| Texto Integral: | A... interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do acto praticado, em 16/12/2002, pelo Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde que lhe aplicou a pena de demissão da função pública.
Sem êxito já que, pelo Acórdão de 11/12/2008, foi-lhe negado provimento.
A Recorrente agravou para este Tribunal tendo rematado o seu discurso alegatório com a formulação das seguintes conclusões:
I. O procedimento disciplinar encontra-se há muito prescrito, nos termos do n.º 2 do artigo 4.° do Estatuto Disciplinar, dado que a falta de que a recorrente é acusada data de 1997, data também em que foi logo conhecida pelo superior hierárquico, tendo o procedimento disciplinar apenas sido aberto em 1999;
II O acto recorrido viola manifestamente o direito da recorrente a uma decisão célere, já o procedimento disciplinar foi iniciado em 21/10/1999 e só foi concluído em 16/10/2002, conforme direito fundamental contido no artigo 32°/2 CRP;
III O direito a um processo sancionatório célere, fixado no artigo 32°/2 da Constituição é um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, pelo que os prazos fixados no estatuto disciplinar de 1984 devem ser tidos como prazos prescricionais;
IV O artigo 6° do novo Estatuto aprovado pela Lei n.º 58/2008, consagra que os procedimentos disciplinares prescrevem em prazos bem mais curtos que os anteriormente fixados no antigo estatuto, densificando o princípio constitucional do direito a um processo célere e evidenciando que a tese que sempre defendemos ao abrigo do velho Estatuto se deve ter por válida;
V Até hoje a recorrente depara-se com uma situação de execução incompleta do Acórdão do STA de 1996, através do qual se declarou a nulidade do acto que o afastou compulsivamente da Administração Pública, durante 10 anos, pelo que o presente procedimento disciplinar assume uma atitude persecutória da Administração face à recorrente;
VI Na verdade a reconstituição da carreira da recorrente só foi feita após o STA ter sido obrigado a emitir dois Acórdãos em execução de julgados, um em 1999 e outro em 2002, declarando a inexistência de causa justificativa de inexecução e fixando os actos e operações a praticar pela Administração para plena execução do Acórdão de 1996;
VII Faltando ainda pagar a indemnização devida, cuja acção corre ainda os seus termos no Tribunal Administrativo de Lisboa Liquidatário;
VIII A primeira notificação recebida pela recorrente para se reapresentar ao serviço foi legal e justificadamente respondida pela recorrente e aceite pela ARS Norte, seu superior hierárquico;
IX A recorrente apenas foi novamente notificada para se apresentar ao serviço em 28/09/1999 e no prazo de 15 dias, que têm de ser contados nos termos do artigo 72° do CPA, pelo que a recorrente apenas se encontrava obrigada a retomar o serviço em 19/10/1999, ora tendo a recorrente solicitado a sua exoneração da função pública em 04/10/1999, não é possível considerar que este faltou um único dia injustificadamente ao serviço;
X Não era legalmente exigível da recorrente que, de um dia para o outro, voltasse ao seu anterior serviço e abandonasse a nova vida que entretanto construíra durante cerca de dez anos;
XI Tanto assim, que o Dirigente Máximo de Serviço ou seja o CA da ARS/Norte, nos termos do DL n.º 335/93, considerou justificadas todas as eventuais faltas dadas pela recorrente, ao abrigo da sua competência legal exclusiva, nos termos do n.º 2 do artigo 71.° do ED, pelo que inexiste qualquer infracção;
XII A Informação n.º 355/02 que fundamenta o despacho de demissão propõe a reconsideração da aplicação da pena, por entender existir causa de exclusão da ilicitude;
XIII O acto recorrido encontra-se ferido de erro de direito, na medida em que não invoca a única disposição legal que deveria, nos termos da lei, invocar, o artigo 71° ED, por se tratar de procedimento disciplinar por faltas injustificadas.
XIV As circunstâncias que rodearam o presente caso não foram tidas em consideração na medida e graduação da pena em evidente violação do artigo 28° ED;
XV. O disposto no artigo 30.° do ED corresponde a um comando imperativo, verificado o circunstancialismo da previsão da norma, existindo circunstâncias que deveriam ter sido atendidas na atenuação da pena da recorrente, e não o foram, há vício de lei por parte da autoridade que exerceu o poder punitivo;
XVI A ser aplicável alguma pena à recorrente, seria também de chamar à colação o disposto no artigo 32.° do ED, que prevê as chamadas circunstâncias dirimentes da responsabilidade disciplinar, pois a Administração criou a convicção de que a recorrente poderia aguardar sem regressar ao serviço até estar plenamente reintegrada na carreira;
XVII A Administração criou todas as condições para obrigar a recorrente a desistir de regressar à carreira médica, com óbvia má fé, e com violação dos princípios constitucionais da confiança e da Justiça conformadores da actividade da Administração;
XVIII O acto recorrido viola o dever de fundamentação previsto no artigo 125º do CPA, na medida em que decide de forma contrária a parecer para o qual remete quanto à sua motivação, verificando-se, assim, uma contradição insanável entre a decisão e sua motivação.
A Autoridade Recorrida contra alegou e, ainda que não formulasse conclusões, defendeu a manutenção do julgado.
O Ex.mo Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO
I. MATÉRIA DE FACTO
A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:
1) A recorrente/arguida era médica no B... (B...) desde 1985.
2) No âmbito de um processo disciplinar foi-lhe aplicado, por despacho ministerial de 27-02-1987, a pena de demissão.
3) Inconformada, a arguida recorreu do despacho punitivo, tendo o STA dado provimento ao recurso, por Acórdão de 05-12-1996, transitado em julgado em 07-01-1997.
4) Na sequência do referido Acórdão, a ARS Norte notificou a arguida, em 06-02-1997, para retomar funções no B..., no dia imediato ao da notificação, reiterando esse propósito em 19-05-1997 e em Dezembro de 1998.
5) A arguida, porém, não mais compareceu ao serviço no B..., nem apresentou qualquer justificação para a sua ausência ao serviço, a partir daquela data, tendo sido consequentemente levantado, em 20-10-1999 e em 02-12-1999, autos por falta de assiduidade, por faltas injustificadas a partir de 24-01-1997.
6) A arguida apresentou, entretanto, um pedido de exoneração, em 04-01-1999, sem nunca se apresentar ao serviço, o qual produziu efeitos a partir de 17-12-1999, conforme prescreve o art.º 29.º do DL nº 427/89, de 07-12.
7) Faltando ao serviço, ininterrupta e continuamente, a partir de 07-02-97 até 16-12-99, inclusive, num total de 1043 faltas injustificadas, contadas nos termos do art.º 100.º do DL n.º 497/88, de 30-12 e, mais tarde, do art.º 100.º do DL n.º 100/99, de 31-03.
8) Sem apresentar qualquer justificação para aquelas faltas, nos termos e dentro dos prazos estabelecidos pelo DL nº 497/88, de 30-12 (DL 100/99, de 31-03).
9) Parecer n.º 355/0, de 30-09-2002, do Consultor Jurídico do Departamento de Modernização e Recursos da Saúde, em que se conclui pela legalidade da pena de demissão à arguida, pela prática de factos ilícitos ocorridos antes da apresentação do seu pedido de exoneração.
10) Despacho do SEAMS, exarado sobre o referido parecer, que é do seguinte teor (Doc. fls. 39/53):
«Concordo com a aplicação da pena proposta – pena de demissão à arguida – nos termos e pelos fundamentos constantes do processo e do presente processo, bem como dos despachos emitidos sobre o mesmo.16-12-02
Ass) C...
Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde.» 11) A arguida, pelo comportamento descrito, violou os deveres gerais de zelo e assiduidade, previstos nas alíneas b) e g), do n.º 4 e n.ºs 6 e 11, do art. 3.º, do ED.
12) Tal conduta revelou um deliberado, consciente e grave incumprimento dos seus deveres profissionais, no B..., inviabilizando a manutenção da relação funcional com a Administração Pública.
13) Incorreu, por conseguinte, na pena de demissão, prevista no art. 26º, 1, do ED. 14) Não militam a favor ou contra a arguida quaisquer circunstâncias atenuantes ou agravantes especiais, previstas nos artigos 29.º a 31.º do ED.
II. O DIREITO.
Resulta do antecedente relato que a Recorrente, quando prestava serviço como médica no B... (doravante B...), foi objecto de um processo disciplinar que culminou com o despacho da Sr.ª Ministra da Saúde, de 27/02/87, que a demitiu e que ela impugnou com êxito já que essa punição, por Acórdão deste Supremo de 5/12/96, transitado em 7/01/97, foi declarada nula.
Na sequência deste Acórdão anulatório a ARS Norte notificou a Recorrente, em 06/02/1997, para retomar funções no B..., repetindo essa notificação em 19/05/1997 e em Dezembro de 1998, mas a verdade é que ela não mais compareceu ao serviço naquele Centro de Saúde, nem apresentou qualquer justificação para essa ausência tendo, por isso, faltado ao serviço, ininterrupta e continuamente, desde 07-02-97 até 16-12-99, inclusive, não justificando nenhuma dessas faltas, que determinou a instauração de processos disciplinares, por faltas injustificadas. Todavia, e apesar de, em 4/11/99, ter apresentado um pedido de exoneração, essa apresentação não influenciou a marcha desse processo que culminou com a prolação do despacho que aplicou à Recorrente a pena de demissão, aqui sindicado.
A Recorrente impugnou esse acto no TCA mas sem sucesso já que este negou provimento ao recurso.
Fundamentado a sua decisão o Aresto recorrido começou por refutar a alegação de que o Acórdão anulatório de 1996 ainda se encontrava por cumprir e que tal se devia a atitude persecutória da Administração, uma vez que tinha sido a Recorrente quem se recusou a apresentar-se ao serviço - quando se pretendeu reintegrá-la na função pública e se a notificou para o efeito - tendo faltado, ininterrupta e continuadamente, sem qualquer justificação. Deste modo, e porque a instauração do processo disciplinar por tais faltas veio a assimilar o processo que lhe havia sido instaurado com base no abandono de lugar e porque a sanção que lhe foi aplicada decorreu unicamente da Recorrente ter faltado ao serviço e não ter justificado essas faltas, não cabia questionar se essas faltas significavam o abandono do lugar e, portanto, se ela incorria também nesta infracção. Por outro lado, a pena aplicada foi adequada e proporcionada às circunstâncias do caso não só porque a Recorrente tinha faltado reitera e injustificadamente ao serviço mas também porque foram tidas em consideração todas as atenuantes que ela invocou.
Acrescia que se não verificava a prescrição uma vez que constituindo a infracção em causa uma infracção continuada o prazo estabelecido no art.º 4.º/2 do ED só começou a correr quando cessou a conduta faltosa. Falecendo, ainda, razão à Recorrente quando esta sustentava que a violação dos prazos procedimentais determinava a ilegalidade do acto impugnado visto estes serem meramente ordenadores ou disciplinadores e, por isso, não se podia extrair da sua violação qualquer outra consequência que não a possível sanção do responsável por essa infracção. Improcedia, também o vício de falta de fundamentação visto, por um lado, não existir contradição entre o parecer, o relatório e a decisão recorrida e, por outro, desta constar, de forma clara, as razões dessa pena e não constituir ilegalidade a fundamentação por remissão. E, finalmente, não tinha havido violação dos princípios da confiança e da justiça.
É contra este julgamento que vem o presente recurso onde, pelas razões sumariadas nas suas conclusões, se pede a sua revogação.
Vejamos, pois.
1. A Recorrente começa por sustentar que o processo disciplinar onde tinha sido punida tinha sido instaurado depois de expirado o prazo prescricional estabelecido no art.º 4.º/2 do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16.01, e, além disso, que os prazos procedimentais que deviam ter sido observados foram excedidos e que tudo importava a prescrição do respectivo procedimento (vd. as 4 primeiras conclusões).
Mas, como se verá, não tem razão.
A prescrição do procedimento disciplinar vem prevista no art.º 4.º do citado Estatuto que estabelece que “o direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infracção tiver sido cometida” (seu n.º 1) e que esse direito “prescreverá igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses.” ( seu n.º 2) Este artigo tem a seguinte redacção: “1 – O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infracção tiver sido cometida.
2 – Prescreverá igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses.
3 – Se o facto qualificado de infracção disciplinar for também considerado infracção penal e os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos, aplicar-se-ão ao procedimento disciplinar os prazos estabelecidos na lei penal.
4 – Se antes do decurso do prazo referido no n.º 1 alguns actos instrutórios com efectiva incidência na marcha do processo tiveram lugar a respeito da infracção, a prescrição conta-se desde o dia em que tiver sido praticado o último acto.
5 – Suspendem nomeadamente o prazo prescricional a instauração do processo de sindicância aos serviços e do mero processo de averiguações e ainda a instauração dos processos de inquérito e disciplinar, mesmo que tenham sido dirigidos contra funcionário ou agente a quem a prescrição aproveite, mas nos quais venham a apurar-se faltas de que seja responsável.”
A ratio do instituto da prescrição funda-se no pressuposto de que com o decurso do tempo se apagam, para todos os efeitos, as razões que conduziram à aplicação da punição ou ao cumprimento de uma pena e que, por isso, e por razões de segurança e de paz jurídica, importa normalizar as relações da vida social e de serviço que foram perturbadas pelos factos que justificaram a instauração do procedimento disciplinar. E, por ser assim, é que, com vista a evitar que a perspectiva da punição de uma eventual falta fosse mantida como uma ameaça suspensa indefinidamente sobre o trabalhador, se retirou à autoridade administrativa não só o poder de accionar o seu direito sancionador “ad eternum” como também o poder de aplicar a pena correspondente à infracção a todo o tempo. Daí que a transcrita norma tenha estabelecido prazos limite para a prescrição daquele procedimento (três anos contados da prática da infracção e três meses a partir do momento em que o dirigente máximo do serviço toma conhecimento da falta).
Todavia - como o STA e o STJ têm repetidamente afirmado - quando se trata de infracção continuada esses prazos, à semelhança do que acontece com as infracções de natureza penal Vd. art.º 9.º do ED., só se começam a contar a partir do momento em que cessa a infracção. Ou seja, e dito de forma diferente, nas infracções continuadas o prazo da prescrição não começa a correr no dia em que se inicia a sua prática mas no dia correspondente ao do último acto que a integra Como se sumariou no Acórdão deste Supremo de 30/06/98 (rec. 39.835), “I - Na ausência de definição de infracção continuada e de infracção permanente no direito disciplinar, tais noções devem retirar-se, a título subsidiário do direito penal. II - Na infracção continuada temos uma pluralidade de actos singulares unificados pela mesma disposição exterior das circunstâncias que determina a diminuição da culpa do agente. III - A infracção permanente ou duradoura é a omissão duradoura do cumprimento do dever de restaurar a situação de legalidade perturbada por um acto ilícito inicial do mesmo agente. IV - Tanto o carácter continuado como o carácter permanente da conduta do infractor, implica que só com a cessação da mesma tenha lugar o início do cômputo do prazo de prescrição do procedimento disciplinar” - Sublinhado nosso. No mesmo sentido, e entre outros, podem ver-se os Acórdão do STJ de 16/03/2005 (rec. 04S1374) e de 30/04/2008 (rec. 08S241)..
Deste modo, e tendo-se em conta que a ARS Norte notificou a Recorrente em 19/05/97, em 6/12/97 e em Dezembro de 1998 para retomar funções no B... e que esta nunca o fez nem justificou as suas faltas e que faltou ao serviço, ininterrupta e continuadamente, até 4/11/99 é forçoso concluir que o mencionado prazo prescricional não se tinha esgotado quando, em 2/12/99, lhe foi instaurado o procedimento disciplinar (vd. pontos 4 e 5 da matéria de facto).
1. 1. A Recorrente sustenta, ainda, que o acto impugnado é ilegal por violação dos prazos procedimentais, designadamente dos fixados nos art.ºs 45.°, 57.º, 59.º, 64.º, 65.° e 66.° do Estatuto Disciplinar.
Mas sem razão.
Com efeito, como se escreve no Acórdão deste STA de 5/11/03 (rec. 1.053/03):
“No que respeita à relevância directa daqueles prazos como causa de invalidade do acto final do processo disciplinar, ela é de recusar, pois, na falta de qualquer elemento que permita atribuir-lhes natureza peremptória, os prazos previstos em procedimentos disciplinares para a prática de actos pelas entidades instrutoras são de qualificar como meramente ordenadores ou disciplinadores, podendo a sua violação implicar apenas consequências para as entidades que intervieram no processo que os não respeitaram, para além da relevância que possam ter na formação do prazo prescricional.
Na verdade, se a violação de qualquer dos vários prazos desse tipo previstos no Estatuto Disciplinar pudesse reflectir-se no acto final do procedimento, provocando a sua anulação, ela seria definitiva, pois seria impossível renovar o procedimento disciplinar com observância desse prazo. Assim, a atribuir-se carácter peremptório a todos estes prazos, eles reconduzir-se-iam, em última análise, a verdadeiros prazos de prescrição, por a violação de qualquer deles importar para o titular do poder disciplinar a perda definitiva da possibilidade de o exercer. Ora, é manifesto que uma consequência deste tipo não foi pretendida legislativamente, não só pela evidente desproporção que teria a sua aplicação nos casos de infracções de grande gravidade, como pelo facto de ela não ser indicada no art. 4.° do mesmo Estatuto Disciplinar em que se prevê, pormenorizadamente, o regime da prescrição do procedimento disciplinar.
Assim, é de qualificar aqueles prazos como meramente ordenadores ou disciplinadores, não derivando da sua violação a extinção do direito de praticar o acto, como tem vindo a entender este STA a propósito da generalidade dos prazos deste tipo.” – vd. também a numerosa jurisprudência nele citada.
As considerações acabadas de transcrever são inteiramente reproduzíveis para o caso dos autos e, porque assim, é improcedente a alegação da Recorrente nesta matéria.
1. 2. Finalmente, a Recorrente faz apelo ao Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei 58/2008, de 9/09, sustentando que os prazos nele previstos para a prescrição do procedimento disciplinar devem ser aplicados, por serem mais favoráveis e que, também por essa razão, haveria que julgar prescrito o procedimento.
Mas não tem razão, uma vez que tendo as faltas que deram origem à punição e o respectivo processo disciplinar decorrido na vigência do anterior Estatuto só este lhes podia ser aplicado. De resto, o art.º 4.º/3 da citada Lei estatui, expressamente, que os novos prazos de prescrição do procedimento disciplinar só se contam a partir da data da entrada em vigor do novo Estatuto e que só se aplicarão os prazos anteriormente vigentes quando estes se revelem, em concreto, mais favoráveis ao infractor. Ou seja, prazos previstos no Estatuto revogado pela Lei 58/2008 só poderão ser aplicados quando o processo disciplinar tiver sido instaurado anteriormente à entrada em vigor do novo Estatuto e estiver em curso e os antigos prazos forem mais favoráveis ao arguido.
O que aqui não acontece já que, sendo os prazos previstos no Estatuto aprovado pelo DL 24/84 maiores que os estabelecidos no novo Estatuto e tendo este entrado em vigor muito tempo depois de ter sido concluído o processo disciplinar e aplicada a sanção aqui impugnada, é manifestamente evidente que novos prazos não podiam ter sido aplicados no caso dos autos.
São, assim, improcedentes as conclusões I a IV.
2. A Recorrente defende, de seguida, que o Acórdão deste Supremo de 1996 ainda se encontra por executar pretendendo demonstrar com essa alegação que as faltas que tinha dado se relacionavam com essa incompleta execução e que, por isso, as mesmas deveriam ser consideradas justificadas.
Mas também aqui a sua alegação improcede.
Com efeito, e em primeiro lugar, porque esta não é a sede para se apurar se o mencionado Aresto se encontra integralmente executado, pelo que não nos cabe emitir pronúncia sobre essa matéria.
Depois, porque o que ora está em causa é, unicamente, a questão de saber se o Acórdão recorrido fez correcto julgamento quando decidiu que o acto impugnado não estava inquinado por nenhum dos vícios que lhe foram assacados e, nesse labor e designadamente no que toca à caracterização das faltas dadas pela Recorrente, haverá que ter em conta apenas a factualidade que emerge destes autos e sobre ela ditar o direito, independentemente do que se passou, ou está a passar, com a execução do Aresto anulatório.
E é isso o que se fará de seguida.
São, pois, improcedentes as conclusões V a VII.
3. A Recorrente sustenta que não é exacto afirmar-se que faltou ao serviço injustificadamente, por um lado, porque pediu a sua exoneração quando ainda não estava obrigada a regressar ao serviço e, por outro, porque as suas faltas foram consideradas justificadas pelo dirigente máximo do serviço.
Mas nem numa nem na outra alegação procede.
Desde logo, porque a ARS notificou a Recorrente para se apresentar ao serviço em 6/02/97 e repetiu esse acto em 19/05/97 e em Dezembro de 1998 e ela nunca se apresentou ao serviço nem justificou qualquer dessas faltas (pontos 4 e 5 do probatório). E, ao contrário do que afirma, o superior hierárquico da Recorrente não justificou, em momento algum, as suas faltas para as quais, de resto, não apresentou qualquer motivo válido. Diga-se que chega a roçar a litigância de má fé a forma como a Recorrente sustenta, contra a evidência dos factos, que as suas faltas foram justificadas pela ARS.
Acresce que o contencioso existente entre ela e a Administração sobre os termos como o Acórdão anulatório deve ser executado não a eximia da obrigação de se integrar no serviço logo que para tal fosse notificada. Aliás, e como ela certamente bem sabia, declaração de nulidade do despacho que a demitiu determinou a repristinação da realidade factual e jurídica existente à data da sua prática e o consequente reatamento da relação administrativo-laboral existente entre ela e a Administração, tudo se passando como se esse acto punitivo nunca tivesse sido praticado e o laço laboral nunca tivesse sido quebrado. O que quer dizer que a Recorrente, por força daquela declaração de nulidade, readquiriu de imediato a sua qualidade de funcionária com todos os direitos e deveres que lhe são inerentes entre eles se encontrando a obrigação de retomar a actividade interrompida pela decisão anulada.
E não se alegue que a Recorrente, em resultado do acto declarado nulo, teve de refazer a sua vida em Lisboa e que, por isso, não lhe era exigível que, de um momento para o outro, abandonasse os compromissos entretanto assumidos e retomasse o serviço no B..., uma vez que foi ela quem requereu a execução do Acórdão anulatório e bem sabia que isso a obrigaria a retomar o serviço naquele Centro e, por conseguinte, a ter de antecipar e resolver os problemas que daí pudessem advir. De resto, se ela não queria que a reconstituição da situação se fizesse pela sua reintegração naquele serviço nada impedia que tentasse encontrar com a ARS uma solução que a ambos satisfizesse.
Finalmente, porque o facto de ela ter apresentado a sua exoneração da função pública em 04/10/1999 nenhuma influência tem no tocante às faltas dadas anteriormente a esta data já que a apresentação desse pedido, de modo algum, não determinava a justificação das faltas anteriores ou eliminava as infracções em que tinha incorrido.
Sendo assim, isto é, sendo absolutamente certo que a Recorrente faltou ao serviço nos termos considerados pela Administração e que não justificou essas faltas resta concluir que improcedem as conclusões VIII a XII.
4. A Recorrente defende que o acto impugnado era ilegal uma vez que não tinha feito qualquer referência ao disposto no art.º 71.º/2 do ED e devia tê-lo feito por estar em causa o dever de assiduidade e, além disso, porque era “a falta de referência, na acusação, aos preceitos violados pelo comportamento da ora Recorrente que está(va) aqui em causa.”
No tocante à primeira alegação limitar-nos-emos a dizer, atenta a simplicidade e a clareza da situação, que a Administração, com fundamento em faltas injustificadas, instaurou um processo disciplinar contra a Recorrente e que, cumpridos os respectivos procedimentos, a acusação foi formulada, aquela teve oportunidade de exercer o seu direito de defesa e o acto impugnado foi praticado. Deste modo, e porque a pretensão da Recorrente não foi atendida – as suas faltas não foram consideradas justificadas – o disposto no art.º 71.º/2 do ED não tinha que ser chamado à colação.
Relativamente à ilegalidade do acto decorrente da alegada falta de indicação na acusação dos preceitos violados a Recorrente também carece de razão.
Com efeito, essa omissão não constitui irregularidade que conduza à conclusão pretendida uma vez que, independentemente de alguma deficiência narrativa e/ou de particularização, a acusação não sofre de invalidade desde que satisfaça o mínimo indispensável à vinculação temática da autoridade decidente e possibilite ao arguido o entendimento do seu sentido por forma a que possa exercer eficazmente o seu direito de defesa. De resto, o Pleno deste Supremo Tribunal já assinalou que «... os processos disciplinares não estão sujeitos às férreas exigências de rigor técnico-jurídico dos processos criminais, não só devido à distinta natureza dos interesses em presença, mas também porque seria excessivo impor aos instrutores daqueles processos uma proficiência pensada para a magistratura. Consequentemente, a circunstância de a acusação carecer de referências expressas ao conhecimento, por parte do arguido, das circunstâncias que rodearam a acção e à sua vontade de realizar as condutas que lhe eram atribuídas não acarretava a conclusão automática de que a respectiva responsabilidade disciplinar seria necessariamente indetectável, por falta do seu necessário elemento subjectivo. E, exactamente ao invés, deverá considerar-se que a imputação dessa responsabilidade foi suficientemente feita se os termos da acusação, ainda que através de juízos implícitos, inequivocamente a revelarem.» - Acórdão de 11/12/2002, (rec. n.º 38.892) . No mesmo sentido podem ver-se, entre outros, Acórdãos de 17-01-2007 (Rec. 0820/06) e de 13-02-2008 (rec. 167/07).
Sendo assim, e se é manifestamente evidente que a acusação possibilitou à Recorrente a compreensão do seu sentido só por um excesso de formalismo, que se rejeita, se poderá sustentar que a circunstância de dela não constar o elemento que aquela reclama poderia traduzir-se em irregularidade determinante da sua invalidade.
Daí que improceda a conclusão XIII.
5. O acto impugnado vem, ainda, atacado com a alegação de que, na graduação da pena, não foram tidas em conta todas as circunstâncias que rodearam o caso e que, por ser assim, a pena aplicada excedia aquela que se adequava aos factos provados.
A jurisprudência deste Tribunal tem sido unânime em considerar que “ao exercer os seus poderes disciplinares em sede de determinação da medida concreta da pena, a Administração goza de certa margem de liberdade, numa área designada de «justiça administrativa», movendo-se a descoberto da sindicância judicial, salvo se os critérios de graduação que utilizou ou o resultado a que atingiu forem grosseiros ou ostensivamente inadmissíveis.” O que quer dizer que “se ao Tribunal é possível analisar da existência material dos factos e averiguar se eles constituem infracções disciplinares, já não lhe cabe apreciar a medida concreta da pena, salvo em casos de erro grosseiro ou manifesto porque essa é uma tarefa da Administração que se insere na chamada discricionariedade técnica ou administrativa.” – Acórdão do Pleno alargado de 29/03/2007 (rec. 412/05) Neste sentido, entre muitos outros, Acórdão do Pleno de 18/01/2000 (rec. 38.605) e Ac.s da Secção de 7/02/2002 (rec. 48.149), de 12/10/2004 (rec. 692/0 e de 15/12/2004 (rec. 797/04)..
E que o uso dos poderes de atenuação especial da pena cabe dentro dos poderes discricionários da Administração pelo que aquela só pode ser sindicada nos mesmos termos, isto é, quando se verifique erro grosseiro.
Sendo assim, e sendo a Recorrente faltou ao serviço, ininterrupta e continuadamente, durante cerca de dois e que nunca justificou as suas faltas é forçoso concluir que a sanção aplicada não revela a existência de erro grosseiro ou ostensivamente inadmissível. Aliás, não se invocando a existência de nenhuma atenuante que pudesse ser considerada especial – vd. art.º 29.º do ED – não era por esta razão que Recorrente podia obter a satisfação da sua pretensão.
E daí que sejam improcedentes as conclusões XIV a XVI.
6. A Recorrente sustenta que o acto impugnado é ilegal por violar os princípios da confiança e da justiça.
Mas sem razão.
Por um lado, porque, ao invés do que afirma, a Administração não a pretendeu afastar do seu lugar mas, ao contrário, quis reconstituir-lhe a carreira e manifestou vontade nesse sentido e que foi esta que tornou impossível que tal acontecesse. E por ser assim é que é absolutamente incompreensível a sua afirmação de que foi a Administração quem “criou todas as condições para obrigar a Recorrente a desistir de regressar à carreira médica”. Não foi, pois, cometida injustiça que mereça reparação como também é certo que Administração actuou conforme o que era razoável, esperado e adequado às circunstâncias concretas do caso.
Por outro lado, a forma dessa actuação não só não se apresentou como imprevisível ou inesperada como também não foi inadmissível ou arbitrária e, porque assim, não se pode considerar que ela foi violadora das legítimas expectativas da Recorrente.
Improcede a conclusão XVII.
7. Finalmente, a Recorrente entende que o Acórdão recorrido errou quando afirmou que o acto impugnado estava devidamente fundamentado.
É sabido que a Administração tem o dever de fundamentar os seus actos que afectem os direitos ou interesses legítimos dos administrados – vd. n.º 3 do art. 268º da CRP, art. 1º do DL 256-A/77, de 17/6, art. 124º do CPA e art. 21.º, n.º 1 do CPT – e que esse dever se traduz na exposição das razões que a levam a praticar o acto e a dar-lhe determinado conteúdo, com a descrição expressa das premissas em que assenta. – vd., entre outros, Ac. do STA de 27/10/82, AD, n.º 256/528 e M. Caetano “Manual”, pg. 477 e E. Oliveira “Direito Administrativo”, pg. 470.
A fundamentação é, como a jurisprudência vem repetindo, um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto administrativo e que visa responder às necessidades de esclarecimento do Administrado, procurando-se através dela informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e permitir-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro. Pode, assim, dizer-se que um acto está fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal – o bónus pater família de que fala o art. 487, n.º 2 do CC – fica devidamente esclarecido acerca das razões que o motivaram, não necessitando de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que estiveram na base da decisão, bastando que se traduza numa “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito”, ou até numa “mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto” – vd. art. 125º do CPA. Neste sentido veja-se, entre muitos outros, os seguintes Acórdãos desta Secção de 19/3/81, (rec. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 (P) in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 (P) in AD 318/813 de 5/4/90 (P) in AD 346/1253, de 21/3/91 (rec. n.º 25.426), de 28/4/94 (rec. n.º 32.352), de 30/4/96, Ap. do DR de 23/10/98, pg. 3074, de 30/1/02, (rec. 44.288) e de 7/3/02 (rec. 48.369)..
Deste modo, a Recorrente alegaria com razão se, como afirma, o acto impugnado tivesse decidido de forma contrária ao parecer em que se sustentou sem que se percebesse as razões de tal divergência. Só que essa alegação não corresponde à verdade.
Com efeito, e desde logo, o referido parecer analisou de forma lógica e de fácil apreensão as razões que o faziam concluir pela legalidade da aplicação da pena de demissão à Recorrente, pelo que não existe qualquer contradição entre o acto impugnado e a sua fundamentação.
Depois, resulta daquele parecer de forma absolutamente clara que a demissão da Recorrente foi provocada pelas faltas que ela deu no período considerado pela Autoridade Recorrida e por ter sido entendido que as mesmas eram injustificadas.
Finalmente, também dele se retira que o pedido de exoneração apresentado pelo Recorrente era insusceptível de justificar as faltas dadas.
São, assim, improcedentes todas as conclusões.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 480 euros e a procuradoria em 60%.
Lisboa, 8 de Outubro de 2009. - Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) - Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – José António de Freitas Carvalho. |
