com a limitação de prova e de contraditório decorrente do regime processual previsto no art. 15° da Lei nº 27/96 fosse admitida a substituir-se a acção administrativa especial prevista no art.° 46º do CPTA,
g) E caso se admitisse que esta acção, sem implicar qualquer pronúncia acerca da legalidade dos actos em causa - cujo objecto, como é sabido, estará reservado a uma acção administrativa própria - como apta a aplicar a um eleito local a sanção legal perda de mandato.
…
Conforme o que atrás se referiu, o acórdão impugnado não tinha que apreciar estas que são meras considerações do ora requerente sobre a referida questão essencial, relativa à alegada necessidade de prévia instauração de acção administrativa especial, prevista no CPTA, para impugnação dos actos administrativos invocados como fundamento da proposta acção para perda de mandato.
E, sobre essa questão essencial, o acórdão impugnado — embora notando que dela o próprio TCAS não deveria ter conhecido, porque deveria ter rejeitado o recurso subordinado em que fora suscitada — não deixou de se pronunciar (vd. fls. 20, ss), vindo a concluir:
Em suma: a apreciação da ilegalidade das condutas em que se fundamente a acção especial para perda de mandato, nos termos da Lei 27/96, de 1 de Agosto, designadamente no caso de violação culposa de instrumentos de gestão e ordenamento do território ou de planeamento urbanístico válidos e eficazes [art. 9/c)], é feita nessa mesma acção especial urgente, que não depende, assim, da prévia declaração judicial daquela ilegalidade.
De notar, ainda, que o mesmo acórdão chegou a esta conclusão, passando pela análise do regime jurídico da tutela administrativa, estabelecido, «em conformidade com a previsão constitucional (art. 242 (Artigo 242º (Tutela Administrativa):
1. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.
2. (…).
3. A dissolução de órgãos autárquicos só pode ter por causa acções ou omissões graves. )/1 CRP)», pela mencionada Lei 27/96, salientando, com recurso a transcrição dos pertinentes preceitos, os termos em que nesta se acautela o exercício dos direitos de defesa e de contraditório, por parte daqueles para quem prevê a possibilidade de aplicação das sanções nela previstas, designadamente a de perda de mandato.
Assim sendo, é patente que o acórdão impugnado não incorreu em qualquer das omissões de pronúncia que lhe imputa o ora requerente.
2.2. Vejamos agora se, como também pretende o mesmo requerente, aquele acórdão, por falta de fundamentação, padece de nulidade prevista no art. 668. n° 1, al. c), do CPC.
Nos termos deste preceito legal, a sentença é nula quando «não especifique aos fundamentos de facto e de direitos que justificam a decisão».
A este propósito, conforme ensina Alberto dos Reis (Código ..., cit., 140) «há que distinguir cuidadosamente a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade. Por falta absoluta de motivação deve entender-se a ausência total de fundamentos de direito e de facto».
Assim, e como vem sendo, em conformidade com essa doutrina, o entendimento uniforme da jurisprudência deste STA (vd. acórdão de 12.11.2012-R° 339/09 e demais jurisprudência nele citada), só ocorre nulidade por falta de fundamentação, quando esta for total.
No caso sujeito, o requerente baseia a arguição deste vício, desde logo, na invocação de «1.1.2. - ... insuficiência da matéria de facto existente nos autos» que, segundo afirma, «limita-se a corresponder uma genérica remissão para documentos juntos aos autos, relatando-se a esse propósito o que deles constam» (p. 8).
Ora, conforme o que atrás se referiu, dessa alegada insuficiência não resultaria a pretendida nulidade por falta de fundamentação. Para além disso, e diferentemente do que sustenta o requerente, a decisão sobre a matéria de facto - tomada na primeira instância e rectificada pelo acórdão do TCAS — dá como provada a existência de factos e não dos documentos que a eles respeitam e a que, por isso, faz adequada referência. Por outro lado, e diferentemente do que também afirma o requerente, a descrição dos factos provados, designadamente daqueles em que directamente se baseia o acórdão ora sob impugnação, é feita de forma clara, coerente e inequívoca, como se vê, aliás, pela descrição que deles consta nesse mesmo acórdão.
O requerente imputa, ainda, a esse acórdão «1.1.3. ... falta de fundamentação jurídica, por inexistência de indicação, interpretação e aplicação das normas jurídicas correspondentes aos factos provados, nos termos legalmente exigíveis» e «1.1.4. ... por total ausência de fundamentação quanto à existência da culpa, exigida para efeitos do disposto na alínea c) do art° 9° da Lei n° 27/86».
Mas, também aqui, sem razão.
Com efeito, o acórdão em questão refere, além do mais, que
Com as indicadas decisões, no sentido da viabilidade e/ou licenciamento de construções, em prédios situados em Áreas Florestais de Uso Condicionado e integrados na REN (despachos de 27.4.06, 16.3.07, 31.10.06, 14.9.05, 18.9.06. 3.7.06, 15.2.06 e 4.10.07) o demandado e ora recorrido A……… violou os arts 39 (Artigo 39º (Áreas florestais de uso condicionado):
São constituídas por áreas com risco de erosão onde o objectivo fundamental é a protecção do relevo e da diversidade ecológica, identificadas no âmbito da REN, áreas de mata climática e montados e de sobro e azinho.) e 8 (Artigo 8º (Disposições comuns): 1 - …
2 – Fora dos espaços urbanos e urbanizáveis não são permitidas novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa.
3 – Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, podem, excepcionalmente, ser autorizadas isoladas, desde que daí não resultem prejuízos nem alterações significativas dos objectos que estão subjacentes a cada classe de espaço.
4 - ...), n° 2 e do Regulamento do PDM de ………, e art. 26 (Artigo 26º (Proibição de edificação dispersa):
1 – Sem prejuízo do disposto nos artigos 23º, 24º e 25º, fora das zonas de ocupação urbanística, a que se referem os artigos 9º e 11º, não podem ser autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa.
2 – Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao estabelecido no presente diploma.), do PROT-Algarve, e, ainda, o art. 4, n° 1, do Regime Jurídico da REN, aprovado pelo DL 93/90, de 19 de Março, seja na versão original desse preceito( Artigo 4º (Regime):
1 — Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição de coberto vegetal.
2 — Exceptuam-se do disposto no número anterior:
a) A realização de acções que, pela sua natureza e dimensão, sejam insusceptíveis de prejudicar o equilíbrio ecológico daquelas áreas;
b) A realização de acções de reconhecido interesse público, nacional, regional ou local, desde que seja demonstrado não haver alternativa económica aceitável para a sua realização;
c) A realização de acções ou autorizadas à data da entrada em vigor das portarias previstas no nº 1 do artigo anterior;
d) As instalações de interesse para a defesa nacional como tal reconhecidas por despacho conjunto dos Ministros da Defesa Nacional e do Planeamento e da Administração do Território.
3 — Compete à respectiva comissão de coordenação regional confirmar, através do parecer elaborado para esse efeito, que deve ver emitido no prazo de 60 dias a contar da data da recepção do projecto das obras ou dos empreendimentos, as excepções previstas no número anterior, interpretando-se como favorável a falta de emissão de parecer no referido prazo.
4 - Em caso de parecer favorável a comissão de coordenação regional pode estabelecer condicionamentos de ordem ambiental e paisagística à realização das obras ou dos empreendimentos.
5 — O parecer referido no nº 3 é solicitado pelas entidades competentes para o licenciamento das obras ou empreendimentos mencionados no nº 1, ou pelo próprio interessado, nos casos em que o parecer seja requerido.
6 - O disposto no número anterior é também aplicado às entidades com competência para aprovação dos projectos de localização dos empreendimentos.
7 - Sempre que se verifique discordância de pareceres entre as comissões de coordenação regional e as entidades que a nível do Estado são competentes para o licenciamento das obras ou empreendimentos mencionados no nº 1, e para a aprovação dos projectos de localização dos mesmos, o parecer daquelas comissões será homologado pelo Ministro do Planeamento e da Administração do Território, por despacho fundamentado, ouvido o membro do Governo que tutela as referidas entidades ou organismos. ) (despachos de 14.9.95 e de 27.4.06), seja na redacção que lhe foi dada pelo DL 180/2006, de 6 de Setembro ( Artigo 4.° (Regime):
1 — Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção e ou ampliação, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal.
2 — Exceptuam-se do disposto no número anterior as acções insusceptíveis de prejudicar o equilíbrio ecológico nas áreas integradas na REN identificadas no anexo IV do presente diploma, e que dele faz parte integrante, nos termos previstos no anexo v do presente diploma e que dele também faz parte integrante, e sujeitas às seguintes condições:
a) Autorização da comissão de coordenação e desenvolvimento regional competente, nos casos previstos no anexo IV;
b) Comunicação prévia à comissão de coordenação e desenvolvimento regional competente, nos casos previstos no anexo IV;
3 — Exceptuam-se, ainda, do disposto no n.° 1 do presente artigo:
a) A realização de acções já previstas ou autorizadas à data da entrada em vigor da resolução do Conselho de Ministros prevista no nº 1 do artigo anterior;
b) As instalações de interesse para a defesa nacional ou destinadas a estabelecimentos prisionais, como tal reconhecidas por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da defesa nacional, das finanças e do ambiente e ordenamento do território, no primeiro caso, e da justiça, das finanças e do ambiente e ordenamento do território, no segundo;
c) A realização de acções de interesse público como tal reconhecido por despacho conjunto do membro do Governo responsável pela área do ambiente e ordenamento do território e do membro do Governo competente em razão da matéria;
d) As acções identificadas como isentas de autorização ou de comunicação prévia previstas no anexo IV.
4 - A susceptibilidade de viabilização das acções previstas no anexo IV depende da sua compatibilidade com as disposições aplicáveis dos vários instrumentos de gestão territorial em vigor para a área em causa.
5 — Quando a pretensão em causa esteja sujeita a avaliação de impacte ambiental, a autorização referida na alínea a) do nº 2 só pode ser concedida se tiver sido obtida declaração de impacte ambiental favorável.
6 — No caso de autorização da construção de habitação para agricultores, a exploração agrícola, bem como a edificação, são inalienáveis durante o prazo de 15 anos subsequentes à construção, salvo por dívidas relacionadas com a aquisição da exploração e de que esta seja garantia, ou por dívidas fiscais.
7 — O ónus de inalienabilidade está sujeito a registo e cessa ocorrendo a morte ou invalidez permanente e absoluta do proprietário ou quando decorrido o prazo de 15 anos referido no número anterior.) (despachos de 18.9.06, de 31.10.06, de 5.2.07 e de 16.3.07).
Do mesmo modo, ao autorizar, pelo indicado despacho de 8.6.07, a operação urbanística de construção de edifício, cujo projecto de arquitectura excedia o índice de construção permitido pelo art. 16, do Regulamento do PDM de ………, o demandado A……… violou tal preceito legal.
E com o licenciamento, pelo indicado despacho de 12.6.07, das obras de construção de uma segunda habitação, através de alteração de um estábulo existente em prédio misto situado em área caracterizada, pelo PDM de ………, como Área Agrícola Complementar, o demandado A……… violou as disposições dos arts 36 ( Artigo 34º (Áreas agrícolas complementares)
1 — As áreas agrícolas complementares são constituídas por solos que, não estando incluídas na RAN ou no Perímetro de Rega do Sotavento, bem como por outros solos com aptidão e uso actual agrícola, onde ocorrem sobreposições com zonas ameaçadas pelas cheias (REN), que resultam em condicionamentos aos usos, com o objectivo de protecção das áreas adjacentes aos cursos de água no sentido de manter as melhores condições de drenagem.
2 - …), 8, n° 2 desse PDM e 26, do PROT-Algarve.
As diversas ilegalidades assim cometidas pelo ora Recorrido correspondem à forma mais grave de violação do vigente quadro legal urbanístico. Tanto que, para os actos em que se traduzem, a lei estabelece a forma mais severa de invalidade, que é a nulidade [arts 68, nº 1, al. a), do RJUE, e 15 ( Artigo 15° (Nulidade de actos administrativos): São nulos de nenhum efeito os actos administrativos que violem os artigos 4° e 17°.), do DL 93/90, de 1 9.3]
Para além disso, e como também mostra a matéria de facto apurada, o demandado A………, em todas as situações referidas, assumiu as descritas condutas ilícitas e violadoras, designadamente dos indicados instrumentos de gestão territorial e ordenamento urbanístico (PROT-Algarve e PDM/………), contrariando, deliberadamente, os pareceres escritos, emitidos pelos responsáveis técnicos camarários, e — como igualmente decorre da matéria de facto apurada — sem que, para tais condutas se verificasse qualquer motivo justificativo válido.
O demandado A……… agiu, pois, com elevado grau de culpa, ao praticar os factos ilícitos apontados, que integram a previsão do art. 9, aI. c), da citada Lei 27/96, de 1 de Agosto, e o fazem incorrer na perda de mandato, nos termos do art. 8, n° 1, aI. d) e 3, desse mesmo diploma legal, tal como foi peticionado pelo Ministério Público, na acção a que respeitam estes autos, a qual, por isso, deve julgar-se procedente.
Assim, o acórdão impugnado menciona, com clareza e suficiência, os factos em que se baseia e indica, de forma expressa e precisa, as normas jurídicas em que fundamenta a decisão.
3. Pelo exposto, acordam em indeferir a reclamação.
Custas do incidente pelo requerente A………, fixando-se a taxa de justiça em 2 UC.
Lisboa, 25 de Julho de 2012. - Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) - Luís Pais Borges - Joaquim Casimiro Gonçalves. |
