| Texto Integral: | Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I - RELATÓRIO
1- A………… e outros, devidamente identificados nos autos, intentaram no TAF do Porto, ao abrigo do art. 51º, nº 1, al. c), do DL nº 129/84, de 27/04, recurso contencioso de anulação do ato administrativo praticado pelo Diretor do Departamento de Gestão Urbanística da Câmara Municipal do Porto que deferiu o requerimento nº 27075/00, o ato que revogou o despacho de indeferimento de licença de habitabilidade e do ato administrativo que concedeu e emitiu a licença de utilização do prédio sito na Travessa da ……, nºs … e …, freguesia de ……, Porto (fls. 45-52v).
1.1- Aquele Tribunal, por sentença de fls.754-787 decidiu conceder provimento parcial ao recurso, e, em consequência, anulou «os atos de autorização de utilização e de emissão do respetivo alvará de licença de utilização nº 237/2001, proferidos, respetivamente, em 16/03/2001 e 27/03/2001, pelo Sr. Diretor do Departamento de Gestão Urbanística da Câmara Municipal do Porto».
2- Não se conformando, o MUNICÍPIO DO PORTO veio interpor recurso desta sentença (fls. 795), para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos dos art.s. 26º, nº1, al. b), e 40.º, do ETAF84, e art. 102º e ss. da LPTA, que foi admitido por despacho de fls. 801.
3- O Recorrente apresentou as suas alegações, concluindo:
“1. Não pode o Recorrente concordar com a douta sentença proferida, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, em 28/02/2013, que considerando existir ilegalidade orgânica, por incompetência do respetivo autor, determinou a anulação dos atos de autorização de utilização e de emissão do respetivo alvará de licença de utilização n.° 237/2001, proferidos, respetivamente, em 16.03.2001 e 27.03.2001, pelo Sr. Diretor do Departamento de Gestão Urbanística da Câmara Municipal do Porto.
2. Não podia o Tribunal a quo ter concluído, como concluiu, pela incompetência do autor de tais atos e, nessa medida, determinar a respetiva anulação
3. Da Ordem de Serviço 38/99, subjacente à prática dos atos em apreço, resulta, de forma, clara e inequívoca, a existência de delegação no Diretor Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística da competência para autorizar a utilização e emitir o respetivo alvará de licença de utilização, relativamente a quaisquer obras e, por inerência, a respetiva subdelegação no Diretor do Departamento de Gestão Urbanística.
4. Além, da competência para “emitir licenças e alvarás de utilização, com exclusão de obras novas” (n.° 51 do ponto XIV da Ordem de Serviço 38/99), encontra-se, igualmente cometida, ao Diretor Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística por força dessa Ordem de Serviço, a competência para “proceder a vistorias de utilização e de propriedade horizontal, previamente autorizadas e emitir os respetivos alvarás” (n.° 36 do mesmo ponto).
5. Os atos de autorização de utilização e de emissão o respetivo alvará de licença de utilização n.° 237/2001 não padecem de qualquer ilegalidade por incompetência do seu ator, pois que a mesma resulta, em toda a linha, dessa ordem de serviço, nos termos da qual o Diretor do Departamento de Gestão Urbanística, por subdelegação do respetivo Diretor Municipal, se encontrava habilitado a autorizar e emitir o respetivo alvará de utilização em toda e qualquer situação/obra.
6. Ainda que se entendesse padecerem tais atos de vício de incompetência, sempre se impunha, sob a égide do princípio do aproveitamento do ato administrativo uma decisão diversa daquela de que ora se recorre.
7. Tal princípio “habilita o julgador, mormente, o juiz administrativo a poder negar relevância anulatória ao erro da Administração [seja por ilegalidades formais ou materiais], mesmo no domínio dos atos proferidos no exercício de um poder discricionário, quando, pelo conteúdo do ato e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar, com inteira segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa, nomeadamente, ou porque não afetou as ponderações ou as opções compreendidas (efetuadas ou potenciais) nesse espaço discricionário, ou porque subsistem fundamentos exatos bastantes para suportar a validade do ato [v.g., derivados da natureza vinculada dos atos praticados conforme à lei], ou seja ainda porque inexiste em concreto utilidade prática e efetiva para o impugnante do operar daquela anulação visto os vícios existentes não inquinarem a substância do conteúdo da decisão administrativa”.
8. Tais pressupostos verificam-se, indubitavelmente, no caso sub judicio, na medida em que a decisão da Entidade Recorrida não poderia ser outra que não fosse a concessão da licença de utilização e emissão do respetivo alvará, comprovada que se mostrava a conformidade da obra executada com o projeto aprovado e cumpridos todos os necessários requisitos legais.
9. O vício de incompetência que o Tribunal recorrido considerou existir não inquina a substância do conteúdo da decisão administrativa de concessão da licença de utilização e emissão do alvará.
10. O recurso ao princípio do aproveitamento do ato, no que especificamente concerne ao vício de incompetência, não constitui novidade na jurisprudência, escrevendo-se no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 27.04.2012 (Processo: 01986/07.OBEPRT), a este respeito, que: “A incompetência para a prática do ato não deve conduzir à sua anulação se, no caso, era a única decisão possível para o caso, também face ao princípio do aproveitamento do ato”
11. No caso concreto, impondo-se o deferimento da licença de utilização requerida pelos contrainteressados e a emissão do respetivo alvará, o vício de incompetência mostra-se, na prática, irrelevante.
12. Acresce que a repetição do ato, em eventual execução do julgado anulatório, conduziria à prática de ato inútil — a repetição da autorização de utilização e da emissão do alvará — cujo direito se reconhece antecipadamente existir, face à validade substancial do licenciamento, reconhecida, aliás, expressamente pelo Tribunal recorrido que julgou improcedente todos os demais vícios invocados pelos Recorrentes, à exceção do vício de incompetência.
13. Andou mal a decisão recorrida ao determinar a anulação dos atos de autorização de utilização e de emissão do respetivo alvará de licença de utilização n.° 237/2001, quando as circunstâncias impunham, necessariamente, a aplicação do princípio do aproveitamento dos mesmos, fazendo jus às razões que subjazem, designadamente de economia processual – como sendo a de obstar à renovação de um ato cujo conteúdo não poderia ser outro e à impugnação sucessiva de atos renovados –, de desvalorização do direito formal em relação ao direito substancial e de estabilização das relações jurídicas, através da prolação de sentenças com efeito útil.
Nestes termos, e nos mais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a douta sentença recorrida, na parte em que anulou os atos de autorização de utilização e de emissão do respetivo alvará de licença de utilização n.° 237/2001, proferidos, respetivamente, em 16.03.2001 e 27.03.2001, pelo Sr. Diretor do Departamento de Gestão Urbanística da Câmara Municipal do Porto, assim se fazendo inteira
JUSTIÇA!”
5- Os Recorridos apresentaram as suas contra-alegações, requerendo a ampliação do objeto do recurso (art. 684º-A, nº1, CPC), fls. 853-867, com as seguintes conclusões:
“a) Quanto às contra-alegações.
I. Como bem decorre da douta sentença, o Município do Porto não comprovou — e isso exigia-se-lhe — que a competência para a prática dos atos que enfermam do vício de incompetência tenha sido objeto de uma válida delegação;
II. Acresce, porém, que esse vício de incompetência se estende a todos os atos visados no recurso contencioso de anulação (não àqueles, portanto), posto que necessariamente dependentes uns dos outros;
III. Não colhe a invocação que é feita pelo Município do Porto do princípio de aproveitamento do ato administrativo que aqui não tem o seu terreno de eleição, como igualmente não o têm outros princípios e razões igualmente alegadas por aquele Município, especialmente porque aquelas não eram as únicas decisões possíveis (ou sequer uma das possíveis) e de acordo com a lei;
IV. Por tudo isso, não assiste qualquer razão ao Município, ora recorrente, quer nas suas alegações, quer nas conclusões que formula e que assim devem improceder, além de que não se reconhece que a douta sentença seja merecedora das críticas avançadas por aquele Município.
b) Quanto à ampliação do objeto do recurso.
V. Caso o recurso do Município venha a merecer provimento (o que apenas se admite como mera hipótese académica), pretendem os nesta sede recorridos que sejam apreciados por este Venerando Supremo Tribunal Administrativo alguns dos fundamentos do seu recurso contencioso de anulação em que não teve vencimento;
VI. Assim, e bem ao contrário do que se decidiu, verifica-se, e por mais de uma vez, o vício de violação da lei, já porque aqueles atos violam alguns princípios constitucionais (nomeadamente, mas não só, aquele dirigido a proteger a propriedade dos aqui recorridos), já porque é manifesto que violam as próprias normas de direito de urbanismo a que a douta sentença faz várias vezes apelo;
VII. E falha, desde logo, quando considera que a contrainteressada pelo simples facto de ter legitimidade para requerer o licenciamento ou a autorização de construção também teria para requerer a autorização de utilização dessa construção;
VIII. Sucede, porém, que a contrainteressada não tinha (ou tem) essa legitimidade, ao menos parcial, nem para a construção, nem para a utilização, na medida em que é manifesto que uma parte dessa construção foi erigida em terreno/prédio que não é de sua propriedade (e os autos comprovam-no sem qualquer dúvida);
IX. Acresce dizer e o que é comum, de resto, aos “outros” vícios de violação da lei apontados — que jamais essa autorização de utilização emitida pelo Município a favor da contrainteressada podia (ou pode) comprovar a conformidade da obra concluída com o projeto (e com a implantação) aprovado, dado que ocorreu a “invasão” e ofensa do direito de propriedade dos aqui recorridos com a construção que aquela contrainteressada fez;
X. Depois, sempre se dirá que é claríssimo que todos aqueles atos administrativos de que se recorreu violam o disposto no artigo 26 nº 2 do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de novembro, pois que — e uma outra vez — é totalmente impossível vislumbrar qualquer conformidade da obra concluída com o projeto e implantações aprovadas (além de que não se perceberia de todo, face aos factos provados, solução diversa desta);
XI. De resto, e como é até intuitivo, não se consegue sequer alcançar como poderia ter a contrainteressada um jus aedificandí relativamente a uma parcela de terreno que manifestamente não é (e nunca foi) de sua propriedade;
XII. Por outro lado, também não faz sentido que se desvalorize um aditamento anteriormente determinado pelo Município (que eventualmente daria origem ao tal e necessário licenciamento municipal para uma obra claramente excessiva e que devia ser “regularizada”, fosse por demolição parcial, fosse por compra aos vizinhos, p. e.) em claro benefício de uns meros “desenhos”, umas plantas que não supõem esse licenciamento e que apenas fazem caber no “papel” aquilo que não coube (ou cabe ainda hoje) no local, na obra;
XIII. Segue-se que não é verdade que não havia necessidade de revogação do ato de indeferimento (isto na perspetiva designadamente da contrainteressada que, aliás, o requereu expressamente), dado que se assim não tivesse sucedido, manter-se-ia a exigência para a contrainteressada de apresentar o tal aditamento, visando o licenciamento municipal, o que, como é sabido, não aconteceu;
XIV. Pelo que tudo ficou mais fácil com esse ato de revogação, assim se permitindo à contrainteressada que apresentasse uns “desenhos” à medida do que pretendia, mas bem diferentes — e porque não há notícia de o edifício ter “encolhido” — da realidade existente no local;
XV. Ora, as únicas formas que a contrainteressada tinha de reagir contra aquela decisão do Município e obter, como pretendia, a licença de utilização eram a reclamação e o recurso (artigos 162° e 168° do C. P. A.), sendo que não apresentou nem uma, nem o outro, mas apenas aquele requerimento anómalo (n° 27.075/00) indiscutivelmente de forma extemporânea, considerando, previstos para a reclamação e para o recurso;
XVI. Consolidou-se, por isso, em definitivo aquele ato administrativo de indeferimento (que, de resto, também não podia ser livremente revogável pela Administração) e, como tal, a contrainteressada devia apresentar o aditamento (sujeito, claro está, a licenciamento municipal) antes determinado pelo recorrente Município. E não o fez;
XVII. É, por isso, evidente que a licença de utilização emitida não comprova (e nem podia) a conformidade da obra concluída no local com o projeto aprovado e também com a implantação aprovada que obrigatoriamente se deve conter dentro dos limites da propriedade da contrainteressada e não “invadir” a propriedade de outrem (no caso dos aqui recorridos);
XVIII. A douta sentença violou, por isso, e salvo o devido respeito, os artigos 62° e 266° da C. R. P., 26° n°s 1 e 2 da 26° n°s. 1 e 2 e 29° n° 2 do Decreto-Lei n° 445/91, de 20 de novembro (na redação a considerar), 53° n° 2 alínea j) do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de março e ainda os artigos 5°, 162° e 168°, estes do C. P. A., devendo assim ser dado provimento à ampliação do objeto de recurso feita nestas linhas e nos moldes aqui (e já inicialmente) reclamados.
Termos em que deve ser negado provimento ao recurso do Município do Porto e respetivas conclusões, assim se fazendo inteira justiça.
Quando assim se não entenda — o que só por mera hipótese académica se concebe –, deve ser admitida a requerida ampliação do objeto do recurso para conhecimento das questões que ora se suscitam, decidindo-se em conformidade com o defendido nestas linhas, assim se fazendo inteira e sã justiça.”.
6- Notificado das contra-alegações, veio o Município do Porto apresentar a sua resposta, à requerida ampliação do objeto do recurso, fls. 898-909, nos termos do art. 685º, nº8, do CPC, concluindo:
“1. Nos termos do disposto no artigo 684.°- A, n.° 1 do CPC, vieram os Recorrentes requerer a ampliação do objeto do recurso, o que motiva a apresentação da presente resposta, ao abrigo do preceituado no n.° 8 do artigo 685.°do C.P.C, a qual deverá ser considerada, em caso de procedência do recurso interposto pelo Município e de consequente apreciação das questões suscitadas pelos Recorrentes em sede de ampliação.
2. A ampliação do objeto do recurso, a que ora respondemos, centra-se, verdadeiramente, apenas, numa única questão: a do alegado vício de violação de lei de que os Recorrentes entendem padecer o ato recorrido, em virtude, fundamentalmente, de a sua prolação ter alegadamente acarretado a violação do direito de propriedade daqueles.
3. O entendimento do tribunal a quo de não sujeição dos atos administrativos à esfera do direito privado, de resto, absolutamente conforme com a doutrina e jurisprudência — que, neste domínio, é unânime — não merece qualquer reparo.
4. Conforme se refere, e bem, no parecer n.° 176/2005, da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro, de 07/10/2005 ”na apreciação da legalidade urbanística de um processo de licenciamento ou de autorização deve a Administração apenas verificar do cumprimento de normas de direito público-administrativo, isto é, de normas urbanísticas, o que significa, a contrario, que não devem ser tidas em conta quaisquer normas de direito privado, ainda que respeitantes à construção, como é o caso de normas constantes do Código Civil.” (...) A este propósito e sobre a obrigatoriedade do cumprimento de normas do Código Civil em processos de licenciamento de obras escreve Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes in Direito do urbanismo — Casos práticos resolvidos, pág. 170 e ss, o seguinte: “A pretensão (...) não pode ser atendida, enquanto tal, pelo município como fator de indeferimento do licenciamento requerido, na medida em que os atos administrativos autorizatórios não podem definir a regulamentação de situações jurídico-privadas. Se o fizessem, as entidades competentes excederiam o seu domínio de atribuições (praticando um ato viciado por usurpação de poderes), podendo mesmo faltar um elemento essencial da noção de ato administrativo que é a regulamentação de uma situação jurídico-administrativa.”
5. Os atos praticados pelo Recorrido não “favoreceram nem auxiliaram” conforme lançada a suspeição pelos Recorrentes, a transmissão ilegal e ilegítima de uma parte do direito de propriedade destes, porque, desde logo, não tem o Município o poder de ingerência nas relações do domínio privado.
6. Provada que foi a legitimidade do contrainteressado quanto ao terreno onde pretendia executar a obra submetida a licenciamento — não cabendo ao Município de curar da suposta violação do direito de propriedade dos recorrentes — e verificado o cumprimento das normas urbanísticas aplicáveis — essas sim integrantes da esfera de competência do Município — estavam reunidas as condições para o deferimento do pedido licenciamento, conforme sucedeu in casu.
7. Assim como, a final, estavam reunidas as condições para emissão da autorização da utilização, atenta a conformidade da obra concluída com o projeto aprovado, pois que não resulta, contrariamente ao que pretendem fazer valer os Recorrentes, da alteração da implantação, a necessária ingerência no terreno destes, mas tão só uma eventual deslocação da implantação, admissível desde que contida no respetivo polígono base.
8. Os atos recorridos, inequivocamente, não violam o disposto no artigo 26.°, n.° 2 do Decreto-Lei n.° 445/91, de 20 de novembro, e é essa apenas e só a verificação que se impunha fazer em relação aos mesmos.
9. Se é certo que, inicialmente, a planta topográfica PT 409/96 apresentada no âmbito do processo de licenciamento da construção do prédio da Recorrida particular, revelava uma desconformidade com o levantamento existente no local - a qual, de todo o modo, não se prendia com qualquer violação do direito de propriedade dos Recorrentes, que nunca esteve em causa da perspetiva do Município mas apenas com incongruências projetuais.
10.Tal desconformidade viria a ser devidamente retificada, em termos de implantação, como expressamente resulta da INF/3974/00/DMIU e da informação subjacente ao despacho de revogação do despacho de indeferimento de 3.4.1998.
11. Face a tal regularização, e não se verificando qualquer violação das normas urbanísticas em vigor, estava o Município em condições de emitir a respetiva licença de utilização, conforme sucedeu.
12.Não se mostrava, para o efeito, necessária a apresentação de qualquer aditamento ao projeto, em virtude de, ao abrigo do disposto no n.° 2 do artigo 29.° do Decreto-Lei n.° 445/91, de 20 de novembro, na realização de quaisquer obras ou alterações ao projeto ser possível o aproveitamento de documentos utilizados em processo anterior de licenciamento que se mantivessem válidos e adequados, como era o caso.
13. O anterior pedido de emissão da pretendida licença apenas havia sido indeferido em virtude de a implantação do edifício anteriormente apresentada não corresponder ao levantamento existente, situação perfeitamente sanada com a apresentação da retificada planta de implantação, em conformidade com o levantamento existente in loco.
14. Ademais, inexistia qualquer necessidade de revogação do ato de indeferimento do pedido de vistoria, inicialmente formulado pelo contrainteressado, face ao pedido subsequentemente apresentado, e devidamente instruído com o necessário elemento topográfico.
15.O facto de o contrainteressado ter requerido a revogação não significa que esta tenha de existir como tal, pois que aquele não tem o poder de determinar/conformar a qualificação do ato decisório a tomar, tarefa que cabe à Administração.
16. O pedido de vistoria em apreço (que o contrainteressado sempre poderia fazer), teria, pois, de considerar-se renovado, ainda que com fundamentação diversa da anterior, estando a Administração obrigada a reapreciá-lo e podendo sobre o mesmo recair um despacho de deferimento.
17. Acresce que seria sempre admissível a revogação do anterior despacho de indeferimento, ao abrigo do princípio da livre revogabilidade dos atos administrativos válidos, consagrado no artigo 140.°, n.° 1 do Código de Procedimento Administrativo, posto que aquele despacho não era constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos, muito menos dos Recorrentes!
18.Perpassada a alegação dos alegação dos Recorrentes, é notório que os fundamentos em que estes alicerçam a sua convicção e pretensão anulatória se reconduzem, única e simplesmente, a questões de índole privada — maxime a violação do seu direito de propriedade — às quais, como se viu, o Município é absolutamente alheio,
19. Inexistindo, pois, quaisquer outros argumentos que sustentem a pretensão dos Recorrentes, a qual terá, forçosamente, de claudicar, face à não violação, do ato recorrido, de quaisquer das normas legais ou regulamentares que lhe eram aplicáveis.
Termos em que, a determinar-se a procedência do recurso interposto pelo Município do Porto, deverá, quanto à matéria de ampliação do recurso, ser mantida, na íntegra, a decisão recorrida. JUSTIÇA!”
7- Remetidos os autos ao STA, o Magistrado do Ministério Público, junto deste Tribunal, emitiu parecer (fls. 923-926), concluindo, em suma, como “procedendo parcialmente as alegações da autoridade” pugnando, assim, pela “revogação da sentença recorrida, negando-se eficácia anulatória ao vício de incompetência relativa de que enfermam os atos impugnados, e, consequentemente, julgar-se improcedente o recurso contencioso deles interposto.”
8- Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
II - FUNDAMENTAÇÃO
1. DE FACTO
A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos:
“1. Pela Ap. 1 de 04/10/1965, foi inscrita sob o n.° 34615 a aquisição a favor de B………… e marido C…………, do prédio urbano descrito sob o n.° 27.130, composto de duas casas de rés do chão com quintais, sito na Travessa da ……, n.ºs … e … da freguesia de ……, concelho do Porto, a fls. 64 — verso do livro B — 71 da 1.ª Conservatória de Registo Predial do Porto, inscrito na respetiva matriz pelos artigos 3.145 e 3.146 - cfr. o documento n.° 5 junto com a petição inicial, a fls. 26 dos autos.
2. Pela Ap. 4 de 04/10/1965, foi inscrita sob o n.° 34616 a aquisição a favor de D……….., casado com E…………, do prédio urbano referido em 1) em virtude do falecimento de seus pais, B………… e C………… — cfr. o documento n.° 5 junto com a petição inicial, a fls. 26 dos autos.
3. Por escritura pública de Habilitação por óbito de D…………”, lavrada em 03/03/1986, no 2.° Cartório Notarial do Porto, declararam os outorgantes que no dia 8 de outubro de 1985 faleceu D…………, no estado de casado com E………… no regime de comunhão geral de bens, sem testamento e que lhe sucederam como únicos e universais herdeiros, sua esposa, E…………; e seus filhos: a) F………… casado com G………… no regime de comunhão geral de bens e b) A…………, viúva — cfr. o documento n.° 1 junto com a petição inicial, a fls. 12 dos autos.
4. Por escritura pública de “Habilitação por óbito de E…………”, lavrada em 28/08/1986, no 2.° Cartório Notarial do Porto, declararam os outorgantes que no dia 2 de junho de 1986 faleceu E…………, no estado de viúva, sem testamento e que lhe sucederam como únicos e universais herdeiros, seus filhos: a) F………… casado com G………… no regime de comunhão geral de bens e b) A…………, viúva — cfr. o documento n.° 2 junto com a petição inicial, a fls. 16 dos autos.
5. Por escritura pública de “Habilitação por óbito de F…………”, lavrada em 24/04/1990, no 2.° Cartório Notarial do Porto, declararam os outorgantes que no dia 24 de janeiro de 1990 faleceu F…………, no estado de casado com G………… no regime de comunhão geral de bens, sem testamento e que lhe sucederam como únicos e universais herdeiros, sua esposa, G…………; e seus filhos: a) H………… e b) I…………, ambos solteiros, maiores — cfr. o documento n.° 3 junto com a petição inicial, a fls. 20 dos autos.
6. Pela Ap. 37 de 04/02/1992, foi inscrita sob o n.° 1234/180593 a aquisição a favor de “J…………, Lda.”, por compra a “Sociedade L…………”, do terreno destinado a construção situado na Travessa da ……, concelho do Porto, confrontando do Nascente com B…………, descrito sob o n.° 1234/180593, da 1.ª Conservatória de Registo Predial do Porto — cfr. fls. 3 e seguintes do processo administrativo apenso.
7. Por escritura pública de “Habilitação”, lavrada em 30/09/1992, no Cartório Notarial de Rio Tinto, declararam os outorgantes que, no dia 14 de dezembro de 1991, faleceu G…………, no estado de viúva, sem testamento e que lhe sucederam como únicos e universais herdeiros, seus filhos: a) H………… e b) I…………, ambos solteiros, maiores - cfr o documento n.° 4 junto com a petição inicial, a fls. 23 dos autos.
8. Em 21/06/1993, representantes da sociedade “J…………, Lda.”, apresentaram junto dos serviços da Câmara Municipal do Porto, requerimento, a que foi atribuído o n.° de registo de entrada 16222, em que solicitam ao Sr Presidente da Câmara Municipal do Porto a atribuição de licença para a construção de um prédio, no terreno referido em 6), de acordo com o projeto então junto, incluindo a planta topográfica n.° 214/93, de 29 de março de 1993 — cfr. o documento de fls. 1 e seguintes do processo administrativo apenso.
9. Em 31/12/1993, representantes da sociedade “J…………, Lda.”, apresentaram junto dos serviços da Câmara Municipal do Porto, requerimento em aditamento ao processo n.° 16.222/93, a que foi atribuído o n.° de registo de entrada 33694, através do qual apresentam a planta topográfica n.° 988/93, de 21 de dezembro de 1993 - cfr. o documento de fls. 15-16 do processo administrativo apenso.
10. O requerimento referido em 8) foi deferido por despacho de 21/04/1994 do Sr. Chefe de Divisão da Direção dos Serviços de Urbanização da Divisão de Edificações Urbanas da Câmara Municipal do Porto — cfr. os documentos de fls. 315 do processo administrativo apenso.
11. Em 03/04/1995, o Sr. Vereador dos Pelouro de Urbanismo e Reabilitação Urbana proferiu «deliberação final a que se refere o n.° 3 do art. 19.° do Decreto-Lei n.° 445/91», de «aprovado», e determinou a notificação do Requerente para, no prazo de 90 dias, requerer a emissão do alvará de licença, nos termos do art. 20.° do mesmo Decreto-Lei — cfr o documento de fls. 328 do processo administrativo apenso.
12. Constam de cotas de 11/04/1996, 16/04/1996, 19/04/1996, 30/04/1996, 06/05/1996, 09/05/1996 e 14/05/1996, todas referentes ao requerimento n.° 16222/93, as seguintes menções, respetivamente: «Decorreu prazo», «À Fiscalização para se dignar informar se as obras foram iniciadas», «Nesta data as obras ainda não foram iniciadas», «Foi feito o averbamento do requerimento n.° 7794/96», «O projeto obteve a deliberação em 03/04/95. O projeto foi averbado em nome do novo proprietário que vem através do req. 9096/96, pedir que lhe seja passada licença de construção. Como o projeto entretanto caducou, parece-me que não é oportuno conceder o que é pedido no req. 9096/96», «Apensei Req. 10519/96», «Agora com o Req. 10519/96 requer a confirmação do deferimento anterior (…)» - cfr. o documento de fls. 328 e 328v. do processo administrativo apenso.
13. Constam de cotas de 22/05/1996, 05/07/1996, 08/07/1996 e 22/07/1996, todas referentes ao requerimento n.° 16222/93, as seguintes menções, respetivamente: «O projeto encontra-se caducado nos termos do art 21.° do DL 445/91. Arquive-se», «Juntei Rect. 15423/96, c/ 4 originais + cópias», «Ao GIP para se dignar informar», «Dadas as condições, com novas P.T.s, envie-se o projeto à D. Estudos Urbanísticos» — cfr. o documento de fls. 330 do processo administrativo apenso.
14. Em 25/07/1996, os serviços da Divisão de Estudos Urbanísticos da Câmara Municipal do Porto elaboraram a informação n.° 340/96/Div.Est.Urb. de onde consta, além do mais, o seguinte:
«(..) A PT agora apresentada, em termos de implantação, cumpre o estudo inicialmente aprovado. Quanto à volumetria, enquadra-se nos valores permitidos pelo Regulamento do PDM como refere a informação do GIP. Chama-se no entanto a atenção para as dimensões do lote em causa não coincidirem com as do estudo referido (...).» - cfr. o documento de fls. 331 do processo administrativo apenso.
15. Em 11/09/1996, com o registo de entrada n.° 23578, a sociedade “M…………, Lda.”, apresentou novas plantas topográficas em aditamento ao processo n.° 16.222/93 — cfr. os documentos de fls. 300 e 333 do processo administrativo apenso.
16. Em 10/10/1996, o Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo e Fomento Desportivo, por delegação do Sr. Presidente da Câmara, deferiu o requerimento referido em 8), o projeto de arquitetura e aprovou a deliberação final, no âmbito do requerimento n.° 10519/96 apresentado pela sociedade M…………, Lda., referido em 12) - cfr. o documento de fls. 1 verso e 334 do processo administrativo apenso.
17. Por escritura pública de “Compra e Venda”, lavrada em 14/10/1996, no 6.° Cartório Notarial do Porto, representantes das sociedades “J…………, Limitada” e “M…………, Limitada”, declararam, respetivamente, vender e comprar, um terreno destinado a construção, sito na Travessa da ……, freguesia de …… descrito na 1.ª Conservatória do Registo Predial do Porto sob o número 1234, registado a favor da vendedora pela inscrição G, ap. 37992/02/04 e inscrito na matriz sob o artigo 11942 — cfr. o documento junto com a resposta da Contrainteressada, a fls. 86 dos autos.
18. Em 15/10/1996, com o registo de entrada n.° 27297, a sociedade “M…………, Lda.” solicita a emissão da Licença de Construção - cfr. o documento de fls. 335 do processo administrativo apenso.
19. Em 07/11/1996, foi emitido em nome da sociedade “M…………, Lda.”, o Alvará de Licença de Construção n.° 279/96, pelo período de 24 meses -cfr. o documento de fls. 342 do processo administrativo apenso.
20. Em 01/09/1997, com o registo de entrada n.° 21.472, os ora Recorrentes, invocando que o edifício em construção no prédio confinante pelo lado poente invadiu os limites do seu prédio, requereram ao Sr. Presidente da Câmara Municipal do Porto a realização de uma vistoria àquele edifício, no sentido de se apurar se o mesmo respeita o projeto aprovado por essa Câmara Municipal - cfr. o documento de fls. 363 do processo administrativo apenso.
21. Constam de cotas de 17/09/1997, 15/12/1997 e 21/01/1998, todas referentes ao requerimento n.° 21.472/97, as seguintes menções, respetivamente:
«Visitado o local verifiquei que o prédio em construção está a ser executado de acordo com a licença n.° 279/96, válida até 7-11-98. Quanto aos limites do terreno deve ser informado pela carta da cidade (…)», «Dê-se conhecimento da informação da fiscalização de seguida à D. I. Urbana (Serviços de Topografia) para se dignar informar se a implantação está a ser cumprida», «Ao serviço de Topografia para os devidos efeitos» - cfr. o documento de fls. 360 do processo administrativo apenso.
22. Em 13/02/1998, com o registo de entrada n.° 4360, a sociedade “M…………, Lda.”, dirigiu requerimento ao Sr. Presidente da Câmara Municipal do Porto em que solicita a realização da «necessária vistoria a fim de lhe ser fornecido o respetivo ATESTADO DE HABITABILIDADE» e indica que para o local foi fornecida a planta topográfica n.° 409/96 — cfr. o documento de fls. 460 do processo administrativo apenso.
23. Em 03/04/1998, o Sr. Chefe da Divisão de Edificações Urbanas, por delegação do Diretor de Serviços, indeferiu o requerimento referido em 22) — cfr. o documento de fls. 460 do processo administrativo apenso.
24. Consta de cota de 28/04/1998, referentes ao requerimento n.° 4360/98, a seguinte menção: «A implantação indicada na P. T. 409/96 não está em conformidade com as obras executadas. A largura do talhão e o afastamento do prédio em relação ao arruamento são ligeiramente superiores aos indicados, pelo que não satisfaz. O topógrafo especialista. (…)» - cfr. o documento de fls. 476 verso do processo administrativo apenso.
25. Constam de cotas de 08/05/1998 e 11/05/1998, referentes ao requerimento n.° 21.472/97, as seguintes menções: «Para a licença 279/96, existe já um pedido de vistoria para emissão do atestado de habitabilidade (req. 4360/98). Depois de efetuado levantamento topográfico do local, verifica-se que a implantação excede a aprovada na P. T. 409/96», «Este processo deverá ser enviado à DREU, fiscalização, para os devidos efeitos, uma vez que a implantação no local não está de acordo com a aprovada na P. T. 409/96. De referir que o pedido de vistoria para a emissão de atestado de habitabilidade foi indeferido, digo, foi proposto o indeferimento pelas razões apontadas», «À Div. Ed. Urbanas (fiscalização) para os devidos efeitos» - cfr. o documento de fls. 360 verso do processo administrativo apenso.
26. Em 25/05/1998, com o registo de entrada n.° 14430, a sociedade “M…………, Lda.” dirigiu requerimento ao Sr. Presidente da Câmara Municipal do Porto, com o seguinte teor: «(...) tendo em consideração a informação dada pela Divisão da Carta da Cidade, expor o seguinte: A Planta Topográfica fornecida por essa Ex. ma Câmara, encontrava-se uns sítios muito escura e noutros muito clara, pelo que se tornava difícil localizar os pontos de referência de forma a efetuar uma implantação correta. O aditamento agora fornecido, continua a apresentar as mesmas anomalias, tornando-se imprecisa a implantação a apresentar, no entanto, tentamos apresentar a implantação o mais correta possível, corrigindo as anomalias verificadas pela Carta da Cidade. Pelos motivos expostos, solicito a V. Ex.ª que se digne aprovar as Plantas apresentadas e que as mesmas sejam enviadas a Divisão da Carta da cidade afim de ser revista a informação dada ao pedido de vistoria» — cfr. o documento de fls. 449 verso do processo administrativo apenso.
27. Consta de cota de 28/07/1998, referente ao requerimento n.° 14430/98, a seguinte menção: «As PTs que acompanham o req.to 14430/98 estão de acordo com o projeto aprovado (Lic. 279/96). Assim deverá ser deferido o req.to 14430/98 e em seguida enviado à D.M.IU. e ao D.M.P. as PTs assinaladas.» — cfr. o documento de fls. 458 verso do processo administrativo apenso.
28. Em 31/07/1998, o Sr. Chefe da Divisão Municipal das Edificações Urbanas, por delegação do Diretor de Serviços, exarou despacho de deferimento sob o pedido referido em 26) «em vista da informação» — cfr. o documento de fls. 449 verso do processo administrativo apenso.
29. Em 31/07/1998, o Sr. Chefe da Divisão Municipal de Edificações Urbanas apôs a menção de «Aprovado» sob a planta Topográfica n.° 409/96 apresentada com o requerimento referido em 22) — cfr. o documento de fls. 451 do processo administrativo apenso.
30. Em 14/08/1998, com o registo de entrada n.° 21519, a sociedade “M…………, Lda.” solicita «a revistoria à licença n.° 279/96» — cfr. o documento de fls. 345 do processo administrativo apenso.
31. Em 28/09/1998, os serviços da Divisão Municipal de Informação Urbana da Câmara Municipal do Porto elaboraram informação com o seguinte teor: «A implantação do lote indicado na P.T. 409/96 (adit.) não está em conformidade com a implantação existente no local Este está ligeiramente deslocado para Nascente, pelo que não satisfaz. (...)» — cfr. o documento de fls. 346 verso do processo administrativo apenso.
32. Consta de cota de 29/08/1998, lavrada pela Sra. Chefe de Divisão Municipal da Informação Urbana, referente ao requerimento n.° 21519/98, a seguinte menção: «À Div. Ed. Urbanas para os devidos efeitos» — cfr. o documento de fls. 346 verso do processo administrativo apenso.
33. Em 23/10/1998, o Sr. Chefe da Divisão de Edificações Urbanas, por delegação do Sr. Diretor dos Serviços, indeferiu o requerimento n.° 21519/98, com base no teor de Informação da Divisão Municipal de Informação Urbana — cfr. os documentos de fls. 345 e 351 do processo administrativo apenso.
34. Em 16/11/1998, deu entrada nos serviços da CMP, exposição da sociedade M…………, Lda.”, em aditamento ao pedido de vistoria n.° 21519/98, a que foi atribuído o n.° de registo 28498, com o seguinte teor: «(…) vem em aditamento ao pedido de vistoria n.° 21519/98 e tendo em consideração a informação dada pela D.M.I.U., expor o seguinte:
Como a licença de construção não foi levantada no prazo previsto, foi necessário apresentar novas Plantas Topográficas. Dado que já tínhamos efetuado a implantação do prédio no local, verificamos que a Planta Topográfica não estava correta, pelo que pedimos que a mesma fosse atualizada. No entanto, quando recebemos a Planta Topográfica, verificamos que a mesma não tinha sido retificada. Dado o tempo que entretanto tinha decorrido e da necessidade de ter que dar trabalho aos nossos empregados, não tínhamos mais hipóteses de reclamar novamente erro existente, pelo que apresentamos a Planta Topográfica devidamente cotada com as medidas encontradas no local. Por esse motivo, ficamos muito admirados com a informação dada pela D.M.I.U. ao primeiro pedido de vistoria apresentado, mas mesmo assim resolvemos solicitar novas Plantas Topográficas e retificar a implantação. Muito mais admirados ficamos com a nova implantação, pois como as Plantas Topográficas fornecidas pela CMP se encontravam mal não nos era possível apresentar uma implantação correta. Torna-se por este motivo necessário que a D.M.I.U. nos forneça Plantas Topográficas devidamente retificadas para que possamos apresentar uma implantação correta. Como o limite do terreno a Nascente era delimitado por um muro a nascente pertença do requerente, que foi demolido para dar lugar à construção do prédio e existem dúvidas quanto à localização correta, chamamos a atenção de alguns pormenores que podem ajudar à localização correta do muro. (...). Certos de que V. Exª tomará em consideração a impossibilidade de apresentarmos a essa Ex. ma Câmara uma implantação correta e se compreenderá que a implantação apresentada era a única possível, solicito a V.ª Ex.ª que se digne mandar passar o Atestado de Habitabilidade. Pede Deferimento (…)» - cfr. o documento de fls. 352 do processo administrativo apenso.
35. Constam de cotas de 24/11/1998, 15/01/1999, 15/01/1999, 10/03/1999, 01/04/1999 e 08/04/1999, todas referentes ao requerimento n.° 28498/98, as seguintes menções, respetivamente: «Ao serviço de Topografia para informar» e «Todas as plantas fornecidas para o local em causa tinham a implantação do referido muro na localização correta e de acordo com o existente no local e conforme implantação existente nas nossas telas e folhas antigas. Assim todas as informações dadas aos pedidos de vistoria e à reclamação do vizinho a nascente, estão corretas. Junta-se planta do local atualizada. Assim, para obter o parecer favorável desta divisão, as plantas apresentadas com o carimbo de aprovado terão de ter as obras implantadas de acordo com o existente no local e com o diferendo existente com o vizinho resolvido. À consideração da Exma. Chefe de Divisão (…)», «Vi e concordo. O presente requerimento deverá ser analisado superiormente. Em nosso entender, e dado a informação dos Serviços de Topografia desta DMIU, o presente requerimento deverá ser indeferido uma vez que a implantação do edifício até agora apresentada não corresponde ao levantamento existente. O Chefe de Divisão da Informação Urbana (…)», «Face às informações anteriores e à queixa do vizinho (que, pelos serviços tem razão de ser e à qual já foi dada resposta), propõe-se o indeferimento do solicitado. À consideração do Sr. Vereador», «Homologo. O Vereador do Pelouro do Urbanismo e Planeamento» e «à Div. Ed. Urbanas para os devidos efeitos» — cfr. o documento de fls. 354 a 356 do processo administrativo apenso.
36. Em 26/04/1999, foi elaborada a participação n.° 265/99 com o seguinte teor:
«Local da Obra: Travessa da ……, n.° … e ….
Nome do Transgressor M…………, Lda.
(…)
Descrição da obra: Alteração ao projeto aprovado, licença n.° 277/96 no que se refere à implantação do prédio, por se verificar que está maior do que a implantação feita nas PTs (informação da DMIU dada no req. 21472/97)
Observações: reclamação req.to 21472/97.
Contraordenação: al. b) do n.° 1 do art. 54.° do DL 445/91 com a redação dada pelo DL 250/94
Coima: n.° 3 do art. 54.° do DL 445/91 com a redação dada pelo DL. 250/94
(…)
Deve a Ex.ma Presidência determinar o/a:
(…)
Para apresentar aditamento à licença referente à alteração efetuada no projeto aprovado (...)» — cfr. o documento de fls. 387 do processo administrativo apenso.
37. Em 10/12/1999, a Presidência da Câmara Municipal do Porto emitiu a ordem de serviço n.° 38/99, através da qual:
— delega em todos os diretores municipais a competência para, além do mais, «praticar todos os atos preparatórios das decisões finais cujas competências caibam à Câmara, ao Presidente da Câmara ou ao Vereador com competência delegada ou subdelegada na respetiva área, nos termos do art° 70, n° 3, al. n) da Lei n° 169/99, de 18 de setembro»;
— autoriza os referidos delegados a subdelegar as competências delegadas pela mesma ordem de serviço, nos Diretores de Departamento Municipal, nos termos do art° 3, da Lei n.° 95/99, de 17 de julho;
— delega, em especial, no diretor municipal de planeamento e gestão urbanística, a competência para, além do mais, «ordenar vistorias para obtenção de alvarás de utilização e propriedade horizontal» e «emitir licenças e alvarás de utilização, com exclusão de obras novas» - cfr. os documentos de fls. 311 e 314-346 dos autos.
38. Em 26/01/2000 os Serviços da Divisão Municipal de Informação Urbana lavraram a Informação 288/00/DMIU com o seguinte teor:
«(...) De acordo com a informação da DMIU dada ao Req.° 21519/99 e 28498/98 21472/97; o prédio está deslocado para nascente, conforme se pode verificar na planta anexa. Nas informações dadas aos requerimentos mencionados refere-se sempre que o prédio está deslocado para nascente, diferença essa detetada aquando da verificação da implantação final e como o muro antigo foi demolido, é por comparação com as telas antigas que se verifica que o prédio foi deslocado para nascente. Quanto à área ocupada pelo prédio pelo facto de o mesmo ter sido construído para além do muro em causa, esta terá de ser verificada e resolvida pelos proprietários uma vez que os limites em causa confinam com terrenos particulares (em que os limites são da sua responsabilidade) e não com terrenos do domínio público. De referir também que os muros de delimitação interior dos terrenos como era o caso, de alvenaria de pedra, de construção muito irregular e espessura variável não é possível determinar a sua área exata através da sua representação nas plantas topográficas. A Câmara apenas pode fornecer uma planta igual à que se encontra anexa em que tem o prédio implantado e o muro antigo. (…)» — cfr. o documento de fls. 398 do processo administrativo apenso.
39. Em 18/02/2000, sobre a Informação referida em 38) foi lavrado o seguinte despacho: «Junta-se a INF/288/00/DMIU prestada pelos serviços de Topografia desta divisão. À Div. de Edificações Urbanas para os devidos efeitos» — cfr. o documento de fls. 401 do processo administrativo apenso.
40. Em 01/06/2000, os serviços da Divisão Municipal de Informação Urbana da Câmara Municipal do Porto emitiram a Informação Urbanística n.° 589/00 (V.1), cujo teor se dá por inteiramente reproduzido — cfr. o documento de fls. 415 do processo administrativo apenso.
41. Em 29/06/2000, com o registo de entrada n.° 15692, através de requerimento dirigido ao Sr. Presidente da Câmara Municipal do Porto, a sociedade “M…………, Lda” junta certidão da conservatória do registo predial do Porto referente ao prédio descrito sob o n.° 27130, a fls. 64 do livro B-71 e certidão dos artigos 3145 e 3146 da matriz predial urbana da freguesia de …… e solicita a análise do processo e o deferimento do pedido de vistoria apresentado sob o n.° 21.519/98 - cfr. fls. soltas não numeradas do processo administrativo apenso.
42. Em 05/07/2000, a sociedade “M…………, Lda.” intentou nos juízos cíveis do Porto, ação declarativa de condenação, sob a forma ordinária, contra a sociedade “J…………, Lda.” e contra os ora Recorrentes — cfr. o documento junto com a resposta da contrainteressada, a fls. 72 dos autos.
43. Os ora recorrentes contestaram a ação referida no ponto que antecede, tendo deduzido reconvenção — cfr. o documento n.° 7 junto com a petição inicial, a fls. 31 dos autos.
44. Em 07/07/2000, com o registo de entrada n.° 16416, através de requerimento dirigido ao Sr. Presidente da Câmara Municipal do Porto, a sociedade M…………, Lda. apresenta, «em aditamento à Licença de Construção n.° 279/96» (...) «novas Plantas Topográficas devidamente corrigidas» (a Informação Urbanística n.° 598/00 (V1) de 01/06/2000, referida sob o item 40)), e solicita «a V Exa se digne mandar juntar o presente aditamento ao referido processo» - cfr. o documento de fls. 410 a 412 do processo administrativo apenso.
45. Sobre o requerimento referido em 44) foram lavrados os seguintes despachos:
«As PTs constantes do Req. N.° 16416/00 estão de acordo com a Licença n.° 279/96. Assim deve ser deferido este req° e em seguida enviado à DMIU e DMPE as respetivas PTs assinaladas. À C.S. O Eng° ……… em 13-09-2000»;
«Vi e Defiro. O Diretor do Departamento de Gestão Urbanística. 23-10-2000» — cfr. o documento de fls. 418 do processo administrativo apenso.
46. Em 20/11/2000, com o registo de entrada n.° 27075, através de requerimento dirigido ao Sr. Presidente da Câmara Municipal do Porto, a sociedade “M…………, Lda.”, «em aditamento à Licença de Construção n.° 279/96 e tendo já apresentado as Plantas Topográficas devidamente corrigidas, através do Req.° 16.416/00 dando dessa forma cumprimento à informação desfavorável dada pela D. M. I. U., solicita a revogação do despacho dado ao pedido de vistoria n.° 21.519/98» - cfr. o documento de fls. 477 do processo administrativo apenso.
47. Em 28/12/2000, os Serviços da Divisão Municipal de Informação Urbana lavraram a Informação 3974/00/DMIU com o seguinte teor:
« (...) Pedido de Vistoria de Habitabilidade. Requerimento n.° 27075/00
A implantação indicada na IU n.° 589/00/V1, agora apresentada e recebida nesta Divisão, está em conformidade com as obras executadas no local.
Embora tenhamos conhecimento da existência de um litígio entre o requerente e os proprietários do terreno contíguo a Nascente por causa da definição do limite dos terrenos, cremos que este tem que ser resolvido entre as partes em litígio, uma vez que esta Divisão, já deu todos os esclarecimentos solicitados por cada uma delas.
Perante estes factos, cremos que este pedido, quanto a esta Divisão, encontra-se em termos de deferimento. À consideração da Chefe de Divisão, Dra. …………. O Topógrafo especialista principal.» (...)» - cfr. o documento de fls. 479 do processo administrativo apenso.
48. Em 03/01/2001, sobre o requerimento 15692/00, referido em 41), os Serviços da Divisão Municipal de Informação Urbana lavraram a Informação 5/01/DMIU com o seguinte teor
« (...) Analisando a presente exposição e os documentos juntos e comparando-a com a exposição 21472/97 (arquivada junta da lic. 279/96), apresentada pelos proprietários do terreno contíguo a Nascente, em que estes reclamavam uma possível ocupação do seu terreno e por demolição de um muro de alvenaria irregular, existente no limite de propriedades, poderá haver uma discrepância entre a área do terreno indicada por estes (216 m2 + 86 m2, para o n.° … da Tv da …… e n.° … da mesma Travessa) e a área existente no local (Junta-se planta do local).
De acordo com as certidões juntas, o terreno contíguo a nascente do prédio do requerente, não parece ser o mesmo referido na reclamação n.° 21472/97. Embora já se tenha dado conhecimento de que o limite do terreno indicado na PT é sempre da responsabilidade do proprietário, cremos que este assunto deve ser posto à Consideração Superior, uma vez que a esta Divisão apenas compete verificar se a implantação indicada na PT está em conformidade com as obras executadas no local, o que se confirma pela apresentação recente da implantação indicada na IU n.° 580/00/V1, conforme informação dada ao pedido de vistoria n.° 27075/00, e que se junta cópia da mesma, O Eng. Civil (...)» — cfr. fls. soltas não numeradas do processo administrativo apenso.
49. Sobre a Informação referida em 47) foi lavrado o seguinte despacho: «Junta-se a INF/3974/00/DMIU prestada pelos serviços de Topografia. À Div. De Edificações Urbanas para os devidos efeitos. A Dra. …………, em 12-01-2001» — cfr. o documento de fls. 481 do processo administrativo apenso.
50. Em 06/02/2001, os serviços da Divisão Municipal de Edificações Urbanas dirigiram à sociedade M…………, Lda.” o ofício n.° OF/383/01/DMEU, convocando para «a realização da vistoria nos termos do n.° 5 do art.° 27.° do DL n.° 445/91, com a redação dada pelo DL n.° 250/94» — cfr. o documento de fls. 482 e 484 do processo administrativo apenso.
51. Em 22/02/2001, os serviços da Divisão Municipal de Edificações Urbanas levaram a cabo a vistoria referida em 50) — cfr. o documento de fls. 483 do processo administrativo apenso.
52. Sobre o requerimento referido em 46) recaíram os seguintes despachos:
«A informação dos peritos no auto de vistoria foi — “Satisfaz”. Em face do exposto em condições de ser concedida a licença de utilização, as obras estão de acordo com a licença de construção 279/96 e adt° emitida. …………, em 23-02-2001»;
«Deverá ser revogado o despacho de indeferimento de 1998.04.03 e deferidos os reqtos 27075/00 e 4360/98. 2001.02.02. O Eng. Civil»;
«Vi. 16-03-2001. O Diretor do Departamento de Gestão Urbanística» - cfr. o documento de fls. 486 do processo administrativo apenso.
53. Em 16/03/2001, o Sr. Chefe da Divisão de Edificações Urbanas, proferiu despachos de revogação do anterior despacho de indeferimento do requerimento n.° 4360 apresentado pela sociedade “M…………, Limitada” e de deferimento do requerimento n.° 27075/00, referido em 46), este último com menção a um ato de delegação do Sr. Diretor de Serviços — cfr. os documentos de fls. 460 e 477 do processo administrativo apenso.
54. Em 27/03/2001, o Sr. Diretor do Departamento de Gestão Urbanística emitiu «Alvará de licença de utilização n° 237, de 2001», em nome de “M…………, Limitada”, referente ao prédio sito à Travessa da …… n.° … e …, da freguesia de ……, descrito na l.ª Conservatória do Registo Predial do Porto sob o n.° 1234/18.05.93, a que corresponde o alvará de licença de construção n.° 279/96, emitido em 96.11.07 — cfr. o documento n.° 6 junto com a petição inicial, a fls. 29 dos autos e fls. 460 e 488 do processo administrativo apenso.
55. Em 01/06/2001, foi intentada a presente ação — cfr. fls. 2 dos autos.
56. Por transação realizada em ata de audiência de julgamento de 12/12/2010, no processo n.° 778/2000, que correu termos no Tribunal Judicial do Porto, 4.ª Vara Cível, 2.ª secção, referido sob os itens 39) e 40), as partes acordaram reciprocamente nas seguintes cláusulas (…).
Alicerçou-se a convicção do tribunal na consideração dos factos provados, no teor dos documentos juntos aos autos e constantes do processo administrativo apenso, conforme expressamente referido em cada um dos pontos do probatório, os quais se dão por inteiramente reproduzidos, não tendo sido impugnados.”
2. DE DIREITO
2.1. O Município do Porto recorre da sentença proferida pelo TAF do Porto, em 28/2/2013, que, concedendo provimento parcial ao recurso, anulou os atos de autorização, de utilização e de emissão do respetivo alvará de licença de utilização nº 237/2001, proferidos, respetivamente, em 16/03/2001 e 27/03/2001, pelo Sr. Diretor do Departamento de Gestão Urbanística da Câmara Municipal do Porto.
Para tanto alega, entre o mais, que não podia o tribunal “a quo” concluir pela incompetência do autor de tais atos, uma vez que a mesma decorre da Ordem de Serviço 38/99, que é clara e inequívoca sobre a existência de delegação no Diretor Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística da competência para autorizar a utilização e emitir o respetivo alvará de licença de utilização, relativamente a quaisquer obras e, por inerência, a respetiva subdelegação no Diretor do Departamento de Gestão Urbanística. Alega ainda o Recorrente que, “Ainda que se entendesse padecerem tais atos de vício de incompetência, sempre se impunha, sob a égide do princípio do aproveitamento do ato administrativo uma decisão diversa daquela de que ora se recorre.”
Por sua vez, os Recorridos, para além de contra-alegarem, pugnando pelo asserto da sentença recorrida, requerem a ampliação do recurso, para o caso da procedência do interposto pelo Município do Porto, pedindo que sejam apreciados alguns dos fundamentos do seu recurso que não obtiveram provimento.
Assim, alegam os Recorridos, entre outras ilegalidades: i) Falta de legitimidade da contrainteressada para requerer o licenciamento ou autorização de utilização, na medida em que falta essa legitimidade para requer o licenciamento ou autorização de construção; ii) Violação do art. 26º, nº 2, do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de novembro; iii) Violação do art. 29º, nº 2, do mesmo diploma; e iv) Violação do seu direito de propriedade.
Em suma, para os Recorridos, “A douta sentença violou, por isso, e salvo o devido respeito, os artigos 62° e 266° da C. R. P., 26° n°s 1 e 2 da 26° n°s. 1 e 2 e 29° n° 2 do Decreto-Lei n° 445/91, de 20 de novembro (na redação a considerar), 53° n° 2 alínea j) do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de março e ainda os artigos 5°, 162° e 168°, estes do C.P.A.(…)”.
Vejamos.
2.2.1. Começando pelo recurso do Município do Porto, vimos que este alega que os atos impugnados “não padecem de qualquer ilegalidade por incompetência do seu autor, porque essa competência resulta da Ordem de Serviço 38/99, nos termos da qual o Diretor do Departamento de Gestão Urbanística, por subdelegação do respetivo Diretor Municipal, se encontrava habilitado a autorizar e emitir o respetivo alvará de utilização em toda e qualquer situação/obra.”
Com efeito, no ponto XIV, da referida Ordem de Serviço, além, da competência para “emitir licenças e alvarás de utilização, com exclusão de obras novas” (n.° 51) encontra-se, igualmente cometida, ao Diretor Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística por força dessa Ordem de Serviço, a competência para “proceder a vistorias de utilização e de propriedade horizontal, previamente autorizadas e emitir os respetivos alvarás” (n.° 36 do mesmo ponto).
Sobre esta questão, pondera-se, entre o mais, na sentença recorrida, que
“(…) os atos autorização de utilização e de emissão do respetivo alvará de licença de utilização, da competência do Sr. Presidente da Câmara, mostram-se, na realidade, feridos do vício de incompetência, já que a Entidade Recorrida não comprovou, como lhe competia, que a referida competência tenha sido objeto de delegação, pois que a ordem de serviço junta aos autos apenas previa a delegação da competência para o efeito no Diretor Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística se não se tratasse de obra nova, o que não é seguramente o caso.
“Termos em que, procede por aqui, o presente recurso, devendo com fundamento em ilegalidade orgânica, por incompetência do autor do ato, anular-se os atos de autorização de utilização e de emissão do respetivo alvará de licença de utilização n.° 237/2001, proferidos, respetivamente, em 16/03/2001 e 27/03/2001, pelo Sr. Diretor do Departamento de Gestão Urbanística da Câmara Municipal do Porto.”
Admitindo que a delegação não preveja a situação dos autos, sempre será de questionar, como alega o Recorrente Município, se o vício de incompetência inquina “a substância do conteúdo da decisão administrativa de concessão da licença de utilização e emissão do alvará”, devendo para o efeito recorrer-se ao princípio do aproveitamento do ato.
Constitui jurisprudência reiterada e pacífica deste STA que “por força do princípio do aproveitamento do ato e da inoperância dos vícios, a constatação de que um ato administrativo enferma de um vício nem sempre justifica que ele seja anulado, não se justificando a anulação, designadamente, quando a existência do vício de forma não afetou, no caso concreto, a sua decisão nem lesou os interessados” (cfr. o Acórdão do Pleno da Secção de 12/11/2003, proc nº 41291).
Por sua vez, ficou também consignado no Acórdão do STA, de 7/2/2002, proc nº 46611, “Que o juiz administrativo pode negar relevância anulatória ao erro da Administração, mesmo no domínio dos atos proferidos no exercício de um poder discricionário, quando, pelo conteúdo do ato e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar, com inteira segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa porque não afetou as ponderações ou as opções compreendidas (efetuadas ou potenciais) nesse espaço discricionário”.
Trata-se, no fundo, de uma decorrência do princípio da preponderância do conteúdo sobre as formas, que aponta para a não invalidação de um ato administrativo quando, embora enfermando de ilegalidade formal ou externa, se possa afirmar, de forma inequívoca, que o ato só podia ter o conteúdo que teve em concreto.
Nestas situações, após análise casuística das circunstâncias particulares e concretas de cada caso, concluindo-se que a repetição do procedimento iria conduzir necessariamente à prática do ato com o mesmo conteúdo, impõe-se não anular o ato em causa.
No caso dos autos, segundo o Recorrente Município do Porto verificam-se os pressupostos para não anular os atos impugnados porquanto “a decisão da entidade recorrida não podia ser outra que não fosse a concessão da licença de utilização e emissão do respetivo alvará, comprovada que se mostrava a conformidade da obra executada com o projeto aprovado e cumpridos todos os necessários requisitos legais.”
Contra este entendimento se insurgem os Recorridos imputando aos referidos atos vícios substanciais.
Assim sendo, para averiguar se se verificam, no caso, os pressupostos que nos levem à não anulação dos atos impugnados, impõe-se apreciar as invalidades que lhes são imputadas pelos Recorridos em sede de ampliação do recurso.
2.2.1.1. Como vimos, os Recorridos invocam nas contra-alegações, desde logo, a falta de legitimidade da contrainteressada para requerer o licenciamento ou autorização de utilização, na medida em que lhe falta essa legitimidade no que se refere ao licenciamento ou autorização de construção, uma vez que a obra se encontra implantada na sua propriedade.
Para a sentença recorrida, a afetação do direito de propriedade dos Recorrentes não contende, porém, com a legalidade do ato de autorização em causa, por se entender que “(…) deve ter-se por formalmente provada a legitimidade do requerente, enquanto proprietário do imóvel, e independentemente dos conflitos de índole privada que possam existir, se este exibir a respetiva certidão do registo predial, dado que, nos termos do disposto no artigo 7.° do Código do Registo Predial, o registo constituir uma presunção «iuris tantum» da existência do direito invocado “(…)”.
Socorrendo-se da doutrina, em especial, FERNANDA PAULA OLIVEIRA (“A Legitimidade nos Procedimentos Urbanísticos”, II Parte, O Municipal, n.° 265-Fevereiro de 2003, p. 8), pondera-se, na sentença recorrida, entre o mais, que:
“(…) Para licenciar ou autorizar uma operação urbanística a Administração tem de tomar em consideração exclusivamente normas de direito do urbanismo que lhe compete apreciar;
2.º) Concedida a licença ou autorização, os direitos de terceiros não são por elas afetados perante terceiros é como se a licença ou autorização não tivessem sido concedidas.»
“E porque os atos de licença ou de autorização são efetuados sob reserva de terceiros, não conferindo por si quaisquer direitos reais, dado que se tratam de atos administrativos que não criam modificam ou extinguem direitos privados (…) caso o proprietário tenha legitimidade para requerer o licenciamento ou a autorização da operação urbanística de edificação, terá também legitimidade para requerer a autorização de utilização que se destina a comprovar a conformidade da obra concluída com o projeto aprovado.”
Afigura-se, na verdade, assistir razão à sentença recorrida.
Senão vejamos.
A apreciação da legitimidade do requerente de um pedido de licenciamento é feita na fase inicial de saneamento e apreciação liminar, em conformidade com o estatuído no nº 1 do art. 16º do Decreto-Lei nº 445/91 que tem o seguinte conteúdo:
“Compete ao presidente da câmara municipal apreciar e decidir as questões de ordem formal e processual que possam obstar ao conhecimento do pedido de licenciamento, nomeadamente a legitimidade do requerente e a regularidade formal do requerimento”.
Ultrapassado o período de saneamento e emitida a licença de construção as questões sobre a eventual ilegitimidade dos requerentes terão de ser colocadas em sede de impugnação da licença, já que a impugnação da licença de utilização está limitada à verificação dos pressupostos previstos na lei para a sua emissão.
Com efeito, segundo o disposto no art. 26º, nº 2, do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de novembro, alterado e republicado em anexo ao Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de outubro, “A licença de utilização destina-se a comprovar a conformidade da obra concluída com o projeto aprovado, com as eventuais alterações efetuadas ao abrigo do artigo 29º, com as condições do licenciamento e com o uso previsto no alvará de licença de construção.”
Atento o exposto, a entidade administrativa ao apreciar o pedido de autorização da licença de utilização tem apenas que atender à verificação da conformidade da obra com os elementos apontados: o projeto aprovado, as condições do licenciamento e o uso previsto no alvará de licença de utilização.
Por conseguinte, nesta fase, apesar de ser levado ao conhecimento da entidade administrativa a existência de um litígio quanto a uma parcela objeto da construção efetuada e já edificada, no âmbito do quadro jurídico urbanístico, ela está obrigada a emitir a licença, salvo se verificar, como ficou dito, qualquer desconformidade entre a obra construída e o projeto aprovado, as condições da licença e o uso previsto no alvará de licença de construção.
Assim sendo, não é possível indeferir os pedidos de licença de utilização, com base na eventual falta de legitimidade do requerente, cuja apreciação, ainda que por recurso ao direito privado (apenas para apurar designadamente se os documentos apresentados comprovam a legitimidade para o pedido da operação urbanística em causa), se venha posteriormente a colocar.
Esta tese é, aliás, consentânea com a autonomia do ato de licença de utilização (posteriormente substituído pela figura da “autorização”).
Na verdade, não obstante a licença de utilização se apresentar, em regra, como “um procedimento subsequente ao do licenciamento de obras, assume autonomia em relação a ele, por se pronunciar sobre uma operação urbanística própria (a utilização do edifício ou suas frações”, por três ordens de razões:
“i) Pode haver lugar a emissão de autorização de utilização não precedida de obras ou de obras sujeitas a controlo prévio;
ii) Pode haver obras sujeitas a controlo prévio que não desembocam num procedimento de autorização de utilização, bastando para o efeito que as obras realizadas não toquem nas prescrições da autorização de utilização já existentes;
iii) Mesmo que haja lugar a procedimento de controlo prévio das obras e emissão de autorização de utilização, cada um é referido a um enquadramento normativo próprio, designadamente no que se refere à aplicação da Lei no tempo (…)” (cfr. FERNANDA PAULA OLIVEIRA E OUTROS, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, 3ª ed., Almedina, Coimbra, 2011, p. 474).
No mesmo sentido, ficou consignado no Acórdão deste STA, de 25/6/2003, proc nº 1009/03, que os procedimentos administrativos de licenciamento da edificação e de autorização de utilização são autónomos, embora conexos, têm tramitações próprias e extinguem-se, cada um deles, com a prolação de um ato administrativo separado que senão confunde com o outro.” (Note-se que embora esta jurisprudência tenha por referência o Decreto-Lei nº 555/99, de 16/12, a verdade é que o regime anterior conduzia ao mesmo resultado).
Assim sendo, a sentença recorrida que decidiu no sentido da legitimidade da contrainteressada para requerer a licença de utilização não merece, pois, qualquer censura, devendo improceder as contra-alegações dos Recorridos.
2.2.1.2. Quanto ao alegado vício de violação de lei, por ofensa do art. 29º, nº 2, do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de novembro, verifica-se que nos termos do mencionado preceito, até à apresentação do requerimento respeitante à licença de utilização e respetivo alvará (nº 1 do art. 26º), “são permitidas (…)
“a) A realização de obras abrangidas pelo nº 4 do artigo 3, desde que respeitem o disposto no nº 5 do mesmo artigo;
b) Alterações ao projeto quando não impliquem modificações dos elementos enunciados no nº 4 do artigo 3º e respeitem o disposto no nº 5 do mesmo artigo.
2- A realização de quaisquer obras ou alterações ao projeto não previstas no número anterior está sujeita a licenciamento municipal nos termos do presente diploma, ficando, no entanto, o requerente dispensado de apresentar os documentos utilizados no processo anterior que se mantenham válidos e adequados.”
No caso dos autos, resulta da factualidade provada que a alteração ao projeto inicialmente aprovado se traduziu apenas na deslocação para Nascente da implantação do edifício no lote.
Em face do pedido de alterações e às informações pré-existentes, concluíram os serviços da Câmara Municipal que deveria a Contrainteressada ser notificada para apresentar «aditamento à licença referente à alteração efetuada no projeto aprovado».
Como se pode ler na sentença recorrida, “(…) É, pois, na hipótese do supra mencionado artigo 29°, n.° 2 do Decreto-Lei n.° 445/91 que se enquadra o pedido de alterações ao projeto formulado pela ora Contrainteressada (chamou-se-lhe “aditamento”), por se tratar de alterações não incluídas na previsão do n.° 4 do artigo 3°, estando, assim, sujeitas a um novo processo de licenciamento municipal a ser tramitado nos termos do referido diploma legal, ou seja, nos termos do disposto na secção III do capítulo II, dado a área estar abrangida por plano diretor municipal, à data da entrada do respetivo requerimento (o PDM de 1993), (…)
“Só que, (…), nesse novo processo de licenciamento, ficou o requerente dispensado de apresentar os documentos utilizados no processo anterior, previstos no artigo 2.° da Portaria n.° 1115-B/94, de 15 de dezembro, que se mantinham válidos e adequados (cfr. o mesmo n.° 2 do referido artigo 29°), pois só seria necessário apresentar novamente os elementos, se algum deles tivesse caducado (v.g. as apólices de seguro), o que não vem sequer suscitado.
“Por outro lado, diferentemente do que sucede com as obras de ampliação, não prevê o referido Decreto-Lei n.° 445/91 qualquer aditamento ao alvará de licença de construção para os casos em que se verifique a alteração da implantação, o que se compreende uma vez que tal elemento não é objeto de especificação no referido alvará, nos termos do disposto no artigo 22.° do Decreto-Lei n.° 445/91.
“Ora, não sendo o jus aedificandi o que se questionava, mas sim a sua implantação na área a urbanizar, entendeu a Entidade Recorrida, e bem, que bastavam as novas plantas topográficas apresentadas pela Contrainteressada, desta feita, mostrando uma implantação coincidente com as obras executadas no local.
“Não se tendo, assim, por demonstrada a necessidade de apresentação de quaisquer outros elementos para além das plantas topográficas retificadas, resulta claro que a alegação dos Recorrentes nesta matéria terá de improceder, pois que se não mostra demonstrada a existência do invocado vício de violação de lei.”
Na verdade, fica evidenciado que o alegado vício de violação dos mencionados preceitos resulta do equívoco em que incorrem os Recorridos no sentido de que em sede de aprovação da licença de utilização caberia à administração analisar a eventual violação do seu direito de propriedade, quando, como já ficou dito, a licença de utilização se destina apenas a comprovar a conformidade da obra concluída com o projeto aprovado, com as eventuais alterações efetuadas ao abrigo do artigo 29°, com as condições do licenciamento e com o uso previsto no alvará de licença de construção.
Nesta sequência, como se pode ler na sentença recorrida, “(…) verificando-se a mera desconformidade da implantação indicada na planta topográfica aprovada com as obras executadas no local, à Entidade Recorrida cabia apenas verificar se a mesma a obra concluída se mostrava conforme às alterações efetuadas ao abrigo do artigo 29°, não lhe cabendo assegurar-se da correção material dos limites da propriedade assinalados na nova planta topográfica apresentada, conforme anteriormente referido.
Face a tal regularização e não se mostrando violada qualquer norma urbanística aplicável, estava a Entidade Recorrida em condições de emitir, como fez, a pretendida licença de utilização.”
2.2.1.3. Finalmente, quanto à alegada violação do direito de propriedade dos Recorridos, a este propósito pondera-se na sentença recorrida, entre o mais, que o ato que diretamente afrontou o direito real de propriedade dos mesmos “foi o contrato de compra e venda celebrado através de escritura pública entre as sociedades de direito privado “J…………, Limitada” e “M…………, Lda.” (aqui contrainteressada) e não qualquer dos atos recorridos.”
Na verdade, tal “ofensa resulta mesmo demonstrada por transação efetuada em ata de julgamento, no processo n.° 778/2000, que correu termos no Tribunal Judicial do Porto, 4.ª Vara Cível, 2.ª secção, em que a sociedade “J…………, Lda.” (segunda Ré nesses autos) reconhece que, na venda do terreno que efetuou à aqui contrainteressada (aí Autora), alienou mais 35m2 do que aqueles que lhe pertenciam, tendo essa área, pertença dos aqui Recorrentes (aí segundos Réus), sido objeto de construção pela aqui contrainteressada (cfr. o item 56) do probatório).”
Como já ficou dito, reitera-se que o atos de licenciamento ou autorização em sede urbanística não conferem por si direitos reais, pelo que não contendem com a definição dos limites do direito de propriedade dos Recorridos, direito aliás já reconhecido nos tribunais comuns. Esta não é, por conseguinte, a sede para o eventual ressarcimento do direito de propriedade dos Recorridos, cujo recurso de anulação não foi sequer equacionado nesse sentido.
Termos em que improcedem, pois, as ilegalidades imputadas pelos Recorridos aos atos impugnados, em sede do pedido de ampliação do recurso.
2.2.2. Em face do exposto, estamos em condições de concluir que a decisão da Câmara Municipal do Porto não poderia ser outra que não fosse a concessão da licença de utilização e emissão do respetivo alvará, comprovada que se mostrava a conformidade da obra executada com o projeto aprovado e cumpridos todos os necessários requisitos legais.
Assim sendo, tratando-se de uma incompetência relativa, os atos administrativos em causa são suscetíveis de serem renovados, com o mesmo conteúdo, pelo que a sua anulação visaria apenas que fossem praticados ou melhor ratificados pelo órgão competente, ou seja, o Presidente da Câmara Municipal do Porto.
Nestas circunstâncias, concluindo-se que a licença de utilização e o respetivo alvará não poderiam deixar de ser emitidos com aquele conteúdo, torna-se inútil proceder à sua anulação, dando-se razão ao invocado pelo Município do Porto nas suas alegações.
Por tudo o que vai exposto, improcedem as contra-alegações dos Recorridos.
Quanto ao recurso do Recorrente Município do Porto, procedem as suas alegações, com a consequente revogação da sentença recorrida, devendo, nesta sequência, manter-se válidos os atos impugnados.
III - DECISÃO
Termos em que os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, dar provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, julgando improcedente o recurso contencioso de anulação.
Custas pelos Recorridos.
Lisboa, 2 de dezembro de 2014. – Maria Fernanda dos Santos Maçãs (relatora) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira. |
