| Texto Integral: | Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1 – RELATÓRIO
A…………, com os demais sinais dos autos, veio apresentar a presente acção para reconhecimento de um direito ou interesse legitimo com vista a reagir contra actos de penhora.
Por sentença de 07 de Outubro de 2013, o TAF de Aveiro rejeitou liminarmente a petição inicial por impropriedade do meio processual utilizado.
Inconformada com o assim decidido, reagiu o recorrente, interpondo o presente recurso com as seguintes conclusões das alegações:
«A) Na óptica do Tribunal a quo (...) verifica-se a impropriedade do meio processual utilizado, uma vez que a forma processual própria para reagir contra actos de penhora, já praticados e/ou a praticar, consiste na reclamação de actos de órgão de execução fiscal, prevista no artigo 276º do CPPT, embora não se verifique a possibilidade de convolação prevista no art. 98º do CPPT, devido à intempestividade da pi.” — Pg. 5 e 6
B) Contrariamente ao decidido é convicção do Recorrente, que não obstante a conclusão consignada pelo Tribunal a quo, que não só o meio tutelar se revela idóneo, em face da pretensão do Autor, que pelas razões que infra se exporão, jamais poderiam ser acauteladas por recurso à reclamação consignada no art. 276º do CPPT.
C) Crê-se que tal interpretação enferma de erro, por não exprimir com correcção o pensamento legislativo, e em consequência contrariar o ratio legis da norma objecto de interpretação.
D) Na interpretação da norma jurídica aplicável ao caso decidendum, não poderá o intérprete, ignorar o elemento racional ou teleológico (a ratio legis) visado pelo legislador ao elaborar a norma.
E) A par dos elementos literal e teleológico da norma a interpretar, deverá ainda o intérprete, socorrer-se do elemento sistemático, por referência ao “lugar sistemático” ocupado pela norma interpretada no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito de todo ordenamento jurídico, materializado no facto de que as normas contidas numa codificação obedecem, em regra, a uma principio unitário.
F) Assim e no sentido de proporcionar aos contribuinte uma permanente tutela dos seus direitos, criou-se a possibilidade de tutela de direitos por via da acção especial para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, com assento no art. 145º do CPPT, por via da qual se pretende que o Tribunal declare a existência desse direito em sede tributária na titularidade do contribuinte.
G) Dado o arquétipo tutelar da acção especial para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, os seus efeitos jurídicos não são apenas os de anulação, os efeitos desta acção, vigoram também para o futuro, assim se projectando na relação jurídico tributária.
H) No caso decidendum o Autor pretende a obtenção de uma decisão judicial que vincule o OEF, não só relativamente à ordem de penhora emanada em cada um dos processos de execução fiscal, com a consequente anulação da ordem de penhora e restituição do quantum de pensão de invalidez penhorado indevidamente, visando igualmente a obtenção de uma decisão judicial que iniba o OEF de efectuar novas penhoras sobre a pensão de invalidez auferida pelo Autor, e consequente retenção de rendimento de pensões.
I) Através da instauração da acção especial para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, pretende o Autor, obter uma decisão judicial globalmente vinculativa para o OEF, quer quanto às ordens de penhora proferidas no âmbito dos processos nºs 0094 2002 0104 3722 e 0094 2005 0100 0292 (ou seja com efeitos ex tunc), quer quanto a eventuais/hipotéticas ordens de penhora que venham a ser proferidas pelo OEF, para cobrança coerciva de dívidas exequendas, cujo pressuposto fáctico e enquadramento jurídico se revelem ser os mesmos (ou seja, com efeitos ex nunc).
J) O feito vinculativo que se pretende para o futuro, não poderia ser alcançado por outro qualquer meio tutelar, mormente a Reclamação da Decisão do Órgão de Execução Fiscal.
K) Pelo que, mal andou o Tribunal a quo ao concluir pela rejeição liminar do pedido, com fundamento no facto de que o meio adequado para conhecer dos direitos do Autor seria a reclamação do OEF, prevista no art. 276º do CPPT.
L) Ignorando que a decisão proferida, ao contrário do que é pretensão do Autor, apenas produziria efeitos ex tunc, sem que da mesma decisão judicial se pudesse extrair para o OEF uma eficácia ex nunc.
M) Reconhecendo a alegação que vem de se expender, os quais devem ser interpretados e subsumidos na norma legal, nos termos que se consignaram, sobre o Tribunal a quo impendia o dever de concluir pela apreciação do mérito da causa e do pedido.
N) Pelo que, e salvo o devido respeito foram violados o art. 268º, nº 4 da CRP e o art. 145º, nº 1 e 3 do CPPT.»
Não foram apresentadas contra alegações.
O EMMP pronunciou-se emitindo o seguinte parecer:
«1. Vem o presente recurso interposto da sentença de fls. 50 e seguintes, que rejeitou liminarmente a petição, por impropriedade do meio processual.
Insurge-se o Recorrente contra o assim decidido, por no seu entender a sentença recorrida padecer do vício de violação de lei, já que a sua pretensão consiste não só em ver anulados os actos de penhora, como obter uma decisão que iniba o órgão de execução fiscal de realizar novos actos de penhora da sua pensão de invalidez. E o efeito vinculativo que pretende para o futuro só poder ser alcançado através da acção de reconhecimento de direito de que lançou mão.
Entende, assim, que o Mmo. Juiz ‘a quo” violou o disposto nos artigos 268°, nº 4, da CRP, e 145°, nº 1 e 3 do CPPT.
2. Na sua petição o Recorrente invoca a ilegalidade da penhora da sua pensão de invalidez e peticiona a intimação da administração tributária para reconhecer essa impenhorabilidade e abster-se de realizar outras penhoras sobre a pensão. Peticiona ainda a suspensão imediata da retenção mensal e a revogação das ordens de penhora e a restituição das quantias indevidamente retidas, acrescidas de juros indemnizatórios.
Na sentença recorrida considerou-se que o Recorrente lançou mão de um meio processual impróprio, já que o que está em causa é a sua discordância relativamente aos actos de penhora da pensão de invalidez que aufere, já praticados ou a praticar e o meio processual adequado ser a reclamação prevista no artigo 276° do CPPT. E relativamente aos actos já praticados, os mesmos já se terem consolidado na ordem jurídica, por ter decorrido o prazo de 10 dias previsto no artigo 277° do CPPT para reclamar dos mesmos, motivo pelo qual não é possível a convolação.
É entendimento doutrinal e jurisprudencial que o erro na forma de processo deve ser aferido em função da pretensão que o autor da acção pretende fazer valer no processo. No caso concreto dos autos e como resulta da petição inicial, o Recorrente pretende, com base na ilegalidade da penhora da sua pensão de invalidez, a suspensão dos actos de retenção mensais na pensão de invalidez que lhe é atribuída e processada pela Segurança Social, a restituição das quantias já descontadas e o reconhecimento do direito a juros indemnizatórios.
Resulta, assim, que o Recorrente formula três pedidos:
a) suspensão dos actos de retenção na pensão de invalidez;
b) restituição dos montantes já descontados;
c) reconhecimento do direito a juros indemnizatórios.
Como decorre da sentença recorrida, correm termos dois processos de execução fiscal no âmbito dos quais foi determinada a penhora da pensão de invalidez atribuída e processada pela Segurança Social ao Recorrente e ali executado, a qual foi efectivada em cada um dos processos em 18/03/2011 e 11/04/2011, respectivamente.
Não oferece dúvidas que o meio adequado para reagir contra as decisões do órgão de execução fiscal que no processo de execução fiscal afectem os direitos e interesses legítimos do executado, como é o caso da penhora, é a reclamação prevista no artigo 276º do CPPT. E que o prazo para apresentação dessa reclamação é de 10 dias, face ao disposto no nº 1 do artigo 277° do CPPT, prazo esse que à data da apresentação da presente acção - 26/06/2013 — há muito que havia decorrido (atento que as penhoras foram realizadas em 18/03/2011 e 11/04/2011).
A penhora atingiu parte da pensão de invalidez e continua a descontar-se até que atinja o valor da quantia exequenda e acrescido. E nessa medida, a penhora continua a produzir os seus efeitos, motivo pelo qual se coloca a questão de saber se o executado, ainda que não tivesse oportunamente atacado o acto de penhora, pode fazer cessar esses descontos para o futuro, com base na ilegalidade da penhora. E se o meio processual adequado para fazer valer tal pretensão não será a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo previsto no artigo 145° do CPPT.
A acção para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos foi introduzida pelo Dec.-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, que aprovou a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), tendo consagração constitucional autónoma, desde a revisão constitucional de 1989, no artigo 268°, nº 5, da CRP, que corresponde actualmente ao nº 4 do mesmo preceito legal. Na vigência da LPTA (art. 69°, n°2), a jurisprudência do STA conferia à figura da acção para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos um carácter residual, o que implicava que esta só fosse admitida quando os restantes meios contenciosos não proporcionassem uma tutela efectiva dos direitos dos particulares.
De acordo com o acórdão do STA de 18/02/1997 (recurso nº 40.257), «a inovação abrangente ínsita no preceito não teve o propósito de subverter a “normalidade” legal e tradicional da necessidade de interposição do recurso contencioso no prazo legal contra actos lesivos expressos ou simplesmente presumidos (fictos) feridos de ilegalidade, recurso esse previsto, com idêntica dignidade constitucional, no n°4 da mesma norma». E acrescenta-se, citando o acórdão do STA de 16/04/1996 (rec. nº 37.862): «Seria, aliás, inconcebível que o legislador constitucional tivesse pretendido a utilização irrestrita — e ainda por cima ao livre alvedrio dos administrados e a todo o tempo — do direito de acção, v.g., para o ataque a actos administrativos já consolidados ou firmados na ordem jurídica — casos decididos ou casos resolvidos — por aceitação expressa ou por inércia ou inacção dos respectivos destinatários — cfr. art. 47° do RSTA e arts. 57° e 52°, nº 4, do CPA». Segundo o aresto de 16/04/1996, estariam em causa «…os efeitos devastadores que resultariam para a actividade administrativa, e para o interesse público que lhe subjaz, da eventual eliminação do princípio fundamental da estabilidade dos actos administrativos, com a consequente incerteza, insegurança e inconsistência das relações jurídicas administrativas».
Tal entendimento jurisprudencial, assim como a doutrina, sofreu entretanto alguma evolução no sentido de encarar tal meio processual com um âmbito mais abrangente. E se mais recentemente a jurisprudência do STA têm-se pronunciado no sentido de que a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária é um meio processual complementar, apenas devendo ser proposta quando os restantes meios contenciosos não assegurem uma tutela efectiva dos direitos e interesses legítimos dos administrados (cfr. neste sentido e entre outros o acórdão do STA de 14/01/2004 (recurso nº 01698/03). Também é certo que a mesma não tem sido imune à influência da doutrina no sentido de conferir um papel mais amplo da acção para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos, designadamente de forma a abranger aqueles casos em que a lesão dos direitos ou interesses dos particulares resultar de um acto anulável e aquela acção constituir o meio idóneo para fazer cessar essa lesão, expirado que esteja o prazo do recurso contencioso de anulação (cfr. a este propósito o comentário de Alexandra Leitão, in cadernos de justiça administrativa nº 7, 1998, em anotação ao acórdão do STA de 18/02/1997, pág. 20 e segs.).
A acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária está prevista no artigo 145° do CPPT, e o conselheiro Jorge Lopes de Sousa, em anotação ao citado preceito legal (in CPPT Anotado, II vol, pág. 497), defende que «parece resultar do nº 3 do art. 145º, nº 4, do CPPT que, quando a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo for o meio mais adequado para obter a tutela judicial efectiva, esse meio pode ser utilizado «sempre», o que significa que pode ser utilizado mesmo nos casos que exista um acto administrativo ou acto tributário não impugnado no respectivo prazo». E de acordo com a doutrina do aresto do STA de 02/06/2010 (recurso nº 118/10), «é possível o uso da acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária quando, apesar de existir um acto da administração tributária impugnável, o interessado pretender uma decisão judicial que vincule a administração tributária não só relativamente a esse determinado acto já praticado, mas também no futuro, relativamente a situações idênticas que se venham a gerar entre o interessado e a administração tributária que tenham subjacentes os mesmos pressupostos fácticos e jurídicos». No caso concreto do citado acórdão estava em causa a pretensão do autor da acção em ver reconhecida a ilegalidade de taxas de publicidade cobradas por um município e de este se abster futuramente de praticar idênticos actos tributários, tendo o STA reconhecido que em face dessa pretensão, aquela acção se revelava como meio processual adequado, independentemente da viabilidade dos respectivos pedidos.
No caso concreto dos autos está em causa a penhora de uma pensão, com efeitos já produzidos e com efeitos que se projectam no futuro. Nestes casos, em que o prazo da impugnação contenciosa prevista no artigo 276° e seguintes é significativamente curto — 10 dias -, afigura-se-nos ser uma das situações em que a acção para reconhecimento de direito e interesse legítimo em matéria tributária se configura como o meio que assegura a tutela efectiva do direito e interesses legítimos do recorrente, numa interpretação mais conforme o preceito constitucional (art. 268°, nº 4, da CRP).
Entendemos, assim, que a sentença recorrida padece do vício de violação de lei, por afrontar o disposto no artigo 145º do CPPT e o princípio “pro acione”, devendo nessa medida ser substituída por outra que admita a acção e determine a sua tramitação com vista a conhecer dos pedidos formulados pelo Recorrente, julgando-se procedente o recurso.»
2 – DO DIREITO
Para se decidir pela rejeição liminar da petição considerou a decisão recorrida o seguinte:
A…………, NIF ………, m. id. a fl. 2, vem deduzir a presente acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, ao abrigo do disposto no artigo 145.°, n.º 1, do CPPT, pedindo que “deverá a presente acção ser julgada provada e procedente e em consequência, reconhecer-se a impenhorabilidade da pensão de invalidez auferida pelo Autor, declarar-se a ilegalidade dos actos de penhora sancionados com os nºs 009420110000006370 e 009420100000064518, bem como a suspensão das retenções mensais na pensão de invalidez e restituição das quantias penhoradas e retidas no âmbito dos processos de execução fiscal nºs 0094 2005 0100 0292 e 0094 2002 0104 3722. Mais deverá ser reconhecido a favor do contribuinte o direito a juros indemnizatórios, nos termos do art. 43° da LGT, devolvendo-se as quantias pagas acrescidas dos respectivos juros.
Invoca, em síntese, que, bom fundamento na ilegalidade do acto de penhora praticado pelo OEF, o Autor em 08/01/2013, requereu ao OEF a revogação do despacho de penhora 0094 2011 0000006370, proferido no âmbito do PEF 009420050 1000292 bem como a revogação do despacho de penhora 0094 2011 00000064518, proferido no âmbito do PEF 009420020 1043722 peticionou igualmente, que em ambos os PEF fosse decretada a imediata suspensão das retenções mensais efectuadas pelo Instituto de Segurança Social I.P., na sua pensão de invalidez (cf. artigos 17.º, 18.º e 19.º da petição inicial) e, bem assim, que, “através da instauração da acção especial para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, pretende o Autor, obter uma decisão judicial globalmente vinculativa para o OEF”, “quer quanto às ordens de penhora proferidas no âmbito dos processos nºs 0094 2002 0104 3722 e 0094 2005 0100 0292”, “quer quanto a eventuais/hipotéticas ordens de penhora que venham a ser proferidas pelo OEF, para cobrança coerciva de dívidas exequendas, cujo pressuposto fáctico e enquadramento jurídico se revelem ser os mesmos” (cf. artigos 39.º, 40.º e 41.º da petição inicial).
Junta nove documentos.
Antecipando que se verificava a impropriedade do meio processual utilizado, determinou-se a abertura de vista ao Ministério Público, que emitiu o parecer de fls. 41, no sentido de que, em síntese, “o próprio oponente refere na petição que já reagiu contra os actos que considera lesivos, tendo requerido ao OEF a revogação do despacho de penhora, requerimento este que nos parece o meio adequado e idóneo para reagir contra a penhora e assim defender a pretendida impenhorabilidade da sua pensão. Assim sendo, e não havendo lugar a convolação, estamos na presença de nulidade de acto que importa conhecer (artigo 98° do CPPT e artigo 206°, nº 2 do CPC), impondo-se a absolvição da Fazenda Pública da instância - arts 288° nº 1 al. e), 493°, nº 2 e 494° do CPC.
Notificado para se pronunciar, querendo, sobre o parecer assim emitido, veio o A. apresentar o requerimento de fls. 45 e segs., em que aduz, em síntese, que “de facto, o Autor, poderia ter reagido contra a ordem de penhora por via da reclamação da decisão do órgão de execução fiscal, contemplada no art. 276°, do CPPT”. “Todavia, tal meio jurisdicional, apenas determinaria a anulação da ordem de penhora, sem que a decisão judicial pudesse condenar a A.F. a adoptar uma conduta que se absteve de tomar, i. e, a não determinar a penhora de pensões de invalidez, ou seja, com efeitos para o futuro”. “Razão pela qual se crê que a tutela jurisdicional efectiva do direito do Autor (impenhorabilidade da pensão de invalidez) apenas, poderá ser reconhecida por via da acção especial para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo” (cf artigos 7.º, 8.º e 14.º da resposta).
A questão decidenda consiste em saber se pode ser utilizada a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária para obter a vinculação da Administração Tributária não só relativamente a actos de penhora da pensão de invalidez auferida pelo A. já praticados, cuja anulação se requer, com a consequente condenação da Administração Tributária na restituição das quantias penhoradas e no pagamento de juros indemnizatórios, mas também no futuro, com a consequente condenação da Administração Tributária a abster-se de exigir quaisquer quantias ao A. a esse título.
Vejamos.
Dispõe o artigo 145°, n.º 3, do CPPT, sob a epígrafe “Reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária”:
“As acções apenas podem ser propostas sempre que esse meio processual for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efectiva do direito ou interesse legalmente protegido”.
Neste normativo, o legislador atribui à acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária um carácter complementar, não alternativo, em relação a outros meios contenciosos, só podendo ser utilizada quando for o meio mais adequado para assegurar a tutela jurisdicional efectiva, de modo plenamente eficaz e efectivo.
Conforme se lê na fundamentação do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 24 de Fevereiro de 2000, recurso n° 03276/99, disponível em www.dgsi.pt,
“Do facto de o nº 5 do art. 268º da CRP (na versão resultante da Revisão Constitucional de 1989) não fazer depender o acesso à justiça administrativa do exercício de quaisquer outros meios impugnatórios não decorre a inconstitucionalidade da exigência de determinados pressupostos processuais que o legislador ordinário possa estabelecer”.
No caso vertente, a peticionada anulação dos despachos de penhora já praticados, com a consequente condenação da Administração Tributária na restituição das quantias penhoradas e retidas, não poderá ser atendida, porquanto assenta em caso resolvido ou decidido relativamente aos referidos despachos.
Com efeito, resulta dos documentos juntos com a p. i. que os despachos de penhora em questão foram proferidos, respectivamente, em 18 de Março de 2011 (cf.. doc. 1, junto com a petição inicial, a fl. 19, cujo teor se dá por integralmente reproduzido) e 11 de Abril de 2011 (cf. doc. 2, junto com a petição inicial, a fl. 20, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
Sendo que, dispõe o artigo 277.º, n.º 1, do CPPT, sob a epígrafe “Prazo e apresentação da reclamação”:
“A reclamação será apresentada no prazo de 10 dias”.
Ora, só em 8 de Janeiro de 2013 é que o A. se dirigiu ao órgão da execução fiscal solicitando a revogação dos despachos que haviam ordenado a penhora, com fundamento em impenhorabilidade da pensão de invalidez penhorada.
Decorrido o prazo para o exercício do direito de reclamar judicialmente dos despachos de penhora já praticados - sem que o A. tenha invocado qualquer facto que permita ao tribunal concluir que tivesse estado durante um qualquer período impedido de deduzir o meio processual adequado -, ocorreu caso resolvido ou decidido relativamente aos referidos despachos de penhora, pois que o A. podia dos mesmos ter deduzido reclamação judicial, nos termos do artigo 276.º do CPPT, no prazo de dez dias, nos termos do citado artigo 277.º do CPPT.
Acolher-se a tese do A., vertida na sua resposta ao parecer do Magistrado do Ministério Público, no sentido de que se pretende o efeito vinculativo da Administração Tributária para o futuro, mas não abandonando a pretensão de atacar as penhoras já efectuadas, significaria aceitar que os prazos de reclamação judicial ficassem na livre disponibilidade dos interessados, o que é contrário à natureza pública e indisponível dos mesmos prazos.
Não pode ficar na disponibilidade do A. o uso do presente meio processual ou da reclamação judicial, nos termos do artigo 276.º do CPPT, com eventual afastamento da segurança jurídica resultante do caso resolvido ou decidido.
O A. lançou mão de um meio processual impróprio, ao utilizar a presente acção para reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido em matéria tributária, quando verdadeiramente, o que está em causa é a sua discordância relativamente aos actos de penhora da pensão de invalidez que aufere, já praticados e/ou a praticar.
Do mesmo modo, não pode dizer-se que a presente acção seja o meio processual adequado para assegurar a tutela jurisdicional efectiva do direito ao pagamento dos juros indemnizatórios, já que o A. dispunha daquele outro meio processual para obter a anulação das penhoras efectuadas e o pagamento dos juros que ora peticiona.
Sendo que, a procedência da reclamação judicial prevista no artigo 276.º do CPPT determinaria, não só a anulação judicial dos actos de penhora já praticados, como de todo o processado posterior que deles dependesse, dissipando qualquer dúvida acerca da existência do direito ou interesse legalmente protegido em matéria tributária.
Na verdade, os “direitos e interesses legítimos” dos interessados afectados pelas decisões do órgão de execução fiscal, em que a assenta a reclamação prevista no artigo 276.º do CPPT, estendem-se também às suas posições jurídicas substantivas.
Assim, verifica-se a impropriedade do meio processual utilizado, uma vez que a forma processual própria para reagir contra os actos de penhora, já praticados e/ou a praticar, consiste na reclamação de actos do órgão de execução fiscal, prevista no artigo 276.º do CPPT, embora não se verifique a possibilidade de convolação prevista no artigo 98.º do CPPT, devido a intempestividade da p. i..
Com efeito, a mesma foi apresentada em 26 de Julho de 2013 (cf. carimbo aposto na p. i., a fl. 2), muito para além do prazo de dez dias previsto no artigo 277.º do CPPT, tendo em conta que os actos de penhora foram proferidos, respectivamente, em 18 de Março de 2011 (cf. doc. 1, junto com a petição inicial, a fl. 19, cujo teor se dá por integralmente reproduzido) e 11 de Abril de 2011 (cf. doc. 2, junto com a petição inicial, a fl. 20, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
Nos termos e com os fundamentos expostos, decide-se, ao abrigo do disposto nos artigos 193.º e 196.º do CPC, aplicáveis ex vi artigo 2.º, alínea e), do CPPT, rejeitar liminarmente a petição inicial.
Custas pelo A. (cf artigo 527°, nºs 1 e 2, do CPC, aplicável ex vi artigo 2.º, alínea e), do CPPT).
Valor da causa: € 16.632,94 (cf. artigo 306.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi artigo 2.º, alínea e), do CPPT).
DECIDINDO NESTE STA:
Considerando as conclusões de recurso que delimitam o seu objecto vemos que a recorrente limitou o seu recurso defendendo a adequação do meio processual utilizado. Assim, a questão que se coloca é a de saber se, no caso concreto, é admissível o meio processual utilizado consistente na acção para reconhecimento de um direito.
Como bem refere o Mº Pº no seu parecer, supra transcrito, a acção proposta é um meio complementar dos restantes meios contenciosos previstos no contencioso tributário, só sendo admissível a sua utilização quando for o meio mais adequado para assegurar a tutela jurisdicional efectiva. Este entendimento está em sintonia e respeita a jurisprudência reiterada deste STA (vide, entre outros, acórdãos de 11/02/02,12/03/03,18/06/03,24/04/04,de 28/03/07 e de 21/10/2009, nos recursos n.ºs 1515,1907, 524/03,1708/03 e 41/07, 0291/09 respectivamente)
É o que decorre, aliás, do disposto no n.º 3 do artigo 145.º do CPPT ao estatuir que “As acções apenas podem ser propostas sempre que esse meio processual for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efectiva do direito ou interesse legalmente protegido.”
Dessa forma se vê adoptada o que tem vindo a ser designado por teoria do alcance médio - cfr., a este propósito Jorge Lopes de Sousa, in CPPT, anotado e comentado, 5.ª edição, a fls.1017 e Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa”, Lições, 3.ª edição, a fls. 140, citado no parecer do Ministério Público.
(anota-se que: l. A doutrina administrativa elaborou 3 teorias sobre o alcance e objecto das acções para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, em articulação com os restantes meios contenciosos.
Teoria do alcance mínimo
Só admite o recurso à acção como meio residual quando não exista, em abstracto, outro meio à disposição do interessado para obter uma tutela eficaz da sua posição jurídica
Teoria do alcance médio (perfilhada pelo ora relator)
A acção constitui meio complementar dos outros meios processuais, a utilizar em certas situações, designadamente:
a) inexistência de acto administrativo
-situações de incumprimento de deveres respeitantes a certos direitos subjectivos dos particulares
-prática ou omissão de actos materiais lesivos de direitos
-dúvida, incerteza ou receio fundado de errado entendimento da Administração sobre a existência ou alcance de um direito ou interesse legítimo do particular
-ameaça de prática de acto administrativo ou de acção material reputadas ilegais
-omissão da prática de um acto administrativo legalmente devido
b) excepcionalmente quando, não obstante a prática de acto administrativo
-o recurso contencioso se revele manifestamente inadequado a uma tutela efectiva dos direitos do particular (v.g. por inadmissibilidade da prova testemunhal)
-tiver sido ultrapassado o prazo do recurso contencioso sem culpa do particular
Teoria do alcance máximo
A acção é admissível como «um instrumento de tutela plena, a utilizar sempre que o contencioso de anulação ou outros meios, mesmo complementados com a execução de julgados, não forneçam em concreto ao particular uma protecção máxima, designadamente tendo em conta as respectivas deficiências»
Neste contexto deveria admitir-se:
a) sempre que não pudesse ser interposto recurso contencioso por inexistência de acto lesivo (actos internos, actos ainda não recorríveis, actos ilegais irrecorríveis)
b) sempre que, sendo o recurso contencioso possível, a propositura da acção se revelasse vantajosa (actos que afectem direitos subjectivos dos particulares, designadamente direitos, liberdades e garantias)
c) quando o particular tivesse deixado passar o prazo do recurso contencioso, em caso de erro desculpável ou para obter o reconhecimento de efeitos jurídicos não abrangidos pelo caso decidido.
Esta construção encerra o perigo de subversão da autoridade do caso julgado, indutor de uma permanente instabilidade das relações jurídico-tributárias (para maior desenvolvimento cfr. Vieira de Andrade «A Justiça Administrativa» 2ª edição, 1999 p.131 e sgs; Jorge Lopes de Sousa CPPT anotado e comentado 6ª edição 2011 Volume I pp. 491/495))
Cremos que é correcto o entendimento de que a regra base da possibilidade de utilizar a acção para obter o reconhecimento judicial de um direito não reconhecido, por força da referida regra da complementaridade, está condicionada à inexistência de outro meio contencioso que permita assegurar eficazmente a obtenção dos efeitos jurídicos pretendidos.
Assim, à face do preceituado no n.º 3 do artigo 145.º, só quando por este meio, não for possível obter uma tutela judicial efectiva, nos termos atrás indicados, poderá utilizar-se a acção como meio para obter a tutela judicial do direito ou interesse legítimo em matéria tributária.
No caso “ sub judicio”, o recorrente, como vimos, começa por defender a adequação do meio processual utilizado o que não foi entendido pela decisão recorrida a qual destaca o seguinte que se entende ser de relevar aqui:
(…)Com efeito, resulta dos documentos juntos com a p. i. que os despachos de penhora em questão foram proferidos, respectivamente, em 18 de Março de 2011 (cf.. doc. 1, junto com a petição inicial, a fl. 19, cujo teor se dá por integralmente reproduzido) e 11 de Abril de 2011 (cf. doc. 2, junto com a petição inicial, a fl. 20, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
Sendo que, dispõe o artigo 277.º, n.º 1, do CPPT, sob a epígrafe “Prazo e apresentação da reclamação”:
“A reclamação será apresentada no prazo de 10 dias”.
Ora, só em 8 de Janeiro de 2013 é que o A. se dirigiu ao órgão da execução fiscal solicitando a revogação dos despachos que haviam ordenado a penhora, com fundamento em impenhorabilidade da pensão de invalidez penhorada.
Decorrido o prazo para o exercício do direito de reclamar judicialmente dos despachos de penhora já praticados – sem que o A. tenha invocado qualquer facto que permita ao tribunal concluir que tivesse estado durante um qualquer período impedido de deduzir o meio processual adequado –, ocorreu caso resolvido ou decidido relativamente aos referidos despachos de penhora, pois que o A. podia dos mesmos ter deduzido reclamação judicial, nos termos do artigo 276.º do CPPT, no prazo de dez dias, nos termos do citado artigo 277.º do CPPT(…).
Sobre a adequação do meio processual utilizado:
Será que os ora recorrentes tinham ao seu dispor um meio impugnatório mais adequado para reagir contra a penhora de parte da pensão de invalidez efectuada e dessa forma assegurar uma mais eficaz e efectiva tutela dos seus direitos dessa forma lesados?
É evidente que sim.
A utilização da reclamação do artº 276º do CPPT apresenta-se como meio próprio para sindicar o acto administrativo praticado. Ora, existindo acto que possa, no caso, ser objecto de sindicância, por meio próprio previsto na lei, deve o mesmo ser usado em detrimento do uso da presente acção atenta a característica de complementaridade da acção para reconhecimento de um direito sob pena de desrespeito por prazos peremptórios e de caducidade (que no caso concreto se mostram há muito tempo ultrapassados sem qualquer justificação) e pelo princípio da certeza e segurança jurídica. Se assim não fosse alargar-se-ia o uso da acção para reconhecimento de um direito, nos termos advogados pela teoria do alcance máximo, supra mencionada, que não se acolhe.
Acresce referir que os recorrentes na sua alegação de recurso nem sequer indicam ou destacam qualquer ameaça de prática de novo acto administrativo ou de acção material a concretizar em nova penhora sobre a pensão de invalidez apresentando tal possível ocorrência em termos absolutamente abstractos.
Importa pois concluir que, como entendido na sentença sob recurso, a intentada acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo em matéria tributária se apresenta em princípio como meio inadequado, a assegurar a tutela plena, eficaz e efectiva dos direitos que foram peticionados.
No entanto importa, também, considerar o caso em concreto e a especificidade de a penhora que se pretende atacar incidir sobre uma pensão de invalidez.
Ora, esta pensão de invalidez, determinada por incapacidade física, sensorial ou mental para o trabalho, é assegurada através de prestações pecuniárias mensais pagas ao beneficiário respectivo, precisamente porque este, a partir da doença ou do acidente, mais não poderá trabalhar ou desempenhar certas funções, assim perdendo capacidade de ganho, assume a forma de um direito subjectivo próprio, particular e de natureza pessoal, sendo, como é, corolário de uma deficiência do corpo ou na saúde de quem a recebe, emergindo de um facto verificado contra sua pessoa e a sua integridade física (vide Ac. do STJ de 23/10/2014 tirado no rec.S0012.9BCBR.C1.S1).
Considerando que a reclamação prevista nos arts. 276º e segs. do CPPT pode ter por objecto todos os actos lesivos - o que significa que não só o despacho que determina a penhora da pensão de invalidez como também os próprios actos materiais de efectivação da mesma penhora podem ser lesivos (seja na forma e modo como foram realizados, seja na dimensão e alcance que atingirem) e, logo, portanto, podem ser objecto de reclamação;
Ora, no caso concreto, está assim em causa a legalidade da penhora da pensão do executado ora recorrente, que se materializa através de actos de apreensão que se renovam mensalmente, de forma duradoura e sucessiva. Com efeito, trata-se de sucessivas penhoras (apreensões) de um rendimento periódico, que fica depositado à ordem do (s) processo (s) até ao momento final em que se apura o produto total apreendido e se efectuam os pagamentos ao credor (exequente e reclamantes).
Assim sendo a penhora deste tipo de rendimentos só se completa com o último desconto/aprensão, pois apenas nessa altura se pode aferir qual foi o valor recuperado do património do executado para pagamento da dívida exequenda.
A tudo atendendo consideramos que ao contrário do que foi entendido na decisão recorrida, ainda se pode fazer a convolação para a reclamação dado que, desde logo, vem alegada a impenhorabilidade da pensão em causa (geradora de nulidade) e porque, patentemente, não se verifica a extemporaneidade da petição inicial apresentada face à aludida especificidade dos actos lesivos questionados.
Pelo exposto e, considerando ocorrer erro na forma de processo com a apresentação da presente acção para reconhecimento de um direito, deve ordenar-se a convolação para reclamação do artigo 276º do CPPT seguindo os autos os demais trâmites processuais.
A finalizar alinham-se as seguintes conclusões:
1) A acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo (artigo 145.º do CPPT), assume um carácter complementar dos restantes meios contenciosos previstos no contencioso tributário, só sendo admissível a sua utilização quando for o meio mais adequado para assegurar a tutela jurisdicional efectiva.
2) A acção para reconhecimento de direito não é o meio processual adequado para atacar a legalidade de actos de penhora, dado que se trata de actos inerentes a um processo de execução fiscal e tendo em conta que o artº 278º nº 3 do CPPT é bem claro quanto ao meio processual a utilizar para atacar a legalidade de actos executivos fiscais.
3) Considerando que a reclamação prevista nos arts. 276º e segs. do CPPT pode ter por objecto todos os actos lesivos - o que significa que não só o despacho que determina a penhora de pensão de invalidez como também os próprios actos materiais de efectivação da mesma penhora podem ser lesivos (seja na forma e modo como foram realizados, seja na dimensão e alcance que atingirem) e, logo, portanto, podem ser objecto de reclamação, então a petição apresentada deve ser convolada para reclamação nos termos do artº 276º do CPPT.
4- DECISÃO:
Pelo exposto acordam os Juízes deste STA, em conferência em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida, na parte em que conclui pela impossibilidade de convolação e conhecendo em substituição, determinar a convolação da acção apresentada para reclamação judicial prevista no artº 276º e segs. do CPPT.
Sem custas.
Lisboa, 6 de Maio de 2015. – Ascensão Lopes (relator) – Dulce Neto – Francisco Rothes. |
