| Texto Integral: | Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal administrativo
1 – RELATÓRIO
A sociedade comercial “A……, SA deduziu impugnação judicial contra os valores patrimoniais fixados pela Fazenda Pública relativamente aos prédios urbanos de que são proprietários, descritos na matriz urbana da freguesia de Santa Maria, Concelho da Covilhã, enquanto lotes de terreno para construção sob os artigos 1042, 1043, 1037, 1038 cuja avaliação alcança o montante global de 2.751.210,00€.
Fundamentou a sua posição invocando:
1) o desajustamento entre os valores tributários fixados e os valores de mercado,
2) a violação do princípio da igualdade na determinação do valor patrimonial
3) bem como dos princípios da proporcionalidade
4) e da capacidade contributiva dos contribuintes,
5) irregularidades na actuação da comissão que teve a seu cargo a segunda avaliação requerida
6) e a falta de fundamentação no coeficiente de localização fixado.
Por sentença de 28 de Setembro de 2011, o TAF de Castelo Branco julgou procedente a impugnação, anulando as avaliações/liquidações efectuadas condenando a Fazenda Pública a substituí-las por outras conformes à lei aplicável.
Reagiu a ora recorrente Fazenda Pública, interpondo o presente recurso, cujas alegações integram as seguintes conclusões aperfeiçoadas:
1. Em 2004/05/04 foram apresentadas as declarações mod. 1, de IMI referentes a prédios urbanos que se situam na freguesia de Santa Maria, do Concelho da Covilhã;
2. As 1.ªs avaliações dos prédios inscritos sob os art.°s 1042 e 1043 foram efectuadas em 2005/05/09 e requeridas as 2ªs avaliações em 2005/06/29;
3. As 1ªs avaliações dos prédios inscritos sob os art.°s 1037 e 1038 foram efectuadas em 2004/12/28 e requeridas as 2.ªs avaliações em 2005/04/01;
4. Ou seja, tudo na vigência das portarias n.°s 982/2004 de 4 de Agosto e 1426/2004 de 25 de Novembro;
5. As 2ªs avaliações, vieram a ser efectuadas em 2007/10/24, decorridos já 2 anos, quando já estava em vigor a portaria n.° 1022/2006 de 20 de Setembro;
6. Nas 2ªs avaliações foi aplicado o factor de localização 1,32, que também foi aplicado nas 1ªs avaliações, conforme portaria n.° 1426/2004 de 25 de Novembro;
7. Cumpre-nos então questionar se o Serviço de Finanças andou bem ao aplicar o factor de localização 1,32, consagrado na portaria nº 1426/2004 de 25 de Novembro ou se por outro lado, deveria ter sido aplicado o factor de localização consagrado na portaria n.° 1022/2006 de 20 de Setembro, retroactivamente?
8. A portaria n.°1426/2004 de 25 de Novembro, entrou em vigor em 26/11/2004 e a portaria n.° 1022/2006 de 20 de Setembro, em 21/09/2006;
9. Resulta do n.° 4 do art.° 37.° do CIMI que “A avaliação reporta-se à data do pedido de inscrição do pedido na matriz”;
10. Assim, o momento relevante dos pressupostos para a avaliação é a data de 04/05/2004 em que foi apresentada da declaração mod. 1, de IMI, ou seja, o factor 1,32, nos termos do n.° 4 do art.° 37.° e art°s 42.°, 62.° n.° 2 do CIMI e, das portarias n.°s 982/2004 de 4 de Agosto e 1426/2004 de 25 de Novembro;
11. Acresce que, resulta do n.° 5 da própria portaria n.° 1022/2006 de 20 de Setembro, que a mesma apenas se aplica aos prédios urbanos, cujas declarações mod. 1, de IMI, sejam entregues a partir de 21 de Setembro do ano da entrada em vigor (2006);
12. Resulta ainda do seu n.° 6 que: “não obstante o referido no n.° 5, nos casos em que na sequência da revisão efectuada, nos termos do art° 26.° do D.L n.° 287/2003 de 12 de Novembro (...), são de aplicação retroactiva, originando, nos termos do 3 do mesmo art.°, a repetição das avaliações entretanto efectuadas”;
13. Como o referido art.° 26.° se aplica apenas com base na errada qualificação ou quantificação, (sublinhado nosso) dos elementos referidos nas alíneas a) e b) do n.° 1 art.° 62.° do CIMI, não se enquadra no caso concreto;
14. Assim, nos termos e para os efeitos art° 13.°, no n.° 4 do art.° 37.° e nos art.°s 42.°, 60°, 62.° n.° 2 do CIMI e, das portarias n.°s 982/2004 de 4 de Agosto e 1426/2004 de 25 de Novembro, o valor do factor correcto a aplicar em todas as avaliações é de 1,32;
15. Valor esse que foi utilizado nas respectivas avaliações;
16. Conclui-se que o tribunal “a quo”, de acordo com os factos dados como provados, fez uma aplicação errada do direito;
17. Tendo violado assim, o estatuído no art.° 37.° n.° 4, art.° 42°, 62° n.° 2 do CIMI, reportado aos coeficientes de localização fixados pelas portarias n.°s 982/2004 de 4 de Agosto e 1426/2004 de 25 de Novembro;
Quanto ao valor do processo:
18. A presente impugnação, foi autuada em Abril de 2008, antes da alteração introduzida ao art.° 97-A do CPPT, que produziu efeitos desde 1/09/2008, conforme art.° 27.° n.° 1 do mesmo diploma;
19. Assim, nos termos do n.° 3 do art° 669.° do CPC, o valor da causa deverá ser determinado mediante o recurso ao critério da utilidade económica do pedido, o qual deverá corresponder ao valor do IMI que poderá vir a ser pago, (art.° 32.° do CPTA e 306.° do CPC), e não ser considerado o valor de €2.751.210,00 atribuído inicialmente pela impugnante, o qual corresponde ao valor global atribuído aos prédios avaliados;
Nestes termos deve-se conceder provimento ao presente recurso e, revogar, em consequência a sentença recorrida, que deverá ser substituída por outra que julgue improcedente a impugnação e mantenha válido o acto tributário posto em crise.
Mais se requer que, nos termos do n.° 3 do art.° 669.° do CPC, o valor da causa deverá ser determinado mediante o recurso ao critério da utilidade económica do pedido, como será de, JUSTIÇA!
A recorrida contra-alegou formulando as seguintes conclusões:
i. estabelecendo o n.º 6 da Portaria n.º 1022/2006 que «Não obstante o referido no número anterior, nos casos em que na sequência da revisão efectuada nos termos do artigo 26.º do Decreto-Lei nº 287/2003, de 12 de Novembro, e desde que das alterações aprovadas pela presente portaria resultem coeficientes mais favoráveis ao sujeito passivo, o novo zonamento e os novos coeficientes de localização mínimos e máximos constantes, respectivamente, dos anexos I e III da presente portaria são de aplicação retroactiva, originando, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, a repetição das avaliações entretanto efectuadas.».
ii. Daí que, atendendo à intenção legislativa de fazer reflectir nas avaliações os coeficientes de localização mais favoráveis ao sujeito passivo, e considerando que, in casu, a comissão de avaliação não aplicou tais coeficientes, o Tribunal a quo tenha concluído, e bem, pela ilegalidade do acto de avaliação.
iii. Caso se entendesse que o recurso interposto deve proceder - o que não se concede -. sempre deveriam ser apreciados pelo Tribunal de recurso, os demais fundamentos aduzidos na impugnação.
iv. Os VPT atribuídos aos lotes de terreno, em sede de 2ª avaliação, são muito superiores aos valores pelos quais os mesmos foram negociados e vendidos a terceiros, em 2004 (ano a que se reportam as avaliações), e são muito superiores aos respectivos “valores de mercado” em 2004.
v. Existe matéria de facto que não foi levada à matéria assente, e que o deveria ter sido, pois que se afigura da maior relevância para a completa análise da questão sub iudice e para seu enquadramento nas várias soluções jurídicas possíveis - o que não foi feito pelo Tribunal a quo - nomeadamente os artigos 6 a 39 da petição inicial.
vi. Não se vislumbra em que se baseia a majoração do coeficiente de localização (Cl) em 1,32 na avaliação em apreço, tendo em conta que, como referido, o artigo 45º CIMI não estabelece tal coeficiente para determinação do VPT de terrenos para construção.
vii. A não ser assim, verificar-se-ia uma dupla ponderação do factor “localização”. uma vez que a mesma já é considerada em 22% da percentagem do valor do terreno de implantação - como resulta claro da concatenação entre o disposto no artigo 45.º n.º 2 e 3, e artigo 42.º n.º 3 CIMI.
viii. Não se vislumbra em que se baseia a majoração do coeficiente de afectação (Ca), tendo em conta que o artigo 45.º CIMI não estabelece tal coeficiente para determinação do VPT de terrenos para construção, como se não entende em que se baseia a majoração do coeficiente de qualidade e conforto (Cq), tendo em conta que, como referido, o artigo 45.º CIMI não estabelece tal coeficiente para os terrenos para construção.
ix. É entendimento da nossa Jurisprudência Superior que:
«Na determinação do valor patrimonial tributário dos terrenos para construção há que observar o disposto no artigo 45.º do Código do IMI, não havendo lugar à consideração de coeficientes de afectação (ca) e de qualidade e conforto (Cq).» (Sic, Ac STA de 18,11.2009, proc. 0765/09.).
x. Nos termos do artigo 40.-A do CIMI (por remissão do artigo 45.º n.ºs 1 e 2 do CIMI), a avaliação deveria ter respeitado o coeficiente de ajustamento de áreas aí previsto (Caj).
xi. A reunião e deliberação da comissão de avaliação que interveio na segunda avaliação não obedeceu às formalidades legais prescritas nos artigos 74.º n.º 3 e 76.º n.º 2 do CIMI.
xii. Nos termos do disposto no artigo 45.º CIMI, o VPT dos terrenos para construção corresponde ao somatório do valor da área de implantação do edifício a construir, com o valor do terreno adjacente à implantação, pelo que, à falta de fundamentação, não se entende em que se baseia a majoração do coeficiente de localização em 1,32, tendo em conta que, como referido, o artigo 45º CIMI não estabelece tal coeficiente para os terrenos para construção.
xiii. À falta de fundamentação, também não se entende em que se baseia a majoração do coeficiente de afectação, tendo em conta que, como referido, o artigo 45.º CIMI não estabelece tal coeficiente para os terrenos para construção, como se não entende em que se baseia a majoração do coeficiente de qualidade e conforto (Cq), tendo em conta que, como referido, o artigo 45.º CIMI não estabelece tal coeficiente para os terrenos para construção.
xiv. À falta de fundamentação nesse sentido, não se percebe por que motivo o VPT do terreno para construção em causa foi determinado de acordo com as regras aplicáveis a outros tipos de imóveis.
xv. Embora situado dentro dos limites legais, entre 0,4 e 2, definidos no artigo 42.º n.º 1 do CIMI, não foram explicitados pela Administração Fiscal (AF) quaisquer critérios, dentro dos elencados nas alíneas a) a d) do n.º 3 do artigo 42.º do CIMI que terão conduzido à concreta fixação do Cl (coeficiente de localização) em 1.32. o mesmo sucedendo relativamente à Portaria n.º 982/2004 que, alegadamente, fixa os coeficientes de localização.
xvi. Ao contrário do referido na douta sentença sob recurso, nada existe, no termo de avaliação, que permita à Recorrente - ou a qualquer outro Contribuinte colocado na sua posição - perceber qual ou quais das características do imóvel foram consideradas, e em que medida, para a determinação do coeficiente de localização de 1.32.
xvii. Como resulta da lei, se, na fixação do coeficiente de localização, é necessário ter em conta, nomeadamente, as características de acessibilidade, proximidade de equipamentos sociais, a existência de serviços públicos de transportes e a localização em zona de elevado valor imobiliário, ao Contribuinte, como destinatário do acto avaliativo, tem de ser dado a conhecer de que modo esse coeficiente foi determinado.
xviii. O n.º 3 do artigo 42.º do ClMI, ao referir os elementos que contribuem, ou podem contribuir, para a fixação do coeficiente de localização, o faz de modo MERAMENTE EXEMPLIFICATIVO, ao referir que “na fixação do coeficiente de localização, têm-se em consideração, nomeadamente”, pelo que carece o Contribuinte de saber quais os factores que em concreto, foram considerados para a fixação do concreto coeficiente aplicado, de 1,32.
xix. De acordo com a recente Jurisprudência deste Supremo Tribunal (Sic, Ac. STA, de 10.03.2011, dado no proc. nº 0862/10, destaque nosso.):
«(...) Tendo sido utilizado em actos de avaliação de imóveis determinado coeficiente de localização, entre os limites fixados na ponto 1.7 do Portaria n.º 982/2004, os actos só poderão considerar-se suficientemente fundamentados se, se puder concluir que, com os elementos que lhe foram notificados e dos que foram fornecidos através de meios electrónicos e de informação da administração tributária, o destinatário a conhecer todos os elementos que foram relevantes para a avaliação. ».
xx. A avaliação em causa padece de falta de fundamentação, em violação do disposto nos artigos 77º n.º 1 e 2 e 84º n.º 3 da Lei Geral Tributária (LGT), e 268. n.º 3 da Constituição da República Portuguesa (CRP) - o que, nos termos do artigo 125º n.º 2 do Código de Procedimento Administrativo (CPA), e acarreta a anulabilidade da avaliação.
xxi. O Código do IMI, designadamente o n.º 3 do seu art. 42.º, não faz qualquer referência a “valores correntes de mercado”, mas essa consideração dos valores correntes de mercado é indispensável, pelo facto de ter sido expressamente exigida pela lei de autorização dada ao Governo (Lei n.º 26/2003, de 30 de Julho).
xxii. A violação dos sobreditos parâmetros, pelo Decreto - Lei autorizado, configura, pois, uma ofensa ao princípio constitucional da repartição de competências, originadora de violação directa da Constituição da República Portuguesa - o que vale por dizer que é organicamente inconstitucional o artigo 42.º n.º 2 e 3 a), b) e c) do CIMI, por violação do artigo 10.º n.º 1 da respectiva Lei de Autorização Legislativa, n.º 26/2003 de 20.07.
xxiii. Analisada a Portaria aplicável (Portaria n.º 982/2004, de 04.08, com as alterações da Portaria nº 1426/2004, de 25.11, da Portaria n.º 1022/2006, de 20.09 e da Portaria n.º 1119/2009 de 30.09), constata-se que esta não especifica os “zonamentos e respectivos coeficientes de localização” - estabelecendo, no seu n.º 3, que os mesmos “são publicados no sítio www.e-financas.gov,pt., podendo ser consultados por qualquer interessado e em qualquer serviço de finanças.”.
xxiv. Consultado o referido “site”, verifica-se que em nenhum lugar constam as “características” que terão fundamentado a fixação do concreto Cl atribuídos a cada um dos “zonamentos” dentro dos diferentes municípios, atenta a diferente destinação das edificações (Artigo 42.° n.° 2 e 3 do CIMI), não estando explicitado, em lugar algum, se foram, e em que medida foram, atendidas as ditas características elencadas, exemplificativamente, em a), b), c) e d) do n.º 3 do artigo 42º do CIMI
xxv. Analisado o Anexo I da Portaria n.º 982/2004, constata-se que o mesmo apenas estabelece, quanto aos coeficientes de localização, apenas os seus mínimos e máximos, e não os CONCRETOS COEFICIENTES a aplicar nas avaliações - como é o caso do concreto coeficiente de 1,32. aplicado na avaliação em causa.
xxvi. Não existe qualquer Portaria do Ministro das Finanças a aprovar OS CONCRETOS coeficientes de localização, sendo que esse concreto coeficiente a aplicar no acto avaliativo, entre aqueles mínimo e máximo (in casu, de 1,32) apenas será conhecido (e, portanto, determinado) aquando da sua “publicação” no site das Finanças.
xxvii. Em matéria de incidência tributária, como é o caso (determinação do valor objecto de tributação, em sede de IMI), vigora o princípio constitucional da legalidade e tipicidade, e da reserva de lei formal (Artigos 8.° da LGT, 103.° n.° 1 e 2, 165.º n.° 1 i) e 198.º n.° 1 b) da CRP.), e as normas sobre tais matérias estão subordinadas a publicação em jornal oficial, sob pena de ineficácia jurídica e consequente falta de obrigatoriedade geral e abstracta (Cfr. artigos 5.º n.° 1 do Código Civil e 119.º da CRP.).
xxviii. Em particular, a Portaria n.º 982/2004, no seu ponto 7º - quando remete para o site do Ministério das Finanças ou para os Serviços de Finanças locais, a publicação de alguns parâmetros de avaliação, como é o caso do Cl - mais não faz senão determinar a criação de regras legais através de um procedimento ad hoc e ilegal, tendo em conta que não se trata apenas da publicação de tais parâmetros, dado que a essa publicação não antecede qualquer acto legislativo, em sentido formal ou material, a definir, em concreto, os coeficientes a ser “publicados”.
xxix. Nos termos do artigo 112. n.º 1 da CRP apenas «São actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais», sendo que, de acordo com o n.º 5 do mesmo comando constitucional «Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, o poder de interpretar, integrar, modificar. suspender ou revogar qualquer um das seus preceitos.» (Destaque nosso.).
xxx. Não existe qualquer norma legal que permita afastar a obrigatoriedade de publicação no Diário da República dos concretos coeficientes em causa, e o DL. n.º 287/2003 de 12.11, que aprovou o Código do IMI, não estabeleceu qualquer regime especial - e se o fizesse seria ilegal - susceptível de afastar as regras de publicação dos diplomas legais.
xxxi. O artigo 1.º n.º 1 da Lei n.º 74/98 de 11/11, que estabelece o regime de publicação, identificação e formulário dos diplomas legais, estatui que «A eficácia jurídica dos actos a que se refere a presente lei depende da publicação.»(idem.), dispondo o artigo 3.º n.º 3 al. b) do mesmo diploma que as Portarias são objecto de publicação na parte B da 1.ª série do Diário da República.
xxxii. A Portaria n.º 982/2004. bem como as que a complementam, não aprova, não estabelece e, portanto, não pode dar publicidade, nem ao “zonamento”, nem às “zonas homogéneas” do mesmo, nem, tampouco, ao coeficiente de localização CONCRETAMENTE UTILIZADOS PARA DETERMINAR O VPT EM CAUSA.
xxxiii. A definição do VPT mediante parâmetros e coeficientes determinados e publicados de outra forma que não a legalmente prevista (em Diário da República e sob a forma de Lei em sentido formal e material), viola o disposto nos artigos 103.º n.º 1 e 2, 165 n.º 1 i) e 198. n.º 1 b) da CRP.
xxxiv. Devem ter-se como materialmente inconstitucionais, por violação do disposto nos artigos 103.º n.º 2, 119.º n.º 1 h), 165. n.º 1 i) e 198.º n.º 1 b) da CRP, os artigos 42.º e 62.º CIMI, quando interpretados no sentido de que não é necessário um acto legislativo que fixe zonamentos nos mesmos referidos, e o concreto coeficiente de localização a aplicar aos prédios neles localizados.
TERMOS EM QUE, com a improcedência do presente recurso, deve a Douta sentença recorrida ser mantida nos seus precisos termos, assim se cumprindo a Lei e se fazendo J U S T I Ç A!
O EMMP pronunciou-se emitindo o seguinte parecer quanto à questão de fundo:
1.A Portaria n° 1002/2006, 20 Setembro conferiu expressão normativa a proposta da Comissão Nacional de Avaliação de Prédios Urbanos (CNAPU) no sentido da melhoria do sistema de avaliação de prédios urbanos, instituído pela reforma da tributação do património e concluído com a publicação das Portarias n°s 982/2004, 4 Agosto e 1426/2004, 25 Novembro, inspirada pela apreciação de reclamações e propostas de alteração ao zonamento apresentadas por peritos avaliadores, municípios e contribuintes (cf. preâmbulo)
Neste sentido procedeu às correcções necessárias resultantes de:
a)propostas de revisão de zonamentos e de coeficientes de localização a aplicar em cada município, com fundamento na sua errada qualificação ou quantificação (art.26° DL n°287/2003, 12 Novembro; Portaria 1° e Anexo I)
b)propostas de alteração a zonamentos desactualizados (art.62° n°2 CIMI; Portaria 2° e Anexo II)
A Portaria tem aplicação prospectiva, nos termos gerais da aplicação da lei no tempo, relevando para a avaliação de todos os prédios urbanos cujas declarações modelo n°1 (referidas nos arts.13° e 37° CIMI) sejam entregues a partir do início da vigência do diploma, em 21 Setembro 2006 (Portaria 5°)
O legislador permitiu a aplicação retroactiva das alterações introduzidas pela Portaria apenas aos casos em que, da revisão efectuada nos termos do art. 26° DL n° 287/2003, 12 Novembro por errada qualificação ou quantificação resultem coeficientes de localização mais favoráveis aos sujeitos passivos (Portaria n° 6)
2.No caso concreto a aplicação retroactiva do regime constante da Portaria está excluído porque:
a) as alterações introduzidas nos termos do art.26° DL n°287/2003,12 Novembro por errada qualificação ou quantificação de coeficientes de localização não contemplam o município da Covilhã (cf. Anexo I)
b) o coeficiente de localização mais favorável de 1,20 (por confronto com o coeficiente aplicado de 1,32) exprime alteração resultante de zonamento desactualizado (art.62° n°2 CIMI; Portaria 2° e Anexos II e III)
3.No contexto supra enunciado o tribunal de recurso deve proceder à apreciação dos fundamentos em que a parte vencedora (recorrida) decaiu (art.684°-A n°1 CPC/art.2° al.e) CPPT; conclusões das contra-alegações n°s V e seguintes)
-Desajustamento entre os valores tributários e os valores de mercado
-Violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da capacidade contributiva
-Irregularidades de Comissão de Avaliação (…)
CONCLUSÃO
O recurso merece provimento.
A sentença impugnada deve ser revogada substituída por acórdão com o seguinte dispositivo:
- improcedência da impugnação judicial
- confirmação do acto tributário de avaliação na ordem jurídica
2 – FUNDAMENTAÇÃO
O Tribunal “a quo” deu como provada a seguinte factualidade, subordinda alíneas da nossa iniciativa:
a) A sociedade comercial “A……, SA” adquiriu os lotes de terreno para construção considerado e inscritos como prédios urbanos na matriz da freguesia de Santa Maria, concelho da Covilhã sob os artigos 1042, 1043, 1037, 1038, à sociedade comercial denominada “B……, SA”.
b) Após procedeu a impugnante à entrega das declarações modelo 1 de IMI para efeitos de avaliação dos mencionados imóveis em 04/05/2004.
c) Relativamente ao prédio inscrito sob o artigo 1037 foi a avaliação efectuada em 28/12/2004 e fixado o valor patrimonial de 775.170,00€.
d) Relativamente ao prédio inscrito sob o artigo 1038 foi a avaliação efectuada em 28/12/2004 e fixado o valor patrimonial de 697.950,00€.
e) Relativamente ao prédio inscrito sob o artigo 1042 foi a avaliação efectuada em 09/05/2004 e fixado o valor patrimonial de 776.170,00€.
f) Relativamente ao prédio inscrito sob o artigo 1043 foi a avaliação efectuada em 28/12/2004 e fixado o valor patrimonial de 218.224,04€.
g) Não tendo concordado com os valores fixados, requereu a impugnante uma segunda avaliação relativamente a todos os imóveis.
h) Em 24/10/2007 foi fixado o valor patrimonial quanto a todos os prédios urbanos, o qual se manteve nos exactos montantes já definidos na primeira avaliação, designadamente por aplicação do coeficiente de localização de 1,32 com base nos índices de zonamento vigentes à data do pedido de avaliação dos imóveis. Não se conformando com a avaliação efectuada / mantida a autora apresentou petição inicial que deu origem aos presentes autos de impugnação.
i) Todos os imóveis foram entretanto vendidos pela impugnante, na sequência de contratos-promessa já anteriormente celebrados com a originária proprietária, sendo os seguintes os preços constantes das escrituras-públicas celebradas:
- imóvel com o art. 1037 - 257.600,00€;
- imóvel com o art. 1038 -362.250,00€;
- imóvel com o art. 1042 - 402.500,00€;
- imóvel com o art. 1043 - 218.224,04€.
j) O coeficiente de localização aplicado a ambos os momentos de avaliação realizados foi o de 1,32 por referência ao previsto nas Portarias n°982 e 1426/2004.
l) No termo de avaliação que corresponde à reunião estabelecida pela comissão que presidiu à segunda avaliação para todos os imóveis em questão nos autos, a qual teve lugar em 24/10/2007, figura o seguinte “2. O coeficiente de localização encontra-se legalmente definido, arts. 42° e 60° do CIMI e Portarias n° 948/2004, de 04/08, e 1426/2004, de 25/11, e que embora alterada pela Portaria n° 1022/2006, de 20/09, não é aplicável ao caso concreto mas apenas às avaliações posteriores a 21/09/2006.”
3 – DO DIREITO
Para se decidir pela procedência da impugnação considerou a decisão recorrida o seguinte:
(..) Incumbe ao Tribunal o conhecimento de todas as questões suscitadas pelas partes, e apenas destas, sem prejuízo de a lei impor ou permitir o conhecimento oficioso de outras: art. 660°, n°2 do CPC, ex vi do art. 2°, al. e) do CPPT.
Questões suscitadas: do desajustamento entre os valores tributários e os valores de mercado dos imóveis, da violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da capacidade contributiva, das irregularidades na actuação da comissão de avaliação e falta de fundamentação na definição do coeficiente de localização fixado.
7.1.
DO DESAJUSTAMENTO ENTRE OS VALORES TRIBUTÁRIOS E OS VALORES DE MERCADO
Principia a autora a sua impugnação com a imputação de um grave desajustamento de valores entre aquele que é definido como o patrimonial tributário e o real de mercado, variando este último entre 1/2 e 1/3 do primeiro.
Em seu abono cita os princípios enformadores da própria reforma da tributação do tributário e ensaia a sua demonstração por via testemunhal.
Ora, não deixando o Tribunal de ser sensível às discrepâncias que podem efectivamente ocorrer entre os mencionados valores, designadamente em períodos de quebra do mercado imobiliário, a verdade é que “dura lex sede lex”. Ou seja, independentemente da sua justeza para definição do valor patrimonial para efeitos tributários em determinado momento são atendidos a critérios objectivos e previamente fixados pelo legislador.
Com efeito, o art. 38° do CIMI enumera a titulo taxativo e vinculativo os critérios segundos os quais se tem que pautar a comissão de avaliação que é encarregue de proceder à avaliação de determinado imóvel. São eles o valor base dos prédios edificados, a área bruta de construção mais a área excedente a área de implantação, o coeficiente de afectação, o coeficiente de localização, o coeficiente de qualidade e conforto e o coeficiente de vetustez.
Tais critérios são atendidos de acordo com parâmetros previamente definidos e balizados e a sua ponderação é efectuada em conformidade com a fórmula descrita no n°1 do citado art. 38° do CIMI.
Em face do exposto, e pese embora o projecto intencional do legislador fosse o de “aproximar” o valor patrimonial tributário do valor real de mercado, o mesmo não veio a ser traduzido expressamente enquanto tal.
Falece, pois, este fundamento da impugnação.
7.2.
DA VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA IGUALDADE, PROPORCIONALIDADE E CAPACIDADE PRODUTIVA
Na sequência do antecedente fundamento, entende a impugnante que pela circunstância de o valor patrimonial tributário se distanciar enormemente do valor real pelo qual foram efectivamente transaccionados os imóveis, foram infringidos princípios constitucionais basilares a que a Administração Fiscal se encontrava adstrita.
Apelando aqui ao que acima se referiu, a Administração Fiscal actuou de acordo com os critérios que se lhe impunha aplicando a invocada fórmula. Mais, recordando que tais princípios em matéria fiscal se reconduzem a um necessário tratamento de igual forma aos cidadãos / contribuintes que se encontrem em igualdade de circunstâncias, efectuando interpretações para situações de natureza tributária que se mostrem em tudo idênticas e proporcionais entre si. Neste mesmo sentido podem ver-se, entre outros Os Senhores Professores Glória Teixeira e José Casalta Nabais.
A tese da autora mostra-se, pois, desprovida de fundamentação nessa medida não se vislumbrando tais ofensas de direitos perante a lei fiscal aplicável.
7.3.
IRREGULARIDADES DA COMISSÃO DE AVALIAÇÃO
Invoca a autora irregularidades procedimentais que assistiram à constituição e actuação da comissão que teve a seu cargo a realização da 2ª avaliação. Tais vícios, a ocorrer, têm que ser invocados e conhecidos a nível administrativo e não em sede de processo de impugnação cujo objecto é o da apreciação de ilegalidades intrínsecas ao próprio acto tributário.
7.4. FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO NO COEFICIENTE DE LOCALIZAÇÃO APLICADO
Disserta, por fim, a autora acerca da falta de fundamentação do coeficiente de localização encontrado e aplicado, 1,32.
Ora, para além das circunstâncias que entendeu ficarem por explicar haverá que apurar se foi legal a exclusão da aplicabilidade da Portaria n° 1022/2006, de 20/09, expressamente referida pelos peritos na reunião da comissão da segunda avaliação que teve lugar.
Atenda-se, ainda, que as segundas avaliações foram todas elas requeridas antes da entrada em vigor da aludida portaria mas decididas já em momento posterior (01/04/2005 e 29/06/2005 e 24/10/2007).
A Portaria n°1022/2006, publicada em 20/09, alterou o zonamento dos coeficientes de localização e da percentagem dos terrenos para construção, designadamente reduzindo aquele que anteriormente estava definido para os prédios urbanos da freguesia de Santa Maria, concelho da Covilhã com o coeficiente 1,32 para coeficiente 1,20.
Vejamos:
Verifica-se o cumprimento por parte da autora da obrigação legal de proceder à entrega do modelo 1 de IMI para efeitos de avaliação dos imóveis que lhes advieram à sua propriedade.
Tal avaliação teve lugar em conformidade com as disposições aplicáveis do CIMI, designadamente art. 37° e seguintes de tal diploma legal. Aqui salienta-se o n°4 do art. 37º que refere que a avaliação se reporta à data do pedido de inscrição do prédio na matriz. Esta ocorre, em conformidade com o disposto no art. 13° da CIMI, quando o sujeito passivo comunica, no prazo de 60 dias a contar do facto que consubstanciou uma nova titularidade ou existência objectiva.
Nessa conformidade, e com os coeficientes de localização vigentes à data - 1,32 para o caso dos prédios urbanos sitos na freguesia de Santa Maria do concelho da Covilhã - foi fixado o valor patrimonial dos quatro imóveis de que é proprietária a autora e que resultam enunciados na matéria assente.
Discordando dos valores fixados procedeu a impugnante ao pedido de realização de uma segunda avaliação. Esta segunda avaliação tem lugar em 24/10/2007 mantendo os valores definidos na primeira avaliação, designadamente por aplicação do mesmo coeficiente de localização que anteriormente fora aplicado porque vigente de acordo com o contido nas portarias n°982/2004 e 1426/2004. Sucede que, desde 21/09/2006, vigoravam novos coeficientes de localização por alteração dos zonamentos dos prédios urbanos sitos na freguesia de Santa Maria, concelho da Covilhã por via da entrada em vigor da já mencionada Portaria n° 1022/2006, de 20/09.
No art. 5° desta portaria refere-se que a mesma é aplicável a partir do dia seguinte ao da sua publicação e aplica-se a todos os prédios urbanos cujas declarações modelo 1 a que se referem os arts. 13° e 37° do CIMI sejam entregues a partir dessa data. Ressalva, porém, o artigo subsequente que nos casos de revisão dos coeficientes de localização, ao abrigo do disposto no art. 26° do preâmbulo do CIMI, desde que as alterações aprovadas pela portaria sejam mais favoráveis, o novo zonamento e os novos coeficientes de localização são de aplicação retroactiva, originando a repetição das avaliações efectuadas.
Este art. 26° estabelece a respeito da revisão dos elementos aprovados pela CNAPU remetendo para o art. 62°, n° 1, al. a) e b) do próprio Código.
Perscrutando este preceito legal, refere-se o mesmo à propositura pela Comissão Nacional de Avaliação de Prédios Urbanos de novos coeficientes de localização e zonamento a aplicar em cada município.
Retornando, então, à Portaria, emanou esta de proposta de alteração dos aludidos coeficientes de zonamento e localização.
O que cabe neste momento ao Tribunal é avaliar, então, se a invocada falta de fundamentação a que se refere a impugnante está, com efeito, verificada na apreciação do seu requerimento de segunda avaliação posto que á data em que ocorre está a ser aplicado coeficiente de localização inferior a imóveis análogos aos seus.
Parece de facto ter existido por parte de quem presidiu à segunda avaliação, quem a validou e manteve os valores nele definidos uma violação do comando legal que o legislador claramente quis transmitir com a portaria. Pretendeu a excepcional aplicação retroactiva dos coeficientes definidos pela Portaria 1022/2006, quando se mostrem mais favoráveis aos contribuintes, dando mesmo lugar a repetição de avaliações já efectuadas. Por maioria de razão deveria a Comissão de avaliação ter atendido a tal intenção uma vez que estava em curso uma avaliação, dando cumprimento ao que o legislador pretendeu com uma interpretação conforme e não contrária à própria norma como é o caso.
Conclui-se, pois, pela procedência da impugnação em razão do que devem as avaliações em questão ser anuladas e realizadas outras em sua substituição conformes à legislação aplicável nos moldes expostos.
III - DECISÃO
8.
Pelo exposto, julga-se procedente a impugnação judicial, condenando-se a Fazenda Pública em consequência do que se anulam as avaliações/liquidações efectuadas e se condena à sua substituição por outras conformes à lei aplicável”.
DECIDINDO NESTE STA
Na consideração de que são as conclusões de recurso que delimitam o objecto de recurso vem questionada pela recorrente no que respeita à questão de mérito, exclusivamente, a aplicação retroactiva (que a decisão recorrida entendeu dever ser de efectuar) do factor coeficiente de localização, por tipo de afectação, consagrado no anexo III da portaria nº 1022/2006 de 20 de Setembro.
Desde já se adianta que a decisão recorrida merece confirmação.
Vejamos:
O zonamento e respectivos coeficientes de localização, são aprovados com base em propostas dos peritos locais e regionais, e são propostos pela CNAPU e aprovados por portaria do Ministério das Finanças como resulta do artº 26º do D. L.287/03 de 12/11 e do nº 3 do art. 62º do CIMI e com a seguinte redacção respectivamente:
Artigo 26.°
Revisão dos elementos aprovados pela CNAPU
1 - Os elementos referidos nas alíneas a) e b) do n. ° 1 do artigo 62.° do CIMI, constantes da portaria prevista no seu n.° 2, podem ser revistos, com fundamento na sua errada qualificação ou quantificação, durante o período decorrido entre a primeira e a segunda publicação.
2 - A revisão prevista no número anterior é efectuada sobre proposta apresentada pela Comissão Nacional de Avaliação de Prédios Urbanos (CNAPU), com base nos elementos fornecidos pelos serviços competentes da Direcção-Geral dos Impostos, a apresentar durante o primeiro triénio de vigência do novo regime de avaliação.
3 - A revisão a que se refere o número anterior é aprovada nos termos don.°3 do artigo 62°, originando a repetição das avaliações entretanto efectuadas.
4 - Os erros a que alude o n.° 1 consideram-se imputáveis aos serviços.
Por sua vez o art° 62° do CIMI na redacção do Dec. Lei n.º 287/2003, de 12/11 que é a aplicável ao caso dos autos (Alterado, posteriormente, no que respeita às alíneas c) e d) do nº 1 pela Lei n.º 53-A/2006, de 29/12 e no que respeita à alínea a) do nº 1 pela Lei nº 64-A-2008, de 31/12)
dispunha:
“- Compete à CNAPU:
a) Propor trienalmente, até 31 de Março, os coeficientes de localização mínimos e máximos a aplicar em cada município, com base designadamente em elementos fornecidos pelos peritos locais e regionais e pelas entidades representadas na CNAPU, para vigorarem nos três anos seguintes;
b) Propor trienalmente, até 31 de Outubro, o zonamento e respectivos coeficientes de localização, as percentagens a que se refere o n.º 2 do artigo 45.º e as áreas da sua aplicação, bem como os coeficientes majorativos aplicáveis às moradias unifamiliares, com base em propostas dos peritos locais e regionais, para vigorarem nos três anos seguintes em cada município;
c) Propor as directrizes relativas à apreciação da qualidade construtiva, da localização excepcional e do estado deficiente de conservação;
d) Propor anualmente, até 31 de Outubro, para vigorar no ano seguinte, o custo médio de construção por metro quadrado, ouvidas as entidades oficiais e as associações privadas do sector imobiliário urbano;
e) Propor à Direcção-Geral dos Impostos as medidas que entender convenientes no sentido do aperfeiçoamento das operações de avaliação.
2-Tratando-se de conjuntos ou empreendimentos urbanísticos implantados em áreas cujo zonamento não tenha ainda sido aprovado ou, tendo-o sido, se encontre desactualizado, as propostas referidas nas alíneas a) e b) do n.º 1 são apresentadas anualmente.
3 - As propostas a que se referem as alíneas a) a d) do n.º 1 e o número anterior são aprovadas por portaria do Ministro das Finanças.
4 - Aplica-se à CNAPU o disposto no n.º 2 do artigo 49.º”.
Deve destacar-se que o zonamento e os coeficientes de localização previstos no art. 42º do CIMI foram aprovados com a publicação das Portarias nºs 982/2004 e 1426/2004, respectivamente, de 4.8 e de 25.11, que concluíram o novo sistema de avaliação dos prédios urbanos instituído pelo CIMI.
E, que a primeira revisão do zonamento e dos coeficientes de localização foi aprovada através da portaria nº 1022/2006, de 20.9 a que se seguiu a Portaria nº 1119/2009, de 30.9, todas editadas nos termos do nº 3 do art. 62 do CIMI.
Da matéria de facto fixada consta que a declaração modelo 1 de IMI foi apresentada em 04/05/2004.
Este facto é determinante para a dilucidação da questão enunciada pois que o nº 4 do artº 37º do CIMI estipula que “ A avaliação reporta-se à data do pedido de inscrição do pedido na matriz”.
Uma vez que a declaração modelo 1, referida, foi apresentada antes da entrada em vigor das portarias 982/2004 de 04/08 e 1426/2004 de 25/11 temos de concluir que são os normativos destas portarias que se lhe aplicam, já que antes não havia legislação que desse cumprimento ao disposto no referido artº 42º do CIMI .
Por sua vez a portaria 1022/2006 de 20/11 foi aprovada ao abrigo dos artigos 26.º e 62º nº 3 do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, instituindo alterações ao zonamento constantes dos seus anexos I e II nos termos e para os efeitos dos artigos 42.º e 45.º, n.º 2, do CIMI.
Destaca-se que, por terem sofrido modificação, foram também aprovados e publicados no anexo III da mesma portaria os novos coeficientes de localização mínimos e máximos previstos no artigo 42.º do CIMI, a aplicar aos respectivos municípios.
O zonamento, os coeficientes de localização e as percentagens referidos nos n.ºs 1.º, 2.º e 3.º da portaria a que nos vimos referindo, bem como todos os outros elementos aprovados pelas Portarias n.ºs 982/2004 e 1426/2004, respectivamente de 4 de Agosto e de 25 de Novembro, estão publicados no sítio www.e-financas.gov.pt.
Da aplicação da portaria 1022/2006 de 20/11 o caso dos autos:
A portaria 1022/2006 de 20/11 entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e aplica-se a todos os prédios urbanos cujas declarações modelo n.º 1, a que se referem os artigos 13.º e 37.º do CIMI, sejam entregues a partir dessa data (21/09/2006).
O seu artigo 6º dispõe:
“Não obstante o que acabou de se referir, nos casos em que na sequência da revisão efectuada nos termos do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, e desde que das alterações aprovadas pela portaria 1022/2006 de 20/09 resultem coeficientes mais favoráveis ao sujeito passivo, o novo zonamento e os novos coeficientes de localização mínimos e máximos constantes, respectivamente, dos anexos I e III da presente portaria são de aplicação retroactiva, originando, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, a repetição das avaliações entretanto efectuadas”.
Uma vez que no anexo II da aludida portaria se prevê para o Município da Covilhã (onde se situam os imóveis habitacionais avaliados) um coeficiente de localização máximo de 1,20 verifica-se que foi reduzido o coeficiente que anteriormente estava definido para os prédios urbanos da freguesia de Santa Maria, concelho da Covilhã que era de 1,32.
Cremos pois que tem lugar a aplicação retroactiva da portaria 1022/2006 de 20/09 ao caso dos autos pelas seguintes razões:
Por as alterações introduzirem um coeficiente de localização mais favorável ao sujeito passivo.
Por o anexo III da portaria prever o local onde se situam os imóveis avaliados.
Por as alterações de coeficientes serem alheias ao caso concreto em análise resultando da iniciativa da CNAPU ditada por errada qualificação ou quantificação, conclusão adquirida, não pelo caso concreto dos autos, mas com base nos elementos fornecidos pelos serviços competentes da Direcção Geral dos Impostos a coberto da previsão legal do nº 2 do artº 26º do D.L. 287/03 de 12/11.
Aqui chegados, e salvo o devido respeito, não tem qualquer razão a recorrente ao pretender efectuar a interpretação do preceito acabado de referir como impondo uma errada qualificação ou quantificação concretizada na situação dos autos como implicitamente se infere do teor da conclusão de recurso 13ª.
Também não se vê qualquer razão para efectuar uma interpretação restritiva no sentido de que a aplicação retroactiva da portaria só é de conceder aos casos de “ errada qualificação ou quantificação” dos elementos referidos nas alíneas a) e b) do artº 62ºdo CIMI ficando de fora os casos de “zonamento desactualizado” previstos no nº 2 do mesmo preceito. A portaria a que nos vimos referindo pretendeu abranger as três situações como expressamente nas suas motivações exprimiu:
“Com a publicação do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, procedeu-se à reforma da tributação do património, sendo aprovados os novos Códigos do Imposto Municipal sobre os Imóveis (CIMI) e do Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis (CIMT).
O sistema de avaliação dos prédios urbanos instituído pela reforma da tributação do património ficou concluído com a publicação das Portarias n.os 982/2004 e 1426/2004, respectivamente de 4 de Agosto e de 25 de Novembro, nas quais foram aprovados, e dada publicidade, designadamente o zonamento e os coeficientes de localização previstos no artigo 42.º do CIMI.
Decorridos cerca de 19 meses e estando avaliados mais de um milhão de prédios urbanos, a Comissão Nacional de Avaliação de Prédios Urbanos (CNAPU), no âmbito das suas competências, veio desenvolvendo estudos no sentido da melhoria do sistema de avaliação do património, designadamente apreciando as reclamações e propostas de alteração ao zonamento que entretanto foram apresentadas por peritos avaliadores, municípios ou contribuintes, ao abrigo do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, e do artigo 62.º do CIMI.
Considerando que do resultado desse trabalho se evidenciam situações que configuram, nos termos do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, uma errada qualificação ou quantificação dos elementos referidos nas alíneas a) e b) do artigo 62.º do CIMI, ou situações que, encontrando-se o zonamento desactualizado, se enquadram no n.º 2 do artigo 62.º do CIMI, importa pois proceder às correcções necessárias (…).
(destaques a negrito da nossa autoria)
Preparando a decisão formulamos as seguintes proposições:
a)O nº 34 do artº 37º do CIMI estipula que “ A avaliação reporta-se à data do pedido de inscrição do pedido na matriz”.
b)A portaria 1022/2006 de 20/09 consente aplicação retroactiva como resulta do seu nº 6, verificadas que sejam as condições ali previstas.
c)A dita portaria aplica-se ao caso dos autos em que a declaração modelo 1 de IMI foi apresentada em 04/05/2004 porquanto:
1-As alterações introduzirem um coeficiente de localização mais favorável ao sujeito passivo.
2-O anexo III da portaria prevê o local onde se situam os imóveis avaliados.
3-As alterações de coeficientes serem alheias ao caso concreto em análise resultando da iniciativa da CNAPU ditada por errada qualificação ou quantificação, conclusão adquirida, não pelo caso concreto dos autos, mas com base nos elementos fornecidos pelos serviços competentes da Direcção Geral dos Impostos a coberto da previsão legal do nº 2 do artº 26º do D.L. 287/03 de 12/11.
Assim sendo, a decisão recorrida que fez aplicação retroactiva da citada portaria de 20/09/2006 merece confirmação.
Resta apreciar o pedido de revisão/fixação do valor da causa suscitado pela recorrente:
Fazemos nossa a pronúncia constante do parecer do Mº Pº junto do STA para onde remetemos e que por comodidade aqui reproduzimos, nada mais se nos oferecendo dizer: “(…) 4.O valor da causa está definitivamente fixado em € 2.751.210,00, por ausência de impugnação oportuna pela Fazenda Pública na contestação , incorrendo a sentença em omissão da sua indicação (arts.314° n°4 e 315° n°s 1/2 CPC)
O valor atendível para efeitos de custas deve corresponder à utilidade económica imediata do pedido, a qual exprime o beneficio que o autor pretende obter (arts.3 1° n°1 e 32° n°2 CPTA/art73° -D CCJ)
Na impugnação judicial de actos de fixação de valores patrimoniais a utilidade económica do pedido não corresponde ao valor patrimonial tributário contestado, antes ao imposto que vier a ser liquidado em resultado desse valor pela administração tributária (art. 108° n°2 CPPT)
No caso concreto está excluída a aplicação da norma constante do artº 97°-A n°1 al.c) CPPT (aditada pelo DL n° 34/2008,26 Fevereiro) porque a impugnação judicial foi deduzida antes do início da vigência do citado Decreto-Lei, em 20 Abril 2009 (arts.26°n°1 e 27° n°1 DL n° 34/2008, 26 Fevereiro redacção art.156° Lei n° 64- A/2008, 31 Dezembro -Lei OGE 2009)”
Assim sendo, falecem por completo as conclusões de recurso apresentadas.
4- DECISÃO:
Pelo exposto, acordam os juízes deste STA em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.
Custas a cargo da recorrente.
Lisboa, 14 de Junho de 2012. - Ascensão Lopes (relator) - Pedro Delgado - Valente Torrão. |
