Acórdãos STA

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:092/13
Data do Acordão:02/06/2013
Tribunal:2 SECÇÃO
Relator:CASIMIRO GONÇALVES
Descritores:RECLAMAÇÃO GRACIOSA
CADUCIDADE DE GARANTIA
SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO FISCAL
Sumário:O efeito da caducidade da garantia declarada na pendência de reclamação graciosa prolonga-se pela subsequente impugnação judicial em que se continua a discutir a legalidade da dívida exequenda.
Nº Convencional:JSTA00068096
Nº do Documento:SA220130206092
Data de Entrada:01/22/2013
Recorrente:FAZENDA PÚBLICA
Recorrido 1:A......
Votação:UNANIMIDADE
Meio Processual:REC JURISDICIONAL
Objecto:SENT TAF SINTRA
Decisão:NEGA PROVIMENTO
Área Temática 1:DIR PROC TRIBUT CONT - EXEC FISCAL
Legislação Nacional:CPPT99 ART169 N1 N6 ART183-A N1
Jurisprudência Nacional:AC STA PROC0322/12 DE 2012/04/12; AC STA PROC0364/12 DE 2012/04/26
Aditamento:
Texto Integral: Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO
1.1. A Fazenda Pública recorre da sentença que, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, julgou procedente a reclamação deduzida, nos termos dos artigos 276º e seguintes do CPPT, por A………, com os demais sinais dos autos, contra a decisão que determinou a prestação de garantia para suspender o processo de execução fiscal em razão da decisão de anteriores reclamações graciosas apresentadas relativas aos actos tributários de IRS dos anos de 2004 e 2005.

1.2. A recorrente termina as alegações formulando as conclusões seguintes:
I – Da leitura da sentença recorrida constata-se que a mesma não fixou o valor da causa, quando o deveria ter feito nos termos do art. 97º-A nº 2 do CPPT.
II – Este normativo, como se refere no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo referente ao processo nº 099/12 de 15/02/2012, consultável integralmente in www.dgsi.pt, foi aditado pelo DL nº 34/2008, de 26/2 e é aplicável a processos (e respectivos incidentes, recursos e apensos) iniciados a partir de 20/4/2009 (cfr. os arts. 26º e 27º desse DL, na redacção dada pela Lei nº 64-A/2008, de 31/12).
III – Ora, a presente reclamação de actos do órgão da execução fiscal foi intentada em 2012, sendo-lhe aplicável aquele regime.
IV – Assim, como bem se decidiu no citado acórdão: “(...) havemos, pois, de concluir que no presente caso, porque estamos face a um processo impugnatório de acto do órgão de execução fiscal, é aplicável o regime previsto no citado art. 97º-A do CPPT, nomeadamente o seu nº 2, dado que a reclamação não é no caso subsumível a nenhuma das alíneas do nº 1; ou seja, o respectivo valor, para efeitos de custas, há-de encontrar-se de acordo com a regra constante deste nº 2: o valor do processo é fixado pelo juiz, tendo em conta a complexidade do processo, a condição económica do impugnante, tendo como limite máximo o valor da alçada da 1ª instância dos tribunais judiciais (Euros 5.000).”
V – Deste modo, deverá o valor da Causa ser fixado, “tendo em Conta a complexidade do processo, a condição económica do impugnante, tendo como limite máximo o valor da alçada da 1ª instância dos tribunais judiciais (Euros 5.000)”
VI – A caducidade da garantia, encontra-se prevista actualmente no artigo 183º-A do CPPT.
VII – Sendo que da leitura deste preceito se retira que, actualmente, a caducidade da garantia só ocorre em caso de falta de diligência da administração tributária, por não ter cumprido o prazo de um ano para proferir decisão em sede de reclamação graciosa (cf. 183º nº1 do CPPT), sendo que caso o incumprimento seja devido ao reclamante não ocorre essa caducidade (art. 183º-A nº 2 do CPPT)
VIII – Nos termos da redacção anterior do nº 1 do art. 183º-A do CPPT, revogada pela Lei nº 53-A/2006, de 29 de Dezembro, o regime de caducidade da garantia era aplicado, não só à reclamação graciosa, mas também à impugnação judicial, recurso judicial ou oposição à execução, sendo o prazo máximo para a decisão da reclamação graciosa de 1 ano e de três anos para o julgamento em primeira instância dos processos judiciais.
IX – Desta alteração legislativa, terá de se retirar a consequência que o legislador pretendeu diferenciar o regime relativo à caducidade da garantia entre o que respeita à reclamação graciosa e o que respeita à impugnação judicial.
X – Isto é, a redacção actual deste preceito ao restringir o âmbito de aplicação da norma às situações de apresentação de reclamação graciosa, leva a concluir que o instituto de caducidade da garantia se destina, apenas, a devolver à administração tributária os custos da sua própria ineficiência.
XI – Acompanhando esta leitura, caso ocorra a caducidade da garantia na pendência de reclamação graciosa e, posteriormente, seja interposto recurso hierárquico, nada deverá a Administração Tributária solicitar a prestação de nova garantia, pois subsiste o pleito que se iniciou com a reclamação graciosa, sendo o recurso hierárquico um prolongamento desse procedimento.
XII – Porém, já assim não será, no caso, como sucede nos presentes autos, em que após o indeferimento da pretensão do contribuinte na fase administrativa, este recorre aos meios judiciais.
XIII – Passando-se de um “pleito gracioso” para um “pleito judicial”, situações que o legislador quis, de forma clara, diferenciar.
XIV – É que, neste último caso, o atraso na decisão da impugnação já não pode ser imputado à Administração, mas a um órgão de soberania que é independente – o Tribunal.
XV – Nestes termos, após o reconhecimento da caducidade da garantia, por não ter sido cumprido o prazo máximo de um ano para a decisão da reclamação graciosa, o interessado só pode beneficiar da suspensão da execução fiscal até à decisão graciosa do pleito.
XVI – Sendo apresentado qualquer meio jurisdicional de reacção, só se verificará nova suspensão do processo de execução fiscal se o devedor prestar nova garantia idónea, para cujo cálculo, inclusivamente, devem ser contabilizados os juros de mora até à data de apresentação do novo meio de reacção, em conformidade com o nº 6 do artigo 199º do CPPT.
XVII – Deste modo, a notificação da ora reclamante para prestar nova garantia, prende-se com o facto de (tendo-se verificado a caducidade da garantia prestada enquanto se encontrava pendente processo de reclamação graciosa), neste momento, já não se encontrar pendente qualquer meio de reacção gracioso que esteja dependente do poder de decisão da administração tributária, e por cujos eventuais atrasos na decisão esta deva ser penalizada.
XVIII – A sentença recorrida ao assim não entender apresenta-se ilegal por desconformidade com os preceitos atrás mencionados, não merecendo por isso ser confirmada.
Termos em que, concedendo-se provimento ao recurso, deve ser fixado valor à causa nos termos legais e a decisão ser revogada e substituída por acórdão que declare a reclamação improcedente.

1.3. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.4. O MP emite parecer no sentido da improcedência do recurso, nos termos seguintes:
«FUNDAMENTAÇÃO
Questão decidenda: consequência jurídica da declaração de caducidade de garantia prestada para suspensão de processo de execução fiscal, em virtude do decurso do prazo de um ano desde a data da interposição de reclamação graciosa, na pendência de impugnação judicial deduzida contra decisão de indeferimento de recurso hierárquico interposto contra decisão de indeferimento da reclamação graciosa.
1. A execução fiscal fica suspensa até à decisão do pleito, em caso de reclamação graciosa, impugnação judicial ou recurso judicial (reclamação) que tenham por objecto a legalidade da dívida exequenda desde que tenha sido prestada garantia idónea que assegure o pagamento da quantia exequenda e do acrescido (art. 52º nºs. 1/2 LGT; arts. 169º nº 1 e 199º nºs. 1 e 4 CPPT).
A decisão do pleito, adoptada pelo legislador como termo final do período de suspensão da execução fiscal, apenas ocorre com a formação de caso decidido ou resolvido na sequência de impugnação administrativa (reclamação graciosa ou recurso hierárquico), ou de caso julgado na sequência de impugnação judicial ou recurso judicial (Jorge Lopes de Sousa Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado 6ª edição 2011 Volume III p. 220).
A declaração de caducidade da garantia pelo órgão da administração tributária com competência para decidir a reclamação graciosa não obsta à manutenção do efeito suspensivo da execução, pelos seguintes motivos:
a) inexistência de previsão da cessação do efeito suspensivo nas normas constantes do art. l83º-A CPPT.
b) a declaração de caducidade constitui uma sanção resultante da morosidade do procedimento tributário ou do processo judicial.
c) o prosseguimento da suspensão da execução sem garantia subsequente à declaração de caducidade surge como uma compensação pelo ónus que foi imposto ao contribuinte de ter de suportar a garantia durante um período de tempo que se considera adequado para ser proferida decisão
(no sentido propugnado acórdãos STA-SCT 31.01.2008 processo nº 21/08; 20.10.2010 processo nº 1258/09; 29.06.2011 processo nº 563/11; 12.04.2012 processo nº 322/12; 26.04.2012 processo nº 364/12 / na doutrina Jorge Lopes de Sousa ob. cit. Volume III p. 342).
d) como consequência da premissa antecedente o efeito da caducidade da garantia declarada na pendência de reclamação graciosa prolonga-se pela subsequente impugnação judicial em que se continua a discutir a legalidade da dívida exequenda.
Não sendo a suspensão da execução fiscal afectada pela caducidade da garantia prestada, a exigência pela administração tributária de prestação de uma nova garantia para obtenção daquele efeito, até à decisão do pleito (segundo a interpretação da expressão antecedentemente sustentada) carece de fundamento legal.
CONCLUSÃO
O recurso não merece provimento.
A sentença impugnada deve ser confirmada.»

1.5. Com dispensa de Vistos, dada a natureza urgente do processo, cabe deliberar:

FUNDAMENTOS
2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes:
1- A Adm. Fiscal instaurou processo de execução fiscal com o nº 3166200701131958, contra a executada A………, para pagamento da dívida exequenda resultante de liquidação de IRS e de juros compensatórios dos anos de 2004 e 2005 – cfr. certidão de dívida de fls. 2 e de fls. 3, do Proc. Exec. apenso aos autos.
2- Foi efectuada a citação da executada para os autos, tendo esta apresentado duas reclamações graciosas dos actos tributários referidos supra e prestado garantia através da constituição de hipoteca voluntária do bem imóvel destinado a habitação inscrito na matriz predial urbana sob o art. 1186, ………, tendo-se determinado a suspensão do processo de execução fiscal. – cfr. petição de reclamação de fls. 5 e segs. e de fls. 17 e segs., Informação e Ofício de fls. 32 e 33, requerimento de fls. 61 e segs., Informação e Despacho de 08.04.2008, de fls. 89 e 90, requerimento de fls. 104 e segs., do Proc. Exe. apenso.
3- Em 21.09.2010, veio a executada requerer o reconhecimento da caducidade da garantia prestada referida supra, nos termos do disposto no art. 183º-A, do CPPT, ao qual foi deferida por despacho proferido em 25.11.2010 e ordenado o cancelamento da garantia. – cfr. requerimento de fls. 120 e segs. e Informação e Despacho de fls. 126 e 127, do Proc. Exe. apenso.
4- Em 01.04.2011, foi proferida decisão de indeferimento das reclamações graciosas referidas em 2), tendo sido apresentadas duas petições de impugnação judicial dos actos tributários indicados supra, em 20.06.12 e em 29.06.12, respectivamente, e notificada para prestar garantia no valor total de € 225.233,90. – cfr. tramitação processual do proc. exe. de fls. 154 e 155, Informação de fls. 162 e 163 e Despacho de 18.06.2012, de fls. 164 e 165 e Ofício e correspondência postal de fls. 166 a 170, do Proc. Exe. apenso.

3.1. A sentença recorrida considera, em síntese, que mantendo-se a suspensão da execução (nº 1 do art. 169º do CPPT) até à decisão do pleito, apesar de declarada a caducidade da garantia, no caso, uma vez que após o indeferimento da reclamação graciosa foi interposta a respectiva impugnação judicial, tal determina a manutenção da suspensão da execução, na medida em que não se verificou uma decisão definitiva do pleito, não sendo, pois, devida qualquer outra garantia para obter o referido efeito suspensivo.
Discorda a recorrente Fazenda Pública, sustentando, além do mais, que em caso de indeferimento da reclamação graciosa se o contribuinte recorre aos meios judiciais só ocorrerá nova suspensão do processo de execução fiscal se o devedor prestar nova garantia idónea, para cujo cálculo, inclusivamente, devem ser contabilizados os juros de mora até à data de apresentação do novo meio de reacção, em conformidade com o nº 6 do art. 199º do CPPT, pois que da alteração introduzida no art. 183º-A do CPPT terá de se retirar a consequência de que o legislador pretendeu diferenciar o regime relativo à caducidade da garantia entre o que respeita à reclamação graciosa e o que respeita à impugnação judicial: restringindo-se, na redacção actual, o âmbito de aplicação da norma às situações de apresentação de reclamação graciosa, é de concluir que o instituto de caducidade da garantia se destina, apenas, a devolver à AT os custos da sua própria ineficiência.

3.2. A questão a decidir é, portanto, a de saber se o efeito suspensivo do processo de execução fiscal, decorrente da apresentação de reclamação graciosa e prestação de garantia no âmbito desta, se mantém até ao trânsito em julgado da decisão que vier a ser proferida na impugnação judicial deduzida contra o indeferimento daquela reclamação graciosa, independentemente de ter sido declarada a caducidade da garantia.
Sendo esta a única questão a decidir dado que a alegada falta de indicação do valor da causa (suscitada nas Conclusões I a V do recurso) ficou prejudicada por a sentença ter sido, entretanto, rectificada, como dela consta e conforme despacho de 13/12/2012, com o teor seguinte:
«Proferida sentença nos presentes autos em 31.10.12, verifica-se que, por lapso manifesto deste Tribunal, foi omitido a indicação do valor da causa, nos termos do disposto no nº 2, do artº 97º-A, do CPPT, pelo que ora se procede à rectificação da sentença, indicando-se como valor do processo o montante de € 5000,00.
A presente correcção integra-se na sentença proferida nos autos.
Sintra, 13.12.12»

4. Vejamos, pois, a questão da caducidade da garantia.
De acordo com o disposto no nº 1 do art. 169º do CPPT, a execução ficará suspensa até à decisão do pleito em caso de reclamação graciosa, impugnação judicial ou recurso judicial que tenham por objecto a legalidade da dívida exequenda desde que tenha sido constituída garantia nos termos do art. 195º ou prestada nos termos do art. 199º, ambos do mesmo CPPT, ou a penhora garanta a totalidade da quantia exequenda e do acrescido.
E no mesmo sentido dispõe, igualmente, o art. 52º da LGT.
Ora, a decisão do pleito, adoptada pelo legislador como termo final do período de suspensão da execução fiscal, verifica-se apenas com a formação de caso decidido ou resolvido na sequência de impugnação administrativa (reclamação graciosa) ou de caso julgado na sequência de impugnação judicial ou recurso judicial, sendo que o dito caso decidido ou resolvido (após reclamação administrativa) «ocorre quando a decisão da administração tributária deixar de ser contenciosamente impugnável com fundamento em vícios geradores de anulabilidade.» (Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 6ª ed., 2011, Vol. III, anotação 9 ao art. 169º, p. 220 e anotação 3 ao art. 183º-A, pp. 341/342. Rui Duarte Morais, A Execução Fiscal, p. 80. )
Por outro lado, no nº 1 do art. 183º-A do CPPT dispõe-se que a garantia prestada para suspender o processo de execução fiscal caduca se a reclamação graciosa não estiver decidida no prazo de um ano a contar da data da sua interposição (este artigo 183º-A foi aditado ao CPPT pela Lei nº 15/2001, de 5/6; foi alterado pela Lei nº 30-13/2002, de 30/12; foi revogado pela Lei nº 53-A/2006, de 29/12; e veio a ser reintroduzido pela Lei nº 40/2008, de 11/8, com entrada em vigor em de 1/1/2009).
No caso, apesar de as garantias terem sido constituídas em 9/5/2008, certo é que foi declarada a caducidade das mesmas, por despacho de 25/11/2010, do chefe de Finanças.
E tal declaração de caducidade das garantias, por parte do OEF com competência para decidir a reclamação graciosa, não obsta à manutenção do efeito suspensivo da execução, dado que, como salienta o MP, o art. 183º-A do CPPT não contém previsão da cessação daquele efeito suspensivo, sendo diferentes, por outro lado, os planos em que operam as disposições constantes do nº 1 deste art. 183º-A e do art. 169º: a declaração de caducidade reconduz-se a uma sanção resultante da morosidade do procedimento tributário e o prosseguimento da suspensão da execução sem garantia subsequente à declaração de caducidade surge como uma compensação pelo ónus que foi imposto ao contribuinte de ter de suportar a garantia durante um período de tempo que se considera adequado para ser proferida decisão, sendo que, como acima se disse, a decisão do pleito referida no nº 1 do art. 169º e adoptada pelo legislador como termo final do período de suspensão da execução, ocorre com a formação de caso decidido na sequência de impugnação administrativa (cfr. acs. desta Secção do STA, de 31/1/2008, proc. nº 21/08; de 20/10/2010, proc. nº 1258/09; de 29/6/2011, proc. nº 563/11; de 12/4/2012, proc. nº 322/12; de 26/4/2012, proc. nº 364/12).
E a este entendimento não obsta a circunstância de, face à actual redacção do nº 1 do art. 183º-A do CPPT, a caducidade da garantia operar apenas no caso de a reclamação graciosa não estar decidida no prazo de um ano a contar da data da sua interposição: com efeito, aceitando que, como alega a recorrente Fazenda Pública (Conclusões X e XI), a caducidade da garantia se destina a devolver à AT os custos da sua própria ineficiência, não vemos que daí resulte que, pelo facto de a nova redacção daquele normativo não contemplar a caducidade para os casos de impugnação judicial, recurso judicial ou oposição, se deva concluir (cfr. Conclusões XII a XIV) que no caso de ser deduzida impugnação judicial da decisão de indeferimento da reclamação graciosa, aquele atraso deixa de ser imputável à administração (sendo certo que eventuais atrasos na decisão da impugnação judicial não podem ser imputáveis à AT, também é certo que a caducidade da garantia não decorre destes atrasos – aliás a caducidade já terá sido declarada - mas, antes, do facto de a reclamação graciosa não ter sido decidida no prazo de um ano).
Por isso, se a manutenção da suspensão da execução sem garantia subsequente à declaração de caducidade surge como uma compensação pelo ónus que foi imposto ao contribuinte de ter de suportar a garantia durante um período de tempo que se considera adequado para ser proferida decisão, então, também não colhe a alegação da recorrente no sentido de que existe obrigação de prestação de nova garantia no âmbito do processo de impugnação judicial (ainda que esta impugnação seja deduzida na sequência da decisão da reclamação graciosa), quando a garantia prestada na pendência da mesma reclamação graciosa haja caducado, por culpa unicamente imputável à AT, nomeadamente por não ter cumprido o prazo que o legislador considera razoável para decidir tal procedimento (reclamação).
Em suma, porque o efeito da caducidade da garantia declarada na pendência de reclamação graciosa se prolonga pela subsequente impugnação judicial em que se continua a discutir a legalidade da dívida exequenda e porque, neste contexto, a suspensão da execução fiscal não é afectada pela caducidade da garantia prestada, há, então, que concluir que a exigência, por parte da AT, de prestação de uma nova garantia para obtenção daquele efeito, carece de fundamento legal.
A sentença recorrida que assim decidiu deve, portanto, ser confirmada, improcedendo, consequentemente, o recurso.

DECISÃO
Nestes termos acorda-se em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 6 de Fevereiro de 2013. - Casimiro Gonçalves (relator) - Francisco Rothes - Fernanda Maçãs.