Acórdãos STA

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:0548/17
Data do Acordão:02/28/2018
Tribunal:1 SECÇÃO
Relator:FONSECA DA PAZ
Descritores:MILITAR
MILITAR NO ESTRANGEIRO
REMUNERAÇÃO
ADICIONAL
Sumário:Atento à equiparação estabelecida no art.º 8.º, n.º 1, do DL n.º 56/81, de 31/3, as remunerações adicionais aí referidas têm o mesmo âmbito de aplicação temporal das que são devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Nº Convencional:JSTA000P22988
Nº do Documento:SA1201802280548
Data de Entrada:06/19/2017
Recorrente:A...
Recorrido 1:MDN E MFAP
Votação:UNANIMIDADE
Aditamento:
Texto Integral: ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

1. A………….., Oficial do Exército, intentou, contra o Ministério das Finanças e da Administração Pública e contra o Ministério da Defesa Nacional, acção administrativa especial para impugnação do despacho n.º 016/CEMGFA, de 15/10/2009, do Chefe do Estado-Maior-General da Forças Armadas.

Essa acção foi julgada parcialmente procedente, por acórdão do TAF de Sintra que decidiu:

“- Anular o despacho de indeferimento n.º 016/CEMGFA/09, de 15/10/2009, na parte relativa ao pagamento ao Autor dos meses de Setembro, Outubro e Novembro de 2007, por não ter aplicado a taxa de conversão cambial de 0,9016USD para 1 euro, nestes meses;

- Não anular o n.º 5 do citado Despacho Conjunto n.º 27676/2007, por não reger para o passado e, assim, não colidir com o regime aplicado ao caso do Autor;

- Condenar o Réu, MDN, nos termos dos artºs. 5.º-1 do DL 55/81, 8.º-1-2 do DL 56/81 de 31/3 e 7.º-1 do DL 233/81, de 1/8, do princípio da equiparação e do Despacho Conjunto n.º A-220/86, de 16 SET, dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças aplicável nos termos do Despacho Conjunto n.º A-19/87-X, de 18 FEV, dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças, e das equiparações reguladas pelo Despacho Conjunto n.º A-244/86-X, de 17 NOV, dos MDN e das Finanças, e aplicar à situação do Autor a taxa de conversão cambial de 0,9016USD para 1 euro, relativamente ao pagamento dos meses de Setembro, Outubro e Novembro de 2007 e em consequência a pagar ao Autor a diferença em relação aos valores que já pagou, por aplicação da taxa de conversão de 0,702642USD para 1 euro”.

O A. e o Ministério da Defesa Nacional interpuseram, deste acórdão, recurso para o TCA-Sul, o qual, apreciando em primeiro lugar o recurso do Ministério, concedeu-lhe provimento, revogando o acórdão recorrido e julgando a acção improcedente.

Deste acórdão, o A. interpôs recurso de revista, tendo, na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões:

“1º - Tal como foi doutamente decidido no processo que corre termos por esse Venerando Supremo Tribunal sob o n.º 0628/16, “é de admitir o recurso excecional de revista, relativamente à questão de saber se um Despacho Conjunto deve ter eficácia retroativa, tendo em conta que a decisão recorrida entendeu que só desse modo (aplicado retroativamente) pode ser integralmente cumprida a lei regulamentada”.

- Pelo que, sendo idênticos os pressupostos de facto e de direito em ambos os processos, deve o presente recurso ser admitido.

- O art.º 8.º n.º 1 do DL n.º 56/81, de 31/3, estabelece que “além dos vencimentos normais, como se estivesse em efetividade de serviço nos departamentos militares onde pertence, o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro terá direito às remunerações adicionais fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado Maior General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano (atualmente das Finanças e da Administração Pública), as quais devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro”.

- O douto acórdão impugnado considerou que do elemento literal de interpretação daquele preceito não emerge a “equiparação completa” dessas remunerações adicionais, sendo necessário que sejam fixadas em Despacho Conjunto nos termos que decorrem daquele preceito, despacho esse que se afiguraria desnecessário se a equiparação fosse completa, não se esgotando a utilidade desse Despacho Conjunto com o estabelecimento das equiparações entre os postos de oficiais das Forças Armadas e o pessoal diplomático, entendimento com base no qual julgou procedente o recurso interposto pelo Ministério da Defesa Nacional, com a consequente improcedência da pretensão do A., aqui recorrente, dado o Despacho Conjunto n.º 27676/2007 não abranger o lapso de tempo durante o qual este prestou serviço no estrangeiro (entre 24/11/2004 e 30/11/2007).

- Esta interpretação vem contrariar a jurisprudência, que se pode considerar consolidada nesse Venerando Supremo Tribunal, pelo menos em três acórdãos, segundo a qual “As remunerações fixadas pelo despacho a que se refere o n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 56/81, de 31 de março, ao pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro devem corresponder, quantitativa e temporalmente, às devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço na representação diplomática de que faz parte a missão militar” (cfr. doutos Ac. de 5/5/1992, in Rec. 24117/118/119, proferido em pleno da Secção; de 5/11/1992, in Rec. 24709 e de 14/6/1994, in Proc. n.º 32037 e ainda no, mais recente, douto Ac. do TCAN de 5/5/2016, in Proc. 01262/06.5BEBRG).

- E efetivamente, a equiparação só será efetiva se ambos os grupos de pessoal ganharem o mesmo, o que logicamente pressupõe que as remunerações adicionais e demais abonos sejam quantitativa e temporalmente iguais, isto é, do mesmo montante, tendo em conta as equiparações estabelecidas, e que beneficiem das eventuais alterações com efeitos a partir da mesma data. Ora,

- visando o Despacho Conjunto n.º 27676/2007, 8/11/2007, “proceder à atualização do regime dos abonos dos militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares no estrangeiro, de acordo com as alterações introduzidas no regime jurídico do pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros” que haviam ficado “desatualizadas e desajustadas face ao novo enquadramento jurídico das alterações (…)” resultantes da “aprovação do Estatuto da Carreira Diplomática pelos Decretos-Leis nºs. 79/92, de 6 de maio, e 40-A/98, de 27 de fevereiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 153/2005, de 2 de setembro” não podia o seu n.º 5 limitar a produção dos seus “efeitos a partir de 1 de janeiro de 2008”, na interpretação de que não abrange o tempo de serviço prestado pelo pessoal militar antes desta data.

- Antes, constitui obrigação das entidades demandadas equiparar as remunerações adicionais do pessoal militar em serviço nas representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro às remunerações adicionais do pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros e com efeitos a partir da data em que as deste o foram (in casu, através do despacho conjunto do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e Ministro das Finanças, de 12/12/2001, que determinou que os abonos de representação dos funcionários diplomáticos, fixados em USD, passassem a ser pagos em euros à taxa de câmbio média Euro/USD de 0,9016).

- Deste modo, a interpretação seguida no douto acórdão impugnado, que deu cobertura à interpretação do Ministério da Defesa Nacional segundo a qual o DL n.º 56/81 confere aos ministros competentes uma margem de discricionariedade na parte que respeita à taxa de conversão cambial e à data da produção dos efeitos, viola o disposto no aludido art.º 8.º n.º 1 do DL n.º 56/81, de 30 de março.

10º - Pelo que, com o douto e imprescindível suprimento de V.Exªs, deve ser concedido provimento ao presente recurso e revogado o acórdão impugnado, com todas as legais consequências, assim se fazendo a costumada Justiça!”.

O Ministério da Defesa Nacional apresentou contra-alegações, onde enunciou as conclusões seguintes:

“A - O acórdão ora posto em crise deu provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo MDN junto do TCA Sul, tendo revogado o acórdão proferido em 1.ª instância pelo TAF de Sintra, julgando improcedente a ação, “dado a aplicação temporal do Despacho Conjunto n.º 27676/2007 não abranger o lapso de tempo durante o qual o A. – aqui recorrido – prestou serviço no estrangeiro (entre 24/11/2004 e 30/11/2007) – cfr. item 2, dos factos apurados”.

B – O n.º 1 do art.º 8.º do DL n.º 56/81, de 31 de março, determina que as remunerações adicionais devidas aos militares em missão do estrangeiro sejam fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado Maior das Forças Armadas (sendo hoje competente o Ministro da Defesa Nacional) e do Ministro das Finanças, devendo ser tido em conta os critérios em uso para o pessoal equiparável do MNE.

C – Como já foi decidido pelo TAF de Sintra, em acórdão de 4 de maio de 2007, no âmbito de um processo que já apreciou a presente questão de direito, extrai-se que não resulta da lei que as remunerações adicionais devidas aos militares em missão do estrangeiro tenham de ser as fixadas pelo MNE para o seu pessoal, mas sim que, na fixação de tais remunerações, por despacho conjunto dos responsáveis pelas pastas das Finanças e da Defesa Nacional, se atenda aos critérios em uso para o pessoal equiparável do MNE, sendo o MDN totalmente soberano para proceder à equiparação em causa.

D – Entende o recorrido que aquele tribunal procedeu a uma correta apreciação e aplicação da matéria de direito ao considerar que o DL n.º 56/81 não determina uma equiparação pura e simples dos militares ao pessoal do MNE, conferindo aos ministros competentes uma margem de discricionariedade na regulamentação do referido diploma.

E - E também assim bem entendeu o TCA Sul no douto acórdão ora recorrido quando considerou que do art.º 8.º, n.º 1 do DL n.º 56/81, de 31 de março, “não se pode retirar uma completa equiparação do estatuto remuneratório aos correspectivos funcionários diplomatas do Ministério dos Negócios Estrangeiros, dado resultar do preceito em apreço, apenas, que as remunerações adicionais, a fixar por despacho conjunto, devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro (…). Resulta, assim, que a intenção do legislador, expressa no art.º 8.º n.º 1 do DL n.º 56/81, não foi a de estabelecer uma equiparação absoluta, como se conclui no acórdão recorrido, mas sim estabelecer um critério que, em sede regulamentar, deveria ser seguido, que era o (critério) em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros”.

F – A aplicação aos militares das Forças Armadas providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas no estrangeiro e em missões militares junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte do regime de abonos em vigor para o pessoal da carreira diplomática do MNE em funções nas missões diplomáticas e postos consulares decorre do Despacho n.º 27676/2007, publicado no DR, 2.ª série, n.º 237, de 10 de dezembro de 2007, e não diretamente da lei.

G – Cabe a cada Ministro, no exercício das suas funções administrativas, fazer os regulamentos administrativos necessários à boa execução das leis ou à satisfação das necessidades coletivas – o que decorre também do disposto na alínea a) do n.º 2 do art.º 201.º da CRP – não podendo os tribunais interferir nessa competência, tanto mais quando, de acordo com a Lei Fundamental, compete aos Ministros executar a política estabelecida para os seus Ministérios.

H – A questão em apreço – a data da produção de efeitos do Despacho Conjunto n.º 27676/2007, neste fixado a 1 de janeiro de 2008, tem sido largamente debatida pela jurisprudência do STA, a qual vem uniformemente entendendo que os despachos conjuntos com conteúdo normativo dispõem para o futuro, sendo a eventual fixação de efeitos retroativos uma decorrência do exercício do poder discricionário da Administração, cabendo-lhe, ponderados todos os interesses envolvidos, atribuir-lhe, ou não, efeitos retroativos (cfr. Ac. do STA de 29/3/2006, proferido no âmbito do Processo n.º 01105/05).

I – Não deve ser atribuída eficácia retroativa a este despacho conjunto tanto mais que constitui princípio geral do direito administrativo português que os regulamentos administrativos não podem produzir efeitos retroativos, a não ser nos casos expressamente determinados por lei.

J – E a lei regulamentar, entenda-se o DL n.º 56/81, de 31 de março, não prevê esta hipótese pelo que o despacho conjunto em causa apenas pode produzir efeitos para o futuro.

K – Não existe, assim, base legal para a atribuição de eficácia retroativa ao Despacho n.º 26767/2007.

L – O ordenamento jurídico português está fundado no princípio da separação de poderes, daqui decorrendo que está vedado aos tribunais a intromissão em matéria reservada ao exercício da função administrativa, designadamente na determinação do conteúdo de um despacho conjunto normativo quando este resulte do exercício de poderes discricionários.

M – A não aceitar-se este entendimento, os tribunais estarão a substituir-se à Administração – quando não o podem fazer – mediante o esvaziamento da margem de discricionariedade administrativa que lhe havia sido concedida pelo legislador, através do art.º 8.º do DL n.º 56/81, de 31 de março, em violação do princípio constitucional da separação de poderes, invadindo a esfera administrativa e contrariando o exercício da função legislativa.

N- Em face do supra exposto, bem andou o acórdão ora recorrido, ao determinar que o Despacho Conjunto n.º 27676/2007, não tem aplicação retroativa à situação dos presentes autos, atendendo a que produziu efeitos apenas a partir de 1 de janeiro de 2008, não abrangendo, assim, o período durante o qual o recorrente prestou serviço no estrangeiro (entre 24 de novembro de 2004 e 30 de novembro de 2007)”.

Pela formação a que alude o art.º 150.º, do CPTA, foi admitida a revista com a seguinte fundamentação:

“A «quaestio juris» em presença, relacionada com a equiparação – no plano de remunerações adicionais – entre o pessoal militar deslocado em representações diplomáticas lusas no estrangeiro e o pessoal do MNE em serviço no estrangeiro já foi enfrentado por diversas vezes neste STA. E, muito recentemente, em 11/5/2017, o STA julgou o processo n.º 628/16, onde concluiu que o respectivo autor – um militar em situação semelhante à do aqui recorrente – tinha direito a tais abonos. Assim, o acórdão «sub specie» decidiu num sentido que diverge do adoptado pela mais recente jurisprudência do STA na matéria. E esta circunstância basta para que se reconheça a necessidade de se submeter o aresto a uma reapreciação”.

O Exmº Sr. Procurador-Geral-Adjunto, notificado nos termos do art.º 146.º, do CPTA, não emitiu parecer.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Nos termos do n.º 6 do art.º 663.º do C. P. Civil, dá-se aqui por reproduzida a matéria de facto considerada provada pelo acórdão recorrido.

3. O TAF, para julgar a acção parcialmente procedente, entendeu que, por força da equiparação do estatuto remuneratório dos militares em serviço no estrangeiro com o dos funcionários diplomáticos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, aqueles tinham direito, desde 1/1/2002, a que os abonos que eram processados em dólares fossem convertidos em euros à taxa cambial de 0,9016USD para 1 Euro. Porém, o A. – que prestara serviço em Moenchengladbach, República Federal da Alemanha, entre 24/11/2004 e 30/11/2007 – só tinha direito às diferenças remuneratórias resultantes dessa conversão no período entre Setembro e Novembro de 2007, por apenas em 28/11/2007 ter requerido o respectivo pagamento, motivo por que já se haviam consolidado na ordem jurídica, como caso decidido, os pagamentos que lhe haviam sido efectuados no período anterior a esses 3 meses.

Deste acórdão foram interpostos recursos para o TCA-Sul, tanto pelo Ministério da Defesa Nacional, como pelo A., embora, neste caso, “restrito ao segmento em que limitou a procedência da acção aos meses de Setembro, Outubro e Novembro de 2007”.

Conhecendo apenas do recurso interposto pelo aludido Ministério, o TCA-Sul, no acórdão objecto da presente revista, após considerar que a intenção do legislador expressa no art.º 8.º, n.º 1, do DL n.º 56/81, não fora a de estabelecer uma equiparação absoluta, mas antes a de fixar um critério que, em sede regulamentar, deveria ser seguido, referiu o seguinte:

“(…)

São assim dois os argumentos que levam este Tribunal a divergir do sentido decisório constante do acórdão proferido pelo TAF de Sintra: o primeiro derivado do elemento literal de interpretação do preceito do qual não emerge a referida “equiparação completa”, o segundo emergente da necessidade de as remunerações adicionais serem fixadas por Despacho Conjunto, nos termos que decorrem do preceito supra indicado, Despacho esse que se afiguraria desnecessário se a equiparação fosse completa.

É certo que contra este entendimento sempre se poderia dizer que tal Despacho Conjunto sempre teria utilidade, dado que sempre seria necessário, como resulta, aliás, do próprio Despacho Conjunto n.º 27676/2007, de 8 de Novembro de 2007, estabelecer as equiparações entre os postos de oficiais da Forças Armadas e o pessoal diplomático, contudo o que o art.º 8.º n.º 1 do DL n.º 56/81, de 31/3, prevê é a necessidade de as remunerações adicionais serem fixadas por Despacho Conjunto, seguindo o critério enunciado na norma em apreço.

Em anotação ao art.º 199.º da CRP – preceito com epígrafe “competência administrativa” – referem Gomes Canotilho e Vital Moreira – se o poder regulamentar “…visa a «boa execução das leis», então ele implica, desde logo, a preexistência de leis que sejam susceptíveis e careçam de execução, a nível normativo, por parte da Administração, não podendo haver regulamentos sem lei. Por sua vez, a «execução das leis» refere-se não ao conjunto das leis, em geral, mas sim a cada lei, isto é, a uma lei em concreto. Depois, a lei deve ser, por um lado, susceptível de execução regulamentar, ou seja, deve ter densidade normativa suficiente para poder ser desde logo executada, sem necessidade de prévio desenvolvimento legislativo (como acontece com as leis de bases) e, por outro lado, deve ser carecida de execução regulamentar, hipótese que pode não se verificar quando a lei estabelece pormenorizadamente a disciplina normativa, sendo exequível por si mesma”.

No caso em apreço o art.º 8.º n.º 1 do DL n.º 56/81 só seria exequível por si mesmo se estabelecesse pormenorizadamente a respectiva disciplina normativa, isto é, se contivesse a completa equiparação na qual se fundou o acórdão do TAF de Sintra para julgar parcialmente procedente a acção, o que não sucede, pelo que é de julgar procedente o recurso, com a consequente improcedência da pretensão formulada pelo A., dado aplicação temporal do Despacho Conjunto n.º 27676/2007 não abranger o lapso de tempo durante o qual o A. – aqui recorrido – prestou serviço no estrangeiro (entre 24/11/2004 e 30/11/2007) –cfr. item 2) dos factos apurados”.

Entendeu-se, assim, que, ao contrário do que decidira o TAF, o citado art.º 8.º, n.º 1, não estabelecia uma equiparação absoluta entre os grupos de pessoal em questão quanto ao estatuto remuneratório, pelo que só a partir da vigência do aludido Despacho Conjunto os militares em serviço no estrangeiro adquiriam o direito à taxa de conversão que aí se estabelecia.

O A., na presente revista, imputa a este acórdão um erro de julgamento, por violação do art.º 8.º, n.º 1, do DL n.º 56/81, dado que a equiparação efectiva das remunerações adicionais e demais abonos do pessoal militar em serviço nas representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro às do pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros, impunha que elas fossem de igual montante, pelo que o Despacho Conjunto n.º 27676/2007 não podia, no seu n.º 5, limitar a produção de efeitos a partir de 1/1/2008, quando, pelo Despacho Conjunto do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro das Finanças, de 12/12/2001, fora determinado que os abonos fixados em USD passassem a ser pagos em euros à taxa de câmbio média Euro/USD de 0,9016.

Por sua vez, o Ministério da Defesa Nacional, nas suas contra-alegações, sustenta que a aplicação retroactiva do Despacho Conjunto n.º 27676/2007, pretendida pelo recorrente, além de violar o princípio geral de direito administrativo, segundo o qual os regulamentos administrativos, fora dos casos expressamente previstos na lei, não podem produzir efeitos retroactivos, infringiria o princípio constitucional da separação de poderes, por os tribunais substituírem a Administração, esvaziando a margem de discricionariedade que a esta havia sido concedida pelo mencionado art.º 8.º, n.º 1.

Vejamos.

O DL n.º 55/81, de 31/3, regulou as condições em que se processavam as comissões de serviço de pessoal militar em cargos internacionais no estrangeiro, estipulando, no n.º 1 do seu art.º 5.º, que “aos militares em comissão normal que constituem encargo financeiro para Portugal é aplicável, em matéria de remunerações e abonos, o estatuído em legislação específica, consoante a equiparação que lhes for atribuída”.

Por sua vez, o DL n.º 56/81, de 31/3, reformulando “a estrutura do quadro das missões militares junto de representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro”, estabeleceu o seguinte, no art.º 8.º, nºs. 1 e 2:

“1 – Além dos vencimentos normais, como se estivesse na efectividade de serviço nos departamentos militares onde pertence, o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro terá direito às remunerações adicionais fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano, as quais devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro.

2 – Serão também fixados a este pessoal, por despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano, os quantitativos respeitantes a abonos para despesas de instalação individual, transporte, seguro e embalagem de móveis e bagagens e despesas eventuais, bem assim como quaisquer outros abonos estabelecidos quando chamados a Portugal ou mandados deslocar em serviço extraordinário dentro do país em que estão acreditados ou fora dele. Estes quantitativos deverão, também, atender aos quantitativos em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro”.

O DL n.º 233/81, de 1/8, reformulando a estrutura e a legislação das missões militares junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte, prescreveu, no n.º 1 do seu art.º 7.º, que, “além dos vencimentos normais, como se estivesse na efectividade do serviço nos departamentos militares a que pertence, o pessoal militar orgânico ou dependente administrativamente das missões militares OTAN tem direito às remunerações adicionais e outras regalias que estiverem estabelecidas através do art.º 8.º do Decreto-Lei n.º 56/81, de 31 de Março, e demais legislação complementar”.

Pelo Despacho Conjunto n.º A-244/86-X, do Ministro da Defesa Nacional e do Ministro das Finanças, estabeleceu-se o quadro de equiparações entre cargos militares, de representações diplomáticas e internacionais OTAN, e os cargos diplomáticos.

Através do Despacho Conjunto n.º A-19/87-X, de 18/2, do Ministro da Defesa Nacional e das Finanças, por o regime remuneratório dos funcionários diplomáticos e equiparados em serviço no estrangeiro ter sido alterado a partir de 1/10/86, determinou-se, ao abrigo dos artºs. 8.º, n.º 1, do DL n.º 56/81 e 7.º, n.º 1, do DL n.º 233/81, que o pessoal militar ao serviço nas missões militares no estrangeiro passasse a ser abonado, a partir de 1/10/86, pelo regime remuneratório estabelecido pelo Despacho Conjunto A-220/86-X, de 16/9/86, dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros.

O Despacho Conjunto de 12/12/2001, do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro das Finanças, determinou que os montantes “de todos os abonos, subsídios ou remunerações atribuídas ao pessoal diplomático colocado no estrangeiro passem a ser pagos em euros”.

O Despacho Conjunto n.º 27676/2007, de 10/12, dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças (publicado no DR, 2.ª série, n.º 237, de 10/12/2007), com produção de efeitos desde 1/1/2008, revogando os já mencionados Despachos Conjuntos n.º A-244/86-X e n.º A-19/87-X, determinou que aos oficiais das Forças Armadas providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas no estrangeiro e em missões militares junto da OTAN, era aplicável o regime de abonos em vigor para o pessoal da carreira diplomática do MNE em funções nas missões diplomáticas e postos consulares, de acordo com as equiparações que constavam em anexo a esse Despacho.

O acto impugnado na acção, considerando não ser aplicável ao ora recorrente o Despacho Conjunto de 12/12/2001, dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças, indeferiu um seu requerimento, datado de 28/11/2007, onde ele solicitava que, com efeitos desde 24/11/2004, fossem recalculados em euros de forma similar à que fora determinada para os funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros, todos os abonos que lhe haviam sido pagos em dólares americanos.

Como se referiu no acórdão da formação de apreciação preliminar que admitiu a presente revista, a questão que aqui está em causa é idêntica à que foi decidida no recente Ac. deste STA de 11/5/2017 – Proc. n.º 628/16, proferido na sequência da impugnação de um despacho de teor igual ao acto impugnado nestes autos. Neste acórdão, entendeu-se que, apesar da data de produção de efeitos do Despacho Conjunto n.º 27676/2007 ser posterior àquela em que o militar requerente terminara a sua comissão de serviço no estrangeiro, era ilegal a restrição dos seus efeitos à data de 1/1/2008, devendo ser desaplicada a norma que a estabelecia, por o regulamento de execução não poder violar a norma legal – art.º 8.º, do DL n.º 56/81 – que lhe servia de fundamento. Tal não significava, no entanto, que esse Despacho Conjunto fosse aplicado retroactivamente, “dado que a sua eficácia no passado resulta[va] da vigência anterior da própria lei, e da vigência anterior do regulamento executivo relativo aos funcionários do corpo diplomático, e que arrastam a vigência do «despacho conjunto» em causa, relativo ao pessoal das ditas «missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro» (ver a este propósito, Ac. STA de 30/5/95, Rec. 32810)”, não fazendo sentido jurídico invocar-se a violação do princípio da separação de poderes, uma vez que o tribunal não substitui a Administração no exercício da discricionariedade que lhe foi concedida, limitando-se a “retirar as devidas consequências” da ilegalidade detectada na aposição do referido limite temporal à eficácia do regulamento.

Para assim decidir, o acórdão mencionado baseou-se no Ac. do Pleno desta Secção de 5/5/92 (Rec. n.º 24117, Rec. n.º 24118 e Rec. n.º 24119), que transcreveu parcialmente e cujo sentido veio a ser adoptado nos Acs da Secção de 5/11/92 – Rec. n.º 24709, de 14/6/94 – Rec. n.º 32037 e de 10/7/2013 – Rec. n.º 01176/12.

Referia-se o seguinte, nesse Ac. do Pleno:

“(…)

A questão que o acórdão recorrido resolveu (…) é a de saber se o art.º 8.º, n.º 1, do DL n.º 56/81, de 31/3, impõe que as remunerações adicionais aí referidas, a fixar por despachos dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças, têm o mesmo âmbito da aplicação temporal das que são devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros, concretamente saber se, actualizadas tais remunerações por este ministério a partir de certa data, a actualização feita por aquele despacho terá de reportar-se necessariamente à mesma data.

O problema é exclusivamente de interpretação daquele texto legal, que o acórdão recorrido fez no sentido da não vinculação dos autores do despacho à equiparação do tempo do vencimento de tais remunerações percebidas pelo pessoal equiparável do MNE, sustentando os recorrentes, ao contrário, que não há qualquer discricionariedade da Administração nesse âmbito.

(…)

A uma primeira aproximação, estranha a um profundamento conceitual, este texto de lei [do art.º 8.º, n.º 1, do DL n.º 56/81] parecerá impor aos autores do despacho que, ao fixarem as remunerações em causa com base no critério em uso naquele ministério, estabeleçam tão-só uma equiparação quantitativa das remunerações adicionais, sendo, porém, livres de escolher o quando da sua aplicação.

Todavia, logo uma primeira reserva ocorre na medida em que uma tal liberdade de escolha quanto ao tempo do vencimento da remuneração pode, na prática, conduzir à sua denegação.

Assim, o preceito terá de ser interpretado, aliás, conforme a regra do art.º 9.º do Código Civil, não apenas em função da letra, mas tendo em conta o pensamento legislativo decorrente do próprio texto e a unidade do sistema jurídico em que se insere.

Ora, aquele art.º 8.º não é uma norma isolada, pois faz parte de um diploma legal que visou “reformular a estrutura do quadro das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, com vista à sua equilibrada definição”, como elucida o seu preâmbulo.

E essa reformulação obedece a uma série de princípios que o próprio diploma estabelece no seu articulado.

Assim, determinando que “as missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro são preenchidas por oficiais do quadro permanente”, com as designações de adidos – de defesa, militares, navais, aeronáuticos e adjuntos de adido de defesa (art.º 1.º, n.º 1) – defere a nomeação destes, em portaria conjunta, aos Chefes de Estado-Maior-General das Forças Armadas e do ramo a que pertençam (hoje, Ministro da Defesa Nacional) e ao Ministro dos Negócios Estrangeiros (n.º 3), mas comete “ao chefe de representação diplomática a orientação política e geral dos adidos” e considera que “os adidos e seus adjuntos, bem como o pessoal dos seus gabinetes, fazem parte da missão diplomática em que servirem” e “têm estatuto diplomático” (art.º 4.º, n.º 3 e n.º 4).

Daqui decorre que as missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro são uma parte integrante destas, sujeita à orientação política e geral do respectivo chefe e gozando os respectivos adidos e seu pessoal de estatuto diplomático, o que define uma equiparação, de princípio, dos agentes das duas missões: a diplomática e a militar.

Essa equiparação, no âmbito remuneratório, é concretizada no art.º 8.º que, logo no seu n.º 1, estabelece que, para além do respectivo vencimento, o pessoal das missões militares “terá direito às remunerações adicionais fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano (hoje Ministros da Defesa Nacional e das Finanças), as quais devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do MNE em serviço no estrangeiro”.

Por seu lado, o n.º 2 desse preceito manda fixar ao mesmo pessoal “os quantitativos respeitantes a abonos para despesas de instalação individual, transporte, seguro e embalagem de móveis e bagagens e despesas eventuais, bem assim como quaisquer outros abonos estabelecidos quando chamados a Portugal ou mandados deslocar em serviço extraordinário dentro do país em que estão acreditados ou fora dele” os quais “deverão também atender aos quantitativos em uso para o pessoal equiparável do MNE em serviço no estrangeiro”.

Da conjugação de todos estes preceitos decorre com suficiente clareza que o pensamento legislativo do DL n.º 56/81 foi o de tratar o pessoal militar e civil das missões militares integradas nas representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, no âmbito do respectivo estatuto remuneratório, em pé de igualdade com o pessoal equiparável destas outras missões, de forma a que esse pessoal receba, nas mesmas condições, as remunerações acessórias e os abonos a que aquele tenha direito, assim respeitando o carácter unitário da missão diplomática em que presta serviço.

É, aliás, muito significativo a este respeito, o n.º 3 do art.º 8.º quando manda aplicar ao pessoal civil das missões militares as disposições do Regulamento do MNE.

E também é a diferença de redacção dos nºs. 1 e 2 do mesmo preceito, quando se referem, o primeiro, ao “critério em uso” no MNE e, o segundo, aos “quantitativos em uso” no mesmo; é que, neste caso, fixando-se no preceito o tempo dos abonos – que é aquele em que ocorram os factos que os determinaram – apenas houve que cuidar do respectivo montante, enquanto naquele, em que o tempo não está previamente determinado, se tornou necessário usar expressão mais abrangente – “critérios em uso” – susceptível de englobar o factor tempo. E parece não poder duvidar-se que, sendo o critério que preside a qualquer procedimento o conjunto de princípios ou regras que o devam determinar, o tempo da respectiva conduta é também uma dessas regras a que se deve fazer apelo.

A este objectivo de equiparação não obsta a circunstância das citadas remunerações acessórias e abonos deverem ser fixados em despacho conjunto do Ministério da Defesa Nacional e das Finanças, pois isso decorre apenas de a administração desse pessoal depender da autoridade militar e de os respectivos encargos financeiros serem suportados por verbas adequadas a inscrever no orçamento do respectivo departamento militar, conforme o art.º 9.º do mesmo diploma.

Bem ao contrário, é esse propósito de equiparação que rege a prolação desses despachos e comanda a inscrição no orçamento respectivo das verbas necessárias à satisfação dos encargos correspondentes, por forma a serem atribuídos nas condições em que os auferem o outro pessoal da representação diplomática.

À luz deste entendimento, não pode deixar de se concluir que o sentido do n.º 1 do art.º 8.º do DL n.º 56/81, quando determina que as remunerações adicionais a que se refere “devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro” é o de que estas devem corresponder à norma aplicável nesse MNE, tanto em termos de substância como de temporalidade, de modo a que pessoal com estatuto idêntico ao de outro não sofra diferenciação relativamente a este.

Ao remeter para a Administração a fixação desse abono por despacho, a lei não quis, assim, deixar na sua discricionariedade o quanto e o tempo de abonos em dívida, mas permitir-lhe, apenas, a escolha do momento próprio para, em função das correspondentes necessidades burocráticas e orçamentais, satisfazer integralmente as importâncias devidas em função dos parâmetros nela definidos.

(…)”.

Assim sendo, e considerando a mencionada jurisprudência, a que aderimos, a presente revista merece provimento, devendo, em consequência, revogar-se o acórdão recorrido, que julgou procedente o recurso interposto pelo Ministério da Defesa Nacional, baixando os autos ao TCA-Sul para aí se proceder à apreciação do recurso interposto pelo A. da sentença do TAF, cujo conhecimento foi considerado prejudicado.

4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e ordenando a baixa dos autos ao TCA-Sul para os efeitos que ficaram referidos.

Custas pelo ora recorrido.

Lisboa, 28 de Fevereiro de 2018. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – António Bento São Pedro.