1. RELATÓRIO

1.1. A Autoridade Tributária e Aduaneira, inconformada com a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que julgou procedente o recurso instaurado por “A…………., Lda.” das decisões administrativas proferida pelo Serviço de Finanças de Amadora 2, por falta de pagamento de portagens, nos processos de contra-ordenação nº 31402017060000020763 e apensos - processos apensos n.ºs 787/17.3BESNT 788/17.1BESNT, 789/17.8BESNT, 790/17.1BESNT, 791/17.0BESNT, 792/17.8BESNT, 793/17.6BESNT, 794/17.4BESNT, 795/17.2BESNT, 817/17.7BESNT, 818/17.5BESNT, 819/17.3BESNT, 820/17.7BESNT, 821/17.5BESNT, 822/17.3BESNT, 823/17.1BESNT, 824/17.0BESNT, 825/17.8BESNT, 826/17.6BESNT, no valor global de € 115.978,00, interpôs o presente recurso jurisdicional

1.2. Tendo alegado, formulou, a final, as seguintes conclusões:

«A) À Recorrente foram aplicadas no âmbito do Processo Contra-ordenacional n.º 31402017060000020763 e processos de contra-ordenação referentes aos processos de recurso de contraordenação apensos aos presentes autos coimas no valor global de €115.978,00, pela prática de infracções ao disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 25/06, de 30 de Junho, por falta de pagamento de portagem, puníveis nos termos do artigo 7.º do mesmo diploma legal.

B) Julgou o tribunal a quo procedente o recurso de contraordenação, com anulação das decisões de aplicação das coimas, com remessa à Administração Tributária para que “(…) proceda à análise dos pressupostos do regime de infracção continuada, por força do artigo 3.º do RGIT e do artigo 32.º do RGCO, definido no artigo 30.º, n.º 2 do Código Penal, com previsão da sua forma de punição consagrada no artigo 79.º, n.º 1 do mesmo diploma.”.

C) Salvo o devido respeito, diverge a Fazenda Pública do entendimento vertido na douta sentença, porquanto procede a mesma a um enquadramento legal da questão desadequado, com errado julgamento por errónea interpretação e aplicação das normas legais.

D) Divergimos da fundamentação da douta sentença, que apela a fundamentação constante de Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 31.05.2017, proferido no recurso n.º 01302/16, e do qual resulta que “(…) ninguém melhor que a AT se encontra em condições de verificar, prima facie, se estão ou não preenchidos os pressupostos legais da infracção continuada e daí retirar as necessárias consequências, sendo esse o caso, ou, não sendo, e verificando haver in casu um efectivo concurso de contra-ordenações, proceder à respectiva punição através da aplicação de uma coima única, resultante do cúmulo material das sanções aplicadas às várias contra-ordenações em concurso, como prescreve o artigo 25.º do RGIT.”., por entendermos não se mostrar ser tal douto acórdão passível da aplicação pretendida dar pela douta sentença, atendendo à dissemelhança factual verificada em tais autos e nos presentes.

E) Pois em tais autos não ocorreu a apensação de processos de contraordenação em sede administrativa, nem o Tribunal a quo determinou em sede judicial a apensação dos vários processos de impugnação das várias decisões de aplicação de coima, não se encontrando nesse caso o Tribunal a quo na posse dos factos imprescindíveis e necessários à aferição do preenchimento nos autos dos pressupostos da infracção continuada, o que não acontece nos presentes autos.

F) Com efeito, e conforme despacho proferido nos presentes autos, de 17.01.2018, foi determinada a apensação aos presentes autos dos processos n.ºs 787/17.3BESNT 788/17.1BESNT, 789/17.8BESNT, 790/17.1BESNT, 791/17.0BESNT, 792/17.8BESNT, 793/17.6BESNT, 794/17.4BESNT, 795/17.2BESNT, 817/17.7BESNT, 818/17.5BESNT, 819/17.3BESNT, 820/17.7BESNT, 821/17.5BESNT, 822/17.3BESNT, 823/17.1BESNT, 824/17.0BESNT, 825/17.8BESNT, 826/17.6BESNT, constando dos presentes autos os elementos necessários à verificação, ou não, do preenchimento dos requisitos da infracção continuada, pelo que, ao Tribunal a quo caberia na sequência da apensação dos processos proceder a tal análise de facto e de direito.

G) Assim, impor-se-ia ao Tribunal a quo proceder ao julgamento de facto e de direito no referente à possibilidade de estarmos nos presentes autos perante a figura da infracção continuada, e só em caso afirmativo revogar as decisões de aplicação de coimas impugnadas, contudo, absteve-se o Tribunal de fazer tal apreciação, não obstante estar, ocorrida a apensação dos processos, nas condições de verificar do preenchimento dos pressupostos legais da infracção continuada.

H) Não se vislumbrando assim fundamento legal para a anulação das decisões de aplicação de coimas para aferição pela Administração Tributária dos requisitos legais da infracção continuada, sendo que, se consideram não preenchidos tais requisitos, não se identificando ademais na sentença recorrida quaisquer elementos factuais que nos permitam concluir da verificação da infracção continuada.

I) A aplicação da figura da infracção continuada no domínio das infracções tributárias, admitida pela jurisprudência dos tribunais superiores e doutrina, está subordinada, de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 30.º do Código Penal aplicável subsidiariamente nos termos do artigo 32.º do RGCO e da alínea b) do artigo 3.º do RGIT, à observância dos seguintes pressupostos: a) realização plúrima do mesmo tipo legal de infracção ou de vários tipos legais que protejam o mesmo bem jurídico; b) execução das infracções por forma essencialmente homogénea; e, c) circunstancialismo exógeno que estimula ou facilita a conduta do agente, diminuindo consideravelmente a sua culpa.

J) E como resulta do probatório, se poderão estar verificados os primeiro e segundo requisitos, o mesmo não acontece relativamente ao terceiro, uma vez que não estamos, no caso sub judice, perante qualquer circunstancialismo exógeno que diminua sensivelmente a culpa do agente, porquanto nos presentes autos o circunstancialismo a que apela a douta sentença foi criado pelo próprio agente, o qual, não procedendo aos devidos pagamentos conforme lhe incumbia nos termos contratuais, determinou a resolução do contrato de adesão com a ViaVerde, facto de que o agente tinha perfeito conhecimento, conforme decorre aliás do facto constante da alínea I) do probatório, sendo as infracções posteriores à data de tal conhecimento.

K) Deste modo, não sendo possível a aplicação nos autos da figura da infracção continuada por não preenchimento dos respectivos pressupostos legais, análise que incumbia ao Tribunal a quo ter empreendido, porque na posse de todos os elementos atenta a apensação dos processos, resta-nos debruçar sobre a adicional questão da aplicação do artigo 25.º do RGIT.

L) Não obstante não ter a Administração Tributária procedido à apensação de processos, veio o Tribunal a quo a proceder à apensação de processos, determinando em sede de segmento decisório à anulação das decisões administrativas e remessa dos autos à entidade administrativa com vista à aplicação da figura da infracção continuada ou à aplicação de uma coima única nos termos do artigo 25.º do RGIT, contudo, questiona-se a existência de fundamento legal para a anulação das decisões administrativas com subsequente remessa dos autos à entidade administrativa para aplicação de uma coima única.

M) O artigo 25.º do RGIT remete-nos para um regime de cúmulo material, de acordo com o qual a sanção única resulta sempre da acumulação das várias sanções parcelares aplicadas em sede de cada um dos procedimentos contraordenacionais, sendo que os fundamentos para a apensação de processos reconduzidos à necessidade de avaliar de forma conjunta o comportamento do agente e a sua culpa se configuram no âmbito deste regime de cúmulo material de determinação da sanção como irrelevantes, uma vez que a análise do comportamento do agente e respectiva culpa são elementos a ponderar apenas em sede de determinação da sanção parcelar cabível a uma das infracções cometidas pelo agente, e portanto foram analisados já pela entidade administrativa em sede de determinação de cada uma das sanções aplicáveis em cada um dos processos de recurso de contraordenação dos presentes autos.

N) Assim, não se aplicando ao caso o limite decorrente do artigo 26.º do RGIT, de acordo com Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo Uniformizador de Jurisprudência n.º 2/2008, de 28.05.2008, proferido no processo 78/08 (in DR I Série, de 26.06.2008, p. 3973) e entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos, in RGIT Anotado, 4.ª Edição – 2010, p. 291, não se vislumbra o fundamento legal para a anulação das decisões de aplicação de coima para efeitos de aplicar a Administração Tributária uma sanção única que resultará tão só da soma das coimas individualmente aplicadas ao agente em cada um dos processos de contraordenação.

O) Neste sentido, leia-se o parecer do Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto do STA constante de Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17/06/2015, proferido no processo n.º 0369/15, bem como o entendimento jurisprudencial plasmado em tal acórdão do STA, e de acordo com o qual, «Retornando aos autos, e considerando, por um lado, que, mesmo na fase administrativa, foi instaurado um processo por cada infracção e foi proferida decisão de aplicação de coima em cada um desses processos e considerando, por outro lado, que de tais decisões foi interposto recurso para o Tribunal Tributário, nada obsta a que nesse Tribunal sejam apensados os ditos processos, como, aliás, ocorreu no caso concreto dos autos.(Neste sentido cfr. os acórdãos deste STA, de 11/3/2015, proc. nº 074/15 e de 8/4/2015, proc. n° 075/15.)./ E, como pondera o MP, nesse caso não se vislumbra fundamento para que o próprio Tribunal, concluindo pelo acerto das decisões da entidade administrativa, não proceda ao cúmulo que caiba operar (jurídico e/ou material, ou ambos, se for o caso, aferindo a data das infracções) condenando a arguida numa única coima.».

P) Nestes termos, considerando que procedeu o Tribunal a quo nos presentes autos à apensação dos processos deveria, em conformidade com o regime do cúmulo material plasmado no artigo 25.º do RGIT e em observância ao princípio da economia processual, ter o Tribunal a quo proferido decisão com condenação da recorrente numa coima única, depois de verificada a análise de facto e confirmada a não aplicação ao caso dos autos da figura da infracção continuada, pelo que, não o tendo feito incorreu em erro de julgamento derivado de errónea interpretação e aplicação da lei, nomeadamente dos dispositivos legais contidos nos artigos 30.º, n.º 2, do Código Penal e do artigo 25.º do RGIT, bem como dos princípios da celeridade e da economia processual subjacentes.

1.3. A Recorrida, A…………, Lda., notificada da interposição do recurso e da sua admissão, contra-alegou, concluindo nos seguintes termos:

«1 - Se bem o compreendemos a questão que é aqui colocada pela recorrente resume-se ao facto de na sua opinião entender que a decisão recorrida deveria ter procedido à condenação da aqui recorrida mediante a aplicação de uma coima única, depois de confirmada a não aplicação no caso dos autos da figura da infração continuada e não o tendo feito incorreu em erro de julgamento.

2 - Cremos, salvo melhor opinião, que a Douta sentença recorrida não padece de qualquer vício.

3 - Além de que a sua fundamentação fáctico-jurídica não merece qualquer censura.

4 - Como resulta da Douta sentença recorrida, e que a ora recorrente desconsidera completamente, é que em primeiro lugar há que graduar as coimas aplicadas dentro dos limites legais da Lei 51/2015, o que necessariamente implica uma nova decisão administrativa de aplicação da coima.

5 - O artigo 7,° da Lei 51/2015, de 8 de junho, nos seus números 4 e 5, procedeu à unificação legal das infrações aí previstas.

6 - Esta unificação legal a que procedeu a Lei 51/2015, de 8 de junho, porque prescinde da averiguação das circunstâncias de que depende a contraordenação continuada, pode revelar-se, em concreto, mais favorável ao agente, daí que, verificados os respetivos pressupostos legais haverá que proceder à respetiva unificação da conduta delituosa e aplicar-lhe a cominação legalmente estabelecida, nos novos limites da Lei 51/2015, de 8 de junho, o que implica uma nova decisão administrativa de aplicação da coima.

7 - No presente caso foram instaurados diversos processos e aplicadas coimas individuais que são inadmissíveis de acordo com o artigo 7.° da Lei 51/2015, de 8 de junho, que nos seus números 4 e 5, procedeu à unificação legal das infrações aí previstas.

8 - Como já alegado pela aqui recorrida nos autos e não contestado pela Fazenda Pública, o montante total das coimas aplicadas pela Fazenda Pública ascende a € 115.978,00 quando o valor total das portagens já liquidado e que lhes deu origem se limita a cerca de € 11.000,00 com custos administrativos incluídos.

9 - É que a instauração de vários processos de contraordenação, em vez de um só, inflacionou necessariamente os encargos a que a aqui recorrido ficou sujeita, com aliás facilmente se verifica através do relatório do despacho decisório da Douta sentença recorrida.

10 - Ou seja, das 471 páginas que emergem da decisão recorrida, 459 páginas resumem exclusivamente as coimas que pelo agente de fiscalização associado a cada concessionária da Via Verde foram aplicadas à aqui recorrida nos meses de Maio, Junho e Julho de 2016, e que resultam da aplicação sistemática de uma coima aquando da passagem por cada pórtico, na mesma via, no mesmo dia e sem que o veículo tivesse saído da mesma, e que deram origem a 1071 processos independentes, quando salvo melhor opinião, se trata verdadeiramente de uma única infração continuada.

11 - O que nos leva a concluir e resulta também do teor de cada uma das infrações, que não foi considerada quer pelos agentes de fiscalização da Via Verde e subsequentemente pela Autoridade Tributária, a alteração efetuada à Lei n.º 25/06 de 30/06, com a publicação do disposto na Lei 50/2015, de 8 de junho.

12 - A jurisprudência que é indicada pela recorrente para fundamentar os seus argumentos, essa sim é desadequada ao presente caso, para além do facto de toda ela ser anterior à aplicação da Lei 50/2015 de 8 de junho, embora não se alcance que da referida jurisprudência resulte a interpretação que é pretendida pela aqui recorrente.

13 - A análise das questões suscitadas neste recurso interposto pela Fazenda Pública sobre a legalidade da decisão recorrida, encontra-se prejudicada dado que a abordagem jurídica de todas e quaisquer questões que possam vir a ser suscitadas têm, em primeiro lugar, que obter leitura à luz da Lei n.º 51/2015 de 8 de junho (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 21-10-2015, processo n.º 01059/15, www.dgsi.pt).

14 - A esse título veja-se também os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, proferidos no âmbito dos processos n.ºs 0718/15 de 21-10-2015, 0939/15 de 18-11-2015, 0147/17 de 03-05-2018, 01333/15.7BELRA de 30-01-2019, todos em www.dgsi.pt.

15 - No que respeita à fundamentação da Douta sentença sobre a aplicação do regime de punição das infrações continuadas, estabelecido no art.º 79.° do Código Penal, aplicável ex vi artigos 3.° do RGIT e 32.° do Regime Geral das Contraordenações, e com a qual a ora recorrente não concorda, importa dizer o seguinte:

16 - Salvo melhor opinião, não tem qualquer razão a recorrente ao divergir da fundamentação da sentença alegando que o Acórdão proferido no recurso n.º 01302/16, "não é passível da aplicação pretendida dar pela douta sentença, atendendo à dissemelhança factual verificada em tais autos e nos presentes".

17 - Como resulta das razões apontadas na Douta sentença recorrida e de abundante jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, nesse sentido, nenhum obstáculo de natureza ou normativo existe à aplicação da figura da infração continuada, sendo certo que não decorre da Douta sentença recorrida qualquer decisão no sentido de que a Autoridade Tributária imperativamente proceda à aplicação do regime de infração continuada.

18 - No entendimento da recorrente, o que seria apropriado é que a decisão recorrida tivesse decidido ser o regime do cúmulo material o aplicável aos presentes autos, o que salvo melhor opinião, não faz qualquer sentido.

19 - No regime de cúmulo material, a coima única a aplicar é a soma das coimas aplicadas a cada uma das contraordenações, não havendo lugar a qualquer redução.

20 - Não cremos ser esse o regime a aplicar no presente caso, logo à partida porque a aplicação de tal regime implicaria a aplicação de uma sanção única, mas sempre como resultado da acumulação das várias coimas que foram aplicadas em cada um dos processos de contraordenação e que resultam da aplicação sistemática de uma coima aquando da passagem por cada pórtico, na mesma via, no mesmo dia e sem que o veículo tivesse saído da mesma.

21 - E, também não se entende a relevância que é dada pela aqui recorrente ao facto da apensação dos processos ter sido efetuada pelo Tribunal, na sequência do pedido da aqui recorrida.

22 - Não se entende em que medida é que esse facto pode ou deveria influenciar, - no entendimento da Fazenda Pública -, a apreciação deste Douto Tribunal de forma diferente da fundamentada na sua decisão.

23 - Aquando da apresentação do recurso pela ora recorrida, e, também mais tarde através do requerimento apresentado nos autos pela ora recorrida em 27-12-2017, o Tribunal tomou conhecimento da existência de outros processos de contraordenação instaurados contra o mesmo arguido e na mesma fase processual, nos termos do n.º 2 do art.° 24.º do CPP, e por essa razão, nos termos do art.º 25.º do CPP, mandou proceder à sua apensação.

24 - Mas, esse facto, pelas razões consideradas, ponderadas e fundamentadas na Douta sentença recorrida, não coloca o tribunal na posse dos “factos imprescindíveis e necessários à aferição do preenchimento nos autos dos pressupostos da infração continuada", como alega a ora recorrente.

25 - Através da fundamentação da Douta sentença recorrida e também do alegado supra, acreditamos que a aqui recorrente não tem qualquer razão.

26 - Por último, importa referir que não podemos concordar com o que é alegado pela recorrente, e, a título de exemplo, referimos nomeadamente o ponto 31, em que a recorrente defende que: “… a análise do comportamento do agente e a sua culpa são elementos a ponderar apenas em sede de determinação da sanção parcelar cabível a uma das infrações cometidas pelo agente, e portanto foram analisadas já pela entidade administrativa em sede de determinação de cada uma das sanções aplicáveis, com concretização efetiva em cada uma das decisões de aplicação de coima objeto dos processos de recurso de contraordenações dos presentes autos", dado que, salvo melhor opinião, entendemos que, conforme demonstram os documentos e os autos das infrações instauradas pelos agentes de fiscalização da Via Verde, contrariamente ao defendido pela recorrente, não foi analisada pela entidade administrativa os elementos a ponderar para a aplicação das infrações e coimas dos autos.

27 - E, cremos, salvo melhor opinião, que é essa ponderação e avaliação que agora o Tribunal vem requer ao decidir “anular as decisões de aplicação da coima, determinando a remessa à Autoridade Tributária e Aduaneira para que proceda à análise dos pressupostos da aplicação do regime de infração continuada, por força do artigo 3.º do RGIT e do artigo 32.º do RGCO, definido no artigo 30.º nº 2 do Código Penal, com previsão da sua forma de punição consagrada no artigo 79.º nº 1 do mesmo diploma."

1.4. A Excelentíssima Procuradora-Geral-Adjunta emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, em síntese, por entender que há contra-ordenação continuada, nos termos do artigo 30.º do Código Penal, quando, através de várias acções, se repete o preenchimento do mesmo tipo legal ou de tipos que protegem o mesmo bem jurídico, usando-se de um procedimento que se reveste de uma certa uniformidade e aproveita um condicionalismo exterior que propicia a repetição, fazendo assim diminuir consideravelmente a culpa do agente.

Sendo esse o caso e face à jurisprudência que emana do acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 31-5-2017, proferido no processo n.º 01302/16, de 31.05.2017 - de cujo sumário consta que “Não incorre em erro de julgamento a decisão recorrida que, perante a multiplicidade de processos semelhantes em que figura como arguida a recorrente, determina que o Serviço de Finanças apure da possibilidade de se verificar “contra-ordenação continuada”, pois que nem a natureza do imposto não entregue (IVA), nem o disposto do artigo 25º do RGIT, in limine exclui tal possibilidade” – conclui que não se verifica qualquer erro que sustente a revogação da sentença recorrida.

1.5. Importa, agora, proceder ao julgamento de mérito do recurso que nos vem dirigido.

2. OBJECTO DO RECURSO

2.1 Como é sabido, salvo nas situações em que da própria decisão recorrida ou da conjugação desta com as regras da experiência comum resulte que a matéria de facto apurada é insuficiente à prolação da decisão de mérito, exista contradição insanável da fundamentação ou entre esta e a decisão, haja erro notório na apreciação da prova ou se verifique que houve inobservância de requisito cominado sob pena de nulidade que não deva considerar-se sanada, à Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em matéria contra-ordenacional apenas está cometida a competência para apreciar e decidir questões de direito [conforme, conjugadamente, artigos 434.º e 410, n.º 2 e 3 do Código de Processo Penal (CPP), artigos 83.º, n.ºs 1 e 2 do Regime Geral das Infracções Tributárias (RGIT) e 26.º, alínea b), e 38.º, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)].

2.2. No caso concreto, tendo por referência as conclusões formuladas e a delimitação da nossa competência, são duas as questões a decidir

A primeira é a de saber se o instituto ou regime jurídico de “crime continuado”, previsto no artigo 32.º, n.ºs 1 e 2 do Código Penal, é aplicável às contra-ordenações tributárias e/ou às contra-ordenações tributárias previstas e punidas pela Lei n.º 51/2015, de 8 de Junho.

A segunda questão, sendo àquela dada resposta afirmativa, é a de saber se, sendo esse regime o aplicável no caso, e tendo sido realizada a apensação dos processos na fase judicial, existe qualquer obstáculo a que o Tribunal a quo aprecie a verificação dos pressupostos de que depende a aplicação do referido regime e determine a coima única aplicável à infracção continuada. Ou seja, se essa aferição e determinação da coima tem, necessária e previamente, que ser realizada pela Administração Tributária, sem prejuízo da sua posterior sindicabilidade em Tribunal.

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. Fundamentação de facto

Considerando a extensão da factualidade fixada como provada, vertida em 463 folhas, e que a mesma não foi impugnada, decide-se dar a mesma por integralmente reproduzida, ao abrigo do preceituado no artigo 663.º, n.º 6 do Código de Processo Civil.

3.2. Fundamentação de direito

3.2.1. Como resulta linearmente das conclusões do recurso que nos foi apresentado, a Administração Tributária não se conforma com o julgamento de anulação das coimas que foram aplicadas à Recorrida após ter ficado apurado que esta procedeu à passagem em locais de vias onde existem portagens sem ser titular de identificador válido para o efeito e, consequentemente, sem proceder ao pagamento dos respectivos valores.

3.2.2. Concretamente, a Recorrente está inconformada com o facto de, tendo sido determinada a apensação em fase judicial de todos os recursos de decisão de aplicação de coimas proferidas em processos de contra-ordenação, que o Tribunal a quo tenha decidido anular as coimas e determinado a remessa dos autos à Administração para que “proceda à análise dos pressupostos do regime de infracção continuada, por força do artigo 3.º do RGIT e do artigo 32.º do RGCO, definido no artigo 30.º, n.º 2 do Código Penal, com previsão da sua forma de punição consagrada no artigo 79.º, n.º 1 do mesmo diploma.”.

3.2.3. De tudo quanto vem alegado e das conclusões formuladas, podemos afirmar que são três as razões que suportam a pretensão da Recorrente de revogação do julgado.

Primeira, a jurisprudência convocada para assim ter sido decidido, acórdão proferido por este Supremo Tribunal Administrativo a 31 de Maio de 2017, no processo n.º 1302/16, não possui a virtualidade de ser aplicada aos presentes autos, uma vez que aí não havia sido realizada a apensação dos processos de contra-ordenação, nem na fase administrativa nem em fase judicial. Ou seja, o Tribunal não estava, no caso do processo cujo acórdão final foi invocado como suporte da sentença ora recorrida, na posse dos factos imprescindíveis e necessários à aferição do preenchimento dos pressupostos da infracção continuada, distintamente do que acontece nos presentes autos. Pelo que, no caso, «constando do julgamento de facto todos os elementos necessários à verificação, ou não, do preenchimento dos requisitos da infracção continuada, cabia ao Tribunal a quo ter analisado a questão da verificação ou não das condições para aplicação do regime do “crime (infracção tributária) continuada”.

Segunda, não estão verificados os requisitos legais da infracção continuada, já que a aplicação da figura jurídica em apreço, admitida pela jurisprudência dos tribunais superiores e doutrina no domínio das infracções tributárias, depende de que se verifique (i) uma realização plúrima do mesmo tipo legal de infracção ou de vários tipos legais que protejam o mesmo bem jurídico; (ii) que a execução das infracções seja praticada de forma essencialmente homogénea e (iii) num circunstancialismo exógeno apto a estimular ou facilitar a conduta do agente, diminuindo consideravelmente a sua culpa, sendo que o último dos requisitos se não verifica, o que obsta à aplicação desse regime.

Terceira, por força do artigo 25.º do RGIT, está imposta a aplicação do regime de cúmulo material, ou seja, a imposição de uma única sanção traduzida na “acumulação das várias sanções parcelares aplicadas em sede de cada um dos procedimentos contraordenacionais, sendo irrelevante, para essa operação, a avaliação do comportamento do agente e a sua culpa, uma vez que tais factores foram já objecto de apuramento e avaliação na determinação da sanção parcelar aplicada a cada uma das infracções cometidas pelo agente.

3.2.4. Sem prejuízo do que fica dito quanto aos principais argumentos do recurso, existe, logicamente, uma questão jurídica que precede a sua análise e que é, como deixámos enunciado na delimitação do objecto do recurso (ponto 2. deste acórdão), na questão de saber se o regime de infracção continuada é ou não aplicável às infracções tributárias em geral e, particularmente, face ao objecto dos autos, às infracções tributárias previstas na Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho (com a redacção que lhe foi atribuída pela lei n.º 51/2015, de 8 de Junho).

3.2.5. Sobre esta questão na sua formulação mais ampla, há muito debatida, formou-se gradualmente, pelo menos maioritariamente, uma corrente, sustentada pela doutrina e jurisprudência, no sentido de que nem o regime geral de ilícito de mera ordenação social (RGCO) nem o regime particular das infracções tributárias instituído pela Lei n.º 15/2001, de 5 de Junho (RGIT) obstavam à aplicação do regime consagrado no artigo 32.º do Código Penal (CP).

3.2.6. Efectivamente, paulatinamente, foi vencendo a tese – passamos a seguir com meras adaptações de escrita, o artigo da autoria de GERMANO MARQUES DA SILVA, “Princípios gerais em matéria de contraordenações tributárias”, CONTRAORDENAÇÕES TRIBUTÁRIAS 2016, COLEÇÃO FORMAÇÃO CONTÍNUA, CEJ, fls. 15-17 – de que nem o elemento o elemento histórico, nem a neutralidade axiológica das contra-ordenações, nem a expressa consagração, no artigo 25.º do RGIT do regime do cúmulo material das contra-ordenações obsta à aplicação do regime da contra-ordenação continuada.

O argumento do elemento histórico, suportado na rejeição da proposta, na reforma de 1995, de consagrar no RGCO uma norma expressa sobre a contra-ordenação continuada, veio a entender-se que não assumia pendor decisivo por também ser admissível que se interpretasse a rejeição de uma consagração expressa de admissibilidade de aplicação do referido regime como mero resultado de um juízo de desnecessidade. Ou seja, o elemento histórico, nos termos definidos, não equivale necessariamente a um afastamento de aplicação do regime, traduzindo unicamente um juízo de desnecessidade por essa aplicação resultar já da previsão de aplicação subsidiária às contra-ordenações em geral e às infracções tributárias do regime consagrado no Código Penal, nos termos do artigo 32.º do RGCO [“Em tudo o que não for contrário à presente lei aplicar-se-ão subsidiariamente, no que respeita à fixação do regime substantivo das contra-ordenações, as normas do Código Penal.”], aplicável às infracções por via da remissão consagrada no artigo 3.º do RGIT.

A dimensão (neutralidade) axiológica das contra-ordenações, fundada na ideia de que cada conduta encerra um desvalor que se traduz na violação da ordenação ou da potenciação da ordenação também não foi considerada decisiva, uma vez que a culpa (censurabilidade) é elemento constitutivo da contra-ordenação, nos termos do preceituado no artigo 1º do RGCO e 2º do RGIT (facto típico, ilícito e culposo). O que significa que, ocorrendo uma situação exterior que impulsione à realização plúrima do facto contra-ordenacional e desde que essa situação seja de molde a diminuir consideravelmente a culpa (censura social) do agente, a neutralidade axiológica não legitima o afastamento do regime análogo ao do nº 2 do artigo 30º do Código Penal.

Por fim, o entendimento de que a consagração no artigo 25.º do RGIT de um regime de cúmulo material das contra-ordenações e consequente vinculação que dele decorreria no que respeita ao tipo de regime punitivo, com a consequente exclusão do regime da contra-ordenação continuada, também não constituía argumento decisivo por, sendo a culpa um «elemento a ter em conta na graduação da sanção», e podendo ser excluída, verificando-se as respectivas causas, não se encontram razões para que não possa ser diminuída com o efeito que o art. 32º, nº 2, do Código Penal atribui à continuação.».

3.2.7. "3.2.7. Pese embora a alteração de entendimento que alguma jurisprudência e doutrina foram pontualmente assumindo, o Supremo Tribunal Administrativo manteve-se fiel, pelas razões supra identificadas, à tese da aplicação do regime das infracções continuadas em matéria de contra-ordenações tributárias, sublinhando, em particular e como elemento determinante da opção perfilhada, a consagração expressa, nos artigos 3.º do RGIT e 32.º do RGCO, do regime do Código Penal como direito subsidiário.

3.2.8. É esse entendimento que aqui se reafirma: não há, regra geral, qualquer obstáculo, conceptual ou legal a que seja aplicado às infracções tributárias o regime da infracção continuada, subscrevendo-se aqui integralmente a doutrina exposta e, em nosso entender, decisiva, para o afastamento dos argumentos que tradicionalmente eram opostos à aplicação do regime da infracção continuada nas infracções tributárias.

3.2.9. Porém, a referida regra geral comporta excepções, como acontece no caso que ora apreciamos, em que está em causa a punição de infracção tributária prevista de forma especial na Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho (na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 51/2015, de 8 de Junho, que introduziu na ordem jurídica o regime sancionatório aplicável às transgressões ocorridas em matéria de infra-estruturas rodoviárias onde o pagamento de taxas de portagem seja devido), por, para as infracções previstas no referido diploma, ter ficado a constar um regime especial de infracção continuada.

3.2.10. Na verdade, importa recordá-lo, a figura jurídica de infracção continuada ou continuação, citando o mesmo autor “é substancialmente uma agregação de várias contraordenações para efeito de punição mais benéfica”. Ou, nas palavras de Paulo Pinto de Albuquerque (“Comentário do Código Penal à luz da Constituição da República e da Convenção dos Direitos do Homem”, Universidade católica Editora, 3.ª edição, comentário 20. Ao artigo 30.º, fls. 220-221), o “crime continuado consiste numa unificação jurídica de um concurso efetivo de crimes que protegem o mesmo bem jurídico, fundado numa culpa diminuída”.

3.2.11. Ora, esse regime do “crime continuado”, mais rigorosamente, esse regime de infracção continuada no domínio das contra-ordenações previstas na Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho, ficou, com contornos particulares, definido pelo legislador nos n.ºs 4 e 5 do artigo 7.º. normas em que o próprio legislador determinou que “Constitui uma única contraordenação as infrações previstas na presente lei que sejam praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária, sendo o valor mínimo a que se refere o n.º 1 o correspondente ao cúmulo das taxas de portagem (n.º 4). E que «Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se que as infrações são praticadas na mesma infraestrutura rodoviária quando as mesmas ocorrem em estrada cuja exploração está concessionada ou subconcessionada à mesma entidade» (n.º 5).

3.2.12. Em suma, para as situações de contra-ordenação praticadas no âmbito do sistema de cobrança electrónica ou do sistema de cobrança manual de portagens, previstas nos artigos 5.º e 6.º da Lei n.º 25/2006, existe um regime especial de infracção continuada, expressamente definido pelo legislador, que impõe a unificação de eventuais infracções numa só, desde que se verifiquem as condições que elegeu para a sua aplicação: sejam praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária.

3.2.13. Sendo assim, isto é, existindo um regime especial de infracção continuada previsto na Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho, não existe fundamento legal para que seja aplicado às infracções tributárias previstas no referido diploma o regime de infracção continuada previsto no artigo 32.º do Código Penal, nem, consequentemente, para, com esse fundamento, se declarar a nulidade das decisões administrativas de aplicação da coima ou para que seja ordenada a remessa dos autos à Administração Tributária para aferir, à luz dos artigos 30.º, n.º 2 e 79.º, n.º 1 do Código Penal, se estão verificados os pressupostos consagrados nesses preceitos para aferição do regime de crime continuado.

3.2.14. Porém, considerando que este especial regime de infracção continuada, imposto pelo artigo 7.º, n.º 4 da Lei n.º 25/2006, também não foi observado pela Administração Tributária aquando da aplicação da coima (como se constata das alíneas S) a LL) da matéria de facto apurada), há que confirmar a sentença recorrida, mantendo, em conformidade, a declaração de nulidade das decisões impugnadas e determinando que a Recorrente proceda à fixação de uma coima única por cada conjunto de infracções que respeitem à passagem por portagem, pelo mesma mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo na mesma infraestrutura rodoviária, tendo por referência os valores mínimos aí igualmente estabelecidos.

3.2.15. É verdade que a Recorrente também alegou (ainda que por referência ao regime continuado consagrado no Código Penal, mas cuja argumentação é totalmente transponível para o regime que ora decidimos ser o aplicável) que, estando apuradas nos autos todas as circunstâncias de facto necessárias a decidir de uma eventual infracção continuada nada obsta, antes se impõe, que seja o Tribunal a proceder a nova determinação da coima, não se justificado que os autos lhe sejam remetidos para esse efeito.

3.2.16. Sem razão. Porque no caso há que aplicar uma nova coima, tendo por referência um circunstancialismo de facto e de direito que nunca foi relevado para a sua fixação, sendo, naturalmente, que é a ora Recorrente que melhor se encontra habilitada para o confirmar e avaliar. Porque, e este é, obviamente o argumento decisivo, porque não cabe ao tribunal aplicar novas coimas mas apenas, de sindicar a coima aplicada, sob pena de o destinatário, in casu, o Recorrido, se ver privado, quanto a essa nova coima, de exercer os direitos de defesa que entenda que legal e constitucionalmente lhe estão reconhecidos.

4. DECISÃO

Termos em que, acordam os Juízes que integram a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, negar provimento ao recurso e confirmar, com a fundamentação vertida no ponto 3.2. do presente acórdão, a sentença recorrida.

Sem custas.

Registe e notifique.

Lisboa, 13 de Julho de 2021 – Anabela Ferreira Alves e Russo (Relatora, que consigna e atesta, nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, têm voto de conformidade com o presente acórdão os Senhores Juízes Conselheiros Suzana Tavares da Silva e Aníbal Augusto Ruivo Ferraz).