Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos STA	Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
Processo:	01140/15

Data do Acordão:	03/31/2016

Tribunal:	1 SECÇÃO

Relator:	MARIA BENEDITA URBANO

Descritores:	POSTO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEIS OBRAS FISCALIZAÇÃO

Sumário:	I – A competência para a fiscalização de obras a realizar em postos de abastecimento de combustíveis depende do tipo de obras em questão. À então B….., S.A., enquanto guardiã do ‘estatuto da estrada’, competia fiscalizar aqueles aspectos que contendessem com a liberdade e segurança da circulação rodoviária, nos termos do artigo 10.º do DL n.º 374/07, de 07.11, em conjugação com o n.º 1 do artigo 4.º do DL n.º 380/07, de 13.11. II – A competência para a fiscalização das restantes obras a realizar, na medida em que relacionadas, designadamente, com salubridade, higiene e estética, cabia, à data, à correspondente Direcção Regional do Ministério da Economia (DRME), nos termos do artigo 25.º (Fiscalização) do DL n.º 267/2002.


Nº Convencional:	JSTA000P20295
Nº do Documento:	SA12016033101140
Data de Entrada:	11/13/2015
Recorrente:	A... SA
Recorrido 1:	C... SA
Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Texto Integral

Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…………….., S.A. (A…………..) intentou no TAF de Almada acção administrativa especial contra a B…………….., S.A. (B……, S.A.). Visava com esta acção, em concreto, a “declaração parcial de nulidade ou anulação parcial” da decisão da Delegação Regional de Aveiro das Estradas de Portugal, constante do Ofício de 04.05.10, “nos termos da qual esta notificou a A. para “«no prazo de sessenta dias úteis a contar da recepção da presente notificação, procederem às diligências e às obras necessárias à eliminação das seguintes irregularidades: (…)»” e “«no prazo de trinta dias úteis, apresentar um projecto de publicidade do PAC que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários (…)»”.

O TAF de Almada entendeu que improcedia o “alegado vício de incompetência da B….., SA, para a decisão que determinou a apresentação de projecto de obras quer por referência às competências das Direcções Regionais do Ministério da Economia, quer por referência às competências do InIR, IP” (cfr. fl. 144), e, por sentença de 28.01.13, julgou a acção parcialmente procedente (tendo procedido na parte relativa à questão do licenciamento da afixação de publicidade).

O Autor recorreu para o TCAS que, por acórdão de 30.04.15, acordou em negar provimento ao recurso interposto pela B….., S.A., e em manter a sentença recorrida.

2. A Recorrente apresentou alegações, concluindo do seguinte modo:

“A. O presente recurso perante o Supremo Tribunal Administrativo deve ser admitido ao abrigo do artigo 150.º, n.º 1 do CPTA, por aos presentes autos estar subjacente uma questão de grande relevância jurídica e social de importância fundamental, isto para além de ser manifestamente necessária a intervenção desse Supremo Tribunal Administrativo em vista a uma melhor aplicação do Direito.

B. Com efeito, cumpre determinar concretamente se a B…………. tem ou não competência própria e concreta para ordenar a adopção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento de um posto de abastecimento, ou se tais competências estão reservadas às Câmaras Municipais ou às Delegações Regionais do Ministério da Economia como ocorre com o licenciamento das obras – posição esta seguida pelo Acórdão Recorrido –, dependendo da localização dos postos na rede viária municipal ou na rede viária regional e nacional, respectivamente.

C. Na verdade, o quadro normativo aplicável nos autos é complexo, carece de ser devidamente interpretado e aplicado atenta a abundância legislativa e a sucessão de leis no tempo que têm vindo a regular a matéria relativa ao licenciamento de obras a realizar em postos de abastecimento de combustível, bem como da competência para adoptar certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento dos postos, merecendo aqui destaque o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro e o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, na redacção do Decreto-Lei n.º 195/2008, de 6 de Outubro.

D. Acresce que a matéria em crise nos presentes autos é comum à de dezenas de acções pendentes e propostas pela A…………. – bem como a dezenas de acções propostas por outras petrolíferas – contra a B………., tendo como objecto precisamente a discussão da incompetência da B………. para impor a adopção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento dos postos de abastecimento/realização de obras em postos de abastecimento de combustível.

E. Por essa razão objecto do presente recurso reveste-se também de relevância jurídica e social fundamental, pois a decisão deste Supremo Tribunal terá impacto em dezenas e dezenas de processos com o mesmo e exacto objecto.

F. Acresce que – por outra banda – a matéria dos autos é semelhante à que estava em crise no âmbito do processo n.º 0535/13 (no qual se levantavam questões relativas com o licenciamento de construção de um posto de abastecimento de combustível intrinsecamente ligadas com a matéria de discussão acerca competência para impor a adopção de determinadas condutas) tendo esse Tribunal admitido a revista por considerar que se exigia «ao intérprete um adequado labor na aplicação do direito, sendo certo que a questão a apreciar é de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, atenta a necessidade de compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis».

G. Assim, atento o preenchimento dos pressupostos legais que estão subjacentes ao artigo 150.º do Código de Procedimento e Processo nos Tribunais Administrativos deverá esse Supremo Tribunal Administrativo admitir a presente revista, apreciando assim o objecto do presente recurso.

H. Isto posto, deve antes de mais deixar-se desde já patente que a B………….. é incompetente para ordenar a adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento como o é aliás para a determinação de realização de obras no posto de abastecimento de combustível ora em causa.

I. De facto, o regime aplicável aponta, no entendimento da Recorrente, no sentido de que a competência para a adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento bem como para o licenciamento de obras e de postos de abastecimento de combustíveis é das Câmaras Municipais e das Direcções Regionais do Ministério da Economia, dependendo da localização dos postos de combustível na rede viária municipal ou regional e nacional, respectivamente.

J. Com efeito, vigora actualmente nesta matéria o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, – revisto pelo Decreto-Lei n.º 195/2008, de 6 de Outubro –, do qual resulta que a competência para proceder ao licenciamento de postos de abastecimento de combustível, e logo para as fiscalizar passou a ser atribuída ou às Direcções Regionais do Ministério da Economia ou às Câmaras Municipais, dependendo da localização dos postos de combustível na rede regional e nacional ou na rede viária municipal respectivamente.

K. Porém, o acórdão ora recorrido aponta no sentido de que a ora Recorrida tem legitimidade para impor à ora Recorrente a adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento.

L. No entanto, semelhante entendimento não se pode manter sendo contrário ao que doutamente proferiu esse Supremo Tribunal Administrativo através de acórdão relatado no âmbito do processo n.º 0535/13, de 05 de Dezembro de 2013, que taxativamente veio afirmar que «A construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação das instalações de armazenamento e dos postos de abastecimento de combustíveis obedecem ao regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares, com as especificidades estabelecidas neste diploma».

M. Logo acrescentando que «a competência para conceder o licenciamento das obras de construção é da Câmara Municipal nos termos dos arts. 4.º, n.º 2, alínea c) e 5º, n.º 1 do DL n.º 555/99, de 16/12 (RJUE), podendo ser delegada e subdelegada».

N. Além do mais, esse Supremo Tribunal Administrativo entendeu ser «inequívoco que a Entidade demandada nos autos citados – então a Câmara Municipal de Santa Maria da Feira – tem competência para a apreciação dos procedimentos de licenciamento e autorização de operações urbanísticas, em matéria respeitante ao licenciamento de postos de combustíveis"

O. Ora, seguindo de perto o doutamente decidido é lícito concluir que a competência para o licenciamento de obras/para a determinação da adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento do posto, consubstanciáveis na realização de obras de alteração a realizar em posto de abastecimento de combustível é das câmaras municipais ou das Delegações Regionais do Ministério da Economia, consoante a localização concreta do posto de abastecimento de combustível.

P. Ficam assim excluídas das competências para a determinação da adopção de certas condutas e o acto de licenciamento propriamente dito outras entidades que não as acima referidas, sem prejuízo, porém, da possibilidade de intervenção de outras entidades no procedimento pela via da emissão de parecer sobre as condições em que obras em posto de combustível devam ser realizadas.

Q. Resulta assim cabalmente demonstrada a incompetência absoluta da B…………, S.A. para ordenar a adopção de certas condutas, consubstanciáveis em obras de alteração, e realização de obras em posto de abastecimento de combustível, por contraposição às competências próprias dos municípios e o do Ministério da Economia.

R. De facto, dúvidas não restam sobre o facto de a competência para proceder ao licenciamento da construção, exploração, alteração da capacidade renovação de licença e outras alterações que de qualquer forma afectem as condições de segurança das instalações ser das câmaras municipais ou das direcções regionais do Ministério da Economia.

S. Tal facto é determinante para concluir que a B…………. não tem competência para ordenar a adopção das referidas condutas, consubstanciáveis em obras de alteração, que invoca no despacho em crise nos autos, visto que competência necessária à prática desses actos é de órgãos de outras pessoas colectivas: dos municípios e do Estado.

T. Além do mais, a norma contida no artigo 10.º do DL 374/2007 – e citada pelo acórdão recorrido para fundamentar a competência da B……… para a prática do acto em crise nos autos – é uma norma de carácter absolutamente genérico, por contraposição à legislação especial supra mencionada, o que não pode ocorrer!

U. Por outro lado, os referidos poderes de autoridade da B………., contantes do mencionado artigo 10.º, restringem-se «às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão (...)»;

V. Ora, para além da Rede Rodoviária Nacional, fazem parte do objecto da concessão da B……… as «áreas de serviço», as quais, por serem instalações mais complexas e com requisitos técnicos e de funcionamento mais exigentes, o legislador optou por os integrar na concessão atribuídas às B………. – cfr. o artigo 4.º do DL 374/3007, de 7 de Novembro, a Base 2 das Bases da Concessão da B………, aprovadas pelo DL 380/2007, de 13 de Novembro e republicadas através do DL 110/2009, de 18 de Maio, e a Base 33 das referidas Bases da Concessão.

W. Ora, não é esse o caso nos presentes autos pelo que idêntico tratamento não pode ser reclamado para os «postos de abastecimento de combustíveis», pois trata-se de instalações mais simples, com requisitos menos exigentes e muitas vezes situados em terreno privado, como é o caso do PAC de ………..;

X. Por essas mesmas razões, o legislador optou por não lhes conferir o mesmo tratamento conferido às «áreas de serviço» e, assim, por não os integrar na concessão da B……..;

Y. O que significa que, não integrando os «postos de abastecimento de combustíveis» o objecto da concessão da B………. nos termos das referidas Bases da Concessão, é forçoso concluir que a B………. não pode neles exercer os respectivos poderes de autoridade, discriminados no artigo 10.º do DL 374/2007 e citados pelo acórdão recorrido;

Z. Pelo que, não procede a fundamentação aduzida pelo tribunal recorrido para justificar a competência da B………. para impor certas condutas à ora Recorrente;

AA. Assim, não assiste às B………. competência para ordenar a adopção de condutas relativas ao bom e seguro funcionamento de um posto pré-existente, tal como consta do acto impugnado.

BB. E mesmo que assim não fosse, sempre se entenderia que os poderes ora em causa nunca seriam das B……….. mas sim do Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I.P. criado pelo Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, conforme já escalpelizado nos autos.

CC. Razão pela qual o acto em crise nos autos é ilegal, por incompetência absoluta do seu autor, por contraposição às competências próprias dos municípios e o do Ministério da Economia.

Termos em que e nos melhores de direito, deve:

A) Ser admitido o presente recurso de revista;
B) Ser dado provimento ao presente recurso, declarando-se nulo o acto administrativo praticado pela B………. por falta de atribuições do seu autor, ou, caso assim não se entenda, anulando-se o referido acto com fundamento em vício de incompetência, tudo com as consequências legais que daí são emergentes”.

3. A recorrida contra-alegou, concluindo assim:

“I – A Recorrente pretende, através da presente acção, obter a anulação do ato administrativo praticado pela Recorrida consubstanciado na intimação para proceder às diligências e às obras necessárias à eliminação de várias irregularidades (cfr: doc. n.º 1 junto à PI), do PAC sito à margem da EN 1 ao km 285+550.

II – Para o efeito, a Recorrente imputa aos mencionados atos o vício de incompetência absoluta (a competência para intimar pertenceria à Direção Regional da Economia).

III – O TAF de Almada decidiu, em consonância com o já decidido em anteriores processos, a improcedência parcial da ação (cfr: páginas 11 a 16 do acórdão) pugnando pela vigência das regras do regime de proteção às estradas nacionais, ou seja, por se entender que a Recorrida continua a manter as competências no que ao licenciamento em causa diz respeito.

IV – A questão a decidir pelo tribunal é a de saber se a Recorrida mantém os poderes para licenciar a implantação (diferente de exploração) de PACs sitos à margem das estradas nacionais e em terrenos particulares (inclui-se aqui a implantação inicial, a renovação e a realização de obras de renovação), ou seja, se continua ainda em vigor o disposto na alínea c), do n.º 1, do artigo 10.º do DL 13/71 de 23 de janeiro e o respetivo Despacho SEOP n.º 37-XII/92 de 27 de Novembro (normas regulamentares).

V – É importante referir que na pendência do processo foi publicado o Decreto-Lei n.º 87/2014 de 29 de maio, em que se estabelece o regime jurídico aplicável à exploração de áreas de serviço e ao licenciamento para implantação de postos de abastecimento de combustíveis sitos à margem das estradas nacionais (cfr: artigo 2.° daquele DL), cujos processos sejam apresentados a partir de 30 de maio de 2014, sendo que a competência para o licenciamento dos PAC (posto de abastecimento de combustíveis) continua a estar atribuída à IP (cfr: artigo 6.º do DL 87/2014) (entendimento da Recorrente).

VI – Ao contrário do defendido pela Recorrente as disposições legais previstas no DL 246/92 (revogado); DL 302/2001 de 23 de Novembro e Portaria n.º 131/2002 de 9 de Fevereiro (Regulamento da Construção e Exploração de PACs) e DL 267/2002 (republicado pelo DL 195/2008) (Procedimentos e competências para efeitos de licenciamento de PACs), dizem respeito à construção dos equipamentos para armazenamento e fornecimento de combustíveis inseridos numa instalação situada, ou não, à margem de uma via rodoviária (municipal, nacional ou regional).

VII – Em resultado do licenciamento daquelas instalações por parte do Ministério da Economia (DRE) o detentor do posto de abastecimento de combustíveis obtém uma licença de exploração.

VIII – Portanto, o DL 267/2002 de 26 de novembro nasceu sob a égide do Ministério da Economia e da Inovação, e não se destina a substituir a disciplina constante na legislação de proteção à estrada, nem prevê a revogação expressa de qualquer artigo do DL 13/71 de 23 de janeiro.

IX – E isto porque, cada um dos diplomas se destina a proteger, salvaguardar e regular juridicamente realidades e valores distintos, o que não significa que não possam existir zonas de sobreposição, ou aspetos que, dada a sua especificidade, tenham passado a ser regulados de modo diferente.

X – As normas do Despacho SEOP n.º 37-XII/92 de 22 de Novembro, que regulamenta o licenciamento dos PAC por parte da Recorrida, analisam aquele equipamento tendo em conta: a classificação da via; volume de tráfego (TMDA); perfil da estrada; distância de visibilidade; vias de inserção; vias de ligação; pavimento; rede viária interna; espaço aéreo; zona de abastecimento; sinalização; iluminação e elementos identificativos.

XI – É importante salientar que o novo regulamento previsto na Portaria 54/2015 de 27 de fevereiro (substitui o Despacho SEOP revogado pelo artigo 11.º do DL 87/2014) também contempla aquele tipo de condicionantes técnicas.

XII – Aqueles requisitos (Despacho SEOP e Portaria 54/2015) não estão previstos noutro regulamento, nomeadamente o regulamento de construção e exploração de postos de abastecimento de combustíveis aplicado pelo Ministério da Economia e publicado na Portaria n.º 131/2002 de 9 de fevereiro.

XIII – É indiscutível que são realidades distintas, sendo que atualmente se prevê o dever de articulação de informação da Recorrente com outras entidades públicas competentes tuteladas pelo Ministério da Economia (cfr: artigo 17.º da Portaria 54/2015).

XIV – Além disso, está previsto naquele regulamento (Despacho SEOP) que as obras relativas aos PAC serão licenciadas pelas Direções de Estradas (órgãos descentralizados da JAE, antecessora da Recorrente) (cfr: ponto 8.1 do Despacho SEOP).

XV – Portanto, revogando-se a alínea c), do n.º 1 do artigo 15.º do DL 13/71 de 23 de janeiro deixa de ter sentido a existência do regulamento (Despacho SEOP) ficando a Recorrida impedida de aplicar e fazer aplicar os pressupostos técnicos e legais para salvaguardar das condições de circulação e segurança rodoviária nas estradas nacionais.

XVI – Por outro lado, seria absurdo o legislador ter revogado aquele Despacho SEOP em 2002 para o ressuscitar e voltar a revogar em 2014 (cfr: artigo 11.º do DL 87/2014).

XVII – Em resumo, o titular do PAC implantado à margem de uma estrada nacional ou regional haverá de possuir três licenças:
■ Licença da implantação (localização e construção) do PAC emitida pela Recorrente;
■ Licença da construção (no final obtém alvará de utilização) dos edifícios de apoio ao PAC emitida pela autarquia e
■ Licença de exploração do PAC (armazenamento e fornecimento de combustível) emitida pela DRE.

XVIII – Esta opção legislativa (licenciamento cumulativo), veio a ser novamente consagrada no novo regime dos PACs, mais precisamente no artigo 6.º, do DL 87/2014, em que se estabelece:
«O licenciamento efetuado pela B….., S.A., não dispensa a necessidade de outros licenciamentos, autorizações ou aprovações administrativas que sejam legalmente exigidos para o exercido da atividade principal ou de quaisquer outras atividades desenvolvidas nos postos de abastecimento de combustíveis, designadamente os previstos no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, no Regime Jurídico da Segurança contra Incêndio em Edifícios e em legislação específica dos setores da energia, do ambiente e do ordenamento do território».

XIX – O que constitui uma decorrência do exposto no preâmbulo do mesmo DL quando se afirma:
«As regras relativas ao licenciamento da implantação de postos de abastecimento e sua taxação, previstas no presente decreto-lei, não prejudicam a aplicação do regime estabelecido no Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 389/2007, de 30 de novembro, 31/2008, de 25 de fevereiro, 195/2008, de 6 de outubro, e 217/2012, de 9 de outubro, no que toca ao licenciamento de instalações de postos de abastecimento de combustíveis».

XX – Assim sendo, o douto acórdão recorrido deverá ser reformulado na parte em que admite que o DL 267/2002 de 23 de novembro, mais propriamente o disposto no artigo 6.º, n.º 3, alínea a), revogou o artigo 10.º, n.º 1, alínea c) do DL 13/71 e o Despacho SEOP n.º 37-XII/92 de 22 de dezembro e do DL 87/2014 de 29 de maio, passando a considerar-se que a Recorrida continua a deter as competências no âmbito do licenciamento da implantação de PAC à margem das estradas nacionais, bem como quanto à intimação para impor a realização de obras, além de que as mesmas também decorrem dos poderes de autoridade que lhe são atribuídos por força do disposto no n.º 1, do artigo 10.º, do DL 374/2007 de 7 de novembro.

Nestes termos
E nos mais de direito que V. Ex.as mui doutamente suprirão, deverá ser mantido o sentido do acórdão do TCAS (validade da intimação para realização de obras), mas acrescentado aos seus fundamentos as normas do DL 13/71 e do Despacho SEOP, as quais se mantêm em vigor.
Assim se fazendo inteira e sã JUSTIÇA”.

4. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação preliminar prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA], de 20.10.15, veio a ser admitida a revista, nos seguintes termos (fls 358-9):

“(…)
2.2.2. Como se viu, neste recurso a problemática respeita unicamente à bondade do acórdão enquanto entendeu não existir vício na determinação de realização de obras necessárias à eliminação de irregularidades.

Essa problemática foi objecto de ponderação no acórdão desta formação de 8.10.2015, processo 978/15.

Aí se entendeu justificar-se a admissão da revista «por estar em causa uma questão que pode vir a repetir-se que interessa clarificar com vista a uma melhor aplicação do Direito. Na verdade a legislação aplicável é complexa e a sua aplicação tem originado grande conflitualidade. E se é verdade que, relativamente à afixação de publicidade existe jurisprudência consolidada, o mesmo não acontece relativamente aos poderes da B………….. SA no âmbito dos seus poderes de autoridade de zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitem a livre e segura circulação. Deste modo, quer pela relevância jurídica da questão quer pela necessidade de intervenção deste STA com vista a uma clarificação do regime jurídico aplicável justifica-se admitir a revista».

Também aqui, e pelas mesmas razões, justifica-se admitir a revista”.

5. Devidamente notificado para se pronunciar, querendo, sobre o mérito do recurso (art. 146.º, n.º 1, do CPTA), o Digno Magistrado do MP pronunciou-se no sentido do provimento da revista (fls 366-8).

6. Notificadas para se pronunciarem sobre o douto parecer do MP, apenas a Recorrida o fez, requerendo a desconsideração do parecer do MP “por o mesmo proceder a uma errada interpretação e aplicação da legislação em vigor no caso concreto” (cfr. fl. 377).

7. Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para decidir.

II – Fundamentação

1. De facto:

Remete-se para os factos levados ao probatório do acórdão recorrido, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC.

2. De direito:

2.1. Como é sabido, é pelas conclusões das alegações de recurso que se define o seu objecto e se delimita o âmbito de intervenção do tribunal ad quem – sem prejuízo das questões cujo conhecimento oficioso se imponha (arts 635.º e 608.º, n.º 2, do CPC, aplicáveis ex vi do art. 140.º do CPTA).
Ora, do teor das conclusões das alegações da recorrente pode inferir-se que esta última assaca ao acórdão recorrido uma má aplicação do direito, na medida em que não concorda com a solução jurídica a nele se chegou. Assim, e em termos sintéticos, afirma a recorrente que:

(i)

“I. De facto, o regime aplicável aponta, no entendimento da Recorrente, no sentido de que a competência para a adopção de certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento bem como para o licenciamento de obras e de postos de abastecimento de combustíveis é das Câmaras Municipais e das Direcções Regionais do Ministério da Economia, dependendo da localização dos postos de combustível na rede viária municipal ou regional e nacional, respectivamente.

J. Com efeito, vigora actualmente nesta matéria o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, – revisto pelo Decreto-Lei n.º 195/2008, de 6 de Outubro –, do qual resulta que a competência para proceder ao licenciamento de postos de abastecimento de combustível, e logo para as fiscalizar passou a ser atribuída ou às Direcções Regionais do Ministério da Economia ou às Câmaras Municipais, dependendo da localização dos postos de combustível na rede regional e nacional ou na rede viária municipal respectivamente”, e

(ii) Y. “(…) não integrando os «postos de abastecimento de combustíveis» o objecto da concessão da B…….. nos termos das referidas Bases da Concessão, é forçoso concluir que a B…….. não pode neles exercer os respectivos poderes de autoridade, discriminados no artigo 10.º do DL 374/2007 e citados pelo acórdão recorrido”, mais ainda,

(iii) BB. “(…) sempre se entenderia que os poderes ora em causa nunca seriam das B……. mas sim do Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I.P. criado pelo Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, conforme já escalpelizado nos autos”.

Vejamos se procede a sua alegação.

2.2. Importa, antes de tudo, ter em consideração o conteúdo do acto que se pretende impugnar (fls 32-3), e que é o seguinte:

“A. No prazo de 60 (sessenta) dias úteis, a contar da data de recepção da presente notificação, procederem às diligências e às obras necessárias à eliminação das seguintes irregularidades:

1. Falta de limpeza, desobstrução e reparação dos órgãos de drenagem de águas pluviais existentes à entrada e saída do PAC;
2. Falta de sinalização vertical à entrada do PAC (sentido obrigatório/proibido), devendo duplicar-se esta sinalização;
3. Falta e/ou degradação de sinalização horizontal na zona de circulação do PAC, devendo proceder-se à demarcação rodoviária da seta indicativa do sentido de trânsito à entrada do PAC e barra de paragem associada à inscrição STOP à saída do PAC;
4. Pórtico informativo totalmente coberto com lona promocional, devendo a mesma ser retirada;
5. Instalações sanitárias públicas sem produtos consumíveis, carecendo de limpeza.

As referidas obras deverão ser totalmente concretizadas dentro do prazo concedido, devendo esta Delegação Regional ser informada da sua conclusão, para efeitos de vistoria”.

Chegados aqui, três ilações facilmente se podem extrair.
A primeira é a de que, quanto à disciplina jurídica que rege este domínio da implantação e exploração dos PACs, o mínimo que se pode dizer é que a busca da solução jurídica para o caso dos autos no emaranhado de actos jurídicos que se sucedem, cruzam e porventura se atropelam implica um esforço exegético considerável para o julgador.
A segunda ilação é a de que, conforme resulta da leitura do despacho da Delegação Regional de Aveiro das Estradas de Portugal (órgão da então B……, S.A.), os poderes exercidos por esta autoridade administrativa são indubitavelmente poderes de fiscalização relacionados com a manutenção das condições de segurança, salubridade, higiene, estética e comodidade do PAC e das suas instalações. Como se viu, a recorrente questiona a legitimidade da B…….., S.A., para emitir um despacho com aquele teor, que a íntima a proceder às diligências e às obras necessárias para eliminação de várias irregularidades detectadas no PAC de …………..
A terceira ilação é a de que o tipo de condutas cuja necessária adopção constitui objecto do acto de intimação que se pretende impugnar não é uniforme. Assim, se ainda é possível enquadrar as três primeiras no âmbito de uma preocupação associada com as condições de segurança rodoviária, o mesmo não vale para a quarta e, sobretudo, para a quinta, mais relacionadas estas últimas com preocupações de outra índole, designadamente com preocupações relativas a salubridade, higiene, estética e comodidade. Em face disto, impõe-se uma abordagem individualizada das duas situações.

2.3. Antes, porém, mostra-se de toda a conveniência remeter para o muito recente Acórdão deste STA, de 10.03.16, Proc. n.º 978/15, que tratou de questão em parte idêntica à dos autos, e que a tratou em moldes que entendemos serem de subscrever.

O aresto em questão traça, em termos necessariamente sintéticos, a evolução histórica da antiga JAE até ao momento actual, com a menção da pertinente legislação. Desse percurso histórico retemos alguns trechos que aqui e agora se reproduzem:

“VIII. Neste contexto e no que aqui nos autos releva importa atentar no DL n.º 13/71 [diploma que, nomeadamente, veio regulamentar vários aspetos da jurisdição da «JAE» em relação às estradas nacionais], diploma esse de que resultava o estabelecimento duma área de jurisdição e de autoridade daquele ente que abrangia para além da «zona da estrada» [a qual englobava a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, as pontes e os viadutos], também a denominada «zona de proteção à estrada» [constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito] [cfr. arts. 01.º e 03.º], bem como a enunciação de regras de defesa daquelas zonas mediante estabelecimento de proibições, obrigações/ónus e exigências várias de aprovação, autorização e licenciamento [cfr. arts. 04.º a 12.º] reveladoras de poderes de fiscalização e de licenciamento, regras essas reforçadas pela cominação com a nulidade de todos os licenciamentos efetuados por quaisquer outras entidades em sua infração [cfr. art. 01.º, n.º 7, do DL n.º 219/72, de 27.06].
(…)
XII. A “B………….., SA”, nos termos do DL n.º 374/2007, “tem por objeto a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado” [cfr. n.º 1 do art. 04.º], sendo que a mesma, para realização e prossecução desse seu objeto, mostra-se dotada de poderes de autoridade insertos no art. 10.º daquele diploma, e donde se extrai, nomeadamente, que lhe compete “[r]elativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integrem o objeto da concessão a que se refere o n.º 1 do artigo 4.º, zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação” [n.º 1], que para o desenvolvimento da sua atividade “[d]etém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita: a) A processos de expropriação, nos termos previstos no respetivo código; b) Ao embargo administrativo e demolição de construções efetuadas em zonas non aedificandi e zonas de proteção estabelecidas por lei; c) À liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas atividades; d) À execução coerciva das demais decisões de autoridade; e) Ao uso público dos serviços e à sua fiscalização; f) À proteção das suas instalações e do seu pessoal; g) À regulamentação e fiscalização dos serviços prestados no âmbito das suas atividades e à aplicação das correspondentes sanções, nos termos da lei; h) À responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos atos de gestão pública; i) À instrução e aplicação de sanções em processo contraordenacional” [n.º 2] e são-lhe conferidos “[n]os termos da lei, os seguintes poderes de autoridade necessários a garantir a livre e segura circulação: a) Determinar, a título preventivo e com efeitos imediatos, mediante ordem escrita devidamente fundamentada, a suspensão ou cessação de atividades ou o encerramento de instalações que ponham em risco a circulação rodoviária, causem dano ou ameacem causá-lo à estrada; b) Identificar as pessoas ou entidades que promovam quaisquer atividades em violação das disposições legais e regulamentares de proteção à estrada, ou ao património público afeto à sua exploração, em especial à segurança rodoviária, procedendo à imediata denúncia perante as autoridades competentes, se tais atos forem suscetíveis de integrar um tipo legal de crime ou um tipo de ilícito contraordenacional; c) Solicitar a colaboração das autoridades administrativas e policiais para impor o cumprimento de normas e determinações que, por razões de segurança ou de garantia de inviolabilidade dos bens públicos, devam ter execução imediata no âmbito dos atos de gestão pública; d) Determinar a imediata remoção de ocupações indevidas de bens de domínio público administrados pela B……………, S.A., ou afetos à sua atividade, recorrendo, se necessário, à colaboração das autoridades policiais; e) Embargar e ordenar a demolição de construções efetuadas em zonas non aedificandi ou em zonas de proteção estabelecidas por lei …” [n.º 3].
(…)
XXXII. O DL n.º 374/2007, além de haver procedido à referida transformação e à aprovação dos estatutos da “B……………, SA”, conferiu, como vimos, à nova entidade poderes e prerrogativas de autoridade destinados a zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e de salvaguarda do “estatuto de estrada” que permitam a livre e segura circulação, sendo certo que do mesmo não constam quaisquer poderes em matéria de licenciamento de «PACs», o mesmo ocorrendo com o regime instituído no aludido DL n.º 148/2007.

XXXIII. Não obstante a conclusão a que chegámos quanto à ausência de poderes por parte da “B…………., SA” em matéria de licenciamento naquele domínio temos, porém, que a mesma se revela como insuficiente para o devido e cabal enquadramento da situação sub specie.

XXXIV. É que relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integravam o objeto da concessão inserto no art. 04.º, n.º 1, do referido DL [objeto esse que se mostra definido pelo DL n.º 380/2007, de 13.11 e seus quadros anexos, na redação dada pelo DL n.º 110/2009, de 18.05] a “B…………….., SA”, ao abrigo do já referido art. 10.º, preceito esse que, repita-se, a R. se socorreu como fundamento do ato impugnado, gozava de competência para zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e dos inerentes poderes e prerrogativas.

XXXV. De tais competências e poderes de autoridade que se mostram conferidos pelo normativo em referência derivam inequivocamente para a “B………….., SA”, enquanto guardiã do “estatuto da estrada”, poderes de fiscalização, poderes esses destinados a prevenir os riscos para a liberdade e segurança na circulação rodoviária nas vias abrangidas pelo âmbito da sua concessão.
(…)
XXXVII. Se assim é e deveria ser entendido à data da emissão do ato impugnado a então “B………….., SA” gozava nomeadamente, quanto àquilo que estava abrangido pelo objeto da concessão, de poderes de fiscalização destinados a prevenir e acautelar quaisquer ações ou omissões que contendessem com a circulação e segurança rodoviária dos utentes, já que desenvolvidos em infração do aludido estatuto da via.

XXXVIII. Desta feita, estava nas competências da aqui recorrida exercer a fiscalização e tomar todas as medidas adequadas e reputadas como necessárias quanto a tudo o que pudesse contender ou conflituar com a infraestrutura rodoviária em causa [no caso a EN n.º 103], lesando a sua integridade e o respetivo estatuto, com apelo, nomeadamente, àquilo que era o regime legal decorrente do DL n.º 13/71 [cfr. arts. 01.º, 02.º, 03.º, 04.º, 05.º, 07.º e 08.º - atualmente na totalidade revogados pelo art. 05.º, al. c) da Lei n.º 34/2015, de 27.04 - diploma que veio aprovar o novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional o qual se mostra publicado em anexo].

XXXIX. Na verdade, a “B………….., SA”, pese embora sujeita à supervisão e fiscalização do “InIR, IP”, enquanto concessionária e no âmbito daquilo que constitui o objeto da sua concessão, permaneceu detentora de poderes, nomeadamente, de fiscalização decorrentes quer do contrato de concessão quer, nomeadamente e no que releva para os autos, do referido DL n.º 13/71 quando e enquanto relativos à defesa e garante da integridade do “estatuto da estrada” quando esta integre aquele objeto da concessão.

XL. E entre tudo aquilo que se mostrava passível da ação fiscalizadora por parte da então “B…………, SA”, realizada apenas, frise-se, com o fim de promover e assegurar a liberdade e a segurança rodoviária no respeito daquele estatuto, contavam-se necessariamente todos os «PACs» que, enquanto instalações marginais à estrada e localizados em terrenos de propriedade privada, possuíssem acessos de e para a infraestrutura rodoviária incluída na concessão, porquanto quanto aos «PACs» abrangidos pela concessão [cfr. os descritos no quadro III pontos IV) e V) anexo ao DL n.º 380/2007] os poderes daquela se mostram dotados de maior latitude ou abrangência.

XLI. Daí que, na linha deste entendimento, se impõe, então, inferir que o ato impugnado, enquanto fundado também no citado art. 10.º do DL n.º 374/2007, mostrar-se-ia emitido no quadro das competências de fiscalização de que a “B…………, SA” era detentora, o que, como já referimos, é reconhecido e assumido no acórdão recorrido e fundou, aliás, o seu juízo de improcedência da pretensão invalidatória.
(…)
XLVI. Com efeito, gozando a R. apenas de poderes de fiscalização quanto aos «PACs» que se mostrem localizados em terrenos de propriedade privada e que possuam acessos de e para a infraestrutura rodoviária incluída na concessão, tal como ocorre na situação em presença [cfr. n.ºs I) e III) dos factos apurados e quadro I anexo ao DL n.º 380/2007], e que esses poderes de fiscalização, nos termos do art. 10.º do DL n.º 374/2007, se mostram passíveis de serem exercidos tão-só quanto àquilo que nos «PACs» possa contender com a integridade do “estatuto da estrada” ou se mostre exigido pela defesa da liberdade e segurança rodoviária dos utentes, então as exigências feitas no ato impugnado pela R. à A. aludidas supra [§ XLIV)] apenas se mostram válidas e legítimas, por abrangidas nas suas competências, no segmento relativo ao ponto ii) [enquanto reportadas a exigências de sinalização horizontal e vertical no «PAC» em conformidade com o quadro normativo então vigente e decorrente, mormente, da conjugação do Decreto Regulamentar n.º 22-A/98, de 01.10 (regulamento da sinalização do trânsito), com DL n.º 302/2001, de 23.11 (diploma que veio estabelecer o quadro legal para a aplicação do «Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis») e sua execução através da Portaria n.º 131/2002, de 09.02 (na redação introduzida pela Portaria n.º 362/2005, de 04.04) e seu anexo contendo o referido «Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis» - cfr. seu art. 09.º -, e destinadas a promover e assegurar a segurança na circulação rodoviária], já que nas demais ocorre ilegalidade dado estarem fora daquelas competências”.

2.4. A intimação para a adopção de condutas relacionadas com o “estatuto da estrada” e a segurança rodoviária

Uma vez exposta a orientação jurisprudencial constante do já citado Acórdão de 10.03.16, Proc. n.º 978/15, com a qual, como se disse, tendemos a concordar, pouco mais há a acrescentar. Na realidade, cabe apenas afirmar que, efectivamente, se inscreve na esfera de competências da R. a fiscalização e o consequente poder de intimar, in casu, a A. para proceder à reparação de várias das irregularidades detectadas na acção de fiscalização realizada pela R. ao PAC de ……………., mais concretamente daquelas relacionadas com a “falta de limpeza, desobstrução e reparação dos órgãos de drenagem de águas pluviais existentes à entrada e saída do PAC”; com a “falta de sinalização vertical à entrada do PAC (sentido obrigatório/proibido), devendo duplicar-se esta sinalização”; com a “falta e/ou degradação de sinalização horizontal na zona de circulação do PAC, devendo proceder-se à demarcação rodoviária da seta indicativa do sentido de trânsito à entrada do PAC e barra de paragem associada à inscrição STOP à saída do PAC”. E isto pela simples razão de que se trata de obras que, não obstante respeitarem às vias destinadas à circulação automóvel dentro do PAC e a certas áreas que lhes são adjacentes, têm ainda que ver com a integridade do “estatuto da estrada” e com a segurança rodoviária.

2.5. A intimação para a adopção de condutas relacionadas, designadamente, com salubridade, higiene e estética

No que concerne às restantes situações objecto do acto de intimação impugnado – quais sejam, e existência de um “pórtico informativo totalmente coberto com lona promocional, devendo a mesma ser retirada” e de “instalações sanitárias públicas sem produtos consumíveis, carecendo de limpeza” –, elas extravasam a competência da R., confiada pelo já citado DL n.º 374/2007 nos termos explanados no Acórdão de 10.03.16, Proc. n.º 978/15. Deste modo, o acto de intimação, neste específico segmento, é ilegal por falta de competência da R. em domínios que, como facilmente se percebe, não contendem com o “estatuto da estrada” e com a segurança rodoviária. Por isso mesmo, não se mostra adequada a invocação do artigo 10.º do DL n.º 374/2007 como fundamento para a actuação fiscalizadora da R. e para a concomitante intimação para a adopção de condutas. No tocante às situações agora descritas, a competência para a sua fiscalização, à data, pertencia à correspondente Direcção Regional do Ministério da Economia (DRME), nos termos do artigo 25.º (Fiscalização) do DL n.º 267/2002.
Deve então concluir-se que a B………., S.A. não tinha competência para praticar o acto impugnado neste preciso segmento que não se reporta ao “estatuto da estrada” e à segurança rodoviária, sendo por este motivo ilegal, procedendo nesta medida a impugnação e a presente revista.

III – Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em:

i) conceder parcial provimento ao recurso sub specie e revogar parcialmente o acórdão recorrido;
ii) julgar a acção parcialmente procedente e, consequentemente, anular o acto impugnado no segmento em que intimou a A. a retirar a lona que cobria o pórtico informativo e a proceder às devidas limpezas das instalações sanitárias públicas, as quais também não dispunham de produtos consumíveis, mantendo, no mais, o julgado.

Custas pela recorrida.

Lisboa, 31 de Março de 2016. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.