| Texto Integral: | Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
I- RELATÓRIO
1. A…………, LDA, no âmbito do processo de execução fiscal n.º 1279201001006452, deduziu reclamação judicial do despacho do Director de Finanças, que indeferiu o pedido de isenção parcial da prestação de garantia, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, que foi julgada improcedente.
2. Não se conformando com tal decisão, A…………, LDA. interpôs recurso para a secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, apresentando as Alegações, com as seguintes Conclusões:
“B1. Estando em causa a renovação do período de isenção de prestação de garantia, fundado em factos já previamente demonstrados perante a AT, e por interposição do princípio do inquisitório, a decisão de indeferimento, escudada na aplicação das regras do ónus da prova, é ilegal e violadora daquele princípio.
B2. Assim, tendo sido invocados, na renovação do pedido de isenção de prestação (parcial) de garantia os mesmos factos que integraram o primeiro pedido – deferido -, os quais foram aí demonstrados com um juízo de concordância da AT que deu por assente a realidade deles inferível, não se verifica uma situação de ausência de prova, no procedimento, desses mesmos factos, que careça de ser resolvida contra a recorrente por aplicação das regras de repartição do ónus da prova.
B3. Inexistindo, no período abrangido pela dispensa de prestação de garantia, qualquer acréscimo patrimonial, traduzido na aquisição da propriedade dos bens referidos, os quais já existiam à data em que fora concedida a dispensa de garantia, não se está perante uma alteração do “stato quo ante” que determinou o deferimento do pedido de isenção de prestação de garantia, sendo de considerar preenchidos, como assim se entendeu no passado, os pressupostos para a aplicação do regime previsto no artigo 52.°, n.° 4, da LGT.
B4. O regime previsto no artigo 170.° do CPPT não se aplica nos casos em que se está perante a “solicitação de um novo período de isenção”, cujo procedimento se encontra regulado nos n.°s 5 e 6 do artigo 51°, da LGT, e que prevalece sobre as normas do CPPT.
B5. Devendo a decisão do pedido de dispensa de prestação de garantia previsto no artigo 52.° n.° 4, da Lei Geral Tributária, qualificar-se como acto materialmente administrativo em matéria tributária e considerando-se que não lhe é aplicável o regime previsto no artigo 170°, n.° 4, do CPPT, não ocorre qualquer circunstância que obste ao exercício do direito de audição (artigo 60.° da LGT) nos casos em que a AT intente indeferir a concessão de um novo período de isenção de prestação de garantia.
B6. Estando em causa não apenas uma decisão administrativa contrária à pretensão do particular, mas que vai também em sentido contrário a um acto anterior praticado pela AT, o exercício do direito de audição tem uma importância acrescida, permitindo que o interessado possa participar na tomada de decisão contraditória com a anterior (ao menos no seu resultado).
B7. A AT e o Tribunal recorrido, violaram, pois, por errada interpretação, o disposto nos artigos 52.°, n.°s 4, 5 e 6, 74.°, n.° 1, da LGT e o artigo 170.º do CPPT.
Termos em que e nos mais de direito se requer a revogação da sentença recorrida e, consequentemente, a prolação de douto acórdão que julgue a reclamação procedente, com as legais consequências.”
3. Foram apresentadas Contra-alegações, com as Conclusões seguintes:
“a) Na sequência da alteração legislativa introduzida pela Lei n° 64-B/2011, de 30 de Dezembro ao n.º 5 do artigo 52° da LGT, a isenção de prestação de garantia concedida no âmbito do processo de execução fiscal passou a estar sujeita a um prazo de caducidade de um ano;
b) Perante a caducidade do direito de isenção parcial de prestação de garantia, impõe-se ao executado (ora recorrente) formular um novo pedido, devendo para tanto respeitar toda a tramitação que o quadro legal lhe impõe, designadamente, o disposto no artigo 52°, n.º 4 da LGT e 170° do CPPT.
c) O quadro legal em apreciação (n° 4 do artigo 52° da LGT e artigo 170° do CPPT) não permite ao recorrente que apenas se limite a invocar o interesse que tem em renovar o direito de isenção, exigindo-lhe, por efeito do instituto da caducidade prevista no n° 4 do artigo 52° da LGT, que efectue um novo pedido, em ordem a que aquele direito lhe seja reconhecido e produza os respectivos efeitos jurídicos.
d) Na qualidade de interessado no reconhecimento do direito de isenção e da produção dos respectivos efeitos na ordem jurídica, cabe ao executado (ora recorrente) o impulso de invocar perante a Administração Tributária tal pretensão, devendo satisfazer os requisitos a que alude o n° 4 do artigo 52° da LGT, e instruir o pedido com os elementos de prova enunciados no artigo 170° do CPPT.
e) As normas vertidas no n° 4 do artigo 52° da LGT e do artigo 170° do CPPT, não podem ser interpretadas de forma isolada, porquanto, o verdadeiro sentido e alcance das mesmas só será atingido pela sua interpretação e aplicação conjunta.
f) Afastar a aplicabilidade do artigo 170º - conforme pretende o recorrente - no âmbito da tramitação do pedido de dispensa de prestação de garantia, traduzir-se-ia numa violação grosseira da lei, actuando contra a realização do interesse público, já que o executado beneficiaria de um direito de isenção de prestação de garantia, sem que para tanto estivesse onerado a provar a existência desses requisitos, com inevitáveis e graves prejuízos para a concretização da finalidade pública que se materializa na cobrança coerciva da divida exequenda.
g) Se por um lado, o n° 4 e 5 do artigo 52° da LGT visa a tutela do interesse do executado em ver suspenso o processo de execução fiscal, por outro lado, a norma vertida no artigo 170° do CPPT ao regulamentar a forma como aquela isenção é atribuída visa tutelar o interesse público na medida em que exigindo do executado a prova dos requisitos contidos no n° 4 do artigo 52° procura salvaguardar a cobrança do crédito a que o Estado legitimamente tem direito.
h) Ao ter apresentado um pedido de renovação de dispensa de prestação parcial de garantia sem que para tanto, juntasse os necessários elementos de prova a que alude o artigo 170° do CPPT, violou este preceito legal e também o ónus da prova previsto no artigo 342° do Código Civil, adoptado no procedimento tributário, por força do disposto no artigo 74°, n° 1 da LGT, em que se estabelece que “o ónus da prova dos factos constitutivos recai sobre quem os invoque”.
i) Atento o entendimento dominante da jurisprudência emanada deste Digno Supremo Tribunal Administrativo, a cujos fundamentos e conclusões aderimos, conclui-se pela não aplicação do artigo 60º da LGT no âmbito do processo de execução fiscal, mais concretamente e no que ao caso em apreço interessa, no pedido de dispensa de garantia.
j) A Administração Tributária na decisão de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia e bem assim a douta sentença recorrida, efectuaram uma correcta interpretação e aplicação das normas vertidas nos artigos 52°, n°s 4, 5 e 6, 74°, n° 1 da LGT e do artigo 170° do CPPT, não existindo na decisão proferida pela Administração Tributária nem na decisão proferida pelo Tribunal recorrido, qualquer vicio susceptível de invalidar as mesmas.
Pelo que, com o mais que Vossas Excelências se dignarão suprir, deve ser negado provimento ao presente recurso e em consequência deverá a decisão recorrida manter-se na ordem jurídica.”
4. O Digno Representante do Ministério Público, junto do STA, emitiu douto Parecer no sentido da improcedência do recurso.
5. Com dispensa de vistos, por o processo ser urgente, cumpre apreciar e decidir.
II-FUNDAMENTOS
1- DE FACTO
Da sentença recorrida resultam provados os seguintes factos:
“1. Em 23/6/10, a reclamante “A……….., Lda.”, foi citada no âmbito do processo de execução fiscal n° 1279201001006452, para cobrança coerciva de uma dívida de IVA no valor de € 50.111, 21, referente aos exercícios de 2007 e 2008 — cfr. fls. 27 a 75 da p.i. processo no SITAF;
2. Em 25/6/2010, a executada deduz impugnação judicial neste TAF de Castelo Branco invocando a ilegalidade das liquidações adicionais de IVA
— cfr. fls. 80 e 82 contestação, processo no SITAF;
3. Em 07/07/2010, o Chefe do Serviço de Finanças de Seia emite mandado de penhora no âmbito do qual ordena a penhora de bens pertencentes ao executado suficientes para pagamento da dívida exequenda, juros de mora e custas processuais — cfr. fls,. 83 da contestação, processo no SITAF
4. Em 15/07/2010, a executada/reclamante oferece à penhora o seu estabelecimento comercial instalado no prédio urbano inscrito na matriz predial urbana da freguesia de Santa Comba, concelho de Seia, artigo 882 e, bem assim todos os bens que integram o seu imobilizado com excepção dos veículos automóveis — cfr, fls. 89 a 96 da contestação, processo no SITAF;
5. Em 15/7/2010, o Serviço de Finanças de Seia, através do Oficio n° 03467, procede à notificação da reclamante para a mesma vir reforçar a garantia, uma vez que a prestada se revelava insuficiente face ao valor dos bens dados como garantia - cfr. fls. 98 da contestação, processo no SITAF;
6. Em 31/8/2010, o Serviço de Finanças de Seia procede à penhora da universalidade do estabelecimento comercial identificado em 3 supra — cfr, fls. 13 a 21 da contestação, processo no SITAF;
7. Na mesma data é emitida informação referindo que o valor dos bens penhorados é insuficiente para garantir as dívidas constantes de outros processos executivos:
8. Em 31/8/2010, o Chefe do Serviço de Finanças e Seia, profere despacho no âmbito do qual concede à executada a dispensa parcial de garantia:
- cfr.fls. 23 da contestação, processo no SITAF;
9. Em 28/09/2010, o Chefe do Serviço de Finanças de Seia, profere despacho no âmbito do qual suspende o processo de execução fiscal:
- cfr. fls. 74 da contestação, processo no SITAF;
10. Em 10/12/12, a ora reclamante solicita ao Chefe do Serviço de Finanças, pedido de isenção parcial de garantia, dado a garantia anterior ter, entretanto, caducado, tendo sido informado que:
- cfr. fls. 89 da contestação, processo no SITAF;
11. Em 12/12/12, o Chefe do Serviço de Finanças emite despacho referindo que a decisão que recair sobre pedido formulado pela executada (nos termos do art. 52°, n° 4 LGT e 170 do CPPT) é da competência do Director de finanças da Guarda. Remete o processo para a Direcção de Finanças Guarda — cfr. fls. 90 da contestação, processo no SITAF:
12. Em 20/12/12, o Director de Finanças da Guarda profere despacho de indeferimento do pedido de isenção parcial da prestação de garantia fundando a sua decisão em informação, que se enuncia seguidamente:
“…
2- DE DIREITO
2.1. Das questões a apreciar e decidir
Como resulta do probatório, a ora recorrente, por requerimento de fls. 325 a 326, pediu, em 10/12/12, ao órgão de execução fiscal a isenção da prestação de garantia, invocando, entre o mais, que:
“3) (…) Como «a responsabilidade do executado, prevista na parte final do nº 4, se deve entender em termos de dissipação de bens com intuito de diminuir a garantia dos credores, e não como mero nexo de causalidade desprovido de carga de censura ou simples má gestão dos seus bens, então só pode concluir-se que ao executado incumbe provar que, apesar da insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida e acrescido, não houve dissipação de bens com intuito de diminuir a garantia dos credores”
4) Na verdade a ora requerente, é proprietária do património que já se encontra penhorado, não dispondo de mais bens para o efeito, nem tão pouco tendo meios económicos que lhe permitam apresentar uma garantia bancária.
5) Em suma: a insuficiência do património, para solver os débitos fiscais não deriva de qualquer acção ou omissão do requerente, pois nunca violou quaisquer regras legais ou contratuais que tenham por fim a protecção dos credores e a insuficiência do património não resulta de qualquer violação pelos requerente dessas disposições..
6) Acresce a falta de meios económicos para a prestação de garantia solicitada.
7) Reunindo, pois, as condições para que lhe seja novamente reconhecida a isenção parcial de prestação de garantia,…”
Por despacho do Director de Finanças da Guarda, proferido em 20/12/12, foi indeferido o pedido de isenção parcial da prestação de garantia por, no essencial, “o requerimento apresentado pelo executado deveria estar devidamente fundamentado e instruído com todos os documentos comprovativos da verificação dos pressupostos de que depende a concessão da dispensa de garantia (artigo 170º, nº 3, do CPPT), o que não se verifica” (cfr. ponto 12 da matéria dada como provada).
Contra este despacho deduziu a recorrente reclamação judicial, dando como reproduzidos o teor da informação e do despacho constante de fls. 101 e 102 do PEF 21279201001006452, que foi julgada improcedente, por sentença proferida, em 7 de Março de 2013, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco.
Para tanto ponderou a Mmª Juíza “a quo”, entre o mais, que:
“QUANTO À FALTA DO DIREITO DE AUDIÇÃO
· “(…) Como o «processo» de execução fiscal é todo ele de natureza judicial, independentemente da natureza materialmente administrativa ou jurisdicional dos actos que nele sejam praticados, a conclusão lógica é que as normas previstas para o procedimento não se aplicam à categoria processo de execução fiscal.
· “(…) Pelos efeitos produzidos, a decisão sobre o pedido de isenção de garantia é acto predominantemente processual: faz cessar o efeito suspensivo da execução iniciado com o pedido de isenção, procedendo-se de imediato à penhora ou compensação de dívidas (cfr. n°2 do art. 169° nº 1 do art. 89° do CPPT
· “(…) Afigura-se-me pois que, determinada a natureza processual dos actos praticados pelo órgão de execução fiscal, conclui-se pela inaplicabilidade das normas próprias do procedimento tributário, como é o caso do artigo 60° relativo ao direito de audição prévia, ao acto que indeferiu o pedido de isenção de garantia.
E, mesmo que se entendesse que o despacho que versa sobre a prestação de garantia seria um acto materialmente administrativo (porque o órgão decisor assume a posição de parte), ainda assim face à urgência objectiva, revelada pela norma ínsita no art° 170.º do CPPT, de prolação dessa decisão, deve apelar-se ao regime contido no CPA, cujo artigo 103°, n° 1, que estabelece que não há lugar a audiência dos interessados «Quando a decisão seja urgente», por força da aplicação subsidiária desta norma em conformidade com o disposto no artigo 2.°, alinea c) da LGT.(…).”
“QUANTO À DISPENSA DE PRESTAÇÃO DE GARANTIA
· “(…) A lei permite a isenção da prestação de garantia nos casos em que a prestação cause prejuízo irreparável ou manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para pagamento da quantia exequenda (Art. 52º, n°4 LGT).
· “Conforme decorre do probatório, na fase administrativa referente à renovação do “pedido de dispensa de prestação de garantia”, pois a anterior havia caducado por decurso de respectivo prazo, os então requerentes não juntaram qualquer prova que sustentasse o pedido de dispensa, como era seu ónus.
· “(…) admite-se a dispensa da prestação de garantia a efectuar pelo órgão da execução fiscal, em caso de manifesta falta de meios económicos do executado ou, mesmo quando este disponha de meios económicos suficientes, a prestação de garantia lhe cause ou possa causar prejuízo irreparável, circunstâncias que obviamente cabe provar por parte dos requerentes.
· “(…) Ora, a requerente não juntou qualquer prova do direito que pretendia fazer valer, nem na fase do pedido junto do órgão administrativo competente, nem nos presentes autos. (…)”.
Contra este entendimento se insurge a Recorrente, alegando, em síntese, que, tratando-se da renovação “do período de isenção de prestação de garantia, fundado em factos já previamente demonstrados perante a AT, e por interposição do princípio do inquisitório, a decisão de indeferimento, escudada na aplicação das regras do ónus da prova, é ilegal e violadora daquele princípio”.
Em face das conclusões, que delimitam o âmbito e o objecto do recurso, nos termos do estatuído nos arts. 684º, nº 3, e 685º-A/1, do CPC, as questões a decidir são as de saber se a Mmª Juíza “a quo” incorreu em erro de julgamento ao julgar improcedente a reclamação por entender:
a) Não haver lugar à audiência prévia da executada, no caso de indeferimento do pedido de renovação da dispensa de garantia;
b) Não ter sido dado cumprimento ao ónus que sobre si impendia de prova dos pressupostos da dispensa de garantia a que se reporta o nº 4 do art. 52º da LGT.
Vejamos.
3.1.1. Da aplicabilidade do direito de audiência no procedimento de renovação de pedido de dispensa de prestação de garantia
A lei permite a isenção da prestação de garantia nos casos em que a prestação cause prejuízo irreparável ou manifesta falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para pagamento da quantia exequenda, desde que em qualquer dos casos a insuficiência ou inexistência de bens não seja da responsabilidade do executado, nos termos do disposto no nº 4 do art. 52º da LTG.
Por sua vez, segundo o nº 3 do art. 170º do CPPT, o pedido deve ser dirigido ao órgão da execução fiscal devidamente fundamentado e instruído com a prova documental necessária. E o nº 4 dispõe que o pedido será resolvido no prazo de 10 dias após a sua apresentação.
Sobre a aplicabilidade a este procedimento do direito de audiência consagrado no art. 60º da LGT se pronunciou, após controvérsia jurisprudencial, o Acórdão desta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de 26/9/2012, proferido no processo nº 708/12, em julgamento ampliado nos termos do art. 148º do CPTA, publicado no DR nº 204, I Série, de 22/10/2012, pp. 5955 a 5971, que consagrou a seguinte doutrina constante do respectivo sumário:
“«Independentemente do entendimento que se subscreva relativamente à natureza jurídica do acto aqui em causa (indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia) – acto materialmente administrativo praticado no processo de execução fiscal ou acto predominantemente processual – é de concluir que não há, no caso, lugar ao exercício do direito de audiência previsto no art. 60º da LGT».
E, na fundamentação desta solução pode ler-se, entre o mais, que “(…) a natureza urgente que o legislador atribuiu ao procedimento previsto no art. 170º do CPPT é de configurar como circunstância que, pela sua excepcionalidade e pela incompatibilidade com a duração mínima da audiência de interessados, justifica a preterição daquela formalidade, de acordo com o disposto na al. a) do nº 1 do art. 103º do CPA (aplicável por força da al. c) do art. 2º da LGT), sendo que tal situação de urgência (determinante da não audiência dos interessados) ocorre quando haja de se prosseguir determinada finalidade pública em que o factor tempo se apresente como elemento determinante e constitutivo e seja impossível ou, pelo menos, muito difícil, cumpri-la através da observância dos procedimentos normais.
“Ora, sendo certo «que o direito de participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes dizem respeito tem de ser norteado pelo princípio superior da salvaguarda dos seus direitos ou interesses legítimos na feitura de uma decisão que se deseja correcta, não o é menos que tal exercício não deve criar obstáculos a situações objectivas de urgência legal, razão por que se impõe observar, também nos procedimentos tributários de carácter urgente, a norma que prevê a dispensa de audição contida no referido artigo 103º, nº 1, alínea a), do CPA.
“No caso vertente, o curtíssimo prazo concedido à administração tributária para a decisão do pedido, conjugado com a obrigatoriedade de o executado apresentar imediatamente toda a prova no requerimento onde formula a sua pretensão, denuncia objectivamente o carácter urgente deste procedimento tributário, onde o tempo constitui um elemento determinante na finalidade pública que se visa prosseguir, de obviar ao sumiço de bens que possam garantir o pagamento integral da dívida exequenda, assim se justificando a não observância da formalidade prescrita no artigo 60º da LGT, ao abrigo do disposto na alínea a), do n° 1, do artigo 103° do CPA, face à aplicação subsidiária das normas do CPA ao procedimento tributário» (citado ac. de 23/2/2012, rec. nº 59/12).
“A prescrição de um prazo imperativo tão curto, associado à preocupação do legislador em estabelecer que do pedido devem constar as razões de facto e de direito em que se baseia a pretensão e que o mesmo deve ser instruído com a prova documental pertinente, apontam no sentido de a AT ser chamada a decidir apenas com base nos elementos que lhe forem aportados pelo executado, recaindo sobre ele o ónus de instruir o procedimento com todos os elementos necessários à formação da decisão pela AT. Ou seja, é de concluir que o legislador, tendo em conta a forma como regula os elementos que devem constar do requerimento e o prazo exíguo para a resposta da AT, não quis deliberadamente assegurar o direito de audiência”.
No caso dos autos, foi com base nesta jurisprudência que a Mmª Juíza “a quo” concluiu pela inaplicabilidade do direito de audiência, sem ter em conta que os pressupostos de facto e de direito são muito diferentes.
Com efeito, a solução a dar ao caso em apreço é precisamente a de saber se na situação de renovação de pedido de isenção de prestação de garantia, regulada no art. 52º, nºs 5 e 6, da LGT, é de aplicar a jurisprudência deste Supremo Tribunal, atrás referenciada e definida para o pedido inicial de isenção de prestação de garantia.
Vejamos.
A Lei nº 64-B/2011, de 30 de Dezembro, procedeu à alteração, no que ao caso importa, dos nºs. 5 e 6 do art. 52º da LTG, que passaram a ter a seguinte redacção:
“5. A isenção prevista no número anterior é válida por um ano, devendo a administração tributária notificar o executado da data da sua caducidade, até 30 dias antes.
“6. Caso o executado não solicite novo período de isenção ou a administração tributária o indefira, é levantada a suspensão do processo”.
A novidade introduzida por estas disposições reside no facto de a isenção total ou parcial da prestação de garantia passar a ser válida apenas por um ano. O objectivo do legislador será o de propiciar a revisão periódica dos pressupostos em que assentou a isenção dada a possibilidade de uma eventual alteração superveniente da situação económica do executado poder deixar de justificar a manutenção da dispensa anteriormente concedida.
Para esse efeito, a Administração Tributária deve notificar o executado, da data da caducidade até 30 dias antes, afim de o mesmo poder vir ao processo solicitar novo período de isenção. Da conjugação do disposto nos nºs 5 e 6 resulta que só se verificará a caducidade da isenção anteriormente concedida em duas situações: (i) se o particular não solicitar novo período; (ii) ou se o pedido for indeferido.
Do exposto resulta que se o particular solicitar novo período de isenção de garantia antes da data em que termina a anterior, aquela isenção só caducará se o pedido for indeferido, pois só então será levantada a suspensão do processo, com a consequente caducidade. Note-se que este resultado, que deriva expressamente dos mencionados preceitos, é o que sempre resultaria da aplicação das regras gerais (art. 331º do Código Civil).
Por outro lado, a lei não estabelece qualquer prazo para a Administração Tributária decidir se concede ou não novo período de isenção, uma vez que o prazo de 30 dias estabelecido no nº 5 do art. 52º da LGT não é um prazo de decisão, mas tão só o prazo dentro do qual a Administração Tributária está obrigada a notificar o executado da data da caducidade da anterior isenção.
Impõe-se também sublinhar que, na ausência de regra expressa sobre o assunto, por razões de eficiência e economia procedimental, afigura-se perfeitamente plausível que, não havendo alteração das circunstâncias, no requerimento em que solicite novo período de isenção o contribuinte se limite a dizer isso mesmo remetendo para a prova anteriormente feita e já em poder da Administração.
Assim sendo, afigura-se que as razões em que se fundamenta o Acórdão deste Supremo Tribunal, de 26 de Setembro de 2012, para recusar o exercício do direito de audiência, no pedido inicial de isenção de prestação de garantia, não se verificam no caso de renovação tendente a obter um novo período de isenção.
A situação factual é, desde logo, muito diferente, não apenas por se tratar de uma reavaliação dos pressupostos de anterior pedido de isenção favorável, o que é muito diferente quando está em causa a apreciação de um pedido de isenção inicial, mas sobretudo porque a execução já se encontra suspensa por força da 1ª isenção de dispensa concedida. Neste sentido, é muito clara a lei quando estabelece que só será levantada a suspensão do processo caso o executado não solicite novo período de isenção ou a administração tributária o indefira (nº 5 do art. 52º da LGT).
No caso em apreço, verifica-se que a Administração Tributária notificou a executada no dia 1 de Dezembro de 2012 de que a isenção anteriormente concedida terminava no dia 31 de Dezembro de 2012 e a executada requereu “a renovação” do pedido de isenção parcial da prestação de garantia em 10 de Dezembro de 2012, logo, foi requerido novo período de isenção antes da data da caducidade da anterior, razão por que a isenção anterior não chegou a caducar.
Ora, encontrando-se o processo suspenso ao abrigo da isenção anterior não se vislumbra razões, em especial de urgência, que impeçam o exercício do direito de audiência.
Mas mesmo que assim não se entenda, a verdade é que a questão não se coloca no caso em apreço. Tal como ficou sublinhado no voto de vencido que a ora relatora subscreveu no Acórdão do STA, de 26 de Setembro de 2012, considera-se que também no caso não foi violado o ónus de prova, mas sim o ónus de junção de documentos, cuja omissão é suprida com o dever de convite para juntar documentos.
3.1.2. Da distinção entre exercício do direito de audiência e convite para correcção de requerimento deficiente
Com efeito, afigura-se que na situação dos autos não está em causa tanto o exercício do direito de audiência, mas sim a omissão de convite para suprir deficientes do requerimento de isenção de prestação de garantia.
Com efeito, da leitura do requerimento inicial feito pela executada facilmente se retira que a mesma, partindo do pressuposto que estava perante um pedido de renovação da isenção anteriormente concedida e não tendo havido alteração nem dos pressuposto nem das suas condições económicas, limitou-se a alegar que “é proprietária do património que já se encontra penhorado, não dispondo de mais bens para o efeito, nem tão pouco tendo meios económicos que lhe permitam apresentar uma garantia bancária.(…) a insuficiência do património, para solver os débitos fiscais não deriva de qualquer acção ou omissão do requerente, pois nunca violou quaisquer regras legais ou contratuais que tenham por fim a protecção dos credores e a insuficiência do património não resulta de qualquer violação pela requerente dessas disposições. Acresce a falta de meios económicos para prestação da garantia solicitada”, sem juntar qualquer documento demonstrativo dos factos invocados nem remetendo para o requerimento anterior.
E no despacho reclamado diz-se expressamente que “(…) o requerimento apresentado pelo executado deveria estar devidamente fundamentado e instruído com todos os documentos comprovativos da verificação dos pressupostos de que depende a concessão da dispensa de garantia ( artigo 170º, nº 3 do CPPT), o que não se verifica”.
No mesmo sentido, se pode ler na sentença recorrida, entre o mais, que o art°.170º, nº 3, do CPPT estabelece “que o pedido deve ser instruído com a prova documental necessária, o que pressupõe que toda a prova relativa a todos os factos que têm de estar comprovados para ser possível dispensar a prestação de garantia seja apresentada pelo executado, instruindo o seu pedido, pois a prova de todos esses elementos é necessária para o deferimento da sua pretensão, (…).
“Ora, a requerente não juntou qualquer prova do direito que pretendia fazer valer, nem na fase do pedido junto do órgão administrativo competente, nem nos presentes autos.
“De facto, a insuficiência de bens patrimoniais da executada não é, só por si, reveladora da manifesta falta de meios económicos pois, a prestação de garantia não incide apenas sobre a penhora de bens patrimoniais.
“Poderá a reclamante no âmbito do processo executivo, vir aos autos prestar garantia bancária, seguro-caução, entre outros.
“Seria pois, imprescindível a prova por parte da reclamante da sua incapacidade económico-financeira e a verificação cumulativa dos pressupostos a que se reporta o nº 4 do art. 52° da LGT, elementos necessários para apreciação da sua pretensão e, por esse motivo, foi ela própria que deixou claudicar a mesma. (…)”.
Não obstante a Mmª Juíza “a quo” falar em violação do ónus da prova, o que está em causa é o facto de a reclamante não ter junto com o requerimento os documentos necessários a demonstrar o alegado, caindo-se na questão de saber se no caso se impunha convidá-la a juntar os documentos em falta.
A verdade é que mesmo a entender-se aplicável o procedimento estabelecido no art. 170º, nºs 3 e 4, do CPPT, ao pedido de renovação de isenção de prestação de garantia, regulado no art. 52º, nºs 5 e 6 da LGT, o que já vimos poder ser desproporcionado e contrário aos princípios da eficiência e economia procedimental, não se vislumbra que argumentos razoáveis e objectivamente fundados possam justificar a dispensa sequer do convite para correcção de um requerimento deficientemente instruído.
Como ficou sublinhado no voto de vencido, atrás mencionado, “A decisão de imediato indeferimento com base na falta de junção de prova, em especial tratando-se de factos negativos, sempre se revela, portanto, no caso, uma decisão desproporcionada (Note-se que quanto às exigências do requerimento de dispensa de prestação de garantia o art. 170º, nº3, do CPPT limita-se a referir de forma vaga que o pedido deve conter a “fundamentação de facto e de direito” e ser “instruído com a prova documental necessária”.). É que uma coisa é concluir-se que a urgência do procedimento não é compatível com o exercício do direito de audiência, mas não se vislumbra quais os interesses que possam justificar a inexistência sequer de um convite para o executado juntar meios de prova em dois ou três dias.
“Considerando que a justiça material deve prevalecer sobre a justiça formal, caberia à Administração Fiscal convidar o recorrente a suprir a omissão da prova dos factos alegados, e assim se obviaria a que uma omissão de natureza meramente procedimental conduzisse de imediato ao que veio a constituir uma denegação quase automática e cega do requerimento do recorrente, obrigando-o a recorrer ao tribunal o que poderia ser evitado.
“No mesmo sentido milita o dever de colaboração que deve mediar as relações entre os sujeitos do procedimento. A desproporção entre a irregularidade cometida pelo recorrente (não juntar os documentos sobre os factos alegados) e a consequência que lhe é associada pela Administração Fiscal é manifesta, não se revelando adequada nem proporcional”.
Para quem aceite, como defendido no Acórdão atrás referido, que a isenção de prestação de garantia para suspender a execução tem a natureza de acto administrativo em matéria tributária, dispõe, por exemplo, o art. 89º do CPA que o órgão que dirige a instrução pode determinar aos interessados designadamente a apresentação de documentos ou coisas e a colaboração noutros meios de prova.
De igual modo, ainda que porventura se concebesse a tramitação em causa como tendo natureza processual, sempre impenderia sobre o órgão de execução fiscal notificar o requerente para suprir as deficiências, juntando os documentos julgados necessários, segundo os princípios do inquisitório e da cooperação das partes, consagrados, respectivamente, nos arts. 265º, nº 3, e 266º, nº 4, do CPC. Segundo o primeiro, “[i]ncumbe ao juiz realizar ou ordenar, mesmo oficiosamente, todas as diligências necessárias ao apuramento da verdade e à justa composição do litígio, quanto aos factos de que lhe é lícito conhecer” (princípio do inquisitório)”.
3.2. Finalmente, afigura-se que assiste de alguma forma razão à requerente quando alega que não tendo havido qualquer alteração do “stato quo ante”, que determinou o indeferimento do primeiro pedido de isenção de prestação de garantia, não se afigura legítimo que a Administração Tributária possa odoptar decisão em sentido contrário, admitindo agora designadamente a possibilidade de penhora de veículos automóveis, quando anteriormente havia reconhecido a sua indispensabilidade para o exercício da actividade da recorrente, sem ao menos dar-lhe a oportunidade de exercer quanto a essa matéria o contraditório. Note-se que não se ignora o direito que assiste à Administração em geral de revogar (anular) actos administrativos constitutivos de direitos no prazo de um ano, quando ilegais, o que se questiona é fazê-lo sem ouvir o interessado.
Em suma, por tudo o quanto vai exposto, afigura-se, em primeiro lugar, que a sentença recorrida incorre em erro de julgamento ao não admitir sequer que o procedimento de renovação de isenção de prestação de garantia seja compatível com o dever de convite para a recorrente suprir a omissão da prova dos factos alegados quanto à verificação dos pressupostos plasmados no art. 52º, nº 4, da LGT. Em segundo lugar, considera-se que assiste razão à recorrente, no que se refere à ilegalidade da actuação da Administração Tributária, na parte em que esta decide em sentido contrário, alterando unilateralmente a decisão anterior favorável, sem dar qualquer oportunidade de a visada se pronunciar sobre a questão e as razões que justificam a sua actuação.
A sentença recorrida, que decidiu em sentido contrário, não merece acolhimento devendo ser revogada.
Nesta sequência, deve dar-se provimento ao recurso.
III- DECISÃO
Termos em que os Juízes Conselheiros da Secção do Contencioso Tributário acordam, em conferência, conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, julgando procedente a reclamação.
Custas pela recorrida.
Lisboa, 15 de Maio de 2013. - Fernanda Maçãs (relatora) - Casimiro Gonçalves (Vencido, de acordo com a declaração junta) - Francisco Rothes (Voto a decisão, apesar de entender que não há lugar à audiência prévia, por considerar que a AT não pode indeferir o pedido - que é de renovação da isenção anteriormente concedida – com fundamento em falta de prova, sem antes dar à requerente a possibilidade de sanar essa omissão, não valendo aqui os motivos por que entendo que não é de conceder essa possibilidade quando o pedido seja de dispensa de prestação de garantia.)
Voto vencido.
Considerando embora que as razões que possam justificar a recusa do direito de audiência no procedimento do pedido inicial de isenção de prestação de garantia não se verificam no caso de renovação do pedido tendente a obter um novo período de isenção, uma vez que a execução se encontra suspensa por força da 1ª isenção, não se me afigura, no entanto (e ainda na linha do também decidido no acórdão de 26/9/2012, recurso n° 0708/12, que relatei) que não tendo a recorrente juntado os meios probatórios (documentais ou outros) para prova dos pressupostos da isenção (nº 4 do art. 52º da LGT) a lei imponha que a AT haja de a convidar a suprir a não junção atempada de tais elementos, imposta pelo n° 3 do art. 170º do CPPT, até porque pode entender-se a referência à instrução do pedido com prova documental como proibindo a apresentação de prova documental em momento posterior, designadamente que no requerimento se peça prazo para junção de documentos posteriormente (cfr. Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 6ª ed., 2011, Vol. III anotação 4 ao art. 170º do CPPT, pp. 232 e ss.).
Casimiro Gonçalves. |
