| Texto Integral: | Acordam em Subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
1.
1.1. A..., técnica tributária, a exercer funções na Direcção Distrital de Finanças do Porto, interpôs recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito de recurso hierárquico de indeferimento tácito de requerimento dirigido ao Director-Geral das Contribuições e Impostos no sentido de lhe ser considerado o tempo que permaneceu como "falsa tarefeira" como prestado na categoria de liquidadora tributária, para todos os efeitos ainda não reconhecidos, nomeadamente (a) para o de lhe ser paga a diferença entre a retribuição mensal que recebeu e a correspondente à categoria de liquidador tributário (b) e para lhe ser abonada uma diuturnidade que adquiriu em 29.02.89.
1.2. Pelo acórdão de 10/5/2001 (fls. 67 e segs.), o Tribunal Central Administrativo rejeitou o recurso, por carência de objecto, na parte relativa ao pedido de diferença de vencimentos, e concedeu-lhe provimento na parte respeitante à concessão da diuturnidade.
1.3. Inconformados, no sector em que o acórdão lhes foi desfavorável, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e a recorrente contenciosa interpuseram os presentes recursos jurisdicionais.
O primeiro alegou e concluiu nos termos seguintes:
“1. O recurso contencioso dos autos é ilegal, uma vez que como estipula a alínea a) do artigo 34.º da LPTA, deveria ter sido precedido de recurso hierárquico necessário interposto tempestivamente de acto administrativo, o que não sucedeu;
2. A existir acto administrativo, o acto só pode ser confirmativo, por se reportar a uma situação já consolidada na ordem jurídica;
3. O invocado direito a uma diuturnidade, pelas funções desempenhadas entre 29/02/84 a 13/04/89, não tem hoje qualquer reflexo para efeitos remuneratórios, face à sua extinção pelo artº 37º do DL n.º 184/89, de 02/06. A lesividade do reclamado direito situa-se na entrada em vigor daquele DL n.º 184/89 e não na ausência de decisão por parte da entidade recorrida no recurso hierárquico que lhe foi dirigido, a qual não tinha, na data do pedido, o dever de decidir sobre tal questão, por já (ao tempo do pedido) não existir suporte legal para o pedido e por o pretendido deferimento constituir desacato gritante ao determinado pelo citado DL que extinguiu as diuturnidades;
4. Não se formou assim o impugnado acto de indeferimento tácito, pelo que o presente recurso contenciosos carece de objecto, o que determina a ilegalidade da sua interposição;
5. Pelo que, deve o recurso contencioso dos Autos ser rejeitado.
6. A recorrente não tem qualquer razão na questão de fundo.
7. Não foram violados os invocados artigos 13.º, 59.º, n.º 1 a) e 266.º da CRP, 1.º n.ºs 1 e 3 do DL 330/76, de 07/05, 38.º, 5.º e 6.º do CPA, nem quaisquer outras disposições legais.
8. Não tem direito, ainda a qualquer diuturnidade, uma vez que elas foram extintas pelo artº 37º do DL n.º 184/89, de 02/06.
Nestes termos e nos mais de direito, deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando-se o douto acórdão, na parte recorrida, com as legais consequências”.
Por sua vez, a recorrente contenciosa apresentou alegações, em que concluiu:
“A) O douto Acórdão recorrido fez errónea aplicação da lei aos factos, ao dar por verificada uma questão prévia - inexistência do indeferimento tácito por falta do dever legal de decidir por parte da Autoridade Recorrida – que determinou a rejeição do recurso, na parte que diz respeito às diferenças de vencimento;
B) O alegado caso resolvido ou decidido, estribado na teoria dos actos processadores de vencimentos ou abonos, não tem, in casu, razão de ser, pois a recorrente nunca foi notificada de qualquer "decisão" inequivocamente tomada pela Administração a respeito das diferenças de vencimentos, e que devesse impugnar (sob pena de caso decidido ou resolvido), que lhe não pode, assim, ser oponível (cf. artºs 66º c) e 68º do CPA).
C) Assim, existia para a Autoridade Recorrida, o dever legal de decidir o recurso que lhe foi dirigido ao contrário do decidido pelo Acórdão «a quo» com violação do art. 109.º do CPA, 25.º, n.º 1, da LPTA e art. 57 § 4.º do RSTA e erro nos pressupostos”.
A mesma interessada apresentou, ainda, contra-alegações ao recurso da autoridade recorrida, pugnando pela manutenção da decisão no respeitante à anulação do acto que lhe indeferiu a diuturnidade.
1.4. O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de apenas merecer provimento o recurso da recorrente contenciosa, pelo seguinte:
“De acordo com jurisprudência amplamente firmada neste STA, e que o acórdão recorrido não deixa de referir, os actos de processamento de vencimentos e outras remunerações não constituem meras operações materiais, sendo actos jurídicos individuais e concretos, firmando-se na ordem jurídica como caso decidido se não forem oportunamente impugnados pela via adequada.
Por outro lado, também constitui jurisprudência firme do STA a de que a notificação a que se refere o art. 268°, n°3, da CRP há-de ser feita adequadamente, de modo a possibilitar ao interessado a impugnação do acto objecto da notificação.
Citando, a propósito, o acórdão de 01.02.2001, proferido no recurso n° 46782, "O acto de notificação para produzir os efeitos próprios tem de obedecer aos parâmetros impostos pelo art. 30°, n.º 1, da LPTA, não cumprindo esses requisitos o documento mecanográfico que se limita a indicar o quantitativo de certos abonos acompanhados das correspondentes siglas e das datas em que os mesmos foram creditados ao interessado, sendo assim completamente omisso quanto à autoria do acto. Esta circunstância obsta a que, com fundamento na definição jurídica operada por esse acto, outro posterior venha a ser qualificado como meramente confirmado e, consequentemente, rejeitado o recurso contencioso dele interposto ".
Dos autos não resulta que a recorrente tenha sido notificada de qualquer decisão versando quaisquer quantias que agora veio peticionar, seja a título de diferenças remuneratórias, seja a título de diuturnidades.
Não faz, pois, sentido alegar-se a formação de caso decidido.
É assim que, por razões idênticas, se não poderá aceitar a tese de que têm a natureza de actos confirmativos os subsequentes actos de processamento de abonos, não tendo por isso a Administração o dever legal de decidir a pretensão da recorrente contenciosa a qual veio a sustentar quer a decisão recorrida, na parte em que conduziu à rejeição do recurso contencioso, quer o recurso jurisdicional interposto pela entidade recorrida.
Também não procede a alegação da entidade recorrida na parte em que defende que o direito às diuturnidades foi extinto pelo art. 37° do DL 184/89 de 02.06, não tendo por isso qualquer reflexo para efeitos remuneratórios.
A este respeito subscrevemos a jurisprudência deste STA que vem sendo firmada em situações similares à dos presentes autos, nos termos da qual, «extintas por lei as diuturnidades, nem por isso ficou prejudicada a operância das mesmas, no passado, nomeadamente pelo seu reflexo nos níveis das remunerações» - vide, nomeadamente, o acórdão de 11.12.2001, proferido no recurso n° 47140”.
Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
2.
2.1. A sentença recorrida considerou assente a seguinte matéria de facto:
“- A recorrente exerceu as funções na Repartição de Finanças do 6.º Bairro fiscal do Porto na situação de "tarefeira", no período de 29-02-84 até 13-4-89, tendo aí desempenhado as funções inerentes à categoria de Liquidadora Tributária.
- Pelo período em que permaneceu nessa situação, foi a recorrente abonada dos quantitativos referentes aos meses de férias não gozadas, subsídios de férias e Natal.
- Em 17-07-97, requereu ao S.D.G.C.I. o processamento das quantias devidas, durante aquele período, a título de diferenças de vencimentos e de diuturnidades.
- Este requerimento não foi objecto de qualquer decisão.
- A recorrente, em 08-01-98, interpôs recurso hierárquico para o Sr. Ministro das Finanças (fls. 7).
- O recurso não foi objecto de pronúncia”.
Não vem questionada esta matéria.
2.2. Como se viu, a recorrente contenciosa enfrenta o acórdão no sector em que rejeitou parcialmente o seu recurso. A autoridade administrativa, recorre do acórdão na parte em que não rejeitou o recurso e na parte em que, conhecendo de mérito, lhe deu provimento.
2.3. Comecemos por apreciar o que respeita à rejeição do recurso.
O aresto agravado rejeitou parcialmente o recurso contencioso, por carência de objecto, já que entendeu inexistir dever legal de decidir o recurso hierárquico interposto para o Ministro das Finanças do despacho do DGCI que indeferira o pedido de abono das quantias devidas a título de diferenças de vencimento relativas à categoria de liquidador tributário, referentes ao período em que a recorrente permaneceu como tarefeira.
O decidido baseou-se no entendimento segundo o qual a situação jurídica da ora recorrente, no que respeita à totalidade dos quantitativos a que tinha direito, ficara definida com o acto que determinou que lhe fosse efectuado o pagamento dos montantes relativos ao subsídio de Natal, de férias e de férias não gozadas, pelo que, não tendo aquele sido impugnado, se firmou na ordem jurídica como caso resolvido, não podendo ser posto em causa posteriormente.
Diverso foi o entendimento acolhido no acórdão no que respeita ao pedido de concessão de diuturnidade formulado, tendo nesse ponto decidido a partir do disposto no artigo 8° do DL 330/76 de 07.05, que prevê que o respectivo abono é liquidado a pedido dos interessados. Por isso, considerou, “tendo a diuturnidade de ser pedida pela recorrente para ser processada, aquele acto de processamento de vencimentos não engloba este pedido. Trata-se de pedido autónomo, sobre o qual a entidade recorrida não se tinha pronunciado quando devia fazê-lo. Existe, neste caso, dever legal de decidir”.
Para a recorrente contenciosa, não tendo havido uma decisão da Administração, ainda que implícita, negando à recorrente o direito às diferenças de vencimento, a sua situação jurídica só se encontra decidida no que respeita aos subsídios que lhe foram reconhecidos e efectivamente pagos, pelo que existia para a autoridade recorrida o dever legal de decidir.
Por sua vez, para a entidade contenciosamente recorrida, a não concessão de diuturnidade, enquanto acto voluntário da Administração, devidamente notificado à recorrente contenciosa (notificação concretizada no boletim de pagamento), porque não impugnado oportunamente, conduziu a que, também quanto a este abono, a situação jurídica da recorrente contenciosa se deva considerar consolidada na ordem jurídica.
É de dar razão à recorrente contenciosa.
Na verdade, como defende nas suas alegações, no que é secundada pelo EMMP, e seguindo, agora, de muito perto, o que foi julgado neste Tribunal no aresto de 19.3.2002, recurso n.º 48065, e de harmonia com o que este STA vem reiteradamente afirmando, sendo embora certo que, cada acto de processamento de vencimentos, gratificações e abonos constitui, em princípio, um verdadeiro acto administrativo, e não simples operação material, já que, como acto jurídico individual e concreto, define a situação do funcionário abonado perante a Administração, e que, por isso, se consolida na ordem jurídica como "caso decidido" ou "caso resolvido", se não for objecto de atempada impugnação graciosa ou contenciosa, no entanto esta orientação jurisprudencial tem implícita dois limites essenciais, consubstanciados: (i) por um lado, na necessidade de uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado relativamente ao processamento "em determinado sentido e com determinado conteúdo"; (ii) por outro lado, na necessidade de o conteúdo desse acto ser levado ao conhecimento do o interessado através da notificação, que é sempre obrigatória, mesmo quando o acto tenha de ser oficialmente publicado, conforme resulta da injunção inscrita no nº3 do artº 268º da Lei Fundamental e, actualmente, com concretização na lei ordinária através dos artºs 66º e segs. do Código de Procedimento Administrativo, devendo o acto de notificação, para ser eficaz, obedecer aos parâmetros impostos pelo artº 68º deste mesmo Código. A propósito, poderão ver-se, entre muitos outros, os acórdãos deste STA de: 30-11-94 (rec. 35280), de 30/10/2001 (rec. 47683) e de 21/06/2001 (rec. 46898).
Ora, relativamente a qualquer dos dois enunciados limites que devem ser opostos ao acto de processamento de vencimentos ou abonos para que possa assumir a assinalada natureza, nenhum elemento dos autos existe que lhe confira suporte. Isto é, do acervo factual dos autos, concretamente por ausência da concernente documentação por parte da E.R. (que suscitou a questão), nada resulta nem quanto à aludida definição jurídico-administrativa relativamente aos abonos em causa, nem quanto à notificação eventualmente feita ao interessado.
Mas, assim sendo, face à carência de tais elementos jamais pode dizer-se que o invocado acto de processamento de vencimentos ou abonos, se encontre numa relação de confirmatividade com o acto contenciosamente impugnado por se desconhecer de todo o conteúdo daquele, sabendo-se que apenas se pode dizer que um acto administrativo é confirmativo de outro quando entre ambos existe, identidade de sujeitos de objecto e de decisão.
Por outro lado, e por se desconhecer também se ocorreu a falada notificação daqueles actos de processamento, e tendo em vista o disposto no art.º 55.º da LPTA, também não pode falar-se em relação de confirmatividade.
Por idêntico motivo, isto é, por falta de oponibilidade do acto ao interessado, não pode falar-se em caso decidido ou resolvido.
Deste modo, face à ausência de prova quanto a tais elementos, o acórdão recorrido não podia ter concluído que a lesividade dos eventuais direitos da recorrente se operou com o invocado acto de processamento e não com o indeferimento tácito eleito como objecto do recurso contencioso.
Assim, perante a petição da recorrente dirigida ao DGCI a solicitar o processamento das quantias devidas, a título de diferenças de vencimentos, e tendo em vista o enunciado nos artigos 9.º e 109.º do CPA, o acórdão recorrido não podia ter concluído pela ausência do dever legal de decidir e bem assim que se não formara, no caso, o imputado acto tácito com a consequente conclusão quanto à carência de objecto do recurso contencioso.
E pelas mesmas razões, acrescidas, aliás, dos motivos específicos adiantados no acórdão recorrido, no que à concessão de diuturnidade diz respeito, não poderia proceder, como não procedeu, a questão prévia da carência de objecto do recurso contencioso quanto ao pedido de diuturnidade.
É certo que a autoridade recorrida acrescenta um novo argumento, ainda dentro desta questão: não haveria o dever de decidir “por já (ao tempo do pedido) não existir suporte legal para o pedido e por o pretendido deferimento constituir desacato gritante ao determinado pelo citado DL que extinguiu as diuturnidades”.
Há, aqui, um manifesto equívoco. O dever legal de decidir não equivale ao dever de deferir, não existe só quando o requerente tem razão. Nesta vertente, para que o silêncio administrativo possa ser valorado com o sentido negativo ou positivo que a lei lhe atribui basta que a pretensão se insira na esfera de competência da autoridade administrativa a quem a pretensão é dirigida. Ter o requerente o direito que se arroga respeita à legalidade do indeferimento, não à sua formação.
Tanto basta para julgar improcedentes as conclusões 1ª a 5ª da alegação de recurso da autoridade recorrida.
2.4. Passemos a apreciar o recurso da autoridade recorrida quanto à decisão de mérito.
Limita-se o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais a discordar da decisão por que a interessada “Não tem direito, ainda, a qualquer diuturnidade, uma vez que elas foram extintas pelo artº 37º do DL n.º 184/89, de 02/06”.
O recorrente não questiona o entendimento de que a irregularidade do vínculo dos "falsos tarefeiros" não obsta à contagem do tempo de serviço para efeitos do disposto no artigo 1º do DL n.º 330/76, de 7 de Maio. Efectivamente, o n.º 3 deste preceito estabelecia que eram abrangidos pelo direito a diuturnidades "... todos os trabalhadores que, independentemente de possuírem título de provimento ou da natureza deste, estejam a prestar serviço com carácter de permanência e em regime de tempo completo", pelo que a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem sido no sentido de tal reconhecimento aos "falsos tarefeiros" da DGCI ( cfr., p. ex., acs. de 1/2/2001, rec. 46.782, 6.3.2002, rec. 47346, 22.5.2002, rec. 47619).
Sucede que a interessada exerceu as funções na situação de “tarefeira no período de 29.2.84 até 13.4.89 (cfr. matéria de facto provada) pelo que, não vindo invocada qualquer interrupção, o tempo necessário para lhe dever ser reconhecida a diuturnidade que reclamou se completou em 29/2/89. Como a extinção das diuturnidades só ocorreu em 1/X/89, pelas disposições conjugadas do artigo 43.º do DL n.º 184/89 e do artigo 45.º/1 do DL 353-A/89, de 16 de Outubro, essa diuturnidade deveria ser-lhe reconhecida, porque o tempo de serviço necessário e relevante se perfez antes da extinção deste abono (neste sentido Ac. de 7.3.2002, rec. 48338).
Improcedem, pois, as conclusões 6 a 8 das alegações da autoridade recorrida.
3.
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em:
- Negar, na totalidade, provimento ao recurso da autoridade recorrida, confirmando-se a decisão na parte por ele atacada;
- Conceder provimento ao recurso da recorrente contenciosa, revogando-se o acórdão na parte em que rejeitou o respectivo recurso;
- Ordenar a remessa dos autos ao TCA onde, de harmonia com o exposto, os autos deverão prosseguir os seus termos.
Sem custas.
Lisboa , 3 de Dezembro de 2002.
Alberto Augusto Oliveira – Relator – Fernanda Nunes – Pires Esteves |
