| Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I – RELATÓRIO
1. “ASFOALA – Associação de Produtores Florestais do Alto Alentejo” intentou contra “IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP” processo cautelar onde peticionou a suspensão da eficácia da decisão do Presidente do Conselho Diretivo do “IFAP”, notificado à A. através do ofício 020807/2018 DAI-UREC, de 15/10/2018 que determinou a modificação do contrato de financiamento nº 02009022/0, referente ao pedido de apoio na operação nº 20000018107, designada por “Área Agrupada da ………” e lhe ordenou a devolução do valor de 118.573,63€, recebido pela A. a título de subsídio de investimento.
2. Por despacho pré-sentencial foi, nos termos do art. 121º do CPTA, antecipado o julgamento da causa principal.
3. Por sentença do TAF de Castelo Branco de 24/7/2019 (cfr. fls. 501 e segs. SITAF) foi anulada a decisão do Presidente do Conselho Diretivo do “IFAP” na parte respeitante à recuperação das quantias objeto do 1º e 2º pedidos de pagamento e na parte respeitante à recuperação da parte das quantias objeto do 4º e último pedido de pagamento a que se refere o ponto 7.2 da decisão impugnada. E, quanto ao mais (quantias referentes ao 3º pedido de pagamento e ao restante do 4º e último pedido de pagamento), foi o peticionado julgado improcedente.
4. Ambas as partes, inconformadas com esta sentença, interpuseram recurso de apelação para o Tribunal Central Administrativo Sul: a Requerente/Autora “ASFOALA” da parte da sentença que julgou improcedente o peticionado (quanto às quantias referentes ao 3º pedido de pagamento e a parte do 4º e último pedido de pagamento); o Requerido/Réu “IFAP”, da parte da sentença que julgou procedente o pedido relativamente às quantias referentes aos 1º e 2º pedidos de pagamento.
5. Por Acórdão de 10/10/2019 (cfr. fls. 775 e segs. SITAF), o TCAS negou provimento a ambos os recursos, mantendo o julgamento da sentença de 1ª instância.
6. Novamente inconformadas com este julgamento do TCAS, vieram ambas as partes interpor os presentes recursos de revista para este Supremo Tribunal Administrativo.
7. A Requerente/Autora “ASFOALA” terminou as suas alegações com as seguintes conclusões (cfr. fls. 898 e segs. SITAF):
«1º A admissão do presente recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, em matérias de relevância jurídica que justificam a intervenção do Venerando Supremo Tribunal Administrativo (cfr. artº 150º nº 1 CPTA);
2º O douto acórdão “a quo” é nulo, por omissão de pronúncia (cfr. artº 615º nº 1 d) CPC);
3º O douto acórdão “a quo” devia ter conhecido e decidido a revogação da sentença com fundamento na violação do dever de boa gestão processual consagrado nos artºs. 7º-A e 118º nºs. 1 e 5 CPTA;
4º O douto acórdão “a quo” devia ter conhecido e decidido a revogação da sentença com fundamento na violação do princípio do contraditório e do princípio da igualdade das partes consagrado nos artºs. 3º e 4º CPC;
5º O douto acórdão “a quo” devia ter conhecido e decidido a revogação da sentença com fundamento na violação do princípio do processo equitativo consagrado no artº 10º da Declaração Universal dos Direitos do Homem e no artº 20º nº 4 da Constituição da República Portuguesa;
6º O douto acórdão “a quo” devia ter conhecido e decidido a revogação da sentença com fundamento na violação da regra do ónus da prova, consagrado no artº 342º CC;
7º O douto acórdão “a quo” devia ter conhecido e decidido a revogação da sentença com fundamento na violação do artº 33º do Regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1;
8º Isto porque, a sentença da 1ª instância, em lugar de avaliar a pista de controlo dos pagamentos feitos pela Requerente aos seus fornecedores, e que constam do PA da operação, o Juiz procedeu a essa avaliação relativamente aos contratos e pagamentos daqueles fornecedores com outros seus subcontratados, avaliação que está fora do âmbito da exigência legal prescrita no art.º 33º do Regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1; Sem prescindir,
9º Ao aplicar aos restantes vícios imputados ao ato requerido, o pedido de antecipação da causa apresentado pela Requerente com fundamento na caducidade do procedimento da decisão, à luz do nº 6 do artº 168º CPA, o acórdão “a quo” erra nos pressupostos de facto e de direito que fundamentam a sua decisão;
10º O douto acórdão “a quo” interpreta e aplica erradamente o disposto no artº 121º CPTA, na medida em que é manifesto que não se verificam nos autos os pressupostos legais para a antecipação do juízo da causa principal;
11º O douto acórdão “a quo” interpretou e aplicou erradamente o artº 640º CPC;
12º No caso “sub judice” a Recorrente não tinha que indicar os meios probatórios que impunham decisão diversa da recorrida, porquanto o fundamento da sua impugnação sobre o julgamento da matéria de facto é o incumprimento do ónus de impugnação que recaía sobre o Requerido, quanto à matéria de facto articulada no requerimento inicial da providência;
13º Os factos articulados no requerimento inicial que não foram impugnados pelo Requerido devem ser julgados como aceites e provados, à luz do disposto nos artºs. 118º nº 2 CPTA e 574º nºs. 1 e 2 CPC;
14º Ao assim não entender, o acórdão “a quo” violou o disposto nos artºs. 118º nº 2 CPTA e 574º nºs. 1 e 2 CPC;
15º Ao decidir que a matéria constante nos artºs. 54º, 55º, 68º, 75º, 92º, 98º, 104º, 106º, 111º, 139º e 159º do requerimento inicial correspondia a factos conclusivos, o acórdão “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação dos artºs. 5º, 552º nº 1 d) e 607º nºs. 3 e 4 CPC;
16º Ao decidir que a matéria constante nos artºs. 160º, 161º, 162º, 163º e 164º do requerimento inicial é irrelevante para a boa decisão da causa, o acórdão “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação dos artºs. 5º, 552º nº 1 d) e 607º nºs. 3 e 4 CPC;
17º Ora porque aquela factualidade é manifestamente relevante para a decisão da causa, à luz do artº 118º nº 2 CPTA e do artº 574º nºs. 1 e 2 CPC, devem ser levados à matéria assente nos autos a factualidade alegada pela Recorrente nos artºs 52º a 55º; 63º a 68º; 75º; 79º a 80º; 84º a 86º; 89º a 93º; 97º a 99º; 103º a 107º; 110º a 112º; 115º a 117º; 121º a 122º; 125º a 127º; 130º a 134º; 137º a 139º; e 158º a 182º da p.i.;
18º Face à matéria de facto dada como provada, a análise e julgamento sobre a verificação do “fumus boni iuris”, da forma perfunctória que caracteriza o julgamento em sede de providência cautelar, deve ser feito de forma diametralmente oposta àquela que é adotada na sentença “a quo”;
19º O acórdão “a quo” ao decidir que o prazo de prescrição do procedimento previsto no artº 2º do Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95 do Conselho, de 18-12, conta-se a partir do momento em que o pedido de pagamento é deferido, e não do momento em que é submetido a aprovação o pedido de pagamento, faz uma errada interpretação e aplicação do artº 3º, 1ª parágrafo, do identificado Regulamento;
20º Ao decidir que a operação identificada nos autos está abrangida pelo conceito de “Programa Plurianual”, previsto no artº 3º, 2º parágrafo, 2ª parte, do identificado Regulamento, o acórdão “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação desta norma europeia;
21º Mostram-se prescritos os procedimentos de recuperação das quantias objeto do primeiro, segundo e terceiro pedidos de pagamento identificados nos autos».
8. Relativamente a este recurso, o Demandado “IFAP”, como Recorrido, apresentou contra-alegações, terminando com as seguintes conclusões (cfr. fls. 921 e segs. SITAF):
«1ª Na presente revista não se acha suscitada qualquer questão de relevância jurídica e social que justifique a sua admissão, nem a sua admissibilidade se mostra justificada pela necessidade de uma melhor aplicação do direito;
2ª Com efeito, tendo presente, por um lado, a natureza repetida das irregularidades em causa nos referidos PP’s, e, por outro lado, tendo também presente que entre as datas da prática de cada uma delas - 22/02/2011 (1º PP), 15/03/2011 (2º PP), 11/06/2012 (3º PP), 26/02/2013 (UPP) e 30/11/2015 (data em que foi praticada a última irregularidade «visad[a] por uma decisão de recuperação de pagamentos indevidos com fundamento em infração ao disposto no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão, de 27/01, por “ausência de pista de controlo” mais recentemente deferidos») - não decorreu prazo prescricional, ter-se-á que o início da contagem do prazo de prescrição do procedimento (quer do prazo de 4 anos previsto no nº 1 do artº 3º do R 2988/95, quer o «prazo mais longo» de 5 anos previsto no nº 4 do atrº 168º do CPA/2015) teria tido lugar no dia seguinte ao da aprovação do último PP (UPP) em conformidade com o disposto no 2º parágrafo do nº 1 do artº 3º do R 2988/95 – ou seja: a partir de 26/02/2013 (no caso da Operação em causa) ou de 30/11/2015 (no caso de se considerar a prática da última irregularidade «visad[a] por uma decisão de recuperação de pagamentos indevidos com fundamento em infração ao disposto no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão, de 27/01, por “ausência de pista de controlo” mais recentemente deferidos»;
3ª E, tendo, também, presente que em 21/11/2016 o IFAP notificou a ASFOALA da intenção da decisão a ser proferida no procedimento - cfr. o facto provado n.º 86 (com tal notificação tendo sido interrompida a prescrição, com a destruição do tempo de prescrição entretanto decorrido) - e que em 16/10/2018 o IFAP a notificou da Decisão impugnada – cfr. o facto provado n.º 93 – de concluir será, consequentemente, que nestas datas também ainda não tinha decorrido
. nem o prazo de prescrição do procedimento (quer o prazo de 4 anos previsto no nº 1 do artº 3º do R 2988/95, nem o «prazo mais longo» de 5 anos previsto no nº 4 do artº 168º do CPA/2015);
. nem sido atingido o dobro de qualquer um dos prazos de prescrição que se considerem aplicáveis in casu para tal efeito;
4ª Acresce que, curando o R 2988/95 da recuperação de verbas resultantes de irregularidades na acepção do nº 2 do artº 1º deste Regulamento - Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida. (sublinhados e negritos, nossos) – o mesmo não se mostra aplicável à recuperação das quantias referentes à comparticipação nacional no financiamento da Operação em causa, a cargo do Orçamento de Estado português, pelo que, nessa medida, também não ocorreu qualquer prescrição do procedimento relativamente à recuperação da comparticipação nacional correspondente a 25% do financiamento da referida Operação, constantes dos PP’s em causa;
5ª Conforme se extrai do Acórdão recorrido, nele, o Tribunal a quo conheceu, apreciou e julgou todas e cada uma das questões suscitadas pela ASFOALA no recurso;
6ª Como tal, o Acórdão recorrido não enferma de qualquer nulidade, designadamente não se mostrando afectado pela invocada omissão de pronúncia, nem se podendo considerar violadas qualquer das normas invocadas pela ASFOALA na presente revista, sendo que, relativamente à prescrição do procedimento de recuperação de verbas suscitada pela ASFOALA na presente revista, tal fundamento da revista deve ser julgado improcedente, ainda que com fundamentos diversos dos aduzidos no discurso fundamentador do TAF acolhida in totum pelo Tribunal a quo no Acórdão recorrido».
9. Por sua vez, o Requerido/Réu “IFAP”, terminou as alegações do recurso que interpôs com as seguintes conclusões (cfr. fls. 873 e segs. SITAF):
«1ª Tendo presentes as questões de direito suscitadas no presente recurso de revista, quer quanto
a) ao prazo de prescrição do procedimento de recuperação de verbas a ser considerado actualmente no ordenamento jurídico português, em face do disposto, conjugadamente, no artº 3º, nº 3 do R 2988/95 e no artº 168º, nº 4 do CPA /2015;
b) à determinação do dies a quo e do dies ad quem a serem considerados para efeitos da contagem do prazo de prescrição do procedimento de recuperação de verbas fundado na prática de «irregularidades repetidas»;
c) à incidência objectiva do R 2988/95 sobre a recuperação de verbas referentes à «comparticipação nacional» dos co-financiamentos da União Europeia;
deverá o mesmo ser admitido;
2ª Por outro lado, tendo presente a factualidade provada no Acórdão recorrido, a admissão do presente recurso de revista também se mostra claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, tendo em vista a harmonização das decisões jurisdicionais, tanto por referência às decisões já proferidas, como em atenção às decisões a serem proferidas nos diversos processos pendentes entre o IFAP e a ASFOALA, não perdendo e vista a identidade as questões suscitadas em todos esses processos.
3ª De acordo com a jurisprudência do STA constante do Acórdão de Uniformização de Jurisprudência 1/2015, proferido a 26/02/2015, “Na ausência de legislação nacional consagrando prazo de prescrição mais longo do que o previsto no artigo 3.º, n.º 1, do Reg. (CE Euratom) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, é este o aplicável”;
4ª No quadro desta jurisprudência do STA, o TCA Sul, no Acórdão de 04/10/2017, proferido no Processo nº 689/16.9BEALM, considerou, a respeito da determinação de «prazo mais longo» da prescrição do procedimento de recuperação de verbas a que alude o nº 3 do artº 3º do R 2988/95 (suscetível de poder ser aplicado nos ordenamentos jurídicos dos Estados-membros), que:
. Estando em causa a devolução de ajudas de Estado em sede de proteção dos interesses financeiros da União Europeia, a que se refere (…) o Regulamento (CEE) nº 2988/95, vale hoje o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 168º, nº 4, alínea c), do C.P.A.
5ª Tendo presentes os fundamentos deste Acórdão do TCA Sul, afigura-se que a interpretação nele feita da norma constante do nº 4 do artº 168º do CPA/2015 para efeitos da determinação de para efeitos de determinação de «prazo mais longo» da prescrição do procedimento de recuperação de verbas a que alude o nº 3 do artº 3º R 2988/95 (segundo o qual, “Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos … nos nºs 1 e 2”) se mostra consentida pelo disposto no nº 1 do artº 9º do CC – sendo que, como resulta expressamente do preâmbulo do DL nº 4/2015, de 07 de Janeiro (que aprovou o CPA/2015) o legislador considerou dever “Merece[r] destaque, ainda, a harmonização, nesta matéria, entre o direito interno e outros ordenamentos jurídicos, em especial quando a atuação administrativa envolva a aplicação do direito da União Europeia (artigo 168.º).”;
6ª Tendo presente, por um lado, a natureza repetida das irregularidades em causa nos referidos PP’s, e, por outro lado, tendo também presente que entre as datas da prática de cada uma delas não decorreu prazo prescricional do procedimento – isto é: nem decorreu o prazo de 4 anos previsto no nº 1 do artº 3º do R 2988/95, nem decorreu o «prazo mais longo» de 5 anos previsto no nº 4 do artº 168º do CPA/2015 - ter-se-á que o início da contagem do prazo de prescrição do procedimento (quer do prazo de 4 anos previsto no nº 1 do artº 3º do R 2988/95, nem decorreu o «prazo mais longo» de 5 anos previsto no nº 4 do atrº 168º do CPA/2015) teria tido lugar no dia seguinte ao da aprovação do último PP (UPP) em conformidade com o disposto no 2º parágrafo do nº 1 do artº 3º do R 2988/95 – ou seja: a partir de 26/02/2013;
7ª Tendo, também, presente que em 21/11/2016 (data em que se interrompeu a prescrição com a destruição do tempo de prescrição entretanto decorrido) o IFAP notificou a ASFOALA da intenção da decisão a ser proferida no procedimento - cfr. o facto provado n.º 86 - e que em 16/10/2018 o IFAP a notificou da Decisão impugnada – cfr. o facto provado n.º 93 – de concluir ainda será que nestas datas
. não tinha decorrido o prazo de prescrição do procedimento (quer o prazo de 4 anos previsto no nº 1 do artº 3º do R 2988/95, quer o «prazo mais longo» de 5 anos previsto no nº 4 do artº 168º do CPA/2015);
. como também não tinha sido atingido o dobro de qualquer um dos prazos de prescrição que se considerem aplicáveis in casu para tal efeito;
8ª Curando o R 2988/95 da recuperação de verbas resultantes de irregularidades na acepção do nº 2 do artº 1º deste Regulamento - Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida. (sublinhados e negritos, nossos) – o mesmo não se mostra aplicável à recuperação das quantias referentes à comparticipação nacional no financiamento da Operação em causa, a cargo do Orçamento de Estado português, pelo que, nessa medida, também não ocorreu qualquer prescrição do procedimento relativamente à recuperação da comparticipação nacional correspondente a 25% do financiamento da referida Operação, constantes dos PP’s em causa, quantias, essas, indicadas no «ponto "5.2. Pedidos de pagamento ISINGA" do documento intitulado "Ficha de identificação da operação" reproduzido a fls. 84 do p.a..» e, como tal, tidas por provadas nos Factos Provados 62, 67., 72. e 77. da factualidade provada no Acórdão recorrido.
9ª Tendo o IFAP, no recurso conhecido e decido pelo Tribunal a quo no Acórdão recorrido suscitado a questão de a prescrição do procedimento de recuperação de verbas referentes à «comparticipação nacional» não poder estar abrangida pela incidência objectiva do R 2988/95, cumpriria ao Tribunal conhecer de tal questão;
10ª Não tendo, o Tribunal a quo conhecido de tal questão suscitada pelo IFAP no recurso conhecido e decidido no Acórdão recorrido, tal constitui nulidade do Acórdão recorrido;
11ª Tendo, nas circunstâncias alegadas, o Tribunal a quo, decidido no Acórdão recorrido, que “o recurso interposto pelo IFAP improcede também nesta parte e assim totalmente” por ter considerado prescrito o procedimento de recuperação de verbas relativamente aos 1º e 2º PP’s violou o disposto nos 2º, 3º e 4º parágrafos do nº 1 do artº 3º do R 2988/95, bem como o disposto no artº 168º, nº 4 do CPA/2015 conjugado com o disposto no nº 3 do artº 3º do R 2988/95».
10. Relativamente a este recurso interposto pelo Requerido/Réu “IFAP”, a Requerente/Autora “ASFOALA” não contra-alegou.
11. Por acórdão de 16/1/2020 (cfr. fls. 948 e segs. SITAF), o TCAS pronunciou-se, indeferindo-as, sobre as nulidades arguidas por ambas as partes nos seus respetivos recursos, por alegadas omissões de pronúncia, do Acórdão recorrido, de 10/10/2019, e ordenou a subida dos autos a este STA.
12. Os presentes recursos de revista foram admitidos pelo Acórdão de 2/4/2020 (cfr. fls. 960 e segs. SITAF) proferido pela formação de apreciação preliminar deste STA, prevista no nº 5 do art. 150º do CPTA, nos seguintes termos:
«(…) A requerente Asfoala solicitou «in judicio» que se suspendesse a eficácia do acto do IFAP que alterou um contrato de financiamento havido entre as partes e lhe impôs a devolução da quantia de € 118.573,63, prestada no âmbito daquele pacto e a título de subsídio ao investimento.
O TAF antecipou o juízo da causa principal e anulou o acto impugnado — mas só parcialmente.
E essa pronúncia foi confirmada pelo TCA Sul, que negou provimento às apelações deduzidas pela Asfoala e pelo IFAP.
Inconformadas com esse aresto do TCA, ambas as partes deduziram recursos de revista — cada um deles reportado aos segmentos em que claudicaram.
A revista do IFAP suscita «quaestiones juris» centradas na prescrição (do direito de exigir a devolução de verbas públicas indevidamente pagas). Ora, alguns desses pontos continuam a suscitar hesitações e reclamam a fixação de directrizes por parte do Supremo. E isto — mais do que a omissão de pronúncia arguida pelo IFAP — induz ao recebimento de tal revista.
Donde se segue a necessidade de igualmente se admitir a revista da Asfoala que — para além de imputar ao aresto uma omissão de pronúncia e de esgrimir outras questões adjectivas — também integra um problema de prescrição, respeitante ao decisivo assunto do apuramento do «dies a quo» do prazo prescricional.
Justifica-se, portanto, que o Supremo reavalie a matéria dos autos, até pelas repercussões que a sua pronúncia provavelmente terá nos inúmeros dissídios do género — muitos deles suscitados entre as mesmas partes. E o «quantum» pecuniário em causa também concorre para o recebimento dos recursos».
13. A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste STA, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146º nº 1 do CPTA, emitiu parecer (cfr. fls. 968 e segs. SITAF) no sentido de não merecerem provimento os recursos de revista, quer quanto às alegadas omissões de pronúncia quer quanto às suas críticas ao julgado no aresto impugnado, devendo, consequentemente, ser mantido o Ac.TCAS recorrido.
14. A “ASFOALA” apresentou resposta a este parecer (cfr. fls. 985 e segs. SITAF) confirmando as alegações do seu recurso e respetivas conclusões, nomeadamente quanto à questão da decidida antecipação do juízo sobre a causa principal.
15. O “IFAP” também apresentou resposta ao parecer mas, por falta de pagamento de multa (art. 139º nºs 5 e 6 do CPC), foi ordenado o seu desentranhamento.
16. Entretanto (cfr. fls. 1009 SITAF), veio o “IFAP” apresentar requerimento para reenvio prejudicial ao TJUE, nos termos do art. 267º do TFUE, de três questões que enuncia, e para o julgamento ampliado da revista, nos termos do art. 148º do CPTA. Por despacho (cfr. fls. 1063) foi relegada para a conferência de julgamento a decisão sobre o pedido de reenvio prejudicial. E por despacho da Senhora Conselheira Presidente deste STA (cfr. fls. 1065 SITAF) foi indeferido o pedido de julgamento ampliado da revista «sem prejuízo do que porventura venha a tornar-se necessário em face do debate em sessão de discussão e julgamento».
17. Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, mas com prévia divulgação do projeto do acórdão pelos Srs. Juízes Adjuntos, o processo vem submetido à conferência, cumprindo apreciar e decidir.
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II - DAS QUESTÕES A DECIDIR
18. Constitui objeto dos presentes recursos de revista:
Saber se o Acórdão TCAS recorrido, ao não conceder provimento aos recursos de apelação interpostos, respetivamente, pela Requerente/Autora e pelo Requerido/Réu da sentença de 1ª instância, do TAF/CB, julgou corretamente, nomeadamente saber se são de acolher as críticas que lhe são dirigidas por cada um dos Recorrentes nas suas alegações, nomeadamente:
- quanto à alegada nulidade do Acórdão por omissões de pronúncia (recursos da “ASFOALA” e do “IFAP”); e
- quanto aos alegados erros de julgamento por errada interpretação e aplicação:
. do art. 121º do CPTA (recurso da “ASFOALA”);
. dos arts. 118º nº 2 do CPTA, 574º nºs 1 e 2 e 640º do CPC (recurso da “ASFOALA”);
. do art. 3º do Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95 do Conselho, de 18/12 (recursos da “ASFOALA” e do “IFAP”).
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III - FUNDAMENTAÇÃO
III. A – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
19. É a seguinte a matéria de facto julgada provada pelas instâncias:
“1. Relações entre titulares dos órgãos sociais da Autora e dos seus alegados fornecedores
a. Ato constituinte e composição dos órgãos sociais da ASFOALA
1. A Autora é uma associação de produtores florestais, sem fins lucrativos, que tem por objeto a defesa e promoção dos interesses dos produtores e proprietários florestais e o desenvolvimento de ações de preservação e valoração das florestas, dos espaços naturais, da fauna e flora; a defesa e valorização do ambiente, do património natural construído, a conservação da natureza, bem como, de uma maneira geral, a valorização do património fundiário e cultural dos seus associados — cfr. os estatutos da Autora reproduzidos pelo doc. n. ° 1 junto com a petição inicial.
2. A autora foi constituída, no dia 13/12/2005, por— cfr. os estatutos da Autora reproduzidos pelo doc. n.° 1 junto com a petição inicial:
2.1. A……….., casado, natural da freguesia de Famalicão, concelho de Guarda, residente em Bairro ………, Numero ….., Famalicão, Guarda;
2.2. B……….., casado, natural da freguesia de Alcórrego, concelho de Avis, residente na Avenida …………, ….., Avis;
2.3. C……….., casado, natural da freguesia de São Sebastião da Pedreira, concelho de Lisboa, residente na Rua Dr. ……….., …., Galveias, Ponte de Sor;
2.4. D…………., casado, natural de Itália, de nacionalidade italiana, residente na Rua …………, ….., …., Dafundo, Cruz Quebrada, Algés, Oeiras;
2.5. E…………, casado, natural da freguesia e concelho de Ponte de Sor, residente na Travessa …………., …., Ponte de Sor;
2.6. …………, casado, natural da freguesia de Tramaga, concelho de Ponte de Sor, residente na Rua ………., ….., Ponte de Sor;
2.7. …………., divorciado, natural da freguesia e concelho de Leiria, residente na Rua …………, lote ……, …….., Ponte de Sor;
2.8. F…………, casado, natural da freguesia de Ponte de Sor, referida, onde reside na Rua …………, …., ……., Ponte de Sor;
2.9. G…………., casado, natural da freguesia de Ponte de Sor, residente na Rua ………., …., ……., Ponte de Sor;
2.10. H…………, casado, natural da freguesia de Ponte de Sor, residente em ………, Ponte de Sor;
2.11. ……….., solteiro, natural da freguesia de Nossa Senhora de Fátima, concelho de Lisboa, residente na Rua ………., ….., Ponte de Sor.
3. Desde 24/06/2011 a direção da autora é composta por H………… (Presidente), A………… (Vice-Presidente), ……… (Tesoureiro), ……….. (Secretário) e E……….. (Vogal) — cfr. a ata junta como documento n.° 2 da oposição ao processo cautelar n. ° 317/16.2BECTB, da qual resulta que nessa data se procedeu à designação do tesoureiro e secretário, mantendo-se os demais titulares dos cargos sociais.
4. Pelo menos desde 24/06/2011 a mesa da assembleia geral da autora é composta por G……… (Presidente), D………… (secretário) e ………… (Secretário) — cfr. a ata junta como documento n.°2 da oposição ao processo cautelar n.° 317/16.2BECTB, da qual resulta que nessa data se procedeu à designação do tesoureiro e secretário, mantendo-se os demais titulares dos cargos sociais.
5. Pelo menos desde 24/06/2011, o conselho fiscal da autora é constituído por I……….. (Presidente), F……….. (Secretário) e ……….. (Secretário) — cfr. a ata junta como documento n.° 2 da oposição ao processo cautelar n. ° 317/16.2BECTB, da qual resulta que nessa data se procedeu à designação do tesoureiro e secretário, mantendo-se os demais titulares dos cargos sociais.
6. A atividade da A. passa pela elaboração de planos de gestão florestal [PGF] e de planos específicos de intervenção florestal, e pela gestão e exploração de propriedades dos seus associados integradas em Áreas Agrupadas e em Zonas de Intervenção Florestal [ZIF] - facto admitido por acordo.
7. A A., quando nomeada pelos proprietários como entidade gestora das Áreas Agrupadas e das ZIF, assume designadamente a responsabilidade pela execução de operações de gestão florestal previamente acordadas com os proprietários, que executa, seja com recursos próprios, seja contratando a terceiros os recursos humanos, equipamentos e fornecimento de materiais e produtos necessários para realizar as diversas tarefas, seja através da contribuição em espécie (mediante prestação de trabalho, cedência de equipamentos ou fornecimento de produtos) dos proprietários das explorações florestais - facto admitido por acordo.
b. Propriedade e composição dos órgãos sociais da ……….
8. No dia 18-05-2010, mediante a apresentação n.° 73/20010518, foi registada, na Conservatória do Registo Comercial de Viseu [matricula n.° 4351; inscrição n.° 1] a constituição da sociedade por quotas com o NIPC …… que adotava então a firma …….., Lda. — cfr. Diário da República n.° 152/2001, Série III de 2001-07-03, página 14132.
9. O capital social da sociedade ………, Lda.. NIPC ………, era, então, composto por uma única quota, pertencente ao sócio único — cfr. Diário da República n.° 15212001, Série III de 2001-07-03, página 14132.
10. Nos termos do artigo 4.° do respetivo contrato de sociedade, a gerência e a representação da sociedade ………, Lda., NIPC ………, pertenciam ao sócio único, que foi desde logo nomeado gerente, cuja intervenção solitária era suficiente para obrigar a sociedade — cfr. Diário da República n.°152/2001, Série III de 2001-07-03, página 14132.
11. No dia 14-10-2013, pela Apresentação AP. 1 / 20131014, referente à inscrição 5, foi efetuado o registo do aumento do capital da sociedade ………, Lda., NIPC ………., aumento de capital que foi integralmente subscrito pelo já então sócio I…………. — cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https:// publicacoes.mj.pt/ Pesquisa.aspx.
12. No mesmo dia 14-10-2013, pela Apresentação AP. 2/20131014, referente à inscrição 6, foi efetuado o registo da alteração, deliberada no dia 27-09-2013, do contrato de sociedade para sociedade por quotas e designação de membros de órgãos sociais da até aí ………., Lda., NIPC …….. — cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
13. Por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade …….., Lda., NIPC …………, passou a denominar-se …….., Lda. — cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
14. Também por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade ………, Lda., NIPC ……….., passou a ter como sócios I…………, NIF ………., solteiro, maior, residente no Bairro ……….., n° ….., 6300 - ….. Famalicão, com uma quota no valor de 2.000,00 Euros; A……….., NIF ………., casado em comunhão de adquiridos com ……….., NIF: ………, residente no Bairro ………, n° ….., 6300 - ….. Famalicão, com uma quota no valor de 2.000,00 Euros; e J……….., NIF ………, solteiro, maior, residente na Rua ………., n° …., ……, 6300 – ….. Guarda — cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
15. Ainda por força da alteração do contrato de sociedade acabada de referir, manteve-se na gerência da sociedade ………, Lda., NIPC ………., o sócio I………… e passou a ser também gerente A………, NIF ………, bastando para obrigar a sociedade a intervenção de um gerente — cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https//publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
16. O contrato de sociedade da sociedade ………., Lda., NIPC …….. não sofreu alterações desde então.
c. Propriedade e composição dos órgãos sociais da ………
17. No dia 27-04-2011 foi outorgado contrato de sociedade entre A……….., casado com ………., em regime de comunhão de bens adquiridos, natural da freguesia de Famalicão, concelho de Guarda, residente em Bairro ………, Número …., Famalicão, Guarda, contribuinte n.° ……..; I…………, solteiro, maior, natural da freguesia de Guarda (Sé), concelho de Guarda, residente em Bairro …….., Número …., Famalicão, Guarda, contribuinte n.º ……..; e J……….., solteiro, maior, natural da freguesia de Guarda (Sé), concelho de Guarda, residente em Bairro ………, número …., Famalicão, Guarda, contribuinte n.° ………..; contrato esse pelo qual foi criada a sociedade por quotas com o NIPC ……… que adota a firma ………., Lda. — cfr. a cópia do contrato de sociedade consultado e consultável em https//publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
18. O capital social da sociedade ……….., Lda., NIPC …….., pertence, em partes iguais, aos três sócios – cfr. o artigo 4.° do contrato de sociedade consultado e consultável em https//publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
19. A sociedade ………., Lda., NIPC ………., obriga-se com a intervenção de um gerente — cfr. o artigo 4.° do contrato de sociedade consultado e consultável em https//publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
20. São gerentes da sociedade ………, Lda., NIPC ………., desde a sua constituição, A…………, contribuinte n.° ………, e I…………, contribuinte n.° ………. — cfr. o artigo 4.° do contrato de sociedade consultado e consultável em https//publicacoes.mj.pt/ Pesquisa.aspx.
d. Propriedade e composição dos órgãos sociais da ……….
21. No dia 23-04-2001, mediante a apresentação n.°07120010423, foi registada, na Conservatória do Registo Comercial de Ponte de Sor [matrícula n.° 632; inscrição n.° 1] a constituição da sociedade por quotas com o NIPC ……… que adotava então a firma ………, Lda — cfr. Diário da República n.° 127/ 2001,1° Suplemento, Série III de 2001-06-01, página 94.
22. O contrato de sociedade pelo qual foi constituída a sociedade ……….., Lda, NIPC ………., foi outorgado por D…………, residente em Rua ………, n° …., ….. — Dafundo, Oeiras, casado segundo o regime de comunhão geral com …………..; H…………….., solteiro, maior, residente em Ponte de Sor; e F…………., residente em Ponte de Sor, casado segundo o regime de comunhão de adquiridos com ……… — cfr. Diário da República n.° 127 / 2001,1° Suplemento, Série III de 2001-06-01, página 94.
23. O capital social da sociedade ………, Lda, NIPC ………., era, então, composto por três quotas, uma no valor nominal de 1270 euros, pertencendo ao sócio D………. e duas de 1650 euros cada, pertencendo uma a cada um dos sócios H………… e F…………. — Diário da República n. 0 127 / 2001,1° Suplemento, Série III de 2001-06-01, página 94.
24. Nos termos do artigo 4.° do respetivo contrato de sociedade, a gerência da sociedade …………, Lda, NIPC ………., pertencia a todos os sócios, desde logo nomeados gerentes, obrigando-se a sociedade com a assinatura dos três gerentes, salvo para atos de mero expediente, em que bastaria a assinatura solitária de apenas um deles — cfr. Diário da República n.° 127/ 2001, 1° Suplemento, Série III de 2001-06-01, página 94.
25. No dia 11-02-2014, mediante o Av. 2 - AP. 1120140211, foi registada a renúncia, ocorrida no dia 12 de Dezembro de 2013, de D………….. à gerência da ……….., Lda, NIPC ………. — cfr o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https//publicações.mj.pt/ Pesquisa.aspx.
26. No mesmo dia 11-02-2014, mediante a inscrição n.° 3 - AP. 2120140211, foi efetuado o registo da alteração dos artigos 1. ° 3.° e 4.° do contrato de sociedade da sociedade ……….., Lda, NIPC ………., mediante a qual aquela sociedade passou a ter como únicos sócios F……………., NIF ………., e H……….., NIF ……….., cada um com uma quota no valor de € 2.500,00, e passou a obrigar-se mediante a assinatura de dois gerentes [salvo para atos de mero expediente, em que bastaria a assinatura solitária de apenas um deles] — cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https//publicações.mj.pt/Pesquisa. aspx.
27. No dia 17-12-2015, mediante a inscrição n.° 4 - AP. 33/20151217, foi efetuado o registo da alteração do contrato de sociedade da sociedade ……….., Lda, NIPC ……….., mediante a qual aquela sociedade foi transformada em sociedade anónima e viu o seu capital aumentado para 50.000,00 Euros, distribuído por cinquenta mil ações, nominativas ou ao portador, no valor nominal de um euro, passando a adotar a firma ……….., S.A. — cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
28. O capital social assim aumentado em € 45.000,00, foi subscrito em dinheiro, mediante a admissão de novos sócios, tendo € 44.800,00 sido subscritos por G…………, S.A., 100,00 por K………… e 100,00 por ………… — cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
29. Ainda por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade …………., SA., NIPC ………., passou a ter um Conselho de Administração, composto por F…………., NIF ………., e H…………, NIF ………, e a obrigar-se pela intervenção de dois administradores — cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
30. O contrato de sociedade da sociedade ………, S.A., NIPC ………… não sofreu alterações desde então.
e. Propriedade e composição dos órgãos sociais da G………., S.A.
31. No dia 20/10/1982 foi registada, na Conservatória do Registo Comercial de Ponte de Sor, pela Insc. 1 - Ap. 05/19821020, a constituição da sociedade que adotou a firma G………, Limitada, NIPC ……… — cfr. a Apresentação OF. 20140130, referente ao averbamento 2 à inscrição 1, publicada no dia 2014-01-30, [extrato condensado das inscrições n.ºs 1, 3 e 4 da ficha, consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
32. O capital social da G…………, Limitada, NIPC ………., foi, no momento da sua constituição, repartido por — cfr. a Apresentação OF. 20140130, referente ao averbamento 2 à inscrição 1, publicada no dia 2014-01-30, [extrato condensado das inscrições n.ºs 1, 3 e 4 da ficha, consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx:
32.1. G…………., casado com ………., no regime de comunhão geral, residente em ………, Ponte de Sôr, com uma quota no valor de € 137.169,42;
32.2. …………, casada com G……….. no regime de comunhão geral, residente em ……….., Ponte de Sôr, com uma quota no valor de € 62.349,74;
32.3. H………….., solteiro, maior, residente me Ponte de Sôr, com uma quota no valor de 24.939,89 Euros;
32.4. F…………., solteiro, maior, residente em Ponte de Sôr, com uma quota no valor de € 24.939,89.
33. No dia 8 de Julho de 1992, foi inscrita [inscrição n.º 2, referente à apresentação n.º 3, da mesma data] na Conservatória do Registo Comercial de Ponte de Sor alteração ao artigo 3.° do contrato de sociedade da então G………., Lda., NIPC ………, nos termos do qual o capital dessa sociedade passava a ser representado por quatro quotas: uma no valor nominal de 13.750.000$00, pertencente ao sócio G…………; outra no valor de 6.250.000$00 pertencente à sócia ……….; outra no valor de 2.500.000$00 pertença de H…………; e outra no valor de 2.500.000$00 pertença de F………… — cfr. Diário da República n.° 237/1992, Série III de 1992-10-14, Páginas:18661.
34. No dia 23 de Junho de 1995, foi inscrita [inscrição n.° 3, referente à apresentação n.º 12, de 19/06/1995] na Conservatória do Registo Comercial de Ponte de Sor alteração ao artigo 3.° do contrato de sociedade da então G……….., Lda., NIPC ………, nos termos do qual o capital dessa sociedade passava a ser representado por quatro quotas: uma no valor nominal de 27.500.000$00, pertencente ao sócio G……….; outra no valor de 12.500.000$00 pertencente à sócia ……….; outra no valor de 5.000.000$00 pertença de H…………; e outra no valor de 5.000.000$00 pertença de F………… —cfr. Diário da República n.º 197/1995, 1° Suplemento, Série III de 1995-08-26, páginas 84.
35. Pelo mesmo ato de registo acabado de referir, foi alterado o artigo 3.° do contrato de sociedade da então G…………, Lda., NIPC ………, nos termos do qual a gerência da sociedade ficou a pertencer a todos os sócios, desde logo nomeados gerentes, sendo suficiente para obrigar a sociedade a assinatura de G……….., ou, conjuntamente, a de dois dos gerentes sócios, salvo os documentos de mero expediente, que poderiam ser assinados por qualquer dos sócios — cfr. Diário da República n.º 197/1995,1° Suplemento, Série III de 1995-08-26, páginas 84.
36. No dia 28-09-2012 foi registada, pela Apresentação AP. 1/20120928, referente ao averbamento 1 à inscrição 1, a cessação de funções de gerência da sociedade G………., Lda., NIPC ………, por parte de …………, por esta ter falecido no dia 14-07-2011 — cfr. o registo do respetivo facto societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/ Pesquisa.aspx.
37. No dia 26-11-2014, mediante a inscrição n.° 2 - AP. 258/20141126, foi efetuado o registo da alteração do contrato de sociedade da sociedade G………., Lda., NIPC ………, deliberada no dia 26-09-2014, mediante a qual aquela sociedade foi transformada em sociedade anónima e viu o seu capital aumentado para 250.000,00 Euros, distribuído por duzentas e cinquenta mil ações, nominativas ou ao portador, no valor nominal de um euro, passando a adotar a firma G………, S.A. — cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https:/ publicacoes.mj.pt/ Pesquisa.aspx.
38. O capital social assim aumentado em € 601,06, foi subscrito em dinheiro, mediante a admissão dos novos sócios K……….., Nif …………, solteiro, maior, residente em Rua ……….., Ponte de Sor, e ………., Nif ……….., c.c. F……….., no regime de comunhão de adquiridos, residente na Avenida ………, ….., ….., Ponte de Sor, com 300,53 Euros cada um — cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt. Aspx.
39. Ainda por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade G…………, S.A., NIPC ………, passou a ter um Conselho de Administração, composto por — cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/ Pesquisa.aspx:
39.1. G……….., NIF ………., residente na Rua ……….., …., ……., 7400 - ….. Ponte de Sor com o cargo de Presidente do Conselho de Administração;
39.2. H…………, NIF ………., residente na Rua ………, …., 7400 — ….., Ponte de Sor, com o cargo de vice-presidente do Conselho de Administração;
39.3. F…………, NIF ………, residente na Av. …….., ….., ….., 7400 - ….. Ponte de Sor, no cargo de vogal.
40. Os mandatos assim designados no dia 26-09-2014 foram-no para o período de quatro anos, de 2014 a 2017 — cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
41. Ainda por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade G…………., NIPC ………, passou a obrigar-se pela assinatura de 2 administradores ou pela assinatura de administrador único — cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em hTTPS://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
42. No dia 17-01-2019, mediante a inscrição n.º 4 - AP. 49/20190117, foi efetuado o registo da alteração do contrato de sociedade da sociedade G……….., S.A., NIPC ………., mediante a qual foi designado como administrador único, para o quadriénio 2018-20121, K……….., NIF ………, residente na Rua ………, s/n, 7400-…. Ponte de Sôr - cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
2. Celebração do contrato de financiamento e respetivos termos
43. A Autora submeteu à Autoridade de Gestão (AG) do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PRODER) uma candidatura ao Programa PRODER — Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, no Eixo “Melhoria do Ambiente e da Paisagem Rural", subprograma 2 — "Gestão Sustentável do Espaço Rural", Medida 2.3 — "Gestão do Espaço Florestal e Agro- -Florestal", Ação 2.3.3— "Valorização Ambiental dos Espaços Florestais", Sub-ação 2.3.3.3 "Proteção contra Agentes Bióticos Nocivos", mediante pedido de apoio no valor de € 178.562,72, o qual foi identificado por aquela AG PRODER como operação nº 20000018107 "Área Agrupada da ………."— facto admitido por acordo; çfr., ainda, a 1ª das "cláusulas específicas" do contrato de financiamento.
44. O pedido de apoio foi deferido para um investimento total proposto de € 178.562,72, e um investimento elegível no valor de € 148.217,05 — facto admitido por acordo; cfr., ainda, a 2.ª das "cláusulas específicas" do contrato de financiamento.
45. No dia 19/11/2010, a A. celebrou com o R. o "contrato de financiamento n° 02009022/0" para formalização da concessão do apoio deferido na operação n° 20000018107 "Área Agrupada da …………"— facto admitido por acordo; cfr., ainda, a 1.ª das "cláusulas específicas" do contrato de financiamento.
46. Através do referido contrato, o R. concedeu à A. um subsídio não reembolsável no valor de € 118.573,64, correspondente a 66,40% do valor do investimento total e a 80,00% do valor do investimento elegível da operação aprovada — facto admitido por acordo; cfr., ainda, a 2.ª das "cláusulas específicas" do contrato de financiamento.
47. A ajuda concedida destinou-se a financiar despesas com a recuperação de montados de sobro na "Área Agrupada da ……….." e a elaboração e acompanhamento de projeto para o efeito — cfr. as rubricas de investimento mencionadas no documento intitulado "análise de pedido de pagamento" reproduzido a fls. 69-76 do p.a..
48. Nos termos do n.° 2 da 2.ª das "cláusulas específicas" do contrato de financiamento, «o apoio concedido é ajustável em função do efetivo custo final elegível, mantendo-se a taxa de comparticipação atribuída na decisão de aprovação».
49. Nos termos da 3.ª das “cláusulas específicas" do contrato de financiamento, do plano previsional da operação constava a previsão de pagamento do subsídio em quatro tranches.
50. Nos termos do n.° 1 da 4.ª das "cláusulas específicas" do contrato de financiamento, a execução material da operação teria início em 01/09/2010 e fim em 31/08/2011, sem prejuízo do prazo fixado nas "condições específicas" do mesmo contrato.
51. Nos termos do ponto "A.4." do ponto "A. Obrigações específicas" do ponto "2. Condições específicas" do contrato de financiamento, a autora comprometia-se, pela outorga do contrato, a «dar início e concluir a execução física da operação no prazo máximo de (...) 48 meses, salvo prorrogação, em qualquer caso, previamente aprovada por escrito pelo Gestor».
52. Nos termos dos n.ºs 2 e 3 da 4.ª cláusula do contrato de financiamento, para efeitos deste contrato deveria considera-se que o "termo da operação" ocorreria no dia 21/12/2015, salvo no caso de prorrogação da "data de fim" prevista no n.º 1 da 4.ª das "cláusulas específicas" do contrato, caso em que o "termo da operação" deve ter-se também ele por prorrogado automaticamente por igual período.
53. Nos termos do ponto “B. Pagamentos dos apoios e documentos comprovativos" do ponto "2. Condições específicas" do contrato de financiamento:
«B.2. Os pedidos de pagamento reportam-se às despesas efetivamente realizadas e pagas, devendo os comprovativos das mesmas serem entregues nas DRAP no prazo estipulado no regulamento de aplicação (...);
B.3. Os documentos comprovativos referidos no número anterior devem dar entrada nas DRAP nos termos e prazos fixados no regulamento específico;
B.4. Podem ser solicitados elementos complementares, constituindo a falta de entrega dos mesmos ou a ausência de resposta fundamento para a não aprovação do pedido;
B.5. Apenas são aceites os pedidos de pagamento relativos a despesas pagas por transferência bancária, débito em conta ou cheque, nos termos estabelecidos, comprovadas pelo respectivo extracto bancário demonstrativo do pagamento;
B.6. O pagamento é proporcional à realização do investimento elegível, devendo o montante da última prestação representar, pelo menos, 20% da despesa total elegível da operação;
B.7. Podem ser apresentados até 4 pedidos de pagamento por operação, excepto quando se trate de operações com execução superior a 24 meses, em que é admissível mais 2 pedidos por ano de execução do investimento;
(…)
B.9. Pode ser concedido um adiantamento, de acordo com as condições previstas no artigo 36.º do Regulamento (CE) n° 1974/2006, de 15 de dezembro;
B.9.1. O pagamento do adiantamento está sujeito à constituição de uma garantia bancária ou uma garantia equivalente correspondente a 110% do seu valor;
(…)
54. Nos termos do ponto “B.4." do ponto “B. Obrigações gerais" do ponto "3. Condições gerais" do contrato de financiamento, constitui obrigação do beneficiário «comunicar à Autoridade de Gestão, por escrito, no prazo de dez dias sobre a sua ocorrência, todos os factos susceptíveis de interferir na normal execução da operação, nos termos aprovados».
55. Nos termos do ponto "B.5." do ponto "B. Obrigações gerais" do ponto "3. Condições gerais" do contrato de financiamento, constitui obrigação do beneficiário «dispor de um processo relativo à operação, com toda a documentação relacionada com a apresentação e a decisão do pedido de apoio e a respetiva execução, devidamente organizada, assim como manter o arquivo de todos os documentos que respeitem à execução da operação, incluindo os originais ou as cópias autenticadas dos documentos comprovativos da despesa, registos contabilísticos e extractos bancários, por prazo não inferior a 10 anos, nos termos da lei».
56. Nos termos do ponto “B.9." do ponto "B. Obrigações gerais" do ponto "3. Condições gerais" do contrato de financiamento, constitui obrigação do beneficiário «(...) sempre que aplicável» comprovar a despesa «(...) com documentos fiscalmente aceites (..)».
57. Nos termos do ponto "B.10" do ponto "B. Obrigações gerais" do ponto "3. Condições gerais" do contrato de financiamento, constitui obrigação do beneficiário «(...) efectuar todos os movimentos financeiros relativos ao projeto (pagamentos e Recebimentos) exclusivamente através da conta indicada neste contrato, mediante transferência bancária, ou, se especialmente previsto no regulamento específico do apoio, através de cheque até ao montante aí fixado».
58. Nos termos dos pontos "I.1." e I.2." do ponto "I. Pagamentos indevidos" do ponto "3. Condições gerais" do contrato de financiamento:
“I.1. Todos os pagamentos efetuados pelo IFAP são realizados sob condição da sua elegibilidade e conformidade com as normas nacionais e comunitárias aplicáveis.
I.2. Qualquer irregularidade verificada durante a execução da operação pode determinar a devolução dos pagamentos efetuados, independentemente da data de sua constatação».
3. Submissão e decisão de pedidos de pagamento; execução dos pagamentos
59. No dia 19/01/2011 a Autora apresentou à Ré o primeiro pedido de pagamento [1.º PP] de tranche do subsídio concedido — cfr. o ponto n.° 3 do documento n. ° 3 junto com a p.i. (notificação da decisão impugnada).
60. Este 1.º PP baseou-se em despesas alegadamente pagas aos fornecedores H……….., NIF ………. [factura n.º 3/2011, de 17/01/2011, no valor de € 44.683,83, alegadamente referente a "tratamento fitossanitário"], e ………, Lda., NIPC ……… [fatura n.º A 64, de 18/01/2011, no valor de € 9.425,41, alegadamente referente a "marcação da regeneração natural" e "limpeza de matos com grade"] — cfr. os quadros "1. Documento de despesa" e "2. Modos de pagamento" do documento intitulado "análise de pedido de pagamento" reproduzido a fls. 69 do p.a..
61. Este 1.º pedido de pagamento de tranche foi deferido no dia 25/01/2011 — cfr., o mapa n.º 2 que acompanha a informação prestada pela Ré a fls. 337-339 do processo cautelar.
62. A tranche visada pelo 1.º pedido de pagamento assim deferido foi paga à Autora no dia 24/02/2011 — cfr. o ponto "5.2. Pedidos de pagamento ISINGA" do documento intitulado "Ficha de identificação da operação" reproduzido a fls. 84 do p.a..
63. O valor deste pagamento em execução do deferimento deste 1.º pedido de pagamento foi de € 54.109,24 — cfr. o ponto "5.2. Pedidos de pagamento ISINGA" do documento intitulado "Ficha de identificação da operação" reproduzido a fls. 84 do p.a..
64. No dia 03/03/2011 a Autora apresentou à Ré o segundo pedido de pagamento [2.° PP] de tranche do subsídio concedido — cfr. o ponto n.° 3 do documento n.° 3 junto com a p.i. (notificação da decisão impugnada).
65. Este 2.° PP baseou-se em despesas alegadamente pagas ao fornecedor H…………, NIF ……….. [fatura n.° 5/2011, de 01/03/2011, no valor de € 48.297,20, alegadamente referente a "tratamento fitossanitário”] — cfr. os quadros "1. Documento de despesa" e "2. Modos de pagamento" do documento intitulado "análise de pedido de pagamento" reproduzido a fls. 72 do p.a..
66. Este 2.° pedido de pagamento de tranche foi deferido no dia 15/03/2011 — cfr., o mapa n.° 2 que acompanha a informação prestada pela Ré a fls. 537-539 do processo cautelar.
67. A tranche visada pelo 2.° pedido de pagamento assim deferido foi paga à Autora no dia 18/04/2011 — cfr. o ponto "5.2. Pedidos de pagamento ISINGA" do documento intitulado “ficha de identificação da operação" reproduzido a fls. 84 do p.a..
68. O valor deste pagamento em execução do deferimento deste 2.° pedido de pagamento foi de €48.297,20 — cfr. o ponto "5.2. Pedidos de pagamento ISINGA" do documento intitulado “ficha de identificação da operação" reproduzido a fls. 84 do p.a..
69. No dia 30/05/2012, a Autora apresentou à Ré o terceiro pedido de pagamento [3.° PP] de tranche do subsidio concedido — cfr. o ponto nº 3 do documento n.° 3 junto com a p.i. (notificação da decisão impugnada).
70. Este 3.° PP baseou-se em despesas alegadamente pagas ao fornecedor ……., Lda., NIPC ………. [fatura n.° 3/2012, de 29/05/2012, no valor de € 16.691,68, alegadamente referente a "preparação do terreno D1", "tratamento do solo D12" e "marcação de regeneração natural D3”] — cfr. os quadros "1. Documento de despesa" e "2. Modos de pagamento" do documento intitulado "análise de pedido de pagamento" reproduzido a fls. 73 do p.a..
71. Este 3.° pedido de pagamento de tranche foi deferido no dia 11/ 06/2012 — cfr., o mapa n.° 2 que acompanha a informação prestada pela Ré a fls. 537-539 do processo cautelar.
72. A tranche visada pelo 3.° pedido de pagamento assim deferido foi paga à Autora no dia 30/07/2012 — cfr. o ponto "5.2. Pedidos de pagamento ISINGA" do documento intitulado "Ficha de identificação da operação" reproduzido a fls. 84 do p.a..
73. O valor deste pagamento em execução do deferimento deste 3.° pedido de pagamento foi de € 16.691,68 — cfr. o ponto "5.2. Pedidos de pagamento ISINGA" do documento intitulado "Ficha de identificarão da operação" reproduzido a fls. 84 do p.a..
74. No dia 11/02/2013 a Autora apresentou à Ré o quarto e último pedido de pagamento [UPP] de tranche do subsídio concedido — cfr. o ponto n.° 3 do documento n.° 3 junto com a p.i. (notificação da decisão impugnada).
75. Este UPP baseou-se em despesas alegadamente pagas aos fornecedores ……….., Lda., NIPC ……… [fatura n.° 2/2013, de 07/02/2013, no valor de € 27.983,32, alegadamente referente a "instalação de plantação / sementeira", "tratamento solo — instalação de cultura melhoradora D12", "tratamento solo — instalação de cultura melhoradora D7" e a "tratamento solo — gradagem de siderarão D9] e ………, Lda., NIPC ……… [fatura n.° 1/2013, de 07/02/2013, no valor de € 3.657,60, alegadamente referente a "elaboração e acompanhamento do projeto D15] — cfr. os quadros "1. Documento de despesa" e “2. Modos de pagamento" do documento intitulado "análise de pedido de pagamento" reproduzido a fls. 75 do p.a..
76. Este último pedido de pagamento de tranche foi deferido no dia 26/02/2013 — cfr., o mapa n.° 2 que acompanha a informação prestada pela Ré a fls. 337-339 do processo cautelar.
77. A tranche visada pelo último pedido de pagamento assim deferido foi paga à Autora no dia 27/03/2013 — cfr. o ponto "5.2. Pedidos de pagamento ISINGA" do documento intitulado "Ficha de identificação da operação" reproduzido a fls. 84 do p.a..
78. O valor deste pagamento em execução do deferimento deste último pedido de pagamento foi de € 30.044,65 — cfr. o ponto "5.2. Pedidos de pagamento ISINGA" do documento intitulado “Ficha de identificação da operação" reproduzido a fls. 84 do p.a.
4. Antecedentes da reanálise dos pedidos de pagamento
79. No âmbito de procedimento tendo em vista a certificação das contas do exercício contabilístico de 2015 da Ré, a Inspeção Geral de Finanças [IGF] auditou a operação n.° 20000043669, denominada "ZIF do ……", cujo beneficiário é a Autora e a que se referem os processos judiciais 340/18.2BECTB (cautelar) e 341/18.OBECTB (principal)— cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.° 2018/225/A3/366» no processo n.° 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.
80. A referida operação foi auditada, tal como as demais operações objeto da amostra selecionada, para avaliar a elegibilidade das despesas e a sua conformidade com as regras comunitárias, tendo em vista a emissão de uma opinião de auditoria acerca da fiabilidade e veracidade das contas do IFAP, I.P. relativas ao exercício em causa — cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29- 03-2019, através do ofício com a referência (proc. n.° 2018/225/A3/366» no processo n.° 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.
81. O critério que presidiu à seleção da operação n.° 20000045669 para compor a amostra para a auditoria foi meramente estatístico — cfr a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.° 2018/225/A3/366» no processo n.° 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.
82. Ao proceder à auditoria referida, a IGF detetou que na dita operação n.° 20000045669 a aqui Autora, ali igualmente beneficiária, não declarou, nos requerimentos em que apresentou os pedidos de pagamentos das tranches do subsídio concedido, a existência de relações especiais com os seus fornecedores, tendo também detetado, no entanto, que um dos associados da Autora era, simultaneamente, sócio da sociedade ……, Lda., NIPC ……….., empresa consultora responsável pelo pedido de apoio e também prestadora de serviços que justificaram pedidos de pagamento — cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.° 2018/225/ A3/366» no processo n.° 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.
83. Tendo em consideração o quanto resulta do facto provado antecedente e o estipulado no ponto n.° 1.4.7 "relações especiais, conflito de interesses e razoabilidade dos custos" da norma de procedimentos externa [NPE] NPE PPG- 041 emitida pelo IFAP, IP., a IGF recomendou ao IFAP, IP, a reanálise dos pedidos de pagamento — cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.° 2018/225/A3/366» no processo n.° 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de .Beja), com as mesmas partes.
84. Na sequência da recomendação acabada de referir, o IFAP, I.P. informou a IGF de que, em sede de controlo administrativo detetou irregularidades em várias operações da ASFOALA, facto que determinou que todas as operações em que esta figurou como beneficiário tivessem sido objeto de reanálise por parte do IFAP, I.P., já fora do âmbito da auditoria promovida pela IGF. — cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.° 2018/225/A3/366», no processo n.° 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.
85. No dia 29/01/2016, a IGF comunicou à Comissão Europeia que, na sequência de «controlo ex post» («controlo físico/administrativo»), «(...) realizado pelas DRAP, IFAP e IGF, foram constatados os seguintes factos para a grande maioria das 34 operações PRODER apresentadas pela ASFOALA: a) emissão de faturas relativas à execução de trabalhos que, afinal, não foram executados; b) faturação e consequente pedido de pagamento de apoio público, por valores significativamente mais elevados que aqueles que foram os valores cobrados a nível das subempreitadas; c) a existência de relações especiais entre a promotora e os seus principais fornecedores (por ex.: o presidente da ASFOALA — H……….. — é um dos principais fornecedores)» — cfr. o anexo à informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.° 2018/225/A3/366» no processo n.° 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.
5. Instrução do procedimento de recuperação e audiência prévia
86. No dia 21/11/2016, na sequência de controlo efetuado à operação em causa nos presentes autos para reanálise da regularidade dos pagamentos feitos, o Réu dirigiu à Autora, para efeitos de realização de audiência de interessados, o ofício com a referência 012290/2016 DAI-UREC, que a Autora recebeu no dia 23/11/2016, pelo qual lhe comunicou a sua intenção de modificar unilateralmente o contrato de financiamento n.° 02009022/0 e ordenar a devolução de € 118.573,63 — cfr. o documento reproduzido a fls. 20-26 do p.a. e como documento n.° 4 junto com a p.i., e a declaração da autora a fls. 523-525 do processo cautelar.
87. O ofício com a referência 012290/2016 DAI-UREC tem o seguinte teor — cfr. o documento reproduzido a fls. 20-26 do p.a. e como documento n.° 4 junto com a p.i.:
<dá-se aqui tal documento como reproduzido>
88. Por carta datada de 07/12/2016, a Autora pronunciou-se sobre o projeto de decisão que lhe fora comunicado, tendo, designadamente, requerido o seguinte — cfr. fls. 12-17 do p.a.:
<dá-se aqui tal documento como reproduzido>
89. O Réu não ouviu as testemunhas arroladas pela Autora — admitido por acordo.
90. Relativamente ao projeto de decisão de recuperação de verbas respeitantes ao 3.° PP, a Autora alegou especificamente o seguinte — cfr. fls. 12-17 do p.a.:
<dá-se aqui tal documento como reproduzido>
91. Relativamente ao projeto de decisão de recuperação de verbas respeitantes ao UPP, a Autora alegou especificamente o seguinte — cfr. fls. 12-17 do p.a.:
<dá-se aqui tal documento como reproduzido>
92. Os acordos de cedência de recursos entre ……, Lda e …….., Lda., a que alude a Autora, têm o seguinte teor — cfr. os documentos reproduzidos a fls. 31- 34 do p.a.:
<dão-se aqui tais documentos como reproduzidos>
6. A decisão impugnada
93. No dia 16/10/2018, a Autora foi notificada, através do ofício com a referencia 020807/2018 DAI-UREC, de 13/10/2018, da decisão do Presidente do Conselho Diretivo do Réu que determinava a alteração do contrato de financiamento n. ° 02009022/0 e ordenou a devolução do valor de € 118.573,63 — cfr. o documento reproduzido a fls. 1-8 do p.a. e a declaração da autora quanto à receção deste ofício na primeira página da p.i.
94. O ofício com a referência 020807/2018 DAI-UREC, acabado de referir, tem o seguinte teor — cfr. o documento reproduzido a fls. 1-8 do p.a.:
<dá-se aqui tal documento como reproduzido>
7. Outros factos relevantes para o computo da prescrição
95. No dia 30/11/2015, o Réu deferiu pedidos de pagamento da Autora apresentados, no dia 04-09-2015, no âmbito das seguintes operações — cfr., quanto à data de apresentação dos pedidos, as decisões finais de recuperação de verbas reproduzidas nos p.a. que instruem os referidos processos judiciais; quanto à data do respetivo deferimento, a declaração da autora a fls. 523-525 do processo cautelar e a informação prestada pela Ré a fls. 535-536 do processo cautelar:
<dá-se aqui o elenco das operações como reproduzido>
96. As tranches visadas pelos pedidos de pagamento referidos no facto provado anterior foram pagas no dia 23-12-2013 — cfr. o ponto "5.2. Pedidos de pagamento ISINGA" do documento intitulado "Ficha de identificação da operação" reproduzido em cada um dos p.a. que instruem os referidos processos judiciais.
97. No dia 27/02/2015, o Réu pagou tranche a que respeitava pedido de pagamento da Autora apresentado, no dia 09/02/2013, no âmbito da seguinte operação — cfr., quanto à data de apresentação do pedido, a decisão final de recuperação de verbas reproduzida nos p.a. que instrui o processo judicial que a seguir se referirá; quanto à data do respetivo pagamento, cfr. o ponto "5.2. Pedidos de pagamento ISINGA" do documento intitulado "Ficha de identificação da operação" reproduzido no mesmo p.a.:
<dá-se aqui a identificação da operação como reproduzida>
98. O pedido de pagamento formulado e pago nas datas referidas no facto provado n.° 97 foi deferido entre o dia 09/02/2015 e o dia 27/02/2015 — presunção judicial.
99. Os pedidos de pagamento deferidos e pagos nas datas referidas nos factos provados n.ºs 95 e 96 são os pedidos de pagamento apresentados pela Autora visados por uma decisão de recuperação de pagamentos indevidos com fundamento em infração ao disposto no artigo 33.° do Regulamento n.°63/2011, da Comissão, de 27/01, por "ausência de pista de controlo da despesa" mais recentemente deferidos; e o pedido de pagamento formulado e pago nas datas referidas no facto provado n.° 97 e deferido no intervalo de tempo referido no facto provado n.° 98 é o pedido de pagamento apresentado pela Autora visado por uma decisão de recuperação de pagamentos indevidos com fundamento na limitação da elegibilidade da despesa ao "preço de 1.ª entrada" mais recentemente deferido — cfr. a declaração da autora a fls. 523-525 do processo cautelar e a informação prestada pela Ré a fls. 535-536 do processo cautelar; cfr., ainda, os p.a. de todos os seguintes processos judiciais:
<dá-se aqui por reproduzida a lista dos processos>”
*
III. B – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
III. B. 1 – DAS OMISSÕES DE PRONÚNCIA ALEGADAS NOS RECURSOS DA REQUERENTE/AUTORA “ASFOALA” E DO REQUERIDO/RÉU “IFAP”
20. Da nulidade do acórdão recorrido com fundamento em omissões de pronúncia alegadas pela Requerente/Autora “ASFOALA”.
A Recorrente “ASFOALA” afirma que colocou nas conclusões das suas alegações as seguintes questões que, porém, não teriam sido apreciadas nem decididas:
(i) A violação do dever de gestão processual consagrado nos artºs. 7º-A e 118º nº 1 e nº 5 CPTA (1ª conclusão);
(ii) A violação do princípio do contraditório e do princípio da igualdade das partes consagrados nos artºs. 3º e 4º CPC (2ª e 3ª conclusões);
(iii) A violação do direito da Requerente à prova dos factos alegados, em desrespeito do princípio do processo equitativo consagrado no artº 10º da Declaração Universal dos Direitos do Homem e no artº 20º nº 4 da Constituição da República Portuguesa (4ª conclusão);
(iv) A violação do artº 342º CC (14ª a 16ª conclusão);
(v) A violação do artº 33º do regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1, ao analisar a pista de controlo através da avaliação da relação contabilística entre os fornecedores da Requerente e os seus subcontratados, e não, como devia ser, entre a Requerente e os seus fornecedores (20ª a 23ª conclusões).
21. Relativamente à alegada omissão de pronúncia quanto à invocada “violação do dever de gestão processual consagrado nos artºs. 7º-A e 118º nº 1 e nº 5 CPTA (1ª conclusão)”, referente a que o “Meritíssimo Juiz a quo entendeu considerar desnecessária a produção da prova testemunhal e a tomada de declarações de parte requeridas pela Requerente, considerando que a matéria que se discute nos autos é essencialmente de direito, e que a prova admissível é apenas a prova documental, sendo irrelevante para a boa decisão da causa a prova dos factos articulados pela Requerente e sobre os quais os meios de prova indicados recaíam”, refere a Recorrente:
«Ora o Meritíssimo Juiz considerou desnecessário a fase de produção de prova, mas depois veio julgar improcedente a providência requerida, com fundamento da Requerente não ter logrado provar os factos suscetíveis de preencher o requisito do “fumus boni iuris”.
Isto é, a decisão da 1ª instância entendeu, por um lado, que a prova requerida pela Requerente era desnecessária para a boa apreciação da causa, e depois, com fundamento na falta de prova dos factos alegados, veio indeferir a providência requerida.
Entende a Recorrente que esta decisão viola manifestamente o dever (da boa) gestão processual previsto nos artºs. 7º-A e 118º nºs. 1 e 5 CPTA.
Ora sobre este fundamento do recurso o acórdão “a quo” nada decidiu efetivamente.
Ao contrário, associou apenas o dever de boa gestão processual à decisão de antecipação do juízo sobre a causa principal, mas não se pronunciou sob a substância material do fundamento constante da 1ª conclusão do recurso, que tem a ver com a violação do disposto nos artºs. 7º-A e 118º nºs. 1 e 5 CPTA, e não com a interpretação e aplicação do artº 121º CPTA.
O dever de gestão processual, traduzido na exigência imposta ao Juiz de dirigir ativamente o processo e adotar mecanismos de simplificação e agilização processual, tem como objetivo garantir “a justa composição do litígio em prazo razoável”, o que pressupõe que o processo tenha uma duração razoável em face da complexidade do seu objeto, mas que seja também um processo justo, como expressão de critérios de equidade (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, 4ª edição, pag. 80).
Isto é, a gestão processual do juiz deve assegurar sempre a justa composição do litígio, respeitando o princípio do processo equitativo, enquanto componente do princípio da tutela jurisdicional efetiva (cfr. autores e obra citada, pags. 80 e 81).
No caso em apreço, a sentença da 1ª instância considerou desnecessária para a justa composição do litígio a prova dos factos articulados pela Requerente, mas depois veio indeferir a providência cautelar com o fundamento da ausência de prova dos factos evocados para a apreciação do requisito do “fumus boni iuris"!
É assim manifesto que aquela decisão não assegurou nos autos a justa composição do litígio, na medida em sonegou à Requerente o seu direito a fazer prova dos factos que alegou nos autos para suportar o seu pedido.
E nem se diga que a admissibilidade dos meios de prova era irrelevante para a boa decisão da causa, porquanto a Requerente apenas poderia lançar mão de prova documental para fazer prova dos factos que articulou.
Com efeito, a matéria articulada do requerimento inicial contém verdadeiros factos que, feita a sua prova, consubstanciam o requisito do “fumus boni iuris” que o tribunal “a quo” julgou como não provado.
E são factos cuja prova pode ser feita quer por prova documental, como através de prova testemunhal e através do depoimento de parte requerido, não havendo norma legal que imponha um especial meio de prova para que o tribunal se possa pronunciar sobre eles.
Desde logo porque, a pista de controlo analisada na sentença “a quo”, à luz do art.º 33º do Regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1, é feita na avaliação da relação contabilística entre os fornecedores da Requerente, …….. Lda., ……… Lda e G……….. Lda, e os subcontratados destas sociedades, e não, como devia ser, entre aqueles fornecedores e a Requerente.
Isso é, em lugar de avaliar a pista de controlo dos pagamentos feitos pela Requerente aos seus fornecedores, e que constam do PA da operação, o Juiz procedeu a essa avaliação relativamente aos contratos e pagamentos daqueles fornecedores com outros seus subcontratados, avaliação que está fora do âmbito da exigência legal prescrita no artº 33º do Regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1.
O acórdão recorrido devia por isso ter conhecido e decidido este fundamento do recurso, anulando a sentença com fundamento na violação do dever da boa gestão processual consagrado nos artºs. 7º-A e 118º nºs 1 e 5 CPTA».
Desde logo, diga-se, preliminarmente, que resulta incompreensível esta crítica da Recorrente, baseada na alegação de que a prova por si requerida (testemunhal e por depoimento de parte), e não aceite pelo juiz em 1ª instância, ter-se-ia revelado necessária para a apreciação do “fumus boni iuris” que o tribunal, depois, veio a julgar como não provado.
E resulta incompreensível porque tendo sido decidida, aliás a pedido da Recorrente, a convolação, por antecipação, nos termos do art. 121º do CPTA, do juízo da providência cautelar no juízo da causa principal, o tribunal não se pronunciou sobre o “fumus boni iuris”, que, obviamente, deixou de fazer parte, “quo tale”, do “thema decidendum” em resultado daquela convolação.
Seja como for, o certo é que o Ac.TCAS, ao contrário do alegado pela Recorrente, não deixou de se pronunciar sobre a criticada opção da 1ª instância em não aceitar a prova não documental requerida, como claramente se vê do segmento do Acórdão que termina, a págs. 76, afirmando e decidindo:
«(…) Assim sendo, o aditamento pretendido não é susceptível de alterar a decisão da causa.
(…) Pelo que, de acordo com a mesma ordem de razões, atenta a sua desnecessidade para a resolução da causa, também não se verifica o erro de julgamento apontado ao indeferimento da produção de prova requerida».
22. Assim sendo, isto é, tendo o Ac.TCAS, ora recorrido, como se acabou de ver, julgado expressa e fundamentadamente improcedente a alegação da Recorrente quanto ao suposto erro de julgamento da 1ª instância em não admitir a prova não documental por si requerida, soçobram do mesmo modo as consequentes alegações de omissão de pronúncia quanto às supostas violações dos princípios do contraditório, da igualdade das partes e do processo equitativo, alegadas pela Recorrente em resultado, precisamente, daquela não admissão da prova não documental por si requerida.
23. Também a alegação de omissão de pronúncia quanto à suposta violação do art. 342º do C.Civil não tem razão de ser uma vez que a pronúncia efectuada no Ac.TCAS recorrido sobre a pertinência e correção do probatório fixado em 1ª instância – sobre o qual, em concreto, a presente revista não se pode pronunciar - inclui, inerentemente, uma resposta à aludida crítica formulada na apelação da Recorrente sobre a aplicação aos factos do citado art. 342º do C.Civil. Assim, em abstracto, poderia verificar-se erro de julgamento, mas não já a invocada omissão de pronúncia.
24. E o mesmo se diga quanto à última alegada omissão de pronúncia: «a sentença “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação do disposto no art.º 33º do Regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1. O acórdão recorrido devia por isso ter conhecido e decidido este fundamento do recurso, anulando a sentença com fundamento na violação do art.º 33º do Regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1».
Ora, o Ac.TCAS recorrido pronunciou-se, a propósito, transcrevendo pertinente jurisprudência, concluindo, a págs. 70/71, que: «(…) E sobre a questão suscitada pela Recorrente nestas conclusões, já se pronunciou o STA no Acórdão de 4.10.2017 - recurso de Revista no proc. nº 550/17 e no qual foi Recorrente o IFAP e Recorrida a ASFOALA em caso absolutamente análogo. Sumariou-se nesse acórdão:
I - É legítimo o IFAP considerar como não elegíveis, para efeito de financiamento pelo FEADER, despesas apresentadas pelo promotor, em pedido de pagamento, consubstanciadas em faturas emitidas por fornecedor subcontratado, naquilo em que tais despesas, sem correspondência real, ultrapassam o chamado preço de entrada, ou 1º preço.
II - O ato administrativo que exclui essas despesas está acobertado pelo regime comunitário e nacional no que respeita à elegibilidade de despesas».
Assim, poderia haver, em abstrato, erro de julgamento, mas não omissão de pronúncia, pois que se entendeu, no seguimento da jurisprudência indicada, que a conciliação entre os montantes globais declarados e as faturas contabilísticas e outros documentos comprovativos mantidos pelo organismo pagador ou por outro serviço relativamente a todas as operações objeto do apoio - é, na verdade, exigida pelo artigo 33.° do Regulamento (UE) n.° 65/2011, de 27/1. Também, pois, a este respeito inexistiu omissão de pronúncia.
25. Da nulidade do acórdão recorrido com fundamento em omissão de pronúncia alegada pelo Requerido/Réu “IFAP”.
Nas conclusões 9ª e 10ª do recurso que interpôs do Ac.TCAS impugnado, o “IFAP” alega que este omitiu pronúncia sobre a questão que suscitou relativamente à prescrição do procedimento de recuperação de verbas referentes à “comparticipação nacional” não poder estar abrangida pela incidência objetiva do Regulamento 2988/95.
Mas não tem razão.
Efetivamente, o “IFAP” tem defendido, nos presentes autos, que o prazo prescricional aplicável, tendente à recuperação das verbas em causa, é o prazo de 5 anos previsto no art. 168º nº 4 c) do CPA/15, por remissão do art. 3º nº 3 do Regulamento 2988/95.
E defende ainda – entendimento que se relaciona com esta alegada omissão de pronúncia – que, ainda que assim não seja (e seja aplicável o prazo de 4 anos previsto no art. 3º nº 1 do aludido Regulamento), sempre à recuperação de 25% das verbas se terá que aplicar, de forma direta, o prazo prescricional de 5 anos, uma vez que esses 25% correspondem à “comparticipação nacional” das verbas subsidiadas, às quais, portanto, não há que aplicar o Regulamento europeu.
Ora, como o próprio TCAS explicou, no acórdão de 16/1/2020 que apreciou as arguidas nulidades do Ac.TCAS recorrido (cfr. ponto 11 supra), este pronunciou-se de forma concludente e completa sobre a questão da prescrição do direito à recuperação das verbas subsidiadas, julgando, em confirmação da sentença de 1ª instância, que o prazo aplicável (portanto, relativamente a todas as verbas em causa) é o de 4 anos, previsto no art. 3º nº 1 do Regulamento 2988/95, tendo expressamente afastado a aplicação do prazo de 5 anos, previsto no art. 168º nº 4 c), que o “IFAP” defende ser o prazo prescricional aplicável a todas as verbas ou, pelo menos, a parte delas (a 25%).
Deste modo, ainda que não tratando o “argumento” utilizado pelo “IFAP” da “componente nacional” de parte das verbas subsidiadas, o certo é que o AC.TCAS recorrido não deixou de apreciar e decidir a “questão” decisiva em causa – o prazo prescricional aplicável à ordem de devolução das verbas em causa (4 anos, “ex vi” do art. 3º nº 1 do Regulamento 2988/95), rejeitando expressamente o entendimento do “IFAP” de aplicação de um prazo de 5 anos (“ex vi” do art. 168º nº 4 c) do CPA/15) à totalidade, ou a parte, das verbas a recuperar.
III. B. 2 – DOS ERROS DE JULGAMENTO ALEGADOS NOS RECURSOS DA REQUERENTE/AUTORA “ASFOALA” E DO REQUERIDO/RÉU “IFAP”
26. DOS ERROS DE JULGAMENTO ALEGADOS NO RECURSO DA REQUERENTE/AUTORA “ASFOALA”
Como vimos acima, a Recorrente “ASFOALA”, após a invocação de omissão de pronúncia, aponta um segundo grupo de críticas ao Ac.TCAS recorrido: o da ofensa de normas jurídico-processuais (seja quanto à antecipação do juízo da causa principal, seja quanto à factualidade tida por assente, seja quanto à prescrição do direito a exigir a devolução dos subsídios concedidos).
Começando pela crítica à antecipação do julgamento da causa principal, nos termos do art. 121º do CPTA, verificamos que a sentença de 1ª instância efetuou tal antecipação na sequência de requerimento nesse sentido formulado pela própria Recorrente (cfr. fls. 497 e segs. SITAF) e depois de o demandado “IFAP”, em resposta (cfr. fls. 510 e segs. SITAF), ter expressamente referido aderir a tal solução.
Daí que o Ac.TCAS tenha expendido (cfr. fls. 67):
«(…) Salvo o devido respeito não se compreende semelhante alegação.
É que foi a própria RECORRENTE que requereu nos autos a antecipação do “juízo sobre a causa principal, proferindo a decisão que constituirá a decisão final deste processo" (cfr. req. de 27.03.2019), sendo que o IFAP, aqui RECORRIDO, na resposta a tal requerimento expressou não se opor à requerida antecipação do juízo sobre a causa principal (…)».
Deste modo, a impugnação jurisdicional desta decisão do tribunal – em deferimento de requerimento formulado pela própria ora Recorrente – resulta incompreensível e representa, até, uma conduta configurável como “abuso de direito recursório”, em modo de “venire contra factum proprium”, pondo em causa o “interesse em agir (recursório)” da Recorrente nesta parte. É que, quanto a esta específica questão, a Recorrente impugna aqui decisão que lhe não foi desfavorável, isto é, em que não ficou vencida, o que lhe não é admissível, por falta de legitimidade recursória (cfr. arts. 141º nº 1 do CPTA e 629º nº 1 e 631º nº 1 do CPC).
Improcede, pois, o recurso, nesta parte.
27. Impugna, também, a Recorrente a factualidade tida por assente (erro de julgamento acerca do probatório fixado).
A este respeito, o Ac.TCAS recorrido assinalou que a Recorrente não impugnou a matéria de facto nos termos requeridos pelo art. 640º do CPC, limitando-se a afirmar que deveriam ter sido dados como assentes diversos factos por si alegados. E mais entendeu que os factos em causa ou são conclusivos ou despiciendos para o julgamento do mérito da causa, pois que «a factualidade articulada na p.i. "é relativa à integral execução dos trabalhos objeto da operação; à aceitação pelo Requerido dos trabalhos executados na operação; ao controlo do Requerido de toda a execução dos trabalhos no decurso da operação; ao controlo dos pagamentos dos trabalhos executados; à aprovação e aceitação do Requerido de todos os pedidos de pagamento e respetivos comprovativos de despesas da operação, com expressa validação das despesas apresentadas pela Requerente, sobre as quais recai agora o argumento da ausência da pista de controlo da sua execução e pagamento" (cfr. 8ª conclusão)».
Ora, o Ac.TCAS recorrido afirmou que esta matéria de facto seria, em todo o caso, irrelevante uma vez que, contrariamente ao entendimento propugnado pela Recorrente «(…) do referido e citado artigo 24°, do Regulamento n° 65/2011, mais do que a mera possibilidade, resulta o dever de o aqui IFAP, regido pelos princípios da boa gestão financeira e da eficaz defesa dos interesses financeiros da Comunidade, excluir, do financiamento pelo FEADER, despesas sem correspondência real, isto é, despesas que não obstante corresponderem a uma acção executada não lhes subjaz o correspectivo bem ou prestação, mostrando-se, por isso, irrazoáveis em termos de mercado concorrencial».
Cumpre assinalar que o presente recurso de revista não pode sindicar o invocado “erro de julgamento acerca do probatório fixado” na vertente do erro de julgamento sobre a matéria de facto”, cuja apreciação lhe está vedada.
Pode, como é evidente, é sindicar o eventual erro de direito em que as instâncias eventualmente tenham incorrido ao não selecionar a matéria de facto relevante tendo em vista o direito aplicável. Ou seja, o escrutínio da revista só é viável através da sindicância do erro de julgamento na matéria de direito correspondentemente aplicável. Ora, no caso, o Ac.TCAS recorrido expressou que a crítica da Recorrente quanto à suposta insuficiência do probatório baseia-se numa sua interpretação errada do direito aplicável, tendente a concluir que, uma vez comprovada a execução dos trabalhos encomendados, as respetivas despesas são elegíveis, quando é certo que, conforme a jurisprudência que indica, a comprovação da execução das ações não determina, por si, a elegibilidade das correspondentes despesas.
Ora, este entendimento do TCAS, como se afirma no Acórdão recorrido, corresponde à jurisprudência deste STA, como se retira do indicado Ac.STA de 4/10/2017 (550/17): «(…) Assim, do referido e citado artigo 24°, do Regulamento n° 65/2011, mais do que a mera possibilidade, resulta o dever de o aqui IFAP, regido pelos princípios da boa gestão financeira e da eficaz defesa dos interesses financeiros da Comunidade, excluir, do financiamento pelo FEADER, despesas sem correspondência real, isto é, despesas que não obstante corresponderem a uma acção executada não lhes subjaz o correspectivo bem ou prestação, mostrando-se, por isso, irrazoáveis em termos de mercado concorrencial» (sublinhado nosso).
E, como, desde logo, a sentença de 1ª instância sublinhou (cfr. pág. 105): «A decisão de recuperação não foi fundamentada na existência de prova na não execução dos trabalhos cuja alegada despesa foi objecto de financiamento. A decisão de recuperação também não se fundamenta na ausência de prova da execução dos trabalhos cuja alegada despesa foi objecto de financiamento. Na contestação do Réu também não se encontra impugnação da alegação da Autora de que todos os trabalhos foram integralmente executados e de que a DRAPAL confirmou in loco essa execução. Portanto não está em causa – é matéria não controvertida – que os trabalhos foram executados. O que está em causa é a ausência de prova documental (ou de prova documental suficiente) da despesa com a execução desses trabalhos» (sublinhado nosso).
Em todo o caso, sempre careceria de razão a Recorrente “ASFOALA” ao defender a suposta violação, no caso, do disposto nos arts. 118º nº 2 do CPTA e 574º nºs 1 e 2 do CPC, uma vez que, estando em causa o juízo (antecipado) da causa principal, e tratando-se da impugnação de um ato administrativo, o nº 4 do art. 83º do CPTA determina que «(…) a falta de impugnação especificada nas acções relativas a atos administrativos e normas não importa confissão dos factos articulados pelo autor (…)».
Assim, não se divisa que, tanto quanto o permitem os poderes deste tribunal de revista, limitado como está à apreciação de matéria de direito, mereça qualquer crítica o decidido pelas instâncias e, designadamente, pelo Ac.TCAS recorrido, no que toca às críticas da Recorrente relativamente ao alegado erro de julgamento quanto ao probatório fixado.
28. Nas conclusões 19ª a 21ª das suas alegações neste recurso de revista, a Recorrente “ASFOALA” alega que se mostram prescritos os procedimentos de recuperação das quantias objeto do primeiro, segundo e terceiro pedidos de pagamento identificados nos autos, assim impugnando o Ac.TCAS recorrido ao ter entendido diferentemente:
«19º O acórdão “a quo” ao decidir que o prazo de prescrição do procedimento previsto no artº 2º do Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95 do Conselho, de 18-12, conta-se a partir do momento em que o pedido de pagamento é deferido, e não do momento em que é submetido a aprovação o pedido de pagamento, faz uma errada interpretação e aplicação do artº 3º, 1ª parágrafo, do identificado Regulamento;
20º Ao decidir que a operação identificada nos autos está abrangida pelo conceito de “Programa Plurianual”, previsto no artº 3º, 2º parágrafo, 2ª parte, do identificado Regulamento, o acórdão “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação desta norma europeia;
21º Mostram-se prescritos os procedimentos de recuperação das quantias objeto do primeiro, segundo e terceiro pedidos de pagamento identificados nos autos».
29. Desde logo, cumpre observar que a Recorrente “ASFOALA” apenas põe em causa, no presente recurso de revista, a decisão do Ac.TCAS de “não prescrição” relativamente ao procedimento de recuperação das quantias objecto do terceiro pedido de pagamento (cfr. suas alegações sob parte XX: «Com efeito, a referida sentença apenas julgou como prescritos os procedimentos de recuperação das quantias objeto dos primeiro e segundo pagamentos. Ora salvo o devido respeito, entende-se que o procedimento relativo ao terceiro pedido de pagamento deverá ser julgado como prescrito», e cfr. correspondente conclusão nº 21: «Mostram-se prescritos os procedimentos de recuperação das quantias objeto do primeiro, segundo e terceiro pedidos de pagamento identificados nos autos»).
Ora, verifica-se que o Ac.TCAS recorrido, no seguimento da sentença de 1ª instância do TAF/CB que integralmente confirmou, declarou “prescritos” os procedimentos de recuperação das quantias objeto dos primeiro e segundo pedidos de pagamento e declarou “não prescritos” os procedimentos de recuperação das quantias objecto dos terceiro e quarto pedidos de pagamento identificados nos autos.
Assim sendo, como a Recorrente apenas questiona, como vimos, na presente revista, tal decisão de “não prescrição” relativamente ao terceiro pedido de pagamento, isto significa, em rigor, que a decidida “não prescrição” referentemente ao 4º (último) pedido de pagamento se há-de ter por estabelecida, em face da sua não impugnação; e, consequentemente, está fora do âmbito do julgamento do presente recurso.
30. Vejamos, pois, a alegação da Recorrente quanto à prescrição do procedimento de recuperação referente ao terceiro pedido de pagamento.
Em primeiro lugar, defende a Recorrente “ASFOALA” que o Ac.TCAS recorrido, e a sentença de 1ª instância por aquele integralmente confirmada, erraram ao decidir que o prazo de prescrição do procedimento previsto no artº 2º do Regulamento (CE/EURATOM) 2988/95 do Conselho, de 18/12 – prazo de 4 anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade -, se conta a partir do momento em que o pedido de pagamento é deferido, e não, como entende correto, do momento em que é submetido a aprovação o pedido de pagamento, assim fazendo, alegadamente, uma errada interpretação e aplicação do artº 3º, 1º §, do identificado Regulamento.
Argumenta, pois, que tendo o terceiro pedido de pagamento sido submetido à aprovação do Demandado “IFAP” em 30-05-2012, resulta que em 21-11-2016 (data em que a Recorrente foi notificada da intenção de revogação do pagamento atribuído), ou seja, mais de 4 anos depois, já se encontrava prescrito o respetivo procedimento de recuperação (cfr. alegações, sob XXI e XXII):
«Considerando que, à luz do nº 1, 1º parágrafo, do artº 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95 do Conselho, de 18-12, o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade, deve ser a partir da data em que o Requerido submeteu à aprovação o pedido de pagamento irregular, que se deve contar o prazo de prescrição do procedimento.
A sentença e o acórdão “a quo”, ao entenderem que o prazo de prescrição do procedimento conta-se apenas a partir do momento em que o pedido de pagamento é deferido, violam o disposto no artº 3º, 1º parágrafo, do identificado Regulamento».
31. Preliminarmente, será pertinente confirmar – diferentemente do propugnado pelo “IFAP”, como à frente melhor veremos – que o prazo prescricional relevante é, no caso, o prazo de 4 anos previsto no referido art. 3º do Reg. 2988/95.
Na verdade, como este STA tem entendido, desde logo no uniformizador Ac.STA, Pleno, de 26/2/2015 (0173/13), «na ausência de legislação nacional consagrando prazo de prescrição mais longo do que o previsto no art. 3, nº 1, do Reg. (CE/Euratom) nº 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, é este o aplicável»; entendimento que tem sido seguido, mesmo após a entrada em vigor do CPA/15, v.g., nos Acs.STA de 29/3/2017 (0583/16), de 8/3/2018 (0480/17), de 3/5/2018 (0337/18), de 17/5/2018 (024/17) e de 3/7/2019 (02528/08).
Estipula o referido Reg. 2988/95, nos seus arts. 1º e 3º nº 1:
Art. 1º:
“1. Para efeitos da proteção dos interesses financeiros [da União], é adoptada uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito da União.
2. Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito [da União] que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral ou orçamento geridos, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta, quer por uma despesa indevida”.
Art. 3º:
“1. (§1) O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.º 1 do artigo 1º. Todavia as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
(§2) O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.
(§3) A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
(§4) Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição – 8 anos – sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o nº 1 do artigo 6º.
2. (…)
3. Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respectivamente nos n.ºs 1 e 2”.
Ora, não estando em causa uma revogação nem uma anulação administrativa (nos termos dos arts. 165º e segs. do CPA) da decisão de aprovação da candidatura da Recorrente aos subsídios ao investimento que lhe foram concedidos - pois que o ato de modificação unilateral do contrato, por parte do IFAP, e a consequente ordem de devolução das ajudas concedidas, não radica naquele ato mas sim nas apontadas inelegibilidades de despesas apresentadas pela Recorrente (isto é, em sede de execução contratual, cfr. art. 308º nº 1 do Código dos Contratos Públicos) -, é inaplicável o prazo (de 5 anos) previsto no art. 168º nº 4 do CPA/15, sendo certo que não existe, nem existia à data dos factos em questão nos autos, no direito interno português, um prazo mais longo especialmente previsto para a finalidade em causa (cfr., a este propósito, também o Ac.STA de 30/10/2014, 092/14).
32. Feita esta confirmação preliminar, cumpre, pois, começar por ponderar quando se considera praticada a “irregularidade” a que o art. 3º §1º do Reg. 2988/95 liga o início da contagem do prazo prescricional de 4 anos - que a Recorrente “ASFOALA” defende ser o momento em que é submetida a aprovação o(s) pedido(s) de pagamento.
Fazendo apelo à jurisprudência do TJUE, verificamos que no Acórdão de 6/10/2015 (C-59/14) se explicitou:
«(…) 23. Em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade. O artigo 1.°, n.° 2, desse regulamento define o conceito de «irregularidade» como qualquer violação de uma disposição de direito da União que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral da União ou orçamentos geridos por esta.
24. A prática de uma irregularidade, que faz correr o prazo de prescrição, pressupõe, por isso, o preenchimento de dois pressupostos, a saber, um ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União, bem como uma lesão ou uma lesão potencial ao orçamento da União.
25. Em circunstâncias como as do processo principal, em que a violação do direito da União foi detetada após a concretização da lesão, o prazo de prescrição começa a correr a partir da prática da irregularidade, isto é, a partir do momento em que tenham ocorrido tanto o ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União como a lesão ao orçamento da União ou aos orçamentos geridos por esta.
26. Essa conclusão está em conformidade com o objetivo do Regulamento n.° 2988/95, que, de acordo com o seu artigo 1.°, n.° 1, visa a proteção dos interesses financeiros da União. Com efeito, o dies a quo situa‑se na data do facto ocorrido em último lugar, ou seja, quer na data da concretização da lesão, quando esta ocorra após o ato ou omissão que constitua uma violação do direito da União, quer na data desse ato ou omissão, quando a vantagem em causa tenha sido concedida antes do referido ato ou omissão. A prossecução do objetivo de proteção dos interesses financeiros da União está, por conseguinte, facilitada».
Desta jurisprudência, retira-se que o “dies a quo” do prazo prescricional em causa situa-se no facto que ocorra em último lugar: ou na data em que ocorra a lesão (no caso, o pagamento ao beneficiário) quando ocorra após o ato ou omissão que constitua violação do direito da União (no caso, a submissão do pedido de pagamento); quer na data deste ato ou omissão quando posterior à concessão da vantagem.
Sendo assim, como no caso dos autos, e relativamente a qualquer dos quatro pagamentos, a “violação do direito” precedeu a “lesão”, é na data desta, por ser posterior, que se situa o aludido “dies a quo” – isto é, nas datas dos quatro pagamentos (“lesões”), e não nas datas das submissões dos quatro pedidos pela Recorrente “ASFOALA” (em “violação” do direito da União) - contrariamente ao que esta defende na presente revista.
Ora, no caso dos presentes autos, e de acordo com a matéria considerada provada, verifica-se que:
- as partes outorgaram, em 19/11/2010, o contrato de financiamento nº 02009022/0, relativo à concessão de subsídio ao investimento na operação nº 020000018107, “Área Agrupada da …………", tendo sido concedido à Recorrente um subsídio não reembolsável no valor de 118.573,64, correspondente a 80% do valor do investimento elegível da operação aprovada (factos provados 43 a 46).
- E, ao abrigo do citado contrato, a ora Recorrente submeteu ao “IFAP” pedidos de pagamento de despesas nos montantes de € 54.109,24, de € 48.297,20, de €16.691,68 e de € 31.640,92, respetivamente em 19/1/2011, em 3/3/2011, em 30/5/2012 e em 11/2/2013 (factos provados 59,63, 64, 68, 69, 73, 74 e 78).
- E em 24/2/2011, em 18/4/2011, em 30/7/2012 e em 27/3/2013, respetivamente, o “IFAP” pagou as quantias de €54.109,24, de € 48.297,20, de € 16.691,68 e de € 30.044,65 (factos provados 62, 63, 67, 68, 72, 73, 77 e 78).
- Em 21/11/2016, pelo ofício de referência 012290/2016 DAI-UREC, rececionado em 23/11/2016, o “IFAP”, nos termos dos “artigos 121º e 122º do CPA”, deu conhecimento à Recorrente do projeto de decisão de determinar a modificação do contrato de financiamento e a devolução do montante no valor de € 118.573,63 (factos provados 86 e 87).
- Por carta datada de 7/12/2016, em sede de audiência prévia, a Recorrente veio responder pugnando pela improcedência do projeto de decisão e respetiva argumentação (facto provado 88).
- Em 16/10/2018, a Autora foi notificada, através do ofício com a referência 020807/2018 DAI-UREC, de 15/10/2018, da decisão do Presidente do Conselho Diretivo do “IFAP” que determinava a alteração do contrato de financiamento e ordenava a devolução do valor de €118.573,63 – ato impugnado (factos provados 93 e 94).
Deste modo, considerando cada “tranche” de per si, temos que o termo inicial do prazo prescricional seria 24/2/2011 (1º pagamento); e 18/4/2011 (2º pagamento); e 30/7/2012 (3º pagamento); e 27/3/2013 (4º pagamento).
Assim considerado, teríamos que apenas o direito de exigir a devolução do 4º (último pagamento) não estaria prescrito, e assistiria razão à Recorrente “ASFOALA” quanto à prescrição referente ao 3º pagamento – pois que entre 30/7/2012 e 21/11/2016 (interrupção do prazo prescricional pela notificação da Recorrente para audiência prévia) medeia mais de 4 anos.
33. Mas importa ainda ponderar se não estaremos, aqui, como decidiram as instâncias, perante um caso de “irregularidade continuada ou repetida”, uma vez que, nos termos da regra especial do §2º do nº 1 do citado art. 3º, “o prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade”.
A este propósito, pronunciou-se o TJUE no seu acórdão “Pfeifer & Langen”, de 11.06.2015, Processo C-52/14:
«(...) 48. Com a quarta e oitava questões, a analisar conjuntamente, o tribunal de reenvio pergunta, em substancia, se o artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que, por um lado, é necessário que várias irregularidades tenham entre si uma estreita relação cronológica para serem consideradas constitutivas de uma «irregularidade repetida», na aceção dessa disposição, e, por outro, de que as irregularidades relativas ao cálculo das quantidades de açúcar armazenadas pelo fabricante, verificadas em campanhas de comercialização diferentes, que levaram a declarações erradas dessas quantidades por esse mesmo fabricante, e, por isso, ao pagamento de quantias indevidas a título de reembolso dos custos de armazenagem, podem constituir uma «irregularidade repetida», na aceção dessa disposição.
49. A título preliminar, há que recordar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma irregularidade é «continuada ou repetida», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, quando é cometida por um operador que retira vantagens económicas de um conjunto de operações semelhantes que violam a mesma disposição do direito da União (v. acórdão Vonk Dairy Products, C-279/05, EU:C:2007:18, n.°41).
50. À luz desta definição, o tribunal de reenvio interroga-se, antes de mais, sobre a necessidade de uma estreita relação cronológica entre duas ou mais irregularidades para estas constituírem uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95. No caso, segundo esse tribunal, algumas das operações imputadas à recorrente no processo principal ocorreram unicamente em campanhas de comercialização diferentes.
51. A esse respeito, há que recordar que, como se indica no n.° 24 do presente acórdão, o prazo de prescrição previsto no artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/95 destina-se a garantir a segurança jurídica dos operadores, devendo estes ter a possibilidade de determinar quais das suas operações estão definitivamente adquiridas e quais podem ainda ser objeto de um procedimento.
52. Ora, as irregularidades não podem constituir uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3. °, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, se estiverem separadas por um período superior ao prazo de prescrição de quatro anos previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número. Com efeito, numa situação como essa, essas irregularidades distintas não apresentam uma relação cronológica suficientemente estreita. Na falta de um ato de instrução ou de abertura de procedimento da autoridade competente, um operador pode assim legitimamente considerar prescrita a primeira dessas irregularidades. Em contrapartida, essa relação cronológica existe quando o período que separa cada irregularidade da anterior é inferior a esse prazo de prescrição.
53. Seguidamente, quanto à qualificação das irregularidades em causa no processo principal, cabe ao tribunal de reenvio verificar se, à luz do direito nacional da prova aplicável ao processo principal e desde que não seja posta em causa a eficácia do direito da União, estão reunidos os elementos constitutivos de uma irregularidade continuada ou repetida, recordados no n.° 49 do presente acórdão (v., neste sentido, acórdão Vonk Dairy Products, C-279/05, EU:C:2007:18, n.°43). Contudo, o Tribunal de Justiça pode fornecer a esse tribunal, com base nos elementos contidos na decisão de reenvio, os elementos de interpretação suscetíveis de lhe permitir uma decisão.
54. A esse respeito, nomeadamente, verifica-se que as irregularidades imputadas à Pfeifer & Langen contribuem todas para o carácter errado das declarações prestadas por essa sociedade quanto à qualificação dada a uma parte da sua produção de açúcar branco, por cujos custos de armazenagem pedia o reembolso (quotas A e/ou B em vez de açúcar C). Assim, essas irregularidades podem constituir uma violação repetida do artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1998/78, que impõe ao fabricante de açúcar uma obrigação de declaração das existências elegíveis para o reembolso dos custos de armazenagem.
55. Não se pode, pois, excluir que as irregularidades imputadas à Pfeifer & Langen no processo principal constituem no seu conjunto uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, o que, contudo, cabe ao tribunal de reenvio verificar.
56. À luz destas considerações, há que responder à quarta e oitava questões que o artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que, quanto à relação cronológica pela qual as irregularidades tenham de estar ligadas para constituírem uma «irregularidade repetida», na aceção dessa disposição, unicamente se exige que o período que separa cada irregularidade da anterior seja inferior ao prazo de prescrição previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número. As irregularidades, como as que estão em causa no processo principal, relativas ao cálculo das quantidades de açúcar armazenadas pelo fabricante, que tenham ocorrido em campanhas de comercialização diferentes, tenham levado a declarações erradas dessas quantidades por esse mesmo fabricante e, por isso, ao pagamento de quantias indevidas a título de reembolso dos custos de armazenagem constituem, em princípio, uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, o que cabe ao tribunal de reenvio verificar (...)».
Assim sendo, resulta que as irregularidades em causa nos presentes autos atribuíveis à Recorrente, assumem a natureza de “irregularidade continuada ou repetida” na aceção do art. 3º nº 1 §2º, uma vez que se revela a prática de 4 atos num intervalo inferior aos referidos 4 anos (em 19/1/2011, em 3/3/2011, em 30/5/2012 e em 11/2/2013) – datas em que, como acima vimos, a Recorrente “ASFOALA” submeteu os pedidos de pagamento aqui em causa, em “violação” do direito europeu – no caso, em violação do art. 33º do Regulamento (UE) 65/2011, de 27/1 (cfr. ato impugnado, decisão final do “IFAP”, transcrito sob nº 94 do probatório, designadamente seu ponto 8) -, o que consubstancia um conjunto de atuações ou omissões dilatadas no tempo em violação da mesma disposição de direito da união. Em consequência, o prazo de prescrição “corre desde o dia em que cessou a irregularidade”.
34. Neste pressuposto, vejamos agora se já havia decorrido o aplicável prazo prescricional de 4 anos, considerando o termo “a quo” da contagem deste prazo.
Como vimos, no caso dos presentes autos, a Recorrente, submeteu junto do “IFAP”, em 19/1/2011, em 3/3/2011, em 30/5/2012 e em 11/2/2013, os pedidos de pagamento de despesas, onde foram detetadas irregularidades.
E em 24/2/2011, em 18/4/2011, em 30/7/2012 e em 27/3/2013, respetivamente, foram pagas à Recorrente as quantias referentes àqueles pedidos de pagamento.
Relembrando que, nos termos da aludida jurisprudência do TJUE:
- o termo inicial da contagem do prazo de prescrição situa-se na data do facto ocorrido em último lugar, ou seja, quer na data da concretização da lesão, quando esta ocorra após o ato ou omissão que constitua uma violação do direito da União, quer na data desse ato ou omissão, quando a vantagem em causa tenha sido concedida antes do referido ato ou omissão; e que
- na hipótese de infrações continuadas ou repetidas, a expressão cessou a irregularidade, prevista no art. 3.º, n° 1, § 2º do Reg. 2988/95, deve ser interpretada no sentido de que se refere ao dia em que cessou a última operação constitutiva de uma mesma irregularidade repetida, ou seja, o prazo prescricional de 4 anos deve contar-se a partir da data em que foi efetuado o último pagamento,
E resultando dos autos que estamos perante a prática de uma “irregularidade continuada ou repetida”, e que foi a 27/3/2013 que foi pago à Recorrente a última quantia do subsídio em causa, sendo que nesta data já tinham sido cometidas as restantes irregularidades e lesões ao orçamento da UE — por referência aos anteriores pedidos de pagamento e aos respetivos pagamentos -, imperioso se torna concluir que em 21/11/2016, data do ofício que foi dirigido à Recorrente para que esta pudesse exercer o direito de audiência prévia sobre a intenção de modificação unilateral do contrato (por esta rececionado em 23/11/2016 e a que esta respondeu por carta de 7/12/2016), ainda não tinha decorrido o prazo prescricional de 4 anos.
Ver, neste sentido, o Acórdão deste STA de 17/5/2018, proc. 024/17 (131/12.4BEBRG): «(…) Pelo que o prazo prescricional de quatro anos conta-se a partir de ….., data em que foi pago à A. o último montante no valor de €…, e sendo que nesta data já tinham sido cometidas as irregularidades pela aqui recorrida, e já que estamos perante uma irregularidade repetida».
35. Temos, em consequência que, nesta data de 21/11/2016, se interrompeu o aplicável prazo prescricional (não esgotado) de 4 anos, reiniciando-se, então, um novo prazo prescricional de 4 anos.
E, como a decisão do “IFAP” que determinou a modificação o contrato de financiamento em causa (nº 02009022/0), referente ao pedido de apoio na operação nº 020000018107, designada por “Área Agrupada da ……….." e ordenou à ora Recorrente a devolução do valor de € 118.573,63 – ato impugnado -, foi tomada em 15/10/2018 (notificada à Recorrente “ASFOALA” em 16/10/2018), ou seja, menos de 2 anos após aquele aludido ato interruptivo, não se verifica a prescrição do procedimento de recuperação de qualquer das quantias em questão, e designadamente da quantia correspondente ao terceiro pedido de pagamento, contrariamente ao alegado pela Recorrente.
Como este STA declarou no Ac.STA de 30/10/2014 (092/14):
«Aquele prazo de prescrição [de 4 anos, previsto nos arts. 1º e 3º do Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95] interrompe-se, nos termos do art. 03º do referido Regulamento, com a emissão de qualquer ato que dê conhecimento à pessoa/entidade visada que se irá instruir ou instaurar procedimento por irregularidade, regime esse que afasta, pelos seus termos, a regra de direito interno constante do art. 323º do C.C.
(…) interrupção essa que inutilizou todo o tempo decorrido anteriormente já que começou a correr novo prazo prescricional a partir daquele ato interruptivo [cfr. arts. 03.º do referido Regulamento e art. 326.º, n.º 1 do CC].
XLIII. Assim, quando, em (…), foi proferida pelo R. a ordem de devolução/reposição pela A. do montante em questão não se mostrava prescrito o procedimento tendente a detetar qualquer irregularidade já que ainda não tinha decorrido um prazo superior a quatro anos contado da data do facto interruptivo […], pelo que poderia aquele determinar e impor à A. a obrigação de reembolso dos montantes indevidamente recebidos [arts. 03.º e 04.º, n.º 1 ambos do Reg. (CE/EURATOM) n.º 2988/95]».
36. Note-se que o entendimento das instâncias (sentença do TAF/CB, integralmente confirmada pelo Ac.TCAS recorrido) não coincidiu com esta fundamentação, pois que, embora chegando à mesma conclusão de não prescrição relativamente à quantia referente ao 3º pagamento em causa no recurso da “ASFOALA”, e tendo, também, decidido que se estava, no caso, perante uma “irregularidade continuada ou repetida”, situaram, diferentemente, o termo inicial do prazo prescricional de 4 anos em 30/11/2015 e em 10/2/2015 – datas de deferimento de pagamentos à Recorrente pelo “IFAP”, mas efetuados no âmbito de diferentes operações, ao abrigo de diferentes contratos de financiamento celebrados entre as partes (nos termos dos factos provados 95 a 99).
Entenderam as instâncias que esta circunstância não obstava à sua consideração para a caracterização da “irregularidade continuada ou repetida”, tal como resultante da jurisprudência do TJUE, pois que, embora se trate de irregularidades praticadas no âmbito de diferentes operações incluídas em diferentes contratos de financiamento, não deixam de consubstanciar violações praticadas pelo mesmo operador «que retira vantagens económicas de um conjunto de operações semelhantes que violam a mesma disposição do direito da União».
Porém, como este STA já teve ocasião de declarar, «estando em causa aferir da prescrição ou não de um procedimento de reembolso, carece de sentido jurídico estar a levar em conta, para efeito de qualificação das respectivas irregularidades como repetidas ou continuadas, infracções ocorridas numa outra campanha de exportação e cuja reposição de valores foi tramitada num outro procedimento de reposição» (Acs.STA de 8/3/2018, 0480/17, e de 21/5/2020, 0554/18).
No entanto, como referimos, de um modo ou de outro, a conclusão é a mesma: a não prescrição do procedimento de reposição da quantia referente ao 3º pedido de pagamento em causa nos presentes autos, contrariamente ao propugnado pela Recorrente “ASFOALA”.
Efetivamente, quer se situe o termo inicial do prazo prescricional em 30/11/2015 e em 10/2/2015, como fizeram as instâncias (fazendo relevar, como “dies a quo” as datas dos últimos deferimentos de pagamentos à Recorrente em diferentes operações no âmbito de diferentes contratos de financiamento, sujeito a diferentes procedimentos de recuperação), ou em 27/3/2013 (data do último pagamento no âmbito da operação e contrato de financiamento em questão nos presentes autos), sempre terão decorrido menos de 4 anos até à sua interrupção, em 21/11/2016, por força do ofício que foi dirigido à Recorrente “ASFOALA” (rececionado em 23/11/2016) para que esta pudesse exercer o direito de audiência prévia sobre a intenção de modificação unilateral do contrato (e a que esta respondeu por carta de 7/12/2016).
37. Como, logo de início, supra referimos, a Recorrente “ASFOALA” critica, também, o Ac.TCAS recorrido por este ter entendido que a operação a que se referem os presentes autos constituiria um “Programa Plurianual” nos termos e para os efeitos da segunda parte do §2º do nº 1 do art. 3º do Reg. 2988/95 (“O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa”).
A este propósito, alegou a Recorrente que:
«ao decidir que a operação identificada nos autos está abrangida pelo conceito de “Programa Plurianual”, previsto no artº 3º, 2º parágrafo, 2ª parte, do identificado Regulamento, o acórdão “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação desta norma europeia» (conclusão 20ª).
É nosso entendimento, porém, que se torna inútil, considerando o âmbito do interesse da Recorrente “ASFOALA” no presente recurso de revista, a apreciação e decisão desta questão, que assim se deverá ter por prejudicada, uma vez que, por tudo o que acima se expôs, não se verifica a prescrição, no caso, do procedimento de recuperação da quantia indevidamente concedida referente ao 3º pedido de pagamento, quer se esteja, quer não, perante um “Programa Plurianual”.
Aliás, a sentença do TAF/CB, integralmente confirmada pelo Ac.TCAS recorrido, embora admitindo que se estaria perante um “Programa Plurianual”, não retirou daí qualquer efeito prático para a respetiva decisão no que toca à prescrição da ordem de devolução da quantia referente ao 3º pedido de pagamento – aqui sob recurso da “ASFOALA” -, pois que relevou, para o caso, como já vimos, a contagem de 4 anos a partir da data que considerou como de deferimento do último pagamento, desprezando, pois, a aplicação da disposição referente aos “programas plurianuais”: «O “encerramento definitivo do programa” [“projecto” ou “operação”] ocorreu, já o vimos também, no dia 21/12/2015. Esta data de 21-12-2015 é anterior às datas [01-12-2019 (…) e 11/02/2019 (…)] que resultam da contagem do prazo desde o seu termo inicial [01-12-2015, dia seguinte à irregularidade (30-11-2015) (…) e 11/02/2015, dia seguinte à irregularidade (10/02/2015) (…)]. Pelo que, por força do disposto no segundo período do segundo parágrafo do artigo 3º, nº 1 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 o termo final do prazo de prescrição coincidiria com o dia 01/12/2019 (…) e 11/02/2019 (…)».
Na verdade, atento o disposto no referido art. 3º, nº 1, §2º (2ª parte), o interesse para a posição jurídica da Recorrente “ASFOALA” – e, portanto, o seu interesse nesta sua alegação – apenas existiria caso se verificasse que somente por apelo à data do “encerramento definitivo do programa” a prescrição se não verificaria. Porém, como a prescrição não se verifica - tal como concluímos - ainda que não se estivesse perante um “Programa Plurianual”, torna-se absolutamente despiciendo, designadamente para o interesse recursório da Recorrente “ASFOALA”, decidir esta questão, pois o resultado seria sempre igual (não prescrição).
É que, como vimos, não tomando a operação em causa como um “Programa Plurianual – como a Recorrente “ASFOALA” defende - ou seja, desconsiderando a data do “encerramento definitivo do programa” (situado pelas instâncias em 21/12/2015, com base nos factos provados 50, 51 e 52) como termo final da prescrição, não se verifica a prescrição - pois o prazo prescricional, como vimos, correu desde 27/3/2013 até se interromper em 21/11/2016 (antes de esgotado o prazo de 4 anos) e, nesta data, voltar a correr novo prazo (de 4 anos) até 15/10/2018, data do ato impugnado, notificado à Recorrente “ASFOALA” em 16/10/2018.
Caso se tratasse de um “Programa Plurianual”, o termo final do prazo prescricional de 4 anos situar-se-ia, do mesmo modo, em 27/3/2017, ou seja, após a data de “encerramento definitivo do programa” (em 21/12/2015) e, consequentemente, com desprezo desta data, e sempre com a verificação de tempestiva interrupção, em 21/11/2016, como se viu.
Portanto, em qualquer das hipóteses (considere-se, ou não, “Programa Plurianual”), não se verifica, no presente caso, a prescrição do procedimento de recuperação das quantias indevidamente concedidas, e designadamente da quantia referente ao 3º pedido de pagamento em causa no recurso interposto pela Recorrente “ASFOALA”.
38. Na sequência de tudo o atrás exposto, é de concluir pelo não provimento total do recurso interposto pela Requerente/Autora “ASFOALA”, pois que: não se verificam as nulidades, por omissões de pronúncia, por si apontadas ao Ac.TCAS recorrido; soçobram as críticas por esta formuladas quanto à antecipação do juízo da causa principal e quanto à factualidade tida por assente; e, contrariamente ao por si defendido no presente recurso, não se verificou a prescrição do procedimento de recuperação das quantias tidas como indevidamente pagas no âmbito da operação e do contrato de financiamento em questão nos presentes autos – nomeadamente, quanto ao procedimento de recuperação da quantia objeto do 3º pedido de pagamento (relativamente ao qual a Recorrente “ASFOALA” impugnou a decisão da sua não prescrição).
39. DOS ERROS DE JULGAMENTO ALEGADOS NO RECURSO DO REQUERIDO/RÉU “IFAP”
Como acima vimos, o Requerido/Réu “IFAP” interpôs recurso do Ac.TCAS relativamente ao julgamento deste de, no seguimento da sentença de 1ª instância do TAF/CB, declarar prescrito o procedimento de recuperação das quantias objeto dos 1º e 2º pedidos de pagamento.
E, relativamente a esta decisão, avança três argumentos, já por si esgrimidos nos autos, que consubstanciam três questões que entende que o Ac.TCAS decidiu erroneamente, e que, se resolvidas no sentido por si propugnado, levariam a uma decisão contrária, de não prescrição do procedimento de recuperação das assinaladas quantias respeitantes aos 1º e 2º pedidos de pagamento:
1) entende que o prazo de prescrição aplicável é o de 5 anos, previsto no art. 168º nº 4 c) do CPA/15 “ex vi” do art. 3º nº 3 do Regulamento 2988/95, e não (como foi julgado) o prazo de 4 anos previsto no art. 3º nº 1 deste Regulamento;
2) entende que, para o efeito da consideração de “irregularidades repetidas”, na acepção do art. 3º nº 1 § 2º do Regulamento 2988/95, é de considerar o intervalo de tempo entre cada irregularidade praticada em violação de uma mesma disposição de direito comunitário, e não (como foi julgado) o intervalo de tempo decorrido entre a prática de cada uma dessas irregularidades e a prática da última das irregularidades consideradas; e
3) entende que, para o efeito da aplicação do prazo prescricional previsto no art. 3º do Regulamento 2988/95 só pode considerar-se, quando muito, a parte das quantias a serem recuperadas a título de “comparticipação comunitária”, ou seja, na proporção de 75%, e não (como foi julgado) também a parte correspondente à “comparticipação nacional”, ou seja, correspondente a 25% das quantias.
40. Sucede que, pelas razões já acima expostas, na fundamentação de direito relativa ao recurso da “ASFOALA”, devemos concluir que não se verifica, no presente caso, a prescrição do procedimento de recuperação de qualquer das quantias em questão – portanto, quer das quantias referentes aos 3º e 4º pedidos de pagamento (nesta parte confirmando-se o julgamento do Ac.TCAS recorrido, ainda que com fundamento não coincidente, e relembrando que as quantias referentes ao 4º pedido ficaram de fora dos recursos das partes ora em apreciação); quer das quantias referentes aos 1º e 2º pedidos de pagamento, objeto deste recurso interposto pelo Requerido/Réu “IFAP”.
Assim sendo, parte das questões suscitadas neste recurso do “IFAP” ficam prejudicadas: desde logo, o seu aludido entendimento de que o prazo aplicável é o de 5 anos (questão 1), pois que concluímos já que, aplicando-se o prazo de 4 anos (que, aliás, referimos acima como sendo o correto, no ponto 29 supra), se têm por não prescritos os procedimentos de recuperação de todas as quantias em questão nos presentes autos, designadamente as referentes aos 1º e 2º pedidos de pagamento (conclusão defendida pelo “IFAP”).
Por outro lado, esta conclusão de não prescrição do direito a exigir a devolução de todas as quantias em questão nos presentes autos (no sentido, portanto, propugnado pelo “IFAP”) torna, obviamente, também prejudicada a questão (questão 3) de saber se a parte dessas quantias (aos 25% relativos à “comparticipação nacional”) se aplica um prazo prescricional de 4 anos ou de 5 anos.
A questão suscitada pelo “IFAP” relativa ao requisito do intervalo de tempo de 4 anos entre irregularidades para efeito da consideração de uma “irregularidade continuada ou repetida” (questão 2), ainda que implicitamente já acima respondida na fundamentação de direito respeitante ao recurso da Requerente/Autora “ASFOALA” – cfr. ponto 31 supra – merece, porém, uma melhor e mais explícita ponderação.
41. O “IFAP” critica o entendimento do Ac.TCAS que, no seguimento da 1ª instância, considerou que o intervalo de tempo relevante – na consideração do requisito de intervalos menores a 4 anos para relevar uma situação de “irregularidade continuada ou repetida”, na aceção do art. 3º nº 1 § 2º do Regulamento 2988/95 e para os efeitos aí previstos – é o que decorre entre a prática de cada irregularidade e a prática da última das irregularidades consideradas.
Diversamente, advoga que o entendimento correto é o da consideração dos intervalos de tempo entre a prática de cada uma das irregularidades.
Ora, conforme resulta, como dissemos, da fundamentação supra (ponto 33), mas que aqui melhor expressamos, parece-nos óbvio que tem o “IFAP”, nesta questão, inteira razão. Se não, vejamos.
As instâncias julgaram que, relativamente às quantias referentes ao 1º e 2º pedidos de pagamento, não era possível considerar uma situação de “irregularidade continuada ou repetida”.
E isto porque tendo considerado que as irregularidades foram praticadas, relativamente às quantias referentes àqueles dois primeiros pedidos de pagamento, respetivamente, em 25/1/2011 e em 15/3/2011, isto é, nas datas em que foram deferidos os pedidos de pagamento, concluíram que não pode ser considerada situação de “irregularidade continuada ou repetida” quanto à recuperação das quantia referente aos 1º e 2º pedidos, pois que quer desde 25/1/2011, quanto ao 1º pedido, quer desde 15/3/2011, quanto ao 2º pedido, até 30/11/2015 (data da última irregularidade praticada pela mesma “ASFOALA” noutra operação sujeita a outro procedimento de recuperação, cfr. factos provados 95, 96 e 99) decorreram, em ambos os casos, mais de 4 anos.
Mas, como argumenta, com razão, o “IFAP”, esta interpretação é insustentável, pois que os intervalos de tempo relevantes são os decorrentes entre cada uma das irregularidades e não os decorrentes entre cada irregularidade e a última praticada pelo operador em causa.
Repare-se que a questão principal que aqui se coloca nem é a de se ter levado em consideração irregularidades praticadas no âmbito de diferentes contratos de financiamento, noutras operações, sujeitas a diferentes procedimentos administrativos de recuperação – o que este STA já disse não ser possível, como se referiu acima, no ponto 36 supra. E, não sendo tal possível, relevariam apenas as irregularidades praticadas no âmbito do presente contrato de financiamento, pelo que, ainda que se aplicasse a interpretação utilizada, da relevância do intervalo de tempo entre cada irregularidade e a última considerada, teríamos, quanto aos 1º e 2º pedidos de pagamento intervalos de tempo inferiores a 4 anos, respetivamente, desde 25/1/2011 e desde 15/3/2011 até 26/2/2013, sendo, pois, de considerar, abarcando ambos os casos, situação de “irregularidade continuada ou repetida”, com a consequência de fixar o “dies a quo” prescricional a partir de 26/2/2013, nos termos do art. 3º nº 1 2º § do Regulamento 2988/95 - o que levaria à conclusão da não prescrição das quantias em causa referentes aos 1º e 2º pedidos de pagamento.
Mas a questão principal, tal como apontado pelo “IFAP” é, como já se disse, a de que deve relevar o intervalo de tempo entre cada irregularidade a considerar, e não (como julgado pelas instâncias) entre cada irregularidade e a última das irregularidades a considerar.
E isto tem como consequência que, ainda que se considerassem as irregularidades praticadas pelo mesmo operador no âmbito de diferentes contratos de financiamento, de diferentes operações, sujeitas a diferentes procedimentos administrativos de recuperação, ainda assim, no caso dos autos, e designadamente quanto às quantias referentes aos 1º e 2º pedidos de pagamento, se estaria perante uma situação de “irregularidade continuada ou repetida”, pois que inseridas numa cadeia de irregularidades com intervalos, entre cada uma e a próxima, inferior a 4 anos, embora irrelevantemente entre cada uma delas e a última possa mediar mais de 4 anos. Ora, entre cada uma das irregularidades em causa nestes autos medeia menos de 4 anos, o mesmo se verificando entre cada uma irregularidades em causa nestes autos e aquelas a que se referem os factos provados 95 a 99 (designadamente, o intervalo de tempo, inferiores a 4 anos, entre a última irregularidade praticada no âmbito do contrato dos presentes autos, em 26/2/2013 e as irregularidades referidas nos factos provados 95 a 99, praticadas entre 9 e 27/2/2015 (facto provado 98) e em 30/11/2015 (facto provado 95).
Efetivamente, como já acima tivemos ocasião de referir (ponto 33 supra) o, TJUE no seu acórdão “Pfeifer & Langen”, de 11.06.2015, Processo C-52/14, ponto 48, expressou claramente que «(...) é necessário que várias irregularidades tenham entre si uma estreita relação cronológica para serem consideradas constitutivas de uma “irregularidade repetida” (…)» (sublinhado nosso).
E, logo à frente, no ponto 52, aclarou que: «(…) essa relação cronológica existe quando o período que separa cada irregularidade da anterior é inferior a esse prazo de prescrição (…)» (sublinhado nosso).
Nem poderia ser de outra maneira. Aliás, diga-se, a interpretação das instâncias levaria a resultados absurdos: duas únicas irregularidades separadas por 3 anos e meio constituiriam “irregularidade continuada e repetida”; porém, uma miríade de irregularidades praticadas repetidamente, quase diariamente, não seriam, no seu todo, uma “irregularidade continuada e repetida” desde que tal continuação se prolongasse, entre a 1ª e a última, por mais de 4 anos…
Tem, pois, aqui razão o “IFAP” (neste sentido, cfr., aliás, o já acima citado recente Acórdão deste STA de 21/5/2020, 0554/18: «O prazo de quatro anos entre as irregularidades para que estejamos perante uma “irregularidade continuada ou repetida” é o que separa cada uma das consideradas irregularidades da irregularidade imediatamente anterior»), pelo que, em consequência, e por tudo o que acima se deixa dito, se hão-de ter por não prescritos, contrariamente ao julgado no Ac.TCAS recorrido, também os procedimentos de recuperação das quantias referentes aos 1º e 2º pedidos de pagamento.
42. DO REQUERIMENTO DO “IFAP” PARA REENVIO PREJUDICIAL AO TJUE
Em face de tudo o exposto e do assim decidido, perde pertinência o reenvio prejudicial para o TJUE requerido pelo “IFAP”.
Na verdade, este pretende que tal reenvio venha dar resposta às seguintes questões:
1) se o prazo de prescrição aplicável é o de 5 anos, previsto no art. 168º nº 4 c) do CPA/15 “ex vi” do art. 3º nº 3 do Regulamento 2988/95, ou o prazo de 4 anos previsto no art. 3º nº 1 deste Regulamento;
2) se, para a aceção de “irregularidade continuada ou repetida”, relevam, ou não, irregularidades praticadas pelo mesmo operador, no âmbito de diferentes procedimentos de recuperação de subsídios, relativos a diferentes contratos de financiamento; e
3) se, para o efeito da aplicação do prazo prescricional previsto no art. 3º do Regulamento 2988/95, só é de considerar a parte das quantias a serem recuperadas a título de “comparticipação comunitária”, ou seja, na proporção de 75%, ou também a parte correspondente à “comparticipação nacional”, ou seja, correspondente a 25% das quantias.
Ora, como resulta de tudo o acima exposto, no presente caso:
- Quanto à 1ª questão, mesmo aplicando-se o prazo de 4 anos (que, aliás, referimos acima como sendo o correto, no ponto 31 supra), têm-se por não prescritos os procedimentos de recuperação de todas as quantias em questão nos presentes autos, designadamente as referentes aos 1º e 2º pedidos de pagamento (conclusão defendida pelo “IFAP”);
- Quanto à 2ª questão, também, de um modo ou de outro, a conclusão é a mesma: a não prescrição do procedimento de reposição da quantia referente ao 3º pedido de pagamento em causa nos presentes autos, contrariamente ao propugnado pela Recorrente “ASFOALA”.
Efetivamente, quer se situe o termo inicial do prazo prescricional em 30/11/2015 e em 10/2/2015, como fizeram as instâncias (fazendo relevar, como “dies a quo” as datas dos últimos deferimentos de pagamentos à Recorrente em diferentes operações no âmbito de diferentes contratos de financiamento, sujeito a diferentes procedimentos de recuperação), ou em 27/3/2013 (data do último pagamento no âmbito da operação e contrato de financiamento em questão nos presentes autos), sempre terão decorrido menos de 4 anos até à sua interrupção, em 21/11/2016, por força do ofício que foi dirigido à Recorrente “ASFOALA” (rececionado em 23/11/2016) para que esta pudesse exercer o direito de audiência prévia sobre a intenção de modificação unilateral do contrato (e a que esta respondeu por carta de 7/12/2016); e, por último,
- Quanto à 3ª questão, a conclusão de não prescrição do direito a exigir a devolução de todas as quantias em questão nos presentes autos (no sentido, portanto, propugnado pelo “IFAP”) torna, obviamente, também prejudicada a questão de saber se a parte dessas quantias (aos 25% relativos à “comparticipação nacional”) se aplica um prazo prescricional de 4 anos ou de 5 anos.
Ora, como o próprio “IFAP” reconhece no ponto 23 do seu requerimento, não se impõe o reenvio prejudicial sempre que “a questão não for necessária, nem pertinente para o julgamento do litígio”.
Desta forma, indefere-se, por desnecessário e não pertinente, o requerido reenvio prejudicial.
43. Ao conceder provimento ao recurso de revista interposto pelo “IFAP”, declarando também não prescritas as ordens de devolução das quantias relativas aos 1º e 2º pedidos de pagamento, resultam, em consequência, “não prejudicadas” as demais questões referentes a estes dois segmentos do ato impugnado cujo conhecimento havia sido considerado “prejudicado” pelo TAF/CB.
Tal resulta, aliás, patente da reprodução do excerto da sentença de 1ª instância efetuada no Ac.TCAS recorrido: a fls. 56 deste, quanto às quantias do 1º pedido de pagamento, e a fls. 59, quanto às quantias do 2º pedido de pagamento.
Na verdade, a sentença do TAF/CB, a fls. 6, elenca e sequencia os vícios assacados pela Autora “ASFOALA” ao ato que impugna: prescrição do procedimento; caducidade do procedimento; erro de facto; erro de direito; violação do dever de audiência prévia; e insuficiente fundamentação.
Ora, relativamente às quantias referentes aos 1º e 2º pedidos de pagamento, a sentença conheceu da questão da prescrição do procedimento de recuperação, tendo decidido que se verificava a sua prescrição (decisão confirmada pelo Ac.TCAS, mas ora revertida) e, em consequência, considerou prejudicado o conhecimento dos demais vícios relativos a estes dois segmentos do ato impugnado – cfr. fls 88 a 93 (quanto às quantias referentes ao 1º pedido de pagamento) e fls. 93 a 95 (quanto às quantias referentes ao 2º pedido de pagamento) e, ainda, fls. 103.
Assim, dos vícios assacados ao ato impugnado pela Autora “ASFOALA” quanto a estes dois segmentos, para além deste vício da prescrição do procedimento (e do vício de caducidade do procedimento, conhecido pela sentença a fls. 3 e 102), ficaram por conhecer – quanto a estes dois segmentos, repete-se – os elencados vícios de erro de facto e de erro de direito, de violação do dever de audiência prévia e de insuficiente fundamentação (conhecidos pela sentença quanto às quantias referentes aos 3º e 4º pedidos de pagamento respetivamente a fls. 103 e segs., a fls. 134 e a fls. 135).
Cumprindo conhecer desses vícios, relativamente a esses dois segmentos, em consequência da presente decisão de não prescrição do ato impugnado também quanto às quantias referentes aos 1º e 2º pedidos de pagamento, e não podendo este STA apreciá-los e decidir em substituição (como resulta do art. 679º do CPC, o qual veio excluir da aplicação remissiva todo o preceituado no art. 665º, incluindo o seu nº 2), devem, pois, os autos baixar ao TCAS para este efeito.
*
IV - DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202º da Constituição da República Portuguesa, em:
Negar provimento ao recurso jurisdicional de revista deduzido pela Requerente/Autora “ASFOALA – Associação de Produtores Florestais do Alto Alentejo”;
Conceder provimento ao recurso jurisdicional de revista deduzido pelo Requerido/Réu “IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP”, revogando parcialmente o Acórdão do TCAS recorrido, no sentido de julgar também como não prescritos os procedimentos de recuperação das quantias referentes aos 1º e 2º pedidos de pagamento em causa nos presentes autos; e,
Em consequência, determinar a baixa do processo ao TCAS para o conhecimento dos demais vícios assacados ao ato impugnado, na parte referente à recuperação destas referidas quantias.
Custas a cargo da Recorrente “ASFOALA”.
D.N.
Lisboa, 9 de julho de 2020 – Adriano Cunha (relator, que consigna e atesta que, nos termos do disposto no art. 15º-A do DL nº 10-A/2020, de 13/3, aditado pelo art. 3º do DL nº 20/2020, de 1/5, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, Conselheiro Jorge Artur Madeira dos Santos e Conselheiro José Francisco Fonseca da Paz) – Madeira dos Santos – Fonseca da Paz. |
