Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos STA	Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:	0912/15

Data do Acordão:	06/07/2016

Tribunal:	1 SECÇÃO

Relator:	TERESA DE SOUSA

Descritores:	AJUDAS COMUNITÁRIAS REPOSIÇÃO PLANO PRESCRIÇÃO REENVIO PREJUDICIAL

Sumário:	Suscitada em processo que corre na jurisdição nacional questão de interpretação de normas da União Europeia, deve o tribunal nacional decidir da necessidade de decisão prejudicial do Tribunal de Justiça da União, suscitando o processo de reenvio prejudicial.


Nº Convencional:	JSTA000P20646
Nº do Documento:	SA1201606070912
Data de Entrada:	10/29/2015
Recorrente:	INST DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P.
Recorrido 1:	A....., LDA
Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Texto Integral

Texto Integral:

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO
O Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP,IP), Réu na Acção Administrativa Especial instaurada contra si por A……….., Lda, recorreu, nos termos do art. 150º, nº 1, do CPTA para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), proferido em 6 de Março de 2015, que revogou parcialmente a decisão proferida em sede de despacho saneador pelo TAF de Penafiel e julgou procedente a excepção de prescrição decidindo:
a) Julgar procedente a excepção da prescrição da obrigação de restituição das atinentes quantias por indevidamente recebidas:
a. Relativamente às facturas nº 139, emitida a 07-09-2001, nº 80, emitida a 07- 07-2001, nº s 108084, 108085 e 108086, emitidas a 03-09-2001 e nº 140, emitida a 07-09-2001, apresentadas no dia 19-09-2001;
b. Relativamente às facturas nº s 202040 e 202041, ambas emitidas a 19-02- 2002, e nº 17-2002, emitida a 31-01-2002, apresentadas no dia 28-03-2002;
b) Julgar improcedente a excepção da prescrição da obrigação de restituição das atinentes quantias por indevidamente recebidas relativamente às facturas nº 1- 2003, 2-2003, 3-2003, 4-2003 e 5-2003, todas emitidas a 02-01-2003, considerada no acto impugnado apresentado no dia 21.01.2003, na parte da despesa total para tanto considerada no acto impugnado.

Por acórdão da formação prevista no art. 150º, nº 5 do CPTA, de 08.10. 2015, a revista foi admitida com os seguintes fundamentos:
«..., o recorrente vem colocar questões jurídicas que não foram apreciadas na jurisprudência do STA seguida no acórdão recorrido, qual seja a de que, no presente caso estaríamos perante uma (i) ajuda no âmbito de um programa plurianual e (ii) perante irregularidade continuada ou repetida. Relativamente a estas questões não existe ainda uma jurisprudência consolidada sendo certo que a sua relevância jurídica e social é indiscutível, pois estão em causa as regras sobre a prescrição da reposição de dinheiros comunitários, indevidamente recebidos. É portanto, de inegável interesse a intervenção do STA com vista ao esclarecimento das referidas questões visando, além do mais, uma melhor aplicação do direito pelos órgãos competentes da Administração Pública em casos futuros.»

O recorrente nas suas alegações formulou as seguintes conclusões:
A. O presente recurso vem interposto de acórdão proferido em 6/3/2015, através do qual, entendeu o Tribunal a quo, que o ato impugnado desrespeitou as regras de prescrição previstas no art. 3º do Regulamento (CE, EURATOM), n° 2988/95 fundamentando a sua decisão à luz da jurisprudência constante de Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 8/10/2014, proferido no âmbito do processo de pronúncia do TJUE através do acórdão de 17/09/2014 no âmbito do Processo n° C-341/13, onde consta o entendimento que os atos de concessão de ajudas financeiras ilegais só podem ser revogados no prazo de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade.
B. O presente recurso, salvo melhor opinião, preenche requisitos de admissibilidade previstos no art. 150° do CPTA, pelo que deve ser admitido, para uma melhor aplicação do Direito, pois a interpretação do Tribunal a quo sobre a prescrição do procedimento, manifestamente viola o teor:
— da segunda parte do segundo parágrafo art.3° do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95, porque a Medida 1 - Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural (adiante designado por Programa AGRO), é uma ajuda ao investimento paga no âmbito de um programa plurianual.
— do segundo parágrafo art. 3.º do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95, porque se trata de uma irregularidade continuada ou repetida (apresentação de 3 pedidos de pagamento 19/9/2001 28/3/2002 e em 21/1/2003, tendo em todos eles ocorrido a violação da Regra da Elegibilidade n.°1).
C. Por outro lado, a admissão do presente recurso assume a maior relevância jurídica pois a controvérsia acarretada a entendimento, é suscetível de extravasar os limites da situação singular em apreço, como aliás já sucede, pois tem-se assistido a uma aplicação indiscriminada pelos Tribunais, da mais recente jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo sobre a regra da prescrição (num acórdão em que é analisada uma ajuda direta), sem atender à natureza específica das ajudas ao investimento (como a dos presentes autos).
D. O recurso de revista revela-se também da maior utilidade jurídica, na medida em que, a posição a adotar por este Venerando Tribunal irá assumir um ponto obrigatório de referência, que servirá de linha orientadora para os demais casos análogos, na medida em que irá esclarecer os exatos termos em que será aplicável o disposto no art.30.º do Regulamento 2988/95, no âmbito de ajudas ao investimento, pagas no âmbito de programas plurianuais, em que pelos beneficiários são praticadas irregularidades continuadas ou repetidas.
E. Vem o presente recurso de revista do Acórdão de 6/3/2015, proferido, através do qual o Tribunal Central Administrativo do Norte, concedeu provimento parcial ao recurso apresentado A………, Lda., e em consequência revogou a decisão final, julgando procedente a exceção da prescrição da obrigação de restituição, relativamente às faturas n°s 139, 80, 108084, 108085, 108086, 202040, 202041, 140 e 17-2002.
F. Salvo melhor entendimento, na situação em apreço nos autos, o Tribunal a quo não parece ter feito uma correta aplicação do direito, pois a ajuda em apreço nos autos é uma ajuda ao investimento paga ao abrigo Medida 1 - Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações do Programa AGRO, que se encontra regulada pelo D.L. n° 163-A/2000, de 27/7, e pela Portaria n° 533-B/2000, de 1 de Agosto, logo, com natureza distinta, da ajuda direta analisada pelo Acórdão do STA de 8/10/2014, proferida no âmbito do Proc. 0398/12 (que serve de fundamento para o acórdão recorrido).
G. O ato impugnado não desrespeitou as regras de prescrição previstas no art. 3° do Regulamento (CE, EURATOM), n° 2988/95, uma vez que o Programa AGRO, enquanto programa plurianal, ou enquanto integrado num programa plurianual, ainda estava a vigor aquando da notificação da decisão final impugnada nos presentes autos,
H. Nos termos do Art° 3° do Regulamento (CE, EURATOM), n° 2988/95, é expressamente prevista uma exceção à regra geral da prescrição do procedimento (quatro anos a contar da prática da irregularidade), estipulando-se que havendo um programa plurianual o prazo de prescrição corre até ao encerramento do programa e recorde-se que apenas foi encerrado no dia 8 de julho de 2014, através de decisão da Comissão Europeia.
I. Ainda que assim não se entenda, o que só por mero dever de patrocínio se concebe, sempre se dirá que inexiste qualquer prescrição do procedimento, pois, além de estarmos perante um programa plurianual, estamos também perante uma irregularidade continuada e repetida. (Sobre irregularidades continuadas ou repetidas vide acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 29-01-2014, proferido no âmbito do Proc. n° 0299/13 e acórdão C-279/05 do Tribunal de Justiça da União Europeia)
J. Com efeito, em 19/9/2001, 28/3/2002 e em 21/1/2003, pela recorrida foram apresentados três pedidos de pagamento, tendo em todos eles ocorrido a violação da Regra da Elegibilidade n.°1, como salienta o Tribunal a quo (págs. 21 e 22 do acórdão recorrido), quando expressamente refere que “impõe-se a conclusão de que a irregularidade ou irregularidades ocorreram no dia 19-09-2001 dia 28-03-2002 e dia 21-01-2003 datas da apresentação desses documentos denominado “remessa dos documentos comprovativos” na medida em que, por contrário ao legalmente exigível, foi considerado, por referência a esse momento, inexistente a operação de aquisição de uma estufa, considerada a existência de pagamentos após o recebimento das ajudas financeiras e ainda a inexistência da documento de despesa comprovativo do pagamento, nos casos identificados (adiante, far-se-á a sua individualização por reporte às datas da apresentação dos respetivos documentos).” (Negrito e sublinhado nosso)
K. Não obstante, entender o recorrente que as irregularidades consumam-se com o pagamento pelo organismo pagador e respetivo recebimento da ajuda, pelo beneficiário da mesma e não com a apresentação do pedido de pagamento das ajudas, para os efeitos previstos no segundo parágrafo do n° 1, do art.3° do Regulamento (CE, EURATOM), n° 2988/95, só se pode falar em irregularidade continuada ou repetida, quando houver por parte do agente económico uma pluralidade de atos ou omissões que violem a mesma disposição de direito comunitário.
L. Foi exatamente o que sucedeu na situação em apreço, pois pela recorrida foram apresentados três pedidos de pagamento em 19/9/2001, 28/3/2002 e em 21/1/2003 tendo em todos eles ocorrido a violação da Regra da Elegibilidade n.°1.
M. Nos termos do segundo e terceiros parágrafos do art. 3.º do Reg. (CE, EURATOM), nº 2988/95, “o prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade sendo que, a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade”.
N. Uma vez que as irregularidades praticadas pela recorrida, nunca foram supridas, não se pode considerar que tenham cessado, pelo que inexiste, qualquer tipo de prescrição do procedimento.
O. Caso assim não se entenda, o que só por mero dever de patrocínio se admite, sempre se dirá que o recorrente remeteu à recorrida:
— Em 18/1/2006 o oficio com a Ref. 88-Ul-Porto/2006, nos termos e para os efeitos dos art°s 100º e 101º do CPA (como resulta provado na alínea 1) do Ponto 11.1 do acórdão de 6/3/2015, proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Norte);
— Em 21/6/2010 decisão final constante de ofício com a Ref. a 006671/2010, que através da qual foi determinada a rescisão unilateral do contrato, com consequente devolução dos montantes indevidamente recebidos.
P. Razão pela qual, para efeitos de contagem do prazo de prescrição do procedimento, deverá ser tida em consideração a data da apresentação do último pedido de pagamento (mais corretamente seria da data do pagamento da ajuda), que ocorreu em 21/1/2003, pelo que tendo a notificação para efeitos de audiência prévia ocorrido 18/11/2006 não se encontravam decorridos 4 anos, nem se encontrava decorrido o prazo de 8 anos, quando a recorrida foi notificada da decisão final em 21/6/2010
O. Dada a complexidade da situação em apreço, cabendo a interpretação do direito comunitário ao Tribunal de Justiça da União Europeia, subsistindo dúvidas quanto à correta aplicação da norma do Regulamento (CE) no 1260/1999 (programa plurianual), bem como do art. 3° do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95 (prescrição do procedimento no âmbito de irregularidades continuadas ou repetidas), requer o recorrente que sejam colocadas a esse Tribunal em sede de reenvio prejudicial, as seguintes questões:
i) O Programa Operacional de Desenvolvimento Rural (designado por Programa AGRO) deve ser considerado um «programa plurianual» na aceção do art. 14º Regulamento (CE) n° 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999?
ii) Deverá o Programa AGRO ser considerado como programa plurianual para efeitos de aplicação do disposto na 2 parte do 2º parágrafo do nº 1 do art.º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95 (segundo o qual «O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa”)?
iii) Sendo o Programa AGRO considerado um «programa plurianual» para efeitos de aplicação do disposto na 2 parte do 2° parágrafo do n° 1 do art. 3° do Regulamento (CE EURATOM) n° 2988/95,
- a prescrição dos procedimentos administrativos abertos no seu âmbito está sujeita ao prazo de 4 anos prescrito no n° 1 do artº3º? ou
- ao prazo previsto na 2ª parte do 2º parágrafo do nº 1 do artº 3º do Regulamento (CE, EURATOM nº 2988/95, ou seja: “até ao encerramento definitivo do programa” [plurianual]?
iv) O Programa AGRO, enquanto programa plurianual, encontra-se encerrado desde o dia 8 de julho de 2014 (conforme notificação remetida pela Comissão Europeia ao IFAP, IR, em 13 de agosto de 2014)?
v) Resultando da matéria provada nos autos, ter existido a violação pela beneficiária da Regra da Elegibilidade n° 1, do Regulamento (CE) n.°1685/2000, da Comissão, nos pedidos de pagamento da ajuda apresentados, em 19/9/2001, 28/3/2002 e em 21/1/2003, no âmbito do Programa AGRO, deverão estas irregularidades ser consideradas continuadas ou repetidas, na aceção dada pelo 2° parágrafo do n° 1 do Art° 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95?
vi) Considerando-se as irregularidades praticadas pela beneficiária da ajuda paga no âmbito do Programa AGRO, como irregularidades continuadas ou repetidas a prescrição do procedimento administrativo abertos no seu âmbito
— está sujeita ao prazo de 4 anos prescrito no n° 1 do art. 3º? ou
— ao prazo previsto no segundo parágrafo do Art° 3° do Reg. (CE, EURATOM), n° 2988/95?
vii) Caso se entenda que o prazo prescrição do procedimento administrativo no âmbito do Programa AGRO, nos termos do previsto no segundo parágrafo do Art° 3° do Reg. (CE, EURATOM), n° 2988/95, “… corre desde o dia em que cessou a irregularidade”, tendo existido por parte da beneficiária a violação da Regra da Elegibilidade n.°1, prevista no Regulamento (CE) n.° 1685/2000, da Comissão, nos pedidos de pagamento apresentados 28/3/2002 e em 21/1/2003:
— em que data deverão ser consideradas cessadas as irregularidades praticadas pela beneficiária? ou
— Não tendo as irregularidades sido supridas, dever-se-á considerar que as mesmas não cessaram?
R. Face ao exposto, o entendimento do Tribunal a conceder provimento parcial ao recurso apresentado pela ora recorrida, A………., Lda, com consequente revogação da decisão final, julgando procedente a exceção de prescrição da obrigação de restituição, relativamente às faturas nos 139, 80, 106084, 108085, 108086, 202040, 202041, 140 e 17-2002., não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão ora impugnado.
Termos em que deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando a decisão recorrida, considerando-se válida a decisão final preferida pelo IFAP-IP, assim se fazendo JUSTIÇA!

A………., LDA, notificada da interposição de Recurso de Revista apresentado pelo IFAP, IP, apresentou as suas contra-alegações que apresentam conclusões com o seguinte teor:
A) Não se encontram reunidos os pressupostos de admissibilidade do recurso, à luz do disposto no artigo 150° do CPTA, pelo que, o presente recurso de revista excecional não deverá ser admitido, por tudo o que se deixa exposto no ponto 1.º das presentes alegações.
B) A questão em apreciação, ou seja, a determinação do prazo de prescrição aplicável e as condições da sua aplicação encontra-se já devidamente concretizada e resolvida pela Jurisprudência do TJUE e, no plano interno, pela Jurisprudência fixada no recente Acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal Administrativo, de 26/02/2015, proferido no processo no 173/13 — Acórdão para uniformização de Jurisprudência n°1/2015, publicado na 1.ª Série do Diário da República de 7 de Maio de 2015.
C) Por idêntica razão, o pedido de reenvio prejudicial é totalmente impertinente e deve ser indeferido, o que é competência do Tribunal nacional que tem a competência de julgar o caso concreto, aplicando a lei, a nacional e a comunitária se for esse o caso Este entendimento é amplamente conhecido e defendido pela doutrina e pela jurisprudência do TJUE como a “teoria do ato claro”, considerando impertinentes por desnecessários os reenvios sobre questões em relação às quais o TJUE já se tenha pronunciado em casos idênticos.
D) À luz do Acórdão de fixação de jurisprudência n°1/2015 de 26/02, proferido pela secção do Pleno deste STA a questão suscitada no presente recurso encontra-se resolvida no sentido de que “na ausência de legislação nacional consagrando prazo de prescrição mais longo do que o previsto no art.3, n.°1, do Reg. (CE Euratom) n.°2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro, é este o aplicável” Ou seja, quatro anos, tal como decidiu o Acórdão aqui recorrido, o qual não padece de nenhum erro de julgamento como alega a recorrente.
E) Assim, pelas razões apontadas no item II das presentes contra alegações, caso o presente recurso venha a ser admitido, o que por mera cautela se considera como hipótese, deve ainda assim improceder e ser confirmado o Acórdão recorrido.
Termos em que, com o douto suprimento, o presente recurso não deve ser admitido e, caso assim não se entendesse, deve ser negado provimento ao mesmo e confirmado o Acórdão recorrido, como é de inteira JUSTIÇA.

O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, junto do Supremo Tribunal Administrativo, notificado nos termos do disposto do art.146.º n.º 1 não emitiu parecer.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. Os Factos:
Na decisão sob recurso ficou assente o seguinte quadro factual:
A). Em 05.12.2000, a A. apresentou junto do IFAP “Declaração do Conteúdo Processual — Medida 1 / Modernização, Reconversão e Diversificação de Explorações”, no âmbito do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural “AGRO”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. - cfr. fls. 1 a 93 do processo administrativo;
B). Em 19.07.2001, foi assinado “Contrato de Atribuição de ajuda ao abrigo do programa AGRO — Medida 1: Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas”, entre o IFAP e a A., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte:
(…) 2 Cláusulas Especificas
Cláusula 1.ª
O presente contrato respeita ao projecto apresentado pelo Beneficiário no âmbito de Medida 1 do Programa AGRO, projecto que recebeu no IFAP o n.°2000 110016318 e que aqui se dá por reproduzido.
(…)
Cláusula 3.ª
Pare execução do projecto o Beneficiário recorre, na parte excedente à ajuda, às seguintes fontes de financiamento:
- Capital próprio no montante de 45304593 (..)
Cláusula 4.ª
Tendo em vista a execução do referido projecto são concedidas ao Beneficiário as seguintes ajudas:
- Incentivo financeiro ao investimento, sob a forma de subsídio não reembolsável, no montante de 38257715 (...)
Cláusula 5ª
As ajudas concedidas são ajustáveis em função do efetivo custo final do investimento elegível, por forma a manter-se a taxa de comparticipação global atribuída na decisão de aprovação.
Cláusula 7.ª
O crédito das ajudas é realizado conforme os casos seguintes:
- O incentivo financeiro não reembolsável, de acordo com o seguinte plano previsional:

(...)
3, CONDIÇÕES GERAIS
(...)
8. PAGAMENTO DAS AJUDAS E DOCUMENTOS COMPROVATIVOS
8.1. O pagamento do incentivo não reembolsável, segundo o correspondente plano previsional constante da cláusula 7ª, depende da apresentação e aceitação pelo IFADAP dos seguintes documentos comprovativos da aplicação dos fundos:
B. 1.1. No caso de primeira ou de única parcela, dos documentos comprovativos referentes à aplicação de pelo menos 25% do investimento aprovado;
8.1.2. No caso da segunda parcela e seguintes, dos documentos comprovativos da aplicação da parcela imediatamente anterior;
B.1.3. No caso da última parcela, após apresentação dos documentos comprovativos da aplicação das parcelas anteriores e da parte restante do auto financiamento (e crédito bancário caso exista).
8.2. O pagamento de incentivo não reembolsável rege-se, ainda, pelo seguinte:
8.21. Os documentos comprovativos necessários ao crédito de cada parcela devem ser apresentados até 20 dias úteis antes da data prevista para esse crédito;
8.2.2. Tratando-se de parcela única ou da última parcela todos os demais documentos comprovativos da aplicação da totalidade do valor do investimento aprovado devem ser apresentados até 60 dias após o crédito em conta daquelas parcelas;
8.2.3. A falta de cumprimento dos prazos anteriormente estabelecidos determina a modificação ou rescisão unilateral do contrato, salvo se o Beneficiário apresenta justificação do atraso e esta for considerada atendível;
8.2.4. Sendo considerada atendível, a falta do cumprimento dos referidos prazos determina automaticamente, quando for o caso, a dilação das datas previstas para o crédito em contada parcela em causa e das subsequentes, pelo período concedido pelo IFADAP;
8.2.5. As despesas realizadas pelo Beneficiário em execução de contrato de “leasing” devem ser comprovados perante o IFADAP nos dez dias imediatos aos respetivos vencimentos;
(...)
C.OBRIGAÇÕES DO BENEFICIÁRIO
Constituem, designadamente, obrigações do Beneficiário:
C. 1. Aplicar integralmente a ajuda nos fins para que foi concedida;
C. 2 Assegurar os demais recursos financeiros necessários, cumprindo pontualmente as obrigações para o efeito contraídas junto de terceiros, de forma a não perturbar a cabal realização dos objetivos previstos;
C. 3. Manter integralmente os requisitos de concessão da ajuda objecto deste contrato;
C.4. Cumprir pontualmente a execução do projecto;
C. 5. Com referencia a empréstimos contraídos, informar o IFADAP, no prazo máximo de cinco dias, de todas as alterações verificadas no plano de utilização, no reembolso ou no pagamento dos juros dos empréstimos contraídos;
C. 6. Aplicar nos fins do projecto os bens adquiridos e não os alienar, locar ou por qualquer outra forma onerar sem prévia autorização do IFADAP;
C. 7. Manter integralmente as condições que determinam o cálculo do montante das ajudas;
C. 8. Publicitar, quando seja devido, o co-financiamento do projecto no local da sua realização, a partir da celebração deste contrato;
C.9.Ter situação contributiva regularizada perante a Segurança Social e Administração Fiscal.
D. INFORMAÇÃO E FISCALIZAÇÃO
D. 1. O IFADAP e as demais competentes entidades nacionais e comunitárias podem, a todo o tempo e pela forma que tiverem por conveniente, fiscalizar a execução do projecto, a efectiva aplicação das ajudas e a manutenção pelo Beneficiário dos requisitos da sua concessão;(…)
E RESCISÃO E MODIFICAÇÃO DO CONTRATO
E. 1. No caso de incumprimento pelo Beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos da concessão da ajuda, o IFADAP pode rescindir unilateralmente o contrato;
E. 2. Pode o IFADAP, no caso de incumprimento, proceder apenas à modificação unilateral do contrato, nomeadamente quanto ao montante das ajudas, desde que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução do projecto ou à falta ou insuficiência de documentos comprovativos.
F. 1 CONSEQUÊNCIAS DA RESCISÃO OU MODIFICAÇÃO
E. 1. No caso de rescisão do contrato pelo IFADAP, o Beneficiário constitui-se na obrigação de reembolsar este instituto das importâncias já recebidas a título de ajuda, acrescidas de juros à taxa legal, calculados desde a data em que tais importâncias foram colocadas à sua disposição; (…)”.— cfr. fls. 117 a 120 do processo administrativo;
C). Com data de 13.05.2003, foi remetido à A. o oficio com a referência n.º 495/03-81.100, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte:
“(…)
Relativamente ao projecto de investimento acima mencionado e após a análise dos comprovativos que nos foram presentes, informámos que de acordo com a Cláusula 7ª do contrato será creditada a 3ª Parcela (parte) do subsídio, no montante de €49.879,78 previsto no contrato.
Mais se informa, que após esta liquidação considerámos o processo concluído administrativamente (…) - cfr. fls. 212 do processo administrativo;
D). Com data de 13.10.2003, foi remetido à A. o ofício com a referência n.°37300/729/03, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte:
“(...)
No âmbito de uma acção de verificação, que se encontra em curso, sobre o projeto acima identificado, e na sequência de visita efetuada à exploração de V. Exa. constata-se que se verificam as seguintes divergências:
- A área de estufas “B………..” comprovada (3836 m²) é superior à existente na exploração e construída no âmbito do projeto (cerca de 2700 m²);
- A superfície de manta térmica “C………” comprovada (6600 m²), é superior à existente na exploração (cerca 5700m²)
Para além disso, retira-se que se encontra ultrapassado o prazo limite de dois anos, para a execução material de todos os investimentos afetos ao projeto.
Solicita-se que no prazo de 15 (dez) dias úteis a contar da receção desta carta e para a morada abaixo indicada, nos esclareçam do que, sobre o assunto, tiverem por conveniente. (…).— cfr. fls. 231 do processo administrativo.
E). Em 31.10.2003, por carta dirigida à Direcção de Inspecção e Controlo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a A. respondeu ao ofício mencionado no ponto que antecede.— cfr. fls. 234 a 239 do processo administrativo;
F). Em 30.12.2003, foi elaborado o Relatório n.º 406/2003, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e, do qual consta, além do mais, o seguinte: “(...) Face ao acima exposto, e que a exploração se encontra em bom funcionamento, como se referiu no relatório de visita, somos de parecer que o projecto deve ser considerado em situação regular.” cfr. fls. 240 e 241 do processo administrativo;
G). Em 09.01.2004, sobre o relatório mencionado no ponto que antecede recaíram os seguintes despachos:
“O processo deverá ser objecto de análise contabilística ‘Concordo”. — cfr. fls. 241 do processo administrativo;
H). Com data não apurada, foi remetido à A. o ofício com a referência n.°37.300/0046/04, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte:
No âmbito de uma acção de verificação, que se encontra em curso sobre o projecto em epígrafe e dadas as atribuições deste Instituto, (...) comunica-se que irá ser realizada visita à contabilidade em data a agendar, pelo que deverá ter na data da referida visita disponível os seguintes elementos:
1 Os originais dos documentos da contabilidade a partir do ano de 2000 até ao corrente ano e os respectivos mapas e registos emitidas pela contabilidade;
2. As declarações anuais de IRC dos anos de 2000, 2001 e 2002;
3. As declarações do IVA referentes a estes anos e a declaração de início de atividade — Regime de IVA;
4. A cópia frente e verso dos cheques emitidos referentes ao projeto. No caso de existência de depósitos para pagamento dos documentos referentes ao projecto a cópia do talão de depósito e no caso de o mesmo remeter para cheques, a cópia do respetivo cheque. O mesmo no que se refere às transferências bancárias;
5. Os extractos bancários referentes aos anos de 2000, 2001, 2002 e 2003 e a identificação dos movimentos;
6. A prova da origem dos capitais próprios mencionados no contrato de concessão de ajudas. (...).- cfr. fls. 248 do processo administrativo;
I). Por carta registada, com aviso de receção, datada de 17.01.2006, foi remetido à A. o ofício n.º 88-Ul-Porto/2006, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte:
“(...) Na sequência de uma acção de controlo do Programa AGRO, (...), foi analisada a Vossa contabilidade e a dos Vossos fornecedores tendo-se verificado o seguinte:
- Inexistência de operação na aquisição de uma estufa, já que a mesma foi adquirida em 06-04-2000, vendida ao fornecedor a 30-08-2001 e novamente adquirida aquele em 07-09-2001, permitindo assim colocá-la no período exigível do projeto. Considerou-se elegível o montante de 47.834,72€ (s/ IVA);
- Existência de pagamentos após o recebimento das ajudas financeiras no montante de 129.461,14€ (s/VA);
- Inexistência de prova de pagamento de documentos de despesa no total de 207.622,92€ (s/ IVA).
Nesta conformidade, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100º e 101° do Código de Procedimento Administrativo, ficam Vs. Exas. notificados da intenção de rescindir o já citado contrato, de acordo com a Cláusula D.1 das “condições gerais” desse mesmo contrato, podendo ainda informar por escrito o que se lhe oferecer, no prazo máximo de 10 dias úteis, (…) - cfr. fls. 257 e 258 do processo administrativo;
J). A A., no exercício do direito de audiência prévia, respondeu ao ofício n.º 88-UI-Porto/2006, por carta registada com aviso de recepção, de 31.01.2006, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido — cfr. fls. 259 e 262 do processo administrativo;
K). Por carta registada, com aviso de recepção, recepcionada em 21.06.2010, foi remetido à A. o ofício n.º 006671/2010, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte:
‘(,..) Finda e fase de instrução no procedimento administrativo relativo ao assunto supra identificado (...) cumpre tomar a decisão final, o que se faz nos termos e com os fundamentos seguintes:
(...)
4 Assim, considerando que tomou já conhecimento de todos os factos que importam à tomada de decisão e se pronunciou sobre os mesmos, (…) encontram-se reunidos os requisitos para a rescisão unilateral do contrato, implicando o reembolso da quantia de €190.828,68, considerada como indevidamente recebida, acrescida de juros contabilizados à taxa legal em vigor, desde que as ajudas foram colocadas à sua disposição até à data de elaboração do presente ofício, perfazendo o capital e juros em dívida o montante total de €256.083,13, o que aqui se determina.
5. Pelo exposto e para efeitos de reposição voluntária da quantia em dívida supra, no montante de € 256,083,13 (€190.828,68 de capital e €65.254,45 de juros), fica notificado de que a mesma poderá ser efetuada por meio de cheque ou vale postal a entregar na Tesouraria deste Instituto (..)— cfr. fls. 476 a 482 do processo administrativo;

3. O Direito
No presente recurso de revista está em causa o acórdão do TCAN que apreciou a decisão proferida no TAF de Penafiel, a qual, em sede de saneador, julgou improcedente a excepção de prescrição invocada pela autora “do direito à reposição (reembolso) das quantias alegadamente em dívida a título de subsídio não reembolsável”, no âmbito da supra identificada acção administrativa especial, na qual se impugnou a decisão que havia determinado a rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas ao abrigo do Programa AGRO – Medida 1: Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas, celebrado em 19.07.2001, exigindo-se o reembolso das importâncias recebidas.
A primeira instância havia decidido que o prazo prescricional aplicável é o prazo ordinário de 20 anos previsto no art. 309º do CC e não o prazo de 5 anos previsto no art. 40º, nº 1 do DL nº 155/92, de 28/7 (invocado pela autora).
A questão que foi colocada ao TCAN foi, pois, a de saber, se aquela decisão havia errado ao julgar aplicável aquele prazo de 20 anos previsto no CC.
O TCAN tendo julgado aplicável ao caso presente o prazo de prescrição de 4 anos, previsto no art. 3º, nº 1 do Regulamento (CE EURATOM) nº 2988/95, de 18.12.95, julgou parcialmente procedente a excepção da prescrição da obrigação de restituição das quantias tidas por indevidamente recebidas.
No presente recurso de revista vem o Recorrente IFAP, IP alegar que no presente caso se estaria perante uma (i) ajuda no âmbito de um programa plurianual e (ii) perante irregularidade continuada ou repetida, pelo que não teria ocorrido a prescrição do procedimento administrativo, atento o disposto no 2º parágrafo do nº 1 do art. 3º do referido Regulamento, sendo estas as questões a apreciar e resolver.
Requereu, ainda, o reenvio para o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) nas alegações de recurso e na respectiva conclusão Q.

Começaremos por salientar que o presente recurso de revista se rege por normas próprias das quais decorre, tratar-se de um recurso de carácter excepcional e pressupostos próprios de admissibilidade, conforme resulta do art. 150º do CPTA.
Por regra, trata-se de um recurso de reexame, isto é, cujo fundamento específico é a violação da lei substantiva ou processual e cujo objecto é a questão ou relação jurídica objecto da pronúncia no Tribunal recorrido. No âmbito deste recurso os poderes de cognição deste Supremo Tribunal não são similares aos poderes do TCA no julgamento da apelação (cfr. acórdão deste STA de 29.05.2014, Proc. 0502/13).
Aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico adequado, não podendo a fixação dos factos materiais da causa ser objecto da revista (cfr. art. 150º, nºs 3 e 4 do CPTA).
O que significa que este Tribunal no presente recurso apenas pode ter em consideração os factos fixados nas instâncias e não quaisquer outros.

Começaremos por apreciar se se justifica proceder ao reenvio prejudicial, o qual tem como pressuposto, nos termos do art. 267º do Tratado sobre o Funcionamento do Tribunal de Justiça da União Europeia (TFUE) existirem dúvidas sobre a adequada e correcta interpretação do quadro normativo da União Europeia.

Entendemos que nos presentes autos a determinação do prazo de prescrição aplicável e as condições da sua aplicação quanto às irregularidades continuadas ou repetidas, cuja interpretação o Recorrente requereu que se submetesse à apreciação do TJUE, encontra-se já devidamente concretizada e resolvida pela Jurisprudência daquele TJUE, sendo claro o quadro jurídico aplicável ao presente caso, não se suscitando dúvidas sobre a interpretação das pertinentes normas da União Europeia, não havendo que determinar o reenvio para o TJUE, nessa parte.

Já sobre a matéria da definição do que seja «programa plurianual» para efeitos da aplicação do Regulamento (CE EURATOM) nº 2988/95, de 18.12.1995, tendo em conta o seu artigo 3º, nº 1, 2ª parte do 2º parágrafo, suscita-se-nos dúvidas sérias sobre a correcta aplicação ao caso dos autos do primeiro parágrafo do nº 1 daquele preceito.
Com efeito, importa saber se, como alegado pelo Recorrente, “Deverá o Programa AGRO ser considerado como programa plurianual para efeitos de aplicação do disposto na 2ª parte do 2º parágrafo do nº 1 do artº 3º do Regulamento (CE EURATOM) nº 2988/95”, e como deverá contar-se o prazo de prescrição nos «programas plurianuais».

Assim, entende-se como necessária e obrigatória a pronúncia em reenvio prejudicial do Tribunal de Justiça da União Europeia, nos termos do artigo 267º do TFUE para respostas às seguintes questões:
1ª - O Programa Operacional de Desenvolvimento Rural (designado por Programa AGRO) deve ser considerado um «programa plurianual» na acepção do Artº 14º do Regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999” (entretanto revogado nos termos do disposto no art. 107º, sem prejuízo do disposto no nº 1 do art. 105º do Regulamento (CE) nº 1083/2006 do Conselho de 11 de Julho de 2006)?
2ª – O Programa AGRO deverá ser considerado como «programa plurianual» para efeitos de aplicação do disposto na 2ª parte do 2º parágrafo do nº 1 do art. 3º do Regulamento (CE EURATOM) nº 2988/95, de 18.12.1995, segundo o qual «O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa»?
3ª - Sendo o Programa AGRO considerado um «programa plurianual» para efeitos de aplicação do disposto na 2ª parte do 2º parágrafo do nº 1 do art. 3º do Regulamento (CE EURATOM) n° 2988/95,
- a prescrição dos procedimentos administrativos abertos no seu âmbito está sujeita ao prazo de 4 anos prescrito no nº 1 do art. 3º? ,
- se o prazo de 4 anos terminar antes do encerramento do programa ocorre a prescrição, ou
- atento o disposto na 2ª parte do 2º parágrafo do nº 1 do artº 3º do Regulamento (CE, EURATOM nº 2988/95, o dies ad quem do prazo de prescrição estende-se, ou seja, passa a ser o dia do encerramento definitivo do programa” [plurianual]?

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, em suspender a instância até à pronúncia do TJUE e ordenar a passagem de carta, a dirigir pela Secretaria deste Supremo Tribunal à daquele Tribunal, com pedido de decisão prejudicial, acompanhada do translado do processo, incluindo cópias da petição inicial, da sentença de 1ª instância, das alegações de recurso e contra-alegações para o TCAN, do acórdão deste Tribunal e das alegações do recorrente e das contra-alegações da recorrida no presente recurso, bem como do acórdão do formação a que se refere o art. 150º, nº 5 do CPTA, e fotocópias dos diplomas legais mencionados no presente acórdão.
Custas a final.

Lisboa, 7 de Junho de 2016. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.