Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos STA	Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:	01160/19.2BELSB

Data do Acordão:	10/29/2020

Tribunal:	1 SECÇÃO

Relator:	ANA PAULA PORTELA

Descritores:	LEI DO ORÇAMENTO ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO PRINCÍPIO DA IGUALDADE

Sumário:	I - Quer o artigo 38.º da LTFP, quer o artigo 42.º da LOE 2015, não têm aplicabilidade na determinação do posicionamento remuneratório na sequência de procedimentos concursais e do ingresso nas carreiras especiais parlamentares. II - A Lei n.º 112/2017, de 29 de dezembro, que estabelece o programa de regularização extraordinária dos vínculos precários não é inconstitucional por não abarcar uma situação que não faz parte do seu âmbito de regulamentação, como sejam os funcionários da Assembleia da República em situação de requisição e cedência de interesse público.


Nº Convencional:	JSTA000P26629
Nº do Documento:	SA12020102901160/19
Data de Entrada:	07/25/2019
Recorrente:	A........
Recorrido 1:	ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
Votação:	UNANIMIDADE





Aditamento:

Texto Integral

Texto Integral:

1. A…………, Assessora Parlamentar do Mapa de Pessoal da Assembleia da República (AR) intentou ação administrativa de impugnação, ao abrigo do art. 37º, nº 1, al. a) do CPTA contra a Assembleia da República (AR), pedindo a anulação do ato de indeferimento praticado pelo Secretário-Geral, confirmado pelo Presidente da AR, em sede de recurso hierárquico facultativo - que recaiu sobre o seu requerimento, solicitando a atribuição do direito à posição remuneratória e à contagem do tempo de serviço, para progressão na carreira, de acordo com a remuneração e o tempo de serviço detidos à data do seu ingresso na carreira de assessor parlamentar.
2. Para tal, invoca, em suma, o seguinte:
- A A. iniciou funções na Divisão de Apoio às Comissões da AR em 1 de setembro de 2006, na sequência de requisição à Escola EB 2.3, de ........., onde exercia funções, como professora, com nomeação definitiva, tendo essa requisição sido sucessivamente renovada até 21.05.2011, data a partir da qual passou a exercer funções ao abrigo da figura “cedência de interesse público”, por força da entrada em vigor do Estatuto dos Funcionários Parlamentares (EFP), aprovado pela Lei 23/2011, de 20 de maio.
- A A. candidatou-se em 2017 ao procedimento concursal para preenchimento de 2 lugares de assessor parlamentar, do mapa de pessoal da AR, tendo ingressado nessa carreira, na primeira posição remuneratória, em 19.04.2017.
- Considerando o tempo de serviço, com vínculo definitivo, antes prestado e a remuneração auferida, requereu, em 08.11.2018, a revisão do seu posicionamento remuneratório (ao abrigo do disposto no nº 3 do art. 42º da Lei 82-B/2014, de 31.12, art. 20º da Lei 114/2017, de 29.12, invocando ainda o princípio da igualdade, face ao regime estabelecido na Lei 112/2017, de 29.12., relativo à situação dos trabalhadores precários da Administração Pública, requerimento que lhe foi indeferido.
- O seu requerimento foi indeferido por despacho do Secretário-geral da AR, e, tendo dele interposto recurso hierárquico facultativo para o Presidente da AR, o mesmo manteve a decisão, ato que a A. vem agora impugnar.
- Entende que a decisão impugnada enferma de ilegalidade, porquanto, ao contrário do decidido, o referido art. 42º, nº 3 é de aplicação a toda a Administração Pública, seja ao pessoal abrangido pela LGTFP, seja aos regimes especiais.
- Alega ainda existir uma “gritante desigualdade” com o tratamento dos precários, através da Lei 112/2017, de 29.12., que veio estabelecer as condições de regularização dos precários, conferindo-lhes o direito à contagem do tempo de serviço, sem vínculo jurídico adequado, para efeitos de posicionamento remuneratório e de progressão na carreira, relativamente ao seu caso, em que existia um vínculo prévio e definitivo à Administração Pública.
3. A R. contestou a ação, defendendo a improcedência da mesma, com a consequente manutenção do ato ora impugnado, alegando, em resumo que:
- A A., iniciou funções na carreira docente em 01.09.1994 e quando desempenhava o cargo de professora do quadro de nomeação definitiva, na Escola EB 2,3 ........., foi requisitada para exercer funções na AR em 01.09.2006, situação que se manteve com a renovação sucessiva de requisições.
- Com a entrada em vigor do Estatuto dos Funcionários Parlamentares (EFP) aprovado pela Lei 23/2011, de 20.05, a figura da requisição deu lugar à de cedência de interesse público (art. 14º).
- Por despacho do Presidente da AR, de 17.11.2015, foi autorizada a renovação da cedência de interesse público da A., tendo esta, no seu decurso, apresentado a sua candidatura no concurso (aberto por aviso publicado no DR de 22.05.2015) para preenchimento de 2 lugares de assessor parlamentar, e posicionada na 6ª posição dos candidatos aprovados.
- Face à notificação da A. dessa lista de classificação final e do início de funções na categoria de assessor parlamentar, em regime de estágio probatório, a A. remeteu um pedido de esclarecimentos atinentes ao seu início de funções como assessora parlamentar, nomeadamente o respeitante ao estatuto remuneratório, face à posição remuneratória que então auferia ser muito superior à correspondente à primeira posição remuneratória da carreira de assessor parlamentar, tendo obtido resposta, através do ofício nº 015/DRHA/2017, esclarecendo-a de que se optasse por se manter em cedência de interesse público, continuaria a desempenhar funções ao abrigo do art. 14º do EFP, mas se aceitasse iniciar funções de assessora parlamentar em regime de estágio, na sequência da sua seleção através do concurso a que se candidatara, seria celebrado um contrato de trabalho parlamentar em regime de estágio probatório, e, por força do art. 19º, nº 3 EFP, ingressaria na primeira posição remuneratória da categoria de assessor parlamentar, conforme referido expressamente no ponto 7 do aviso de abertura do concurso.
- A A. decidiu então ingressar na carreira de assessor parlamentar em regime de estágio, assinando o referido contrato de trabalho, que continha expressamente a remuneração que iria auferir, pelo que teve início em 19.04.2017, assim cessando a situação de cedência de interesse público em que até aí se encontrava.
- Em 24.07.2017 requereu ao Secretário-Geral da AR que lhe fosse salvaguardada a manutenção da posição remuneratória anterior ao seu ingresso, tendo sido tal pedido indeferido por despacho de 18.09.2017.
- Em 13.07.2018, após conclusão do estágio, formalizou a assinatura do contrato de trabalho parlamentar por tempo indeterminado, com efeitos a 18.10.2017.
- Em 8.11.2018 requereu junto do Secretário-Geral da AR, a reanálise do seu posicionamento remuneratório, acrescendo agora à sua argumentação o regime previsto na Lei 112/2017, de 29.12, relativo à regularização dos vínculos precários, tendo o Secretário-Geral da AR mantido o indeferimento.
- A A. interpôs recurso hierárquico facultativo desse ato para o Presidente da AR., que manteve o indeferimento.
- No âmbito de valorizações remuneratórias, e tendo em vista uma maior igualdade relativa a todos os funcionários parlamentares, a AR. decidiu que a A. beneficiasse das avaliações de desempenho dos três anos anteriores ao início do seu estágio probatório, ainda em regime de cedência de interesse público, o que fez com que a A. reunisse as condições para progredir uma posição remuneratória na carreira de assessora parlamentar, passando, a partir de 01.01.2018 a auferir da 2ª posição remuneratória, valor superior (+416,32€/mês) ao montante que recebia, enquanto docente, e, em 12.06.2018 passou para a 3ª posição remuneratória, face à sua passagem como coordenadora da equipa Parlamento dos Jovens, ou seja, a partir dessa data passou a auferir +866,42€/mês, relativamente ao montante que recebia como professora.
- Com a entrada em vigor da Lei 112/2017, de 29.12, foi constituída uma Comissão de Avaliação de situações de precariedade nos serviços de apoio à AR, sendo tornada pública a lista definitiva dos que aí exerciam funções com vínculos precários. Aberto concurso (art.10º da Lei 112/2017), veio a ser homologada a lista unitária de ordenação final, sem existência de qualquer reclamação da A. ou outros.
- Por outro lado, em 2017 a A. foi notificada de uma decisão, que veio aceitar (conforme requerimento de 8.12.2018).
- Para além dos fundamentos aduzidos no indeferimento do recurso hierárquico, afirma a R. que o regime remuneratório dos funcionários parlamentares é um regime remuneratório próprio, conforme a Lei de Organização e Funcionamento dos Serviços da Assembleia da República (LOFAR), funcionários que estão integrados em carreiras especiais reguladas no EFP (art. 19º a 28º), sendo a relação jurídica de emprego parlamentar constituída através de contrato parlamentar por tempo indeterminado, após a aprovação em processo de recrutamento e seleção (art.13º EFP).
- No regime consagrado na Lei 112/2017 não está em causa uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado fixado na LTFP, pois trata-se de um vínculo jurídico de natureza diferente, sustentado em regime próprio, que tem origem com o ingresso na carreira parlamentar, que, no caso da A. foi em 19.04.2017.
- Pelo que o posicionamento remuneratório da A., no seu ingresso na carreira parlamentar foi definido à luz do regime remuneratório então aplicável.
- No respeitante à invocada violação do princípio da igualdade, relativamente a esse regime estabelecido pela Lei 112/2017, salienta a R. o elemento diferenciador dos regimes que a A. pretende comparar, a A. nunca esteve numa situação de precariedade, pois esteve em regime de requisição e, posteriormente, em cedência de interesse público, pois esse tempo seria sempre contabilizado na carreira de origem, ao contrário dos precários, se não tivesse sido aprovada a Lei 112/2017.
- Trata-se de diferentes realidades, num caso trata-se de um regime jurídico decorrente do seu ingresso na carreira parlamentar na sequência de um processo concursal regulado pelo EFP, que determina normas especiais para carreiras especiais, enquanto que no segundo caso se trata da regularização extraordinária de vínculos precários.
- Queixando-se a A. do diferente tratamento do ingresso na carreira parlamentar, por via da regulação extraordinária dos vínculos precários, com a contagem do tempo de serviço anteriormente prestado, relativamente ao seu ingresso através de procedimento concursal, afastando o seu tempo de serviço antes do ingresso, que conduziria a uma violação do princípio da igualdade, conclui a AR que não há violação do princípio da igualdade (art.13º CRP), que admite diferenciações de tratamento, desde que legítimas, razoáveis, proporcionais e não arbitrárias.
- Concluiu assim a AR que cumpriu o princípio da legalidade, agindo com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos.

III. MATÉRIA DE FACTO APURADA
Dão-se como provados os seguintes factos com relevantes:
1. A A., A…………, Assessora Parlamentar do Mapa de Pessoal da Assembleia da República (AR) intentou, em 28.06.2019, no TAC de Lisboa, ação administrativa de impugnação do indeferimento do requerimento que apresentara para que lhe fosse reconhecido o direito à posição remuneratória e à contagem do tempo de serviço, para progressão na carreira, de acordo com a remuneração e o tempo de serviço detidos à data do seu ingresso na carreira de assessor parlamentar do quadro da AR (P.I., arts. 1º e 10º; doc. 1 junto com a PI.; PA, fls.4 e segs., 34, 35, fls 36-39, Contest. arts. 26º-29º);
2. A A. dirigiu esse pedido, em 08.11.2018, ao Secretário-Geral da Assembleia da República, que o indeferiu, por despacho de que foi notificada, via email, em 20.02.2019 (P.I., art. 2º; e PA, fls 23 a 35 e Contest. arts. 26º e 29º);
3. A A. interpôs recurso hierárquico facultativo desse despacho para o Presidente da AR, que, por despacho nº 120/XIII, de 24.05.2019, indeferiu tal pretensão confirmando a decisão recorrida, que lhe foi notificada em 17.06.2019 (P.I. art. 2º; docs. 3, 6 e 8 junto com a P.I. e Contest. art. 1º e fls. 23 PA fls. 1 – 5 PA).
4. A A. desempenha funções na Assembleia da República desde 1 de setembro de 2006, data em que foi requisitada, ao abrigo da Lei de Organização e Funcionamento dos Serviços da Assembleia da República, para exercer funções na Divisão de Apoio às Comissões da AR, seguindo-se sucessivas renovações até 21.05.2011 (art. 6º e 8º P.I. e arts. 3º e 6º Contest.);
5. Em 21-05-2011, data da entrada em vigor do Estatuto dos Funcionários Parlamentares, a A. continuou a exercer funções na AR, ao abrigo da figura prevista nesse novo regime “cedência de interesse público” (P.I., art. 8º e Contest, art. 6º e 7º)
6. Quando foi requisitada para a Assembleia da República, a A. era professora do quadro de nomeação definitiva, a lecionar na escola EB 2, 3 de ......... (por acordo das partes - art.7º P.I. e 4º Contest.);
7. A A. tem vínculo de emprego público desde 01.09.1994 (art. 4º Contest., PA, fls. 28v: art. 35º requerimento interposição recurso hierárquico e art. 7º P.I.);
8. A A. iniciou funções, em 19-04-2017, na categoria de assessor parlamentar do mapa de pessoal da AR, na sequência do concurso PCC/06/2015, a que se havia candidatado (fls. 61 PA, P.I. art. 9º e Contest. art.s 11º a 17º)
9. Inconformada, a A. interpôs recurso facultativo, em 8.5.2019, para o Presidente da Assembleia da República (doc. 6 junto com a PI e fls. 23 PA.), que foi indeferido pelo despacho nº 120/XIII de 24.05.2019 (doc. 8 junto com a PI.), que lhe foi notificado em 17.06.2019 (doc. 3 junto com a PI.).
10. A A. candidatou-se em 2017 ao procedimento concursal aberto para o preenchimento de 2 lugares, na categoria de assessor parlamentar do Mapa de Pessoal da AR, tendo ingressado nessa carreira em 19.4.2017, em regime de estágio probatório (art.9º P.I. e art.17º Contest. e doc. 8 junto e fls. 61 PA).
11. A A., em 13.7.2018, assinou um contrato de trabalho parlamentar por tempo indeterminado (doc.10 junto com a Contest.).

Do Direito
Está aqui em causa o despacho de 2018.11.08 do Secretário-Geral da Assembleia da República que indeferiu o pedido da aqui A. de determinação da posição remuneratória na sua carreira de assessor parlamentar e a contagem do tempo de serviço para progressão na carreira e que lhe foi notificado em 20/02/2019.
A A. interpôs recurso hierárquico facultativo, em 2 de maio de 2019, para o Presidente da Assembleia da República que, por despacho de 24 de maio de 2019, manteve inalterada a decisão e respetiva fundamentação.
A aqui A. vem invocar que a decisão recorrida viola o art. 42º, nº 3 da Lei 82-B/2014, de 31.12, e o princípio da igualdade, face ao regime estabelecido na Lei 112/2017, de 29.12., relativo à situação dos trabalhadores precários da Administração Pública.
1. Quanto à violação do artigo 42º nº3 da Lei 82-B/2014, de 31/12, refere que este preceito determina que os candidatos a procedimentos concursais em que a determinação do posicionamento remuneratório não se efetue por negociação são posicionados na primeira posição remuneratória, salvo tratando-se de trabalhadores detentores de prévio vínculo de emprego público por tempo indeterminado que são posicionados na posição remuneratória correspondente à remuneração então auferida.
E que, este preceito é de aplicação a toda a Administração Pública, seja ao pessoal abrangido pela LGTFP, seja aos regimes especiais.
Por sua vez a R. entende que este preceito não lhe é aplicável já que a Assembleia da República é um órgão de soberania que tem um regime financeiro privativo, é dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio, com um corpo permanente de funcionários, com estatuto próprio, o Estatuto dos Funcionários Parlamentares (EFP), aprovado pela Lei n.º 23/2011, de 20 de maio, e que só quando EFP seja omisso será de recorrer, subsidiariamente, a legislação aplicável à Administração Pública, nos termos previstos nos artigos 30.°, n.º 2, da LOFAR e 1.°, n.º 4, da LOFAR.
Prevendo a LOFAR, no artigo 37.°, o regime especial de trabalho dos funcionários parlamentares e, no artigo 38.°, o regime remuneratório do pessoal da Assembleia da República e do pessoal dos gabinetes estabelecendo que ambos são fixados pelo Presidente da Assembleia da República, mediante proposta do Conselho de Administração.
Então vejamos.
A Lei do Orçamento para 2018, aprovada pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, no n.º 1 do seu artigo 20.º, veio prorrogar os efeitos, entre outros, do artigo 42.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento para 2015, que determina o seguinte:
"1 - Sem prejuízo da eliminação progressiva das restrições e da reposição das progressões na carreira, previstas no artigo 18.º, durante o ano de 2018 são prorrogados os efeitos das alíneas b) e d) do n.º 2 do artigo 18.º e dos artigos 39.º, 41.º, 42.º e 44.º da Lei n.º 82-8/2014, de 31 de dezembro, sendo as mesmas eliminadas a partir de 1 de janeiro de 2019".
Nos termos do artigo 2.º da referida LOE para 2015:
“Aplicação dos normativos
1 - Todas as entidades previstas no âmbito do artigo 2.º da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, independentemente da sua natureza e estatuto jurídico, ficam sujeitas ao cumprimento dos normativos previstos na presente lei e no decreto-lei de execução orçamental.
2 - Sem prejuízo das competências atribuídas pela Constituição e pela lei a órgãos de soberania de caráter eletivo, o disposto no número anterior prevalece sobre disposições gerais e especiais que disponham em sentido contrário.”
E aquele art. 2º da Lei 91/2001 dispõe que:
“1 - A presente lei aplica-se ao Orçamento do Estado, que abrange, dentro do setor público administrativo, os orçamentos do subsetor da administração central, incluindo os serviços e organismos que não dispõem de autonomia administrativa e financeira, os serviços e fundos autónomos e a segurança social, bem como às correspondentes contas.
2 - Os serviços do Estado que não disponham de autonomia administrativa e financeira são designados, para efeitos da presente lei, por serviços integrados.
3 - São serviços e fundos autónomos os que satisfaçam, cumulativamente, os seguintes requisitos:
a) Não tenham natureza e forma de empresa, fundação ou associação públicas, mesmo se submetidos ao regime de qualquer destas por outro diploma;
b) Tenham autonomia administrativa e financeira;
c) Disponham de receitas próprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei.
4 - Dentro do setor público administrativo, entende-se por «subsetor da segurança social» o sistema de solidariedade e segurança social, constituído pelo conjunto dos subsistemas definidos na respetiva lei de bases, as respetivas fontes de financiamento e os organismos responsáveis pela sua gestão.
5 - Para efeitos da presente lei, consideram-se integradas no setor público administrativo, como serviços e fundos autónomos, nos respetivos subsetores da administração central, regional e local e da segurança social, as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsetor no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas setoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento.
6 - Sem prejuízo do princípio da independência orçamental estabelecido no n.º 2 do artigo 5.º, são aplicáveis aos orçamentos dos subsetores regional e local os princípios e as regras contidos no título ii, bem como, com as devidas adaptações, o disposto no artigo 17.º, devendo as respetivas leis de enquadramento conter as normas adequadas para o efeito.”
Por sua vez o CAPÍTULO III da LOE 2015 diz respeito a: “Disposições relativas a trabalhadores do setor público, aquisição de serviços, proteção social e aposentação ou reforma”.
E resulta expressamente nos artigos 35º (Pagamento do subsídio de Natal e matéria remuneratória) e 38º (Proibição de valorização remuneratória) que estes se aplicam aos titulares de cargos e demais pessoal identificado no nº 9 do artigo 2º da Lei 75/2014, de 19/09.
Dispunha este preceito que:
“9 - A presente lei aplica-se aos titulares dos cargos e demais pessoal de seguida identificados:
a) O Presidente da República.
b) O Presidente da Assembleia da República;
c) O Primeiro-Ministro;
d) Os Deputados à Assembleia da República;
e) Os membros do Governo;
f) Os juízes do Tribunal Constitucional, os juízes do Tribunal de Contas e o Procurador-Geral da República, bem como os magistrados judiciais, magistrados do Ministério Público e juízes da jurisdição administrativa e fiscal e dos julgados de paz;
g) Os Representantes da República para as regiões autónomas;
h) Os deputados às assembleias legislativas das regiões autónomas;
i) Os membros dos governos regionais;
j) Os eleitos locais;
k) Os titulares dos demais órgãos constitucionais não referidos nas alíneas anteriores, bem como os membros dos órgãos dirigentes de entidades administrativas independentes, nomeadamente as que funcionam junto da Assembleia da República;
l) Os membros e os trabalhadores dos gabinetes, dos órgãos de gestão e de gabinetes de apoio, dos titulares dos cargos e órgãos das alíneas anteriores, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, do Presidente e juízes do Tribunal Constitucional, do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, do Presidente do Tribunal de Contas, do Provedor de Justiça e do Procurador-Geral da República;
m) Os militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana (GNR), incluindo os juízes militares e os militares que integram a assessoria militar ao Ministério Público, bem como outras forças militarizadas;
n) O pessoal dirigente dos serviços da Presidência da República e da Assembleia da República e de outros serviços de apoio a órgãos constitucionais, dos demais serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, bem como o pessoal em exercício de funções equiparadas para efeitos remuneratórios;
o) Os gestores públicos, ou equiparados, os membros dos órgãos executivos, deliberativos, consultivos, de fiscalização ou quaisquer outros órgãos estatutários dos institutos públicos de regime comum e especial, de pessoas coletivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo, das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o setor empresarial regional e municipal, das fundações públicas e de quaisquer outras entidades públicas;
p) Os trabalhadores que exercem funções públicas na Presidência da República, na Assembleia da República, em outros órgãos constitucionais, bem como os que exercem funções públicas, em qualquer modalidade de relação jurídica de emprego público, incluindo os trabalhadores em processo de requalificação e em licença extraordinária;
q) Os trabalhadores dos institutos públicos de regime especial e de pessoas coletivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo, incluindo as entidades reguladoras independentes; (...)
… 12 - O disposto na presente lei não se aplica aos titulares de cargos e demais pessoal das empresas de capital exclusiva ou maioritariamente público e das entidades públicas empresariais que integrem o setor público empresarial se, em razão de regulamentação internacional específica, daí resultar diretamente decréscimo de receitas.
13 - Não é aplicável a redução prevista na presente lei nos casos em que pela sua aplicação resulte uma remuneração ilíquida inferior ao montante previsto para o salário mínimo em vigor nos países onde existem serviços periféricos externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
14 - A redução remuneratória prevista no presente artigo não é aplicável aos trabalhadores dos serviços periféricos externos do MNE, sempre que da aplicação desta redução resulte inequivocamente a violação de uma norma imperativa de ordem pública local que preveja a regra da proibição da redução salarial.
15 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.”
E é nesta sequência que surge o art. 42.º da LOE 2015 Lei 82-B/2014, de 31/12, que sobre a epígrafe: “Determinação do posicionamento remuneratório” dispõe que:
“1 - Nos procedimentos concursais em que a determinação do posicionamento remuneratório se efetue por negociação, nos termos do disposto no artigo 38.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, sem prejuízo do disposto no n.º 6 do mesmo artigo, o empregador público não pode propor:
a) Uma posição remuneratória superior à auferida relativamente aos trabalhadores detentores de uma prévia relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, incluindo a possibilidade de posicionamento em posição e nível remuneratórios virtuais na nova carreira, quando a posição auferida não tenha coincidência com as posições previstas nesta carreira;
b) Uma posição remuneratória superior à segunda, no recrutamento de trabalhadores titulares de licenciatura ou de grau académico superior para a carreira geral de técnico superior que:
i) Não se encontrem abrangidos pela alínea anterior; ou
ii) Se encontrem abrangidos pela alínea anterior auferindo de acordo com posição remuneratória inferior à segunda da referida carreira;
c) Uma posição remuneratória superior à terceira, no recrutamento de trabalhadores titulares de licenciatura ou de grau académico superior para a carreira especial de inspeção que:
i) Não se encontrem abrangidos pela alínea a), ou;
ii) Se encontrem abrangidos pela alínea a) auferindo de acordo com posição remuneratória inferior à terceira da referida carreira;
d) Uma posição remuneratória superior à primeira, nos restantes casos.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, os candidatos que se encontrem nas condições nele referidas informam prévia e obrigatoriamente o empregador público do posto de trabalho que ocupam e da posição remuneratória correspondente à remuneração que auferem.
3 - Nos procedimentos concursais em que a determinação do posicionamento remuneratório não se efetue por negociação, os candidatos são posicionados na primeira posição remuneratória da categoria ou, tratando-se de trabalhadores detentores de prévio vínculo de emprego público por tempo indeterminado, na posição remuneratória correspondente à remuneração atualmente auferida, caso esta seja superior àquela, suspendendo-se, durante o período referido no n.º 1, o disposto no n.º 10 do artigo 38.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, bem como todas as normas que disponham em sentido diferente.
4 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas legais ou convencionais, especiais ou excecionais, em contrário, não podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas.”
Por sua vez o artigo 43º relativo ao “subsídio de refeição” e o artigo 45º referente ao “Pagamento de trabalho extraordinário suplementar” também referem expressamente que se aplicam ao pessoal do art. 2º nº 9 da Lei 75/2014, de 12/09.
E o que está em causa é precisamente a interpretação do nº 3 do art. 42º, a qual terá de ser feita de acordo com as normas de interpretação do art. 9º do CC, nomeadamente os elementos literal, racional/teleológico e sistemático.
Desde logo, este preceito assim como os artigos 38.º, n.º 3, da LOE 2013 e 42.º, n.º 3, da LOE 2014, visam, essencialmente, estabelecer as regras que devem ser observadas quanto à determinação do posicionamento remuneratório na sequência de um procedimento concursal para ingresso numa determinada carreira ou categoria.
O que significa que se os trabalhadores contratados já forem detentores de uma prévia relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, a posição remuneratória que lhes pertence será́ a correspondente a tal remuneração, caso seja superior à primeira posição remuneratória da categoria em que ingressam.
Desde logo o artigo 38.° da LTFP que regula a determinação do posicionamento remuneratório por negociação com o empregador público, estabelece que a mesma pode ser aplicável quando a modalidade de vínculo seja a nomeação (n.º 9) e que não havendo lei especial «o posicionamento do trabalhador nomeado tem lugar na ou numa das posições remuneratórias que tenham sido publicitadas». (n.º 10).
E foi, precisamente, porque era possível publicitar-se nos avisos posições remuneratórias superiores às que correspondiam a determinada categoria que a LOE 2015 suspendeu o disposto no n.º 10 do artigo 38.º da LTFP, com a finalidade de acautelar as restrições a que se propunha e já que o propósito daquele normativo era acautelar restrições a nível das despesas com as remunerações dos funcionários recrutados mediante procedimentos concursais.
Os trabalhadores da Assembleia da República têm um estatuto próprio, o Estatuto dos Funcionários Parlamentares (EFP), aprovado pela Lei n.º 23/2011, de 20 de maio, que também regula o posicionamento remuneratório, o recrutamento e seleção de pessoal, o período experimental, o regime remuneratório, as férias, faltas e licenças e a cessação da relação jurídica de emprego parlamentar, mas que não invalida a aplicabilidade daquela LOE.
E apenas nos casos em que o EFP seja omisso é que será de recorrer, subsidiariamente, a legislação aplicável à Administração Pública, nos termos previstos nos artigos 30.º n.º 2, da LOFAR e 1.º, n.º 4, da LOFAR.
Ora, no caso sub judice, e como supra se explicita, o âmbito de abrangência da LOE referido no artigo 2º, a expressa referência em cada preceito que tem uma maior amplitude que o mesmo e a literalidade do nº 1 do referido art. 42º que expressamente remete para a Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, levam-nos a concluir que, efetivamente, o referido nº 3 não abrange os funcionários parlamentares que têm um regime remuneratório próprio, exercendo as suas funções integrados em carreiras especiais reguladas no EFP (capítulo VI - artigos 19.° a 28.°).
Daí que "O ingresso nas carreiras especiais da Assembleia da República faz-se pela primeira posição remuneratória nas respetivas categorias de base" conforme o nº 3 do artigo 19.º do EFP, sendo a primeira posição remuneratória na categoria de assessor parlamentar corresponde ao nível 12 da tabela única, aprovada pela Portaria n.º 1553-C/2008, de 31 de dezembro.
Pelo que, atento ao exposto, é de concluir que quer o artigo 38.º da LTFP, quer o artigo 42.º da LOE 2015, não têm aplicabilidade na determinação do posicionamento remuneratório na sequência de procedimentos concursais e do ingresso nas carreiras especiais parlamentares.
2 – Alega também a A. que foi violado o princípio da igualdade.
Para tanto refere que a Lei nº 112/2017, de 29 de dezembro, veio estabelecer os termos da regularização extraordinária dos vínculos precários de pessoas que, sem vínculo jurídico adequado, exerciam ou tinham exercido funções que correspondiam a necessidades permanentes da Administração Pública.
E que, após definir as condições da admissão aos procedimentos concursais abertos para a efetivação da regularização desse pessoal consigna, no seu artigo 7.º, que "As pessoas recrutadas através do procedimento concursal são integradas na carreira correspondente às funções exercidas que deram origem à regularização extraordinária e, no caso de carreiras pluricategoriais, na respetivo categoria de base" e no artigo 13.º, n.º 1, do mesmo diploma "Após a integração e o posicionamento remuneratório na base da carreira respetiva, para efeitos de reconstituição da carreira, o tempo de exercício de funções na situação que deu origem à regularização extraordinária releva para o desenvolvimento da carreira, designadamente para efeito de alteração do posicionamento remuneratório, com ponderação de um critério de suprimento da ausência de avaliação de desempenha em relação aos anos abrangidos, a qual produz efeitos a partir do momento de integração na carreira".
O que significa que, apesar de a integração se processar na categoria de base, o diploma em causa não deixou de ter em consideração e relevar, para efeitos de carreira, o tempo de serviço anteriormente prestado pelas pessoas recrutadas, embora tal serviço tenha sido prestado numa situação de ausência de vínculo jurídico adequado.
E que, a sua situação, de quem há quase treze anos está a desempenhar funções na Divisão de Apoio às Comissões, inicialmente no regime de requisição e, posteriormente, no regime de "cedência de interesse público", possuindo vínculo de emprego público desde 01.09.1994, é semelhante, impondo-se que, em nome do princípio da igualdade lhe seja dado o mesmo tratamento proporcionado aos precários pela Lei n.º 112/2017, de 29 de dezembro.
Na informação n.º 111/DRHF/2018, que serviu de base à decisão ora impugnada, refere-se que "Não deve ser comparada esta situação excecional regulada na Lei n.º 112/2017, de 29 de dezembro, com a situação da requerente que tem vínculo de emprego público desde 1.09.1994, desempenhou funções correspondentes à categoria de assessor parlamentar em regime de cedência de interesse público, de 1.09.2006 a 18.04.2017 e só foi integrada na carreira de assessor parlamentar em 19.04.2017, quando iniciou funções na categoria de assessora parlamentar, em regime de estágio probatório, "em regime do processo de recrutamento e seleção".
Dispõe o art. 266º nº2 da CRP que: “2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé.”
Segundo o princípio da igualdade “nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado em razão da ascendência, sexo, raça, língua….” art. 6º do CPA/2015.
Mas também viola este princípio aquela diversidade de tratamento que não encontre justificação e fundamento na realização de outros interesses e princípios constitucionais e legais, também eles conformadores da atividade da Administração, e considerados preferentes, em abstrato pelo legislador.
De todo o modo e em qualquer caso, tratar desigualmente diversos administrados não será forçosamente violar o princípio da igualdade, se afinal se estiver a tratar de modo desigual o que e no que é efetivamente desigual.
Contudo, a A. vem colocar a questão da inconstitucionalidade do regime da Lei n.º 112/2017, por atribuir aos precários, aquando do seu ingresso no quadro, um direito que, sem qualquer justificação plausível, não é reconhecido aos trabalhadores já com prévio vínculo definitivo à Administração Pública.
Pretende a A. que a referida Lei 112/2017 não contempla a sua situação quando, comparando as duas situações, o exercício das funções em regime de precariedade e o exercício das suas funções, com vínculo definitivo, tem muito mais razão atribuição à sua situação o direito à contagem do tempo de serviço.
Sendo que, a atribuição aos precários do direito à contagem, para efeitos de posicionamento remuneratório e progressão na carreira, do tempo de serviço anteriormente prestado sem vínculo jurídico adequado, só foi legalmente possível em virtude do regime, em vigor, decorrente do disposto no artigo 42º, nº 3, da Lei nº 82-B/2014, que previa, e prevê, para "os trabalhadores detentores de prévio vínculo de emprego público", o direito a serem posicionados, quando da sua aprovação em procedimentos concursais sem negociação, "na posição remuneratória correspondente à remuneração atualmente auferida, caso esta seja superior àquela".
Então vejamos.
Como vimos o referido art. 42º nº 3 não se aplica à situação dos funcionários parlamentares.
E a Lei n.º 112/2017, de 29 de dezembro, que estabelece o programa de regularização extraordinária dos vínculos precários no seu artigo 1.º, nº 2, a propósito do seu objeto refere que:
“ (...) A presente lei estabelece ainda, sem prejuízo de regimes especiais e com as adaptações impostas pela observância das correspondentes competências, os termos da regularização extraordinária dos vínculos precários de pessoas que exerçam funções que correspondam a necessidades permanentes dos serviços da Assembleia da República e das entidades administrativas independentes que funcionam junto deste órgão de soberania.”
Ou seja, a lei expressamente contempla os serviços da Assembleia da República.
E, a referida lei, que se reporta aos vínculos precários não é inconstitucional por não abarcar uma situação que não faz parte do seu âmbito de regulamentação.
Esta lei tem um âmbito muito próprio que é a regularização dos vínculos precários pelo que a questão da sua inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade há-de ocorrer em situações em que se coloque essa precaridade, isto é, só se colocaria, nomeadamente, se a aqui A. estivesse numa situação precária de um outro qualquer regime especial não abrangido pela referida Lei.
Visando o mesmo diploma apenas os precários e não estando a A. em situação de precariedade não pode invocar a inconstitucionalidade do mesmo.
Sendo assim, e quando muito, a questão que se poderia colocar era de inconstitucionalidade do referido art. 42º da LOE 2015 por não abarcar a sua situação ou de omissão legislativa violadora do princípio da igualdade com o fundamento que deveria existir uma lei que atendesse às situações de desempenho de funções no parlamento em regime de requisição e cedência de interesse público de funcionários com vinculação a outra entidade e que depois acedem à carreira por concurso, por se justificar a contabilização na carreira de origem com a mesma força do que para os restantes trabalhadores da função pública.
O que não podemos é dizer que um diploma que tinha em vista a regularização extraordinária dos vínculos precários na Administração Pública, autarquias locais e entidades do setor empresarial do Estado ou do setor empresarial local e que foi estendido aos vínculos precários de pessoas que exerçam funções que correspondam a necessidades permanentes dos serviços da Assembleia da República e das entidades administrativas independentes que funcionam junto deste órgão de soberania, é inconstitucional por só abarcar os precários e não abarcar os funcionários da Assembleia da República em situação de requisição e cedência de interesse público.
Não ocorre, pois, violação do referido princípio alegadamente infringido nem a Lei n.º 112/2017, de 29 de dezembro, padece da inconstitucionalidade que lhe foi acometida.
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Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em julgar a presente ação administrativa totalmente improcedente, absolvendo a R. do pedido.
Custas pela A..
Lisboa, 29/10/2020

O relator consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15°-A do DL n.º 10-A 2020, de 13.03, aditado pelo art. 3º do DL n.º 20/2020, de 01.05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento (Conselheiros Carlos Carvalho e Cláudio Monteiro)