Parecer da Procuradoria Geral da República

Parecer do Conselho Consultivo da PGR

Nº Convencional:	PGRP00000367
Parecer:	P000131991
Nº do Documento:	PPA19910529001300
Descritores:	CASA DO DOURO ATRIBUIÇÕES ASSOCIAÇÃO PUBLICA CONSTITUIÇÃO ECONOMICA INCUMBENCIA PRIORITARIA DO ESTADO OBJECTIVOS DA POLITICA COMERCIAL SUBORDINAÇÃO DO PODER ECONOMICO ELIMINAÇÃO DE MONOPOLIOS ABUSO DO PODER ECONOMICO CONCORRENCIA ORGANIZAÇÃO REPRESENTATIVA DE ACTIVIDADE ECONOMICA MEDIDAS ECONOMICAS E SOCIAIS PRINCIPIO DA PROPORCIONALIDADE ADMINISTRAÇÃO PUBLICA PRINCIPIO DA IMPARCIALIDADE

Informação Administrativa

Livro:	00
Pedido:	01/28/1991
Data de Distribuição:	02/07/1991
Relator:	HENRIQUES GASPAR
Sessões:	01
Data da Votação:	05/29/1991
Tipo de Votação:	UNANIMIDADE
Sigla do Departamento 1:	PGR
Entidades do Departamento 1:	PROCURADOR-GERAL DA REPUBLICA

Privacidade:	[11]
Data do Jornal Oficial:	000000
Indicação 2:	ASSESSOR: MEIRIM

Informação Jurídica

Área Temática:	*DIR ADM ADM PUBL * ASSOC PUBL / DIR CONST.**
Ref. Pareceres:	P000901990 P000261988 P001021985 P001141985
Legislação:	DL 288/89 DE 1989/09/01 ART1 ART3 ART4 ART5 ART6 A ART12 ART14 ART18 ART29 ART31 ART34 A.; D 21883 DE 1932/11/18.; CONST76 ART18 N2 ART81 E F I ART102 ART168 N1 T ART266 N2 ART267.; L 3/89 DE 1989/03/02 ART1.
Direito Comunitário:
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:
Jurisprudência:
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:

Conclusões

Conclusões:

1 - A Casa do Douro, pessoa colectiva de direito publico, com a natureza de associação publica, tem como objecto a prossecução dos interesses dos vitivinicultores da região demarcada do Douro, incumbindo-lhes, tambem, assegurar a necessaria acção de disciplina e controlo da produção e comercialização dos vinhos de qualidade regionais, excluido o vinho generoso do Porto, nas materias de competencia do Instituto de Vinho do Porto;
2 - Os interesses que incumbe a Casa do Douro prosseguir são de natureza publica, atenta a importancia historica, economica e social da actividade vitivinicola da região;
3 - No sector em que a Casa do Douro intervem, e no exercicio das funções publicas que lhe são cometidas, não se revelam, como proprios, quaisquer interesses de natureza privada susceptiveis de afectar o principio geral da constituição economica a que o artigo 81, alinea e) da Constituição pretende responder criando a obrigação de intervenção do Estado - a subordinação ao poder economico ou politico;
4 - No desempenho das suas atribuições, e no exercicio das competencias dos respectivos orgãos, a Casa do Douro não exerce actividade como produtora ou comerciante de vinhos da região, não se constituindo, pois, como agente economico neste sector;
5 - Não se constituindo como agente economico, as normas relativas as atribuições da Casa do Douro e competencias dos seus orgãos (artigos 2, 3, 12, 14, 18 e 29 dos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n 288/89, de 1 de Setembro, são estranhas ao campo de imposição dos artigos 81, alinea f) e 102 da Constituição;
6 - O artigo 81, alinea i) da Constituição impõe ao Estado a participação das organizações representativas das actividades economicas na definição, na execução e no controle das principais medidas economicas e sociais, mas não determina qualquer exigencia quanto ao modelo de participação;
7 - A Casa do Douro, integrando como associação publica a Administração no sector especifico em que intervem, não tem como atribuições a definição, execução ou controle das principais medidas economicas e sociais, que relevam de matriz politica, nem a particular configuração dos seus orgãos, nomeadamente o previsto no artigo 28 dos Estatutos, contraria a imposição participativa que, nos termos do artigo 81, alinea i) da Constituição, incumbe ao Estado respeitar;
8 - Os Estatutos da Casa do Douro respeitam os principios estruturais da Administração Publica, atraves de associações publicas - excepcionalidade, especificidade, e democracia interna - não violando, assim, o artigo 267, n 3 da Constituição;
9 - Os principios da proporcionalidade e da imparcialidade, que são principios de actuação, nos termos do artigo 266 da Constituição, assumem a função de limites materiais internos da actividade administrativa, não podendo, consequentemente, como tal, ser afectados pela simples definição normativa das competencias dos orgãos de uma pessoa colectiva que integra a Administração.

Texto Integral

Texto Integral:

EXCELENTÍSSIMO SENHOR CONSELHEIRO

PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA:

1. A Associação dos Exportadores de Vinho do Porto endereçou a Vossa Excelência uma exposição em que solicita que seja suscitada a fiscalização da constitucionalidade de algumas disposições dos Estatutos da Casa do Douro, aprovados pelo Decreto-Lei nº 288/89, de 1 de Setembro.

A referida Associação motiva a pretensão manifestada nos termos seguintes:
"Através do Decreto-Lei 288/89, de 1 de Setembro, o Governo aprovou os estatutos da Casa do Douro, entidade qualificada como pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, que tem a natureza de associação pública.
Nos termos do nº 2 do artº 1º dos estatutos, "a Casa do Douro tem por objecto a prossecução dos interesses dos vitivinicultores da Região Demarcada do Douro ...", ficando o reconhecimento da qualidade de vitivinicultor submetido a recenseamento obrigatório na referida entidade (cfr. artº 4º dos estatutos).

Para além da defesa dos interesses específicos dos vitivinicultores, cabe ainda à Casa do Douro, nos termos do nº 3 do artº. 1º acima mencionado, "assegurar a necessária acção de disciplina e o controlo da produção e comercialização dos vinhos de qualidade regionais ..." com ressalva, no que diz respeito ao Vinho do Porto, das competências do Instituto do Vinho do Porto.

a Casa do Douro é pois cometida, simultaneamente, a defesa dos interesses privados dos vitivinicultores e a prossecução de funções de natureza pública, tendo por objecto a disciplina e o controlo da produção e comercialização dos vinhos de qualidade regionais.
Não obstante a ressalva das competências próprias do Instituto do Vinho do Porto, a simples leitura dos estatutos, em particular do artº 3º, que define as atribuições específicas da Casa do Douro, do artº 7º, que enuncia os deveres dos vitivinicultores e do artº 18º, que fixa as competências da direcção, permite constatar que a produção e a comercialização de Vinho do Porto estão submetidas a importantes poderes de fiscalização por parte da Casa do Douro.
De outra forma, aliás, não se compreenderia a previsão da alínea b) do nº 3 do artº 28º, nos termos da qual dois dos vogais que integram o conselho vitivinícola interprofissional são designados pela Associação dos Exportadores de Vinho do Porto.
A isto acresce que o Instituto do Vinho do Porto delegou na Casa do Douro, no que diz respeito à região demarcada, o exercício de poderes de controlo que a lei lhe confere, confinando a sua actuação ao Entreposto de Gaia.
Nestas circunstâncias, sendo a Casa do Douro uma associação pública que exerce funções com a natureza e a amplitude das que acima referimos, os seus estatutos não podem deixar de reflectir de forma rigorosa as exigências impostas, em sede de constituição económica, pelos artºs 81º, alíneas e), f) e i) e 102º da Constituição da República, bem como os imperativos fixados nos artºs 266º e 267º do texto constitucional que definem os princípios gerais por que se rege a Administração Pública - incluindo a Administração estadual indirecta - e os princípios específicos aplicáveis às associações públicas.
Os estatutos da Casa do Douro, como se demonstra no parecer que remetemos em anexo e que submetemos à consideração de V. Exa., não respeitam aquelas exigências, violando os preceitos constitucionais citados.
A Procuradoria-Geral da República, em parecer emitido pelo seu Conselho Consultivo, a solicitação do Governo, teve já oportunidade de se pronunciar sobre as consequências do exercício das funções de natureza pública cometidas à Casa do Douro relativamente à participação desta entidade no capital de sociedades comerciais cujo objecto seja a produção e comercialização de Vinho do Porto.
A Associação dos Exportadores de Vinho do Porto vem respeitosamente requerer a V. Exa. que o estudo realizado seja levado às suas últimas consequências lógicas, isto é, que sejam determinadas, à luz das disposições constitucionais aplicáveis, as consequências do exercício das referidas funções públicas sobre a própria estrutura e organização da entidade que as exerce.
Com efeito, sendo a Casa do Douro uma associação pública, integrada no âmbito da Administração estadual indirecta, a sua estruturação, e não apenas o seu comportamento, está subordinada aos princípios constitucionais acima referidos.

O desrespeito dos mesmos implica a inconstitucionalidade das normas violadoras.
Assim, tendo presente a faculdade que a Constituição concede ao Procurador-Geral da República, no artº 281º, nº 2, alínea e), no domínio da fiscalização da constitucionalidade dos actos normativos, a Associação dos Exportadores de Vinho do Porto requer a V. Exa. que seja suscitada perante o Tribunal Constitucional a fiscalização da constitucionalidade dos Estatutos da Casa do Douro, aprovados pelo Decreto-Lei 288/89, de 1 de Setembro, em particular dos seus artºs 1º, 3º, 12º, 14º, 18º e 29º, com vista à declaração da respectiva inconstitucionalidade com força obrigatória geral".

2.Tendo Vossa Excelência determinado a distribuição pelo Conselho Consultivo, cumpre emitir parecer.

1. A 'Casa do Douro', designação da Federação Sindical dos Viticultores da Região do Douro, nasceu sob a feição de organismo sindical pelo Decreto nº 21883, de 18 de Novembro de 1932.
A necessidade de organização da actividade de produção do 'Vinho do Porto', pela "união inteligente e forte dos produtores, numa defesa comum dos seus interesses" (1 , determinou a publicação do diploma e a criação do organismo "como organização sindical dos viticultores da respectiva região demarcada" (2 .
A definição da natureza jurídica da Casa do Douro e a sua organização estatutária constam, actualmente, dos Estatutos da Casa do Douro, aprovados pelo Decreto-Lei nº 288/89, de 1 de Setembro, e que, nos termos do artigo 1º deste diploma, dele fazem parte integrante (3 .

O diploma foi publicado no uso da autorização legislativa concedida pelo artigo 1º da Lei nº 3/89, de 2 de Março (4 .
Dispõe o artigo 1º dos Estatutos da Casa do Douro, aprovados pelo referido Decreto-Lei:
"Natureza, fins e sede"
"1 - A Casa do Douro é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio.
2 - A Casa do Douro tem por objecto a prossecução dos interesses dos vitivinicultores da Região Demarcada do Douro, através do exercício das atribuições e competências previstas nas leis e nos presentes estatutos.
3 - a Casa do Douro incumbe também assegurar a necessária acção de disciplina e o controlo da produção e comercialização dos vinhos de qualidade regionais, excluído o vinho generoso do Porto, nas matérias da competência do respectivo instituto .
4 - A Casa do Douro tem a sua sede em Peso da Régua, podendo criar delegações ou representações no País e no estrangeiro".
O artigo 3º, por seu lado, enumera as "atribuições específicas" da Casa do Douro:
"Na região demarcada do Douro, cabem à Casa do Douro, nomeadamente, as seguintes atribuições:
a) Organizar, manter actualizado e controlar permanentemente, nos termos da legislação em vigor, o cadastro das vinhas e o ficheiro cadastral dos vitivinicultores, em ligação com os serviços responsáveis pelo cadastro vitícola a nível nacional;
b) Orientar, incentivar e disciplinar a produção vitivinícola, em ligação com os serviços competentes e prestar assistência técnica aos vitivinicultores;
c) Proceder à distribuição e controlo da quantidade do mosto destinado a benefício nos termos da legislação aplicável, sem prejuízo das atribuições e competências cometidas ao Instituto do Vinho do Porto;
d) Emitir a documentação geral respeitante à procedência e trânsito dos produtos vínicos produzidos na Região;
e) Reunir e controlar permanentemente as declarações de produção (manifestos) e de existência bem como abrir e controlar as contas correntes relativas a mostos e vinhos da Região e, ainda, das aguardentes de qualquer proveniência, sem prejuízo dos condicionalismos legais aplicáveis;
f) Promover, conceder ou colaborar nos financiamentos à vitivinicultura da Região, nomeadamente empréstimos e subsídios;
g) Desenvolver, sob a coordenação do organismo a que incumbe tal acção a nível nacional, as medidas tendentes à regularização do mercado dos produtos vínicos da Região e ao fomento da qualidade dos mesmos, bem como ao escoamento dos vinhos não comercializados;
h) Prestar ao Instituto do Vinho do Porto a colaboração por este solicitada no âmbito das suas competências legais, nomeadamente no que respeita ao fornecimento da aguardente a utilizar na beneficiação e tratamento dos mostos e vinhos generosos e licorosos da Região;
i) Promover e colaborar na melhoria das condições de fabrico dos produtos vitivinícolas da Região;
j) Promover e colaborar na investigação e experimentação tendentes ao aperfeiçoamento da vitivinicultura duriense;
l) Zelar pelo cumprimento da legislação relativa à Região e aos vinhos nela produzidos, aplicar as sanções nos termos das competências que lhe sejam cometidas pelas leis e regulamentos, bem como participar as demais infracções detectadas pelos seus serviços às autoridades administrativas ou judiciais competentes".
A relação e ligação imediata entre o objecto da Casa do Douro - prossecução dos interesses dos vitivinicultores da Região - e os próprios vitivinicultores cujos interesses a instituição representa, promove, prossegue e defende, e que, verdadeiramente, configuram o respectivo universo pessoal, opera-se pelo modo estabelecido nos artigos 4º e 5º dos Estatutos.
Dispõem:

"Artigo 4º
'Qualidade de vitivinicultor
"1 - O exercício legal da vitivinicultura na Região Demarcada do Douro depende de o produtor se encontrar regularmente recenseado como vitivinicultor na Casa do Douro.
2 - O recenseamento referido no número anterior abrange todas as pessoas, singulares ou colectivas, que, na qualidade de proprietários, usufrutuários, arrendatários, subarrendatários, parceiros, depositários, consignatários, comodatários ou usuários, cultivem vinha na Região.
3 - Os vitivinicultores são recenseados em cadastros organizados por freguesia".

"Artigo 5º
'Recenseamento'
"1 - A operação de recenseamento dos vitivinicultores e a sua permanente actualização é feita oficiosamente pela Casa do Douro, sem prejuízo de as pessoas que se encontrem nas condições definidas no nº 2 do artigo anterior deverem, por sua iniciativa, requerer a respectiva inscrição, declarando a qualidade em que o fazem.
2 - Sempre que ocorra mudança de cultivador de quaisquer vinhas inscritas no cadastro deve o facto ser comunicado pelo novo cultivador aos serviços da Casa do Douro, no prazo máximo de 60 dias".
Não se configura, assim, a inscrição associativa obrigatória, mas o recenseamento como vitivinicultor é condição de exercício legal da vitivinicultura na Região; e o recenseamento tanto é função da instituição como dever do próprio vitivinicultor.
Os vitivinicultores (recenseados, pois apenas estes podem legalmente exercer a actividade na Região), além de outros direitos, detêm, em relação à Casa do Douro, o direito pessoal de eleger e ser eleitos para os respectivos órgãos, - direito fundamental em termos da instituição que os aproxima, ou constitui, em verdadeiro substracto pessoal - cfr. artigo 6º, alínea a) dos Estatutos .
Os órgãos da Casa do Douro estão previstos no artigo 8º dos Estatutos: - conselho regional de vitivinicultores, direcção, conselho de direcção e conselho vitivinícola interprofissional.
A composição e o modo de designação dos respectivos membros (nomeadamente quanto aos órgãos com competências estatutárias mais extensas e actuantes - o conselho regional, a direcção e o conselho de direcção) reflectem uma clara predominância da eleição de entre e pelos vitivinicultores recenseados, a traduzir uma gestão democrática de e pelos titulares dos interesses que, pelo modo legalmente determinado, a instituição tem como objecto prosseguir.
A Casa do Douro tem receitas próprias, nos termos do artigo 31º, nºs 1 e 2, dos Estatutos - taxas legalmente estabelecidas que incidem sobre a produção vinícola e outras importâncias cobradas pelos serviços prestados, o produto da gestão do respectivo património e os subsídios atribuídos por entidades públicas e privadas.
A Casa do Douro está submetida à tutela do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação, a quem cabem, neste âmbito, os poderes enunciados nas alíneas a), b), c) e d) do nº 2 do artigo 34º dos Estatutos .
E de acordo com o disposto no artigo 5º, nº 1, do Decreto-Lei nº 288/89, de 2 de Setembro, a actividade da Casa do Douro será acompanhada por um auditor, nomeado pelos Ministros das Finanças e da Agricultura, Pescas e Alimentação ao qual compete:
- Acompanhar e fiscalizar o cumprimento pela Casa do Douro das leis e regulamentos que lhe são aplicáveis - (alínea a):
- Examinar periodicamente a situação financeira e económica da Casa do Douro e proceder à verificação dos valores patrimoniais - (alínea b);
- Emitir pareceres sobre o orçamento, relatório e contas da Casa do Douro - (alínea c);
- Emitir parecer sobre a contracção de empréstimos pela Casa do Douro - (alínea d).
2. A Casa do Douro é qualificada na lei como pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio - artigo 1º, nº 1, dos Estatutos.

Entre as atribuições que lhe estão cometidas, várias integram imediatamente a realização de fins do Estado, constituindo, por isso, actividades administrativas realizadas para a prossecução de fins estaduais. A entidade pública dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira que desenvolve estas actividades administrativas, integra a administração estadual indirecta ou autónoma .

A chamada administração indirecta, como a administração autónoma, surgem da necessidade do Estado de assumir e garantir a satisfação de diversas necessidades colectivas, de ordem social, económica e cultural, nomeadamente orientadas para a decomposição do tradicional aparelho administrativo do Estado, sem prejuízo da capacidade de resposta que se lhe requer.

O Estado, por sua própria iniciativa, transfere parte das suas atribuições para pessoas colectivas menores que, em consequência, passam a exercer uma parcela da função administrativa que àquele incumbe, fixando a sua actividade sob um variável grau de tutela governamental.

No direito português, as espécies de organismos ou entidades que desenvolvem uma administração estadual indirecta, ou que pertencem à administração autónoma, são os institutos públicos, as empresas públicas e as associações públicas .

As associações públicas em sentido estrito constituem uma das formas ou modos de administração associativa. Existem "quando se constituam pessoas colectivas tendo por objecto a colaboração entre a Administração e os administrados ou, em certos casos, entre diversos entes administrativos para uma obra comum". As associações públicas distinguem-se de outras formas de colaboração ou participação "pelo carácter institucionalizado e pela personificação jurídica em que se traduzem: a Administração dá o poder e a forma jurídica, os administrados a participação e a conjugação de esforços" .

Associações públicas são, na definição de FREITAS DO AMARAL , "as pessoas colectivas públicas, de tipo associativo, criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos determinados, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública".

Constituem entidades que a lei cria ou reconhece para assegurar a prossecução de interesses colectivos, às quais, para tanto, atribui poderes públicos, sujeitando-as, em correspondência, a algumas especiais restrições de carácter público - administração de interesses públicos (de interesses do Estado) que a entidade titular transfere através da devolução de poderes.

Segundo a lição de JORGE MIRANDA , pode definir-se o conceito numa fórmula sintética, dizendo que a associação pública é a associação submetida a um regime específico de direito administrativo, ou a "pessoa colectiva de tipo corporacional constituída para a prossecução de interesses públicos e dotada dos necessários poderes jurídico-administrativos".

Decompõe-se o conceito em três elementos: a natureza associativa - os associados são os destinatários da actividade administrativa; a prossecução de interesses públicos - seja de interesses públicos colectivos específicos, seja de interesses públicos primários, e a inserção no âmbito da Administração - enquanto expressão de descentralização funcional.

A revisão de 1982 da Constituição da República constitucionalizou o conceito de associações públicas.

Enunciado os princípios constitucionais relativos à estrutura organizatória da administração, o artigo 267º, nº 1, da Constituição impõe que a Administração Pública seja estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interesses na sua gestão efectiva, designadamente por intermédio de associações públicas, organizações populares de base ou outras formas de representação democrática.

As associações públicas só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas, não podem exercer funções próprias das associações sindicais e terão organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos - artigo 267º, nº 3.

É, por outro lado, da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre associações públicas - artigo 168º, nº 1, alínea t), da Constituição.

As associações públicas são, assim, constitucionalmente consideradas como formas de participação dos interessados na administração pública; integram-se na administração, participando da actividade administrativa.

Através delas, o Estado confere aos interessados certos poderes públicos, submetendo-as, consequentemente, a um regime de direito público - na criação, na conformação organizatória, no controlo de legalidade dos actos.
3. Com a consagração constitucional das associações públicas, operada pela revisão de 1982 , continua a haver maiores ou menores dificuldades na qualificação desta ou daquela pessoa colectiva em concreto, em virtude de particularidades do respectivo estatuto ou da própria natureza controvertida (e com dificuldades doutrinais) da própria classificação.

Importa, assim, mais do que rotular certos substractos associativos, analisar os respectivos requisitos essenciais, integradores do seu conteúdo jurídico e, por isso, determinantes do regime que lhes é aplicável.

Podem, para isso, distinguir-se as manifestações próprias do elemento pessoal, do elemento finalístico e da interrelação entre ambos.

No elemento pessoal podem referir-se alguns índices de relevância: a existência de interesses sociais passíveis de conformação como interesses públicos; a participação dos membros na formação e na alteração das normas estatutárias; a gestão (ou, ao menos, a predominância da gestão) por órgãos representativos dos associados.

No que se refere ao elemento finalístico ou institucional são de sublinhar os seguintes índices: a intervenção do Estado (ou de outra entidade pública) na constituição da associação, seja por lei ou por acto administrativo, seja precedendo deliberação ou solicitação de interessados ou suscitando-a, seja remodelando uma associação privada anterior ou criando ex novo a associação; a dependência da alteração estatutária da intervenção do Estado; a impossibilidade de dissolução por mera deliberação dos associados; a prática de actos administrativos recorríveis contenciosamente; a sujeição a formas de intervenção ou de tutela do Estado; a existência de prerrogativas de autoridade pública.
No que diga respeito à ligação entre os referentes associativo e institucional, são de acentuar os seguintes índices: não sujeição às regras civilísticas da tipicidade das formas de constituição e extinção ; reconhecimento individualizado da personalidade jurídica; a inscrição obrigatória dos associados; o princípio da existência de uma só associação para uma determinada área de interesses; o exercício de um poder disciplinar sobre os associados.

III

1. A Casa do Douro, na definição e estruturação segundo o modelo estatutário aprovado pelo Decreto-Lei nº 288/89, de 1 de Setembro, reveste a natureza jurídica de uma associação pública.

Os elementos relevantes da sua organização, ultrapassam, com efeito, o mero substracto institucional e material, próprio do instituto público, e assentam marcadamente sobre um agrupamento de pessoas.
Como associação pública foi pensada e perspectivada pelo legislador, que nela fez conjugar relevantes manifestações próprias dos elementos pessoal e finalístico ou institucional.
Desde logo, a Proposta de Lei nº 70/V de autorização legislativa para aprovar os Estatutos da Casa do Douro, partiu do pressuposto da natureza associativa da instituição "assumindo a vincada natureza de associação pública" .
E, nestes termos, o artigo 1º da Proposta dispunha:
"Fica o Governo autorizado a aprovar os Estatutos da Casa do Douro e respectivo regulamento eleitoral (...), com o objectivo de lhe reconhecer a sua natureza de associação pública, atribuindo-lhe também o direito de representar os vitivinicultores da Região Demarcada do Douro, fazendo depender o exercício legal da vitivinicultura naquela região da inscrição na Casa do Douro".
A Lei nº 3/89, de 2 de Março, aprovada na sequência do respectivo processo legislativo , invocando o disposto no artigo 168º, nº 1, alínea t), da Constituição (reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República sobre associações públicas) , determinou no artigo 1º:
"Fica o Governo autorizado a legislar sobre a Casa do Douro, dotando-a, como prevê o artigo 8º, do Decreto--Lei nº 486/82, de 28 de Dezembro, de estatutos próprios, os quais obedecerão aos princípios seguintes:
a) A Casa do Douro será uma pessoa colectiva de direito público, de natureza associativa, cabendo-lhe a prossecução dos interesses dos vitivinicultores da Região Demarcada do Douro através do exercício de atribuições e competências legais relativas à produção e comercialização dos vinhos da mesma Região Demarcada;
b) O exercício legal da vitivinicultura na Região Demarcada do Douro dependerá de o vitivinicultor se achar regularmente recenseado na Casa do Douro;
c) ...;
d) ...;
e) ...;
f) ...;
g) ...;
h) A Casa do Douro ficará sob tutela do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação".
A discussão parlamentar na generalidade, sobretudo e naturalmente de feição vincadamente política , contém algumas referências sobre a natureza jurídica a atribuir normativamente à Casa do Douro, que veio a ficar expressamente consagrada na injunção legislativa determinada no referido artigo 1º, alínea a), da lei de autorização .
2. A conformação estatutária da Casa do Douro, nas manifestações do elemento pessoal, institucional e de relação entre um e outro, participa, por sua vez, dos elementos fundamentais do conceito de associação pública, traduzindo na respectiva regulamentação material a concordância entre a qualificação legal e a realidade institucional normativamente qualificada.

No que respeita ao elemento pessoal podem referir-se:
- a existência de interesses sociais passíveis de conformação como interesses públicos: a prossecução dos interesses dos vitivinicultores da Região Demarcada do Douro (artigo 1º, nº 2, dos Estatutos), que se configuram igualmente como interesses públicos, considerada a importância social, histórica e económica dos produtos vínicos produzidos na região, nomeadamente a importância tradicional do vinho generoso;
- a participação dos membros na formação e alteração das normas estatutárias: o artigo 42º dos Estatutos determina que "as alterações dos estatutos e do regulamento eleitoral são propostos pela direcção da Casa do Douro e, depois de apreciados e votados pelo conselho regional de vitivinicultores, aprovados por decreto-lei";
- a gestão, ao menos predominantemente, por órgãos representativos do substracto pessoal: - a composição e o modo de designação dos respectivos membros, nos termos dos artigos 9º (conselho regional de vitivinicultores), 14º (direcção) e 23º (conselho de direcção).
Relativamente ao elemento finalístico ou institucional, sublinhem-se:
- a intervenção do Estado na constituição da associação, tão-só qualificando e reformulando uma realidade já existente ;
- a dependência da alteração estatutária da intervenção do Estado - a disciplina expressa no já referido artigo 42º dos Estatutos;
- a impossibilidade de dissolução por deliberação dos elementos do respectivo substracto pessoal;
- a sujeição a formas de intervenção e tutela do Estado - artigo 34º, nºs 1, 2 e 3 dos Estatutos;
- a existência de prerrogativas de autoridade pública, v. g. as atribuições enunciadas no artigo 3º, alíneas b), d), e) e l) dos Estatutos;
- e, consequentemente, nestas matérias, a prática de actos administrativos recorríveis contenciosamente.
No que diz respeito à ligação entre os referentes associativo e institucional, apontem-se os seguintes elementos:
- reconhecimento individualizado de personalidade jurídica: artigo 1º, nº 1, dos Estatutos;
- unicidade de representação: artigos 1º, nºs 1 e 3, dos Estatutos;
- inscrição obrigatória: artigos 4º e 5º dos Estatutos;
Na estruturação e conformação estatutária da Casa do Douro apenas um dos elementos se afasta, aparentemente, da construção conceitual típica que a doutrina assinala às associações públicas.
Tem a ver com o último elemento referido - a inscrição obrigatória.
Com efeito, em termos de rigor conceitual, os Estatutos da Casa do Douro não prevêem a inscrição obrigatória dos 'associados' - entendidos estes como o conjunto dos elementos do substracto pessoal, como tal referidos e qualificados, usando e gozando dessa qualidade e, normalmente satisfazendo o pagamento de uma quotização .

Todavia, a solução adoptada na Lei nº 3/89, de 2 de Março (artigo 1º, alínea b)) e nos Estatutos da Casa do Douro (artigos 4º e 5º) não se distancia, de modo relevantemente substancial, do princípio da inscrição obrigatória como "associado" .
Determinando o recenseamento obrigatório como condição do exercício legal da vitivinicultura na Região Demarcada do Douro - recenseamento referido a todas as pessoas, singulares ou colectivas, que, na qualidade de proprietários, usufrutuários, arrendatários, subarrendatários, parceiros, depositários, consignatários, comodatários ou usuários, cultivem vinha na Região, criou-se uma modalidade de condicionamento de actividade com os mesmos efeitos da inscrição obrigatória como 'associado', e, igualmente, um verdadeiro substracto pessoal, materialmente análogo ao que derivaria da "inscrição obrigatória".
Tanto que, o corpo eleitoral da Casa do Douro é constituído pelos vitivinicultores maiores, recenseados como tais - artigo 2º do Regulamento Eleitoral da Casa do Douro, aprovado igualmente pelo Decreto-Lei nº 288/89, de 1 de Setembro, a este anexo e que dele faz parte integrante.
Deste modo, os vitivinicultores recenseados obrigatoriamente na Casa do Douro, constituem materialmente o substracto pessoal da associação pública, conformando--se como seu elemento associativo .

1. Traçado este quadro geral sobre a natureza jurídica da Casa do Douro, que melhor permite situar a análise das respectivas atribuições estatutárias, enquanto desenvolvem os poderes próprios da Administração ou se situam no âmbito da defesa e promoção de determinada actividade económica (a produção vinícola de características específicas de uma região), há que apreciar, na perspectiva em que vem situada, a compatibilidade constitucional de algumas normas dos Estatutos da referida associação pública.

Na exposição da Associação dos Exportadores questiona-se a constitucionalidade dos artigos 1º, 3º, 12º, 14º, 18º e 29º dos Estatutos da Casa do Douro (23 .

2. Os artigos 1º e 3º (24 definem a natureza jurídica e os fins da Casa do Douro e elencam as atribuições que na região demarcada cabem à Associação (artigo 3º).

Importa conhecer o conteúdo e a disciplina que decorre das restantes disposições citadas. Transcrevem-se por conveniência de método, pese embora a extensão do texto de algumas.

O artigo 12º estabelece a competência de um dos órgãos da Casa do Douro - o conselho regional de vitivinicultores (25.

Dispõe, sob a epígrafe "competência":
"Compete ao conselho regional de vitivinicultores:
"a) Elaborar o seu regimento;
b) Eleger quatro membros do conselho de direcção e cinco membros do conselho vitivinícola interprofissional;
c) Designar os membros da comissão eleitoral de entre os vitivinicultores recenseados na Casa do Douro ou de entre personalidades de reconhecido mérito ligadas à Região do Douro;
d) Aprovar o plano anual de actividades e o orçamento, bem como as alterações a um e a outro, propostas pela direcção, mediante parecer prévio do conselho vitivinícola interprofissional;
e) Aprovar anualmente o relatório, balanço e as contas apresentados pela direcção;
f) Marcar as eleições para os órgãos da Casa do Douro;
g) Emitir parecer, mediante proposta da direcção, sobre a quantidade de vinho generoso a produzir em cada ano;
h) Pronunciar-se sobre as propostas a apresentar pela direcção ao Governo relativas às taxas que a Casa do Douro será autorizada a cobrar no exercício da sua actividade;
i) Deliberar sobre os limites dos empréstimos que a direcção poderá contrair no desempenho das respectivas competências;
j) Autorizar a direcção a alienar bens imóveis, nos termos da lei;
l) Deliberar sobre a criação de empresas no âmbito da Casa do Douro e sobre a participação da Casa do Douro em empresas criadas ou a criar noutros domínios;
m) Aprovar, mediante proposta da direcção, o quadro de pessoal e o regulamento interno da Casa do Douro;
n) Pronunciar-se sobre as propostas de alteração dos estatutos apresentadas pela direcção;
o) Solicitar à direcção, através da mesa, informações sobre assuntos de interesse para a Casa do Douro;
p) Pronunciar-se sobre os assuntos que lhe sejam submetidos pela direcção;
q) Deliberar sobre o vencimento dos membros da direcção;
r) Exercer os demais poderes conferidos pela lei".
O artigo 14º, por sua vez, estabelece a composição da direcção e fixa a duração de mandato dos respectivos membros:
"1 - A direcção da Casa do Douro é composta por um presidente e dois vogais, directamente eleitos pelos vitivinicultores recenseados em toda a Região Demarcada do Douro, para o efeito organizados num círculo eleitoral único.
2 - Os membros da direcção da Casa do Douro exercem as funções em regime de tempo completo.
3 - O mandato dos membros da direcção é igual ao dos membros do conselho regional de vitivinicultores".
O artigo 18º define, por um lado, a competência da direcção da Casa do Douro. Dispõe:
"Compete à direcção da Casa do Douro:
"a) Executar as deliberações do conselho regional de vitivinicultores, assistir às reuniões deste e prestar os esclarecimentos que o mesmo lhe solicitar;
b) Elaborar o plano de actividades e o orçamento de cada ano e propô-lo à aprovação do conselho regional de vitivinicultores até 15 de Dezembro, bem como proceder à respectiva execução.
c) Elaborar o relatório, balanço e contas das actividades da Casa do Douro do ano findo e propô-lo à aprovação do conselho regional de vitivinicultores até 31 de Março;
d) Elaborar o regulamento interno e o quadro de pessoal da Casa do Douro e submetê-los à aprovação do conselho regional;
e) Dar execução ao disposto na alínea a) do artigo 3º e proceder ao manifesto anual de produção do mosto, vinhos e aguardentes, controlando a sua exactidão;
f) Elaborar parecer sobre a quantidade de vinho a beneficiar em cada ano, submetê-lo à aprovação do conselho regional e enviá-lo ao Instituto do Vinho do Porto;
g) Aplicar os critérios a que deve obedecer a distribuição pelos vitivinicultores da quantidade de mostos a beneficiar estabelecida anualmente no âmbito do Instituto do Vinho do Porto, ouvido o respectivo conselho geral, e emitir as autorizações de benefício correspondentes nos termos da legislação em vigor;
h) Promover anualmente o escoamento dos vinhos que não tiverem sido transaccionados e, bem assim, controlar a entrada e trânsito de todos os produtos vínicos e a distribuição e aplicação das aguardentes vínicas no âmbito da Região;
i) Representar a Casa do Douro em juízo e fora dele, activa e passivamente, podendo confessar, desistir ou transigir em quaisquer pleitos e, bem assim, celebrar convenções de arbitragem;
j) Nomear delegados aos conselhos de administração das empresas que venham a ser criadas no âmbito da Casa do Douro ou em que esta participe;
l) Organizar os serviços, gerir o pessoal e administrar o património da Casa do Douro;
m) Adquirir os bens móveis e imóveis necessários ao bom funcionamento dos serviços e alienar os que se tornem dispensáveis, observando quanto aos imóveis o prescrito na alínea j) do artigo 12º do presente estatuto;
n) Efectuar contratos de seguro;
o) Autorizar o pagamento das despesas orçamentadas e contrair empréstimos dos limites fixados pelo conselho regional de vitivinicultores e, para além de tais limites, os especialmente autorizados pelo mesmo conselho;
p) Elaborar e publicar os regulamentos necessários ao cumprimento das atribuições da Casa do Douro;
q) Exercer os poderes não incluídos na competência de qualquer outro órgão da Casa do Douro, decorrentes das leis e necessários à concretização das atribuições a que se refere o artigo 3º".
Por último, o artigo 29º estabelece a competência do conselho vitivinícola interprofissional (26 :
"1 - Ao conselho vitivinícola interprofissional compete:
a) Definir as orientações necessárias ao cumprimento pela Casa do Douro das atribuições previstas no artigo 7º da Lei nº 8/85, de 4 de Junho, referentes aos vinhos de qualidade regionais,excluído o vinho generoso do Porto;
..................................................
2 - As deliberações do conselho vitivinícola interprofissional são executadas através da direcção da Casa do Douro.

1. A (des)conformidade constitucional das referidas normas dos Estatutos da Casa do Douro vem considerada, na perspectiva da motivação da exponente (que constitui a síntese do desenvolvimento do parecer que a acompanha), num primeiro momento lógico de apreciação, em relação aos artigos 81º, alíneas e), f) e i) e 102º da Constituição.

O artigo 81º define e impõe tarefas prioritárias do Estado no domínio económico e social. Dispõe, na parte relevante:
"Incumbe prioritariamente ao Estado no âmbito económico social:
(...)
e) Eliminar e impedir a formação de monopólios privados, bem como reprimir os abusos do poder económico e todas as práticas lesivas do interesse geral;
f) Assegurar a equilibrada concorrência entre as empresas;
(...)
i) Assegurar a participação das organizações representativas dos trabalhadores e das organizações representativas das actividades económicas na definição, na execução e no controlo das principais medidas económicas e sociais".
(...)

O artigo 102º traça os objectivos fundamentais da política comercial:
"São objectivos da política comercial:
a) A concorrência salutar dos agentes mercantis;
b) A racionalização dos circuitos de distribuição;
c) O combate às actividades especulativas e às práticas comerciais restritivas;
d) O desenvolvimento e a diversificação das relações económicas externas;
e) A protecção dos consumidores".
Constituem disposições - o artigo 81º com um conteúdo extraordinariamente complexo -, que integram a designada constituição económica.

A noção de constituição económica entende-se numa concepção material como o conjunto de princípios fundamentais por que se rege juridicamente a organização e funcionamento económicos de uma comunidade; numa acepção formal (constituição económica formal) considera-se como o conjunto de preceitos constantes das leis fundamentais - os preceitos relativos à ordenação económica fundamental que integram o texto constitucional (27 .

Numa perspectiva de apreciação da constitucionalidade, os modelos de referência no domínio da constituição económica encontrar-se-ão na lei fundamental, no conteúdo material dos preceitos relativos à ordenação económica essencial que integrem a Constituição.

A norma do artigo 81º da Constituição sobre as tarefas do Estado no domínio económico e social traduz o desenvolvimento e especificação, no plano económico e social, das opções políticas fundamentais contidas nos artigos 2º e 80º e das 'tarefas fundamentais' contidas no artigo 9º, constituindo uma das mais complexas e simultaneamente menos homogéneas disposições constitucionais (28 .

Definindo as incumbências prioritárias do Estado no âmbito económico e social, desenvolve nas diversas alíneas a indicação de exigências de intervenção com diversificado grau de conteúdo programático - umas de âmbito extremamente geral, outras de índole sectorial ou particular; umas caracterizando-se pelo enunciado de objectivos, outras indicando também alguns meios para os alcançar.

Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (29 , o valor jurídico constitucional das várias alíneas, considerando a diversidade de natureza e de alcance entre elas, não é idêntico. Normas com o grau de generalidade e abstracção de algumas das alíneas (por exe. a), c) e d), "terão bastante menos peso jurídico do que normas que implicam concretas obrigações do Estado" (por exe., alíneas e), h) e j). "Todavia, para além do seu significado na interpretação de outras normas constitucionais (e legais), todas podem, em certas circunstâncias, fundamentar, não só inconstitucionalidades por omissão, mas também, até, inconstitucionalidades por acção, quando se trate de concretas e definidas tarefas impostas ao Estado e este não só não as realiza como, ao invés, as contraria directamente".

A norma do artigo 102º (30 , por seu lado, define os objectivos da política comercial, desenhando campos específicos de intervenção do Estado em ordem a garantir o regular funcionamento de mercado, (alíneas a), b) e c)), a fomentar o comércio externo, (alínea d)) e a proteger os consumidores (alínea e)). Definindo os objectivos políticos de intervenção no sector económico considerado (o comércio), a norma não se estrutura com um conteúdo de imediata referência material positiva, mas essencialmente como um quadro de controle da omissão quanto à criação de um sistema normativo apto a realizar os objectivos definidos - o regime legal da concorrência, do combate à especulação (de protecção dos consumidores), normas sobre qualidade dos produtos e sobre publicidade.
2. No plano de apreciação da conformidade constitucional analise-se, então, a disciplina dos estatutos da Casa do Douro contida nas normas questionadas perante as mencionadas alíneas do artigo 81º e do artigo 102º da Constituição.

A alínea e) do artigo 81º da Constituição impõe ao Estado algumas obrigações ligadas à defesa do princípio fundamental da constituição económica que consiste em subordinar o poder económico ao poder político democrático - artigo 80º, alínea a) (31 . Constitui tarefa fundamental do Estado reprimir os abusos do poder económico e todas as práticas lesivas do interesse geral, bem como eliminar e impedir a formação de monopólios privados - entendido o conceito não na definição técnico-económica, mas "no sentido político de excessiva acumulação de poder económico através de posições de domínio de um ou mais sectores económicos" (32 .

A função e o sentido da norma constitucional logo permitem constatar que as disposições sobre a natureza e atribuições da Casa do Douro e competências dos respectivos órgãos se não situam no âmbito de intervenção daquela norma, não podendo, por consequência, revelar, neste plano, qualquer desconformidade ao nível da Constituição.

Pela própria natureza - pessoa colectiva de direito público, qualificada como associação pública -, pelas finalidades cuja prossecução justificou a sua existência e pelas atribuições de conteúdo público que a lei lhe comete (desenvolvidas através da competência fixada aos respectivos órgãos), o quadro de intervenção e referências da instituição não revela qualquer ponto de contacto com a delimitação constitucional do artigo 81º, alínea e).

No sector em que a Casa do Douro intervêm e no exercício das funções públicas que lhe são cometidas (33 , não se revelam, como próprios, quaisquer interesses económicos de natureza privada que contenham risco de gerar alguma perturbação do princípio geral da constituição económica a que o artigo 81º, alínea e) pretende responder criando a obrigação de intervenção do Estado - a subordinação do poder económico ao político.
3. Na alínea f) do artigo 81º impõe-se ao Estado a incumbência prioritária de assegurar a equilibrada concorrência entre as empresas.

No respeito desta imposição constitucional, o Estado deverá criar um quadro normativo que permita disciplinar as actividades económicas, definindo e reprimindo todas as actuações, práticas ou comportamentos das empresas susceptíveis de provocar distorções na concorrência, afectando o regular funcionamento do mercado, e, directamente, abster-se de actuações que possam, por si, criar situações de perturbação do equilíbrio da concorrência entre os agentes económicos.

É nítida, pela enunciação do objectivo de intervenção sobre o equilíbrio da concorrência entre as empresas, a consagração do mercado como instituição fundamental de ajustamento da vida económica. A instituição de mecanismos jurídicos destinados a assegurar uma equilibrada concorrência, combina, a um tempo, a referência essencial de uma economia de mercado com uma intervenção multiforme do Estado (34 .

A consagração do mercado como instituição fundamental da constituição económica material, e mesmo como instituição regra, resulta evidente do sistema concretizador das incumbências do Estado constitucionalmente definidas, através do Decreto-Lei nº 422/83, de 3 de Dezembro, no qual se estabelecem disposições relativas à defesa da concorrência no mercado nacional.

A concorrência é regulada neste diploma tendo como grandes objectivos a salvaguarda dos interesses dos consumidores, a garantia da liberdade de acesso ao mercado, a realização dos objectivos gerais de desenvolvimento e o reforço da competitividade dos agentes económicos face á economia internacional (35 .

E, em consequência, consideram-se como práticas restritivas da concorrência, susceptíveis, actual ou potencialmente, de afectar o regular funcionamento do mercado, algumas práticas ou comportamentos, individuais ou concertados: - imposição de preços mínimos, aplicação de preços ou condições de venda discriminatórias, recusa de venda de bens ou prestação de serviços, acordo entre empresas, abusos de posição dominante (36 .

Sendo, porém, esta a perspectiva constitucional, e satisfeita a incumbência assinada ao Estado neste domínio através do estabelecimento do quadro normativo adequado a assegurar a equilibrada concorrência entre as empresas, logo se vê, com segura clareza, que as disposições mencionadas sobre as atribuições da Casa do Douro são inteiramente estranhas a semelhante campo de apreciação.

Desde logo por uma constatação material e objectiva. A Casa do Douro não intervêm na produção, nem no comércio, não se constituindo, enquanto tal, nesta configuração, como agente económico (37 . Por outro lado, não produzindo, nem intervindo como agente económico no comércio de determinado bem, não detêm qualidades subjectivas susceptíveis de provocar, actual ou potencialmente, perturbação do mercado através de práticas ou comportamento legalmente definidos como restritivos ou perturbadores do mercado.

Neste aspecto, como se referiu, as normas sobre a intervenção na produção, ou sobre controlo do comércio, nos termos estatutariamente definidos, situam-se num plano de administração pública, de ordenação sobre determinado bem, realizando finalidades de interesse público, em momento anterior e diverso das incidências do mercado. A intervenção de garantia da qualidade ou sobre o funcionamento de específicas regras, atendendo à natureza do bem produzido ou comercializado, situa-se anteriormente e fora dos mecanismos de mercado, que, com semelhante intervenção, não é afectado: os agentes económicos, todos sujeitos nos termos da lei à referida intervenção, submetem-se ao mercado, não obstante essa intervenção, em igualdade de condições.
4. O artigo 81º, alínea i) impõe ao Estado que assegure a participação das organizações representativas das actividades económicas na definição, na execução e no controle das principais medidas económicas e sociais.
Determina-se, pois, a exigência de participação social na definição da política económica - das principais medidas económicas e sociais, participação que constitui uma manifestação do princípio constitucional democrático (38 .
A Constituição impõe a participação na definição e execução das principais medidas económicas e sociais, todavia, não estabelece um modelo concreto e determinado de participação.
Por isso, neste domínio, não se poderá extrair, do texto e dos princípios constitucionais, qualquer exigência específica quanto ao modelo de participação.

Não é, porém, este o plano em que a questão concreta suscitada deve ser abordada.
Conforme se salientou ao enunciar a natureza e as funções estatutariamente definidas da Casa do Douro, a intervenção desta associação pública no desenvolvimento das atribuições de natureza pública que a lei lhe comete, não se situa no domínio da definição política a execução das principais medidas económicas e sociais, mas, diversamente, num plano mais concreto e delimitado, na necessária acção de disciplina e controlo da produção e comercialização de determinado produto (39 .
Este domínio delimitado e concreto situa-se fora da imposição constitucional da participação na definição das principais medidas; a concretização específica quanto a determinado sector e as formas de administração dos interesses co-envolvidos pressupõem já a anterior definição das grandes medidas de natureza política; só nestas se exige a participação.
Além de que, não estabelecendo a Constituição, como se salientou, um modelo específico, predeterminado, de participação, nada obsta a que todos os interessados na definição das grandes medidas de política de produção vitivinícola, nomeadamente as associações representativas do sector, sejam chamadas a participar, nos termos gerais constitucionalmente impostos, na respectiva definição e controlo (necessariamente um controlo não institucional ou formal) da respectiva execução.
De todo o modo, mesmo ultrapassando este plano de análise, nem se pode dizer que as organizações representativas dos interesses económicos ligadas ao comércio vitivinícola não tenham participação na própria estrutura orgânica da Casa do Douro: esta participação está prevista na constituição do conselho vitivinícola interprofissional - artigos 28º e 29º do Estatuto da Casa do Douro (40 .
Neste plano, não se patenteia qualquer desconformidade entre as referidas normas estatutárias e o artigo 81º, alínea i) da Constituição.
5. As considerações já produzidas a propósito do artigo 81º da Constituição na relação com as mencionadas normas estatutárias, valem inteiramente, sem necessidade de quaisquer outras considerações autónomas, quanto ao disposto no artigo 102º da Lei Fundamental.
Também aqui não se manifesta relação directa entre os objectivos da política comercial constitucionalmente definidos (concorrência salutar, racionalização dos circuitos de distribuição, combate a actividades especulativas e a práticas comerciais restritivas e protecção dos consumidores) e as finalidades estatutariamente cometidas à Casa do Douro. Do mesmo modo, a devolução a uma associação pública de poderes de fiscalização e controlo sobre um dado sector produtivo com exigências regulamentares específicas, não é susceptível de contrariar os referidos objectivos fixados na disposição constitucional aludida, já que os poderes da associação pública considerada (artigos 2º e 3º dos Estatutos) se situam fora do âmbito de intervenção material das diversas alíneas do artigo 102º da Constituição.

1. O essencial da motivação da associação exponente (41 tem a ver com o próprio fundamento da opção política que atribuíu, na sequência de uma evolução histórica, a natureza de associação pública à Casa do Douro, devolvendo-lhe funções próprias da actividade administrativa relativamente à fiscalização e controle de certo sector produtivo com exigências condicionantes, históricas e actuais.

Com efeito, a circunstância de a Casa do Douro deter funções próprias da actividade administrativa (42 , que podem ser exercidas mesmo para além do substrato pessoal (os produtores) e ter como destinatários outros intervenientes no percurso económico do produto, designadamente os comerciantes e exportadores, implicaria a representação paritária destes em organismo próprio (43 . Nesta medida, a estrutura, as atribuições e a disciplina orgânica da Casa do Douro violariam os princípios constitucionais da proporcionalidade e da representação paritária.

Algumas considerações se impõem, assim, a este propósito.
2. O princípio da proporcionalidade (44 dizia primitivamente respeito ao problema da limitação do poder executivo, sendo considerado como medida para as limitações administrativas da liberdade individual.

Como máxima suprapositiva foi considerado na teoria do Estado, e introduzido primeiramente no direito administrativo, como princípio geral do direito de polícia (45 .

Posteriormente, o princípio da proporcionalidade (em sentido amplo), também conhecido como princípio da proibição de excesso, foi erigido à dignidade de princípio constitucional - artigo 18º, nº 2, da Constituição.

Como superconceito, desdobra-se em várias exigências ou princípios:
- a exigência de conformidade ou adequação de meios, com que se pretende salientar que a medida adoptada para a realização de interesse público deve ser apropriada para a prossecução de fim ou fins subjacentes ao interesse público; consequentemente, a exigência de conformidade pressupõe que se investigue e prove que o acto do poder público é apto para e conforme os fins que justificam a sua adopção, tratando-se, pois, de controlar a relação de adequação medida-fim.
- o requisito da exigibilidade ou da necessidade, também conhecido como 'princípio da necessidade' ou de menor ingerência possível, coloca a tónica na ideia de que o cidadão tem direito à menor desvantagem possível, exigindo-se sempre a prova de que, para a obtenção de determinados fins, não era possível adoptar outro meio menos oneroso para o cidadão.
Dada a natural relatividade do princípio, a doutrina tenta acrescentar outros elementos conducentes a uma maior operacionalidade prática: a) a necessidade material insiste em que o meio deve ser o mais 'poupado' possível quanto à limitação dos direitos fundamentais; b) o requisito da exigibilidade espacial aponta para a necessidade de limitar o âmbito da intervenção; c) a exigibilidade temporal pressupõe a rigorosa delimitação no tempo da medida coactiva do poder público; d) a exigibilidade pessoal significa que a medida se deve limitar à pessoa ou pessoas cujos interesses devem ser sacrificados.
- o princípio da proporcionalidade em sentido estrito exige que o resultado obtido com uma intervenção através de um meio ajustado e necessário seja proporcionado à carga coactiva da medida utilizada; impõe um juízo de ponderação a fim de se avaliar se o meio utilizado é ou não desproporcionado em relação ao fim, ou seja, de pesar as desvantagens dos meios em relação às vantagens do fim.
A proporcionalidade constitui, pois, uma das máximas jurídicas fundamentais, considerado como um dos imperativos consubstanciais do "Rechtsstaat" pelo que significa e traduz da imposição ao Estado do exercício moderado do seu poder (46 .
A proporcionalidade tem o seu primordial campo de intervenção no âmbito dos direitos fundamentais, como critério valorativo constitucional determinante das restrições na esfera fundamental dos direitos dos cidadãos a impor pelo Estado na realização dos seus fins.
Princípio considerado imanente ao Estado de Direito, qualificado como máxima constitucional, é formulado, na maioria dos autores, como critério de justiça de uma relação adequada meios-fins nos casos de ingerência da autoridade na esfera jurídico-privada, como expressão do comedido, do justo, de acordo com um padrão de moderação que possibilite o controle de qualquer excesso mediante a contraposição do motivo e dos efeitos de intromissão (47 .
As imposições da proibição de excesso, da necessidade e exigibilidade do meio e da ponderação concreta, strito sensu, da relação meio-fim, constituem critérios essenciais de mensuração e qualificação da medida interventora a considerar, tanto mais exigentes quando a intervenção do Estado afecta formas elementares do ser e existir do homem, a protecção da liberdade pessoal, os direitos à integridade física e moral, a inviolabilidade corporal (48 .
Nesta dimensão valorativa, tratando-se de medidas de carácter económico, o legislador goza de mais ampla liberdade de configuração dos fins a prosseguir, pelo que o princípio da proporcionalidade só será afectado se partir de 'pressupostos manifestamente incorrectos' ou se se omitir, perante a aplicação de uma medida concreta, a consideração de 'prudentes razões de bem comum' (49 .
3. O conteúdo, a dimensão material e a função do princípio da proporcionalidade afastam deste âmbito a análise na perspectiva da constitucionalidade das referidas normas estatutárias.

Não se vê, com efeito, em que termos qualquer das normas sobre a natureza da Casa do Douro, suas atribuições, competência e composição dos respectivos órgãos, afecta directa ou indirectamente qualquer direito fundamental dos agentes económicos em relação aos quais se prevê o exercício de funções públicas. Os produtores, enquanto tais, e os comerciantes, na medida pertinente, estão submetidos a regras específicas de produção e comércio e, nesta medida, quanto aos actos necessários à disciplina e controlo da produção e comércio (segundo as respectivas competências) a Casa do Douro exerce, nos termos da lei (os estatutos) as suas funções.

Não há qualquer limitação a algum direito fundamental que resulte dos estatutos; se limitações possam eventualmente existir quanto ao modo e condições do exercício da actividade económica, resultarão do conteúdo de outras normas que disciplinem tal actividade (que a regulamentem, que estabeleçam as condições do seu exercício, que especifiquem as condições de produção e os condicionalismos ao comércio) (50 e não dos estatutos da Casa do Douro que se limitam a definir atribuições de fiscalização e controle desta associação pública.
Por outro lado, a proporcionalidade, como critério de exigência e adequação da medida restritiva, não tem a ver com alguma exigência de proporção de representação dos interessados nos órgãos (ou no órgão executivo) de uma pessoa colectiva pública com intervenção no sector específico de uma dada actividade económica. Com o sentido que tem como princípio essencial do Estado de direito, o princípio da proporcionalidade é estranho a qualquer ideia ou exigência de representação paritária entre produtores e comerciantes na auto-administração dos interesses estatutariamente a cargo da Casa do Douro.
A representação paritária, podendo constituir um valor relevante em termos de auto-administração e da consequente opção política, não constitui, contudo, um valor ou princípio (um parâmetro constitucional) relevando ou imposto numa perspectiva de consideração fundamental ao nível da própria Constituição.
A opção sobre a natureza, atribuições e competências da Casa do Douro, releva da liberdade do legislador na definição dos interesses a prosseguir e na correspondente devolução dos poderes, no quadro constitucional de opções estruturais possibilitado pelo artigo 267º da Constituição.

VII

1. Nos termos do artigo 267º, nº 1, da Constituição, a Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar o serviço das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva, designadamente por intermédio de associações públicas.

"As associações públicas conforme dispõe o nº 3, só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas, não podem exercer funções próprias das associações sindicais e têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos".

As associações públicas, consideradas como formas de participação dos interessados na administração pública, estão sujeitas aos princípios e exigências constitucionais enunciados no artigo 267º, nº 3 da Constituição: princípio da excepcionalidade, princípio da especificidade, princípio da não concorrência com os sindicatos e princípio da democracia interna (51 .

De acordo com o princípio da excepcionalidade, a criação da associação pública deve tornar-se necessária para satisfazer uma necessidade pública concretizada; o princípio da especificidade consiste em que as associações públicas só podem ser constituídas para a realização de fins específicos determinados pela necessidade pública que motive a sua criação, não podendo ter fins genéricos ou indefinidos.

Exige, além disso, a formação democrática dos seus órgãos, que implica a eleição dos órgãos directivos, ou, pelo menos, de uma assembleia de representantes (52 .
2. Os estatutos da Casa do Douro, na definição dos fins e na composição dos órgãos da pessoa colectiva, respeitam as exigências constitucionais afirmadas nos princípios enunciados no artigo 267º, nº 3.

A necessidade e a especificidade manifestam-se através da natureza das finalidades estabelecidas no artigo 2º dos Estatutos - a prossecução dos interesses dos vitivinicultores da Região do Douro e o exercício da acção de disciplina e controle da produção e comercialização dos vinhos da região, que se configuram como interesse público, considerada, como se salientou já, a importância histórica, social e económica dos produtos vínicos produzidos na região.

Nesta perspectiva e enquadramento, a prossecução de tais interesses, e o exercício das consequentes tarefas próprias da administração, através do modelo organizativo de natureza associativa pública, revela-se necessário, adequado e conforme aos princípios estruturais da Administração fixados na Constituição.

O respeito pelos direitos dos membros (53 e formação democrática dos seus órgãos está contemplado nos Estatutos e, no limite em que as atribuições da Casa do Douro ultrapassam as acções de disciplina e controle da produção (que constitui, natural e primariamente, interesse dos produtores vitivinicultores) e se alargam à disciplina do comércio dos vinhos de qualidade regionais (excluindo o vinho generoso nas matérias da competência do Instituto do Vinho do Porto), prevê-se a participação dos próprios interessados neste sector na composição de um órgão específico (artigo 28º dos Estatutos) e com competências (artigo 29º, nº 4, alínea a)) suficientemente adequadas ao respeito do essencial do referido princípio estrutural.

VIII

1. Nos termos do artigo 266º, nº 2 da Constituição, os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade.

Importa referir, como princípios de actuação da Administração, os da proporcionalidade e da imparcialidade.

As considerações produzidas a propósito da proporcionalidade como princípio constitucional, bastam para caracterizar o conteúdo e função como princípio de actuação dos órgãos e agentes administrativos, no exercício das suas funções, isto é, como limite material interno da actividade administrativa.

A proporcionalidade na actividade administrativa (na actuação da Administração), exige - constitui um limite - que todas as acções ou decisões administrativas sejam tomadas tendo em conta a ponderação entre o interesse público e interesses privados eventualmente afectados, de modo a não sacrificar desnecessariamente interesses particulares: isto é, as medidas que, na realização do interesse público, sacrifiquem ou restrinjam direitos ou interesses legítimos dos particulares não devem ser utilizadas para além do estritamente necessário (54 .

O princípio da imparcialidade significa que a Administração deve comportar-se sempre com isenção na determinação da prevalência do interesse público, e numa atitude de equidistância perante todos os particulares que com ela entrem em relação, não privilegiando ninguém, nem discriminando contra ninguém.

O princípio tem os critérios seguintes: proibição de favoritismo ou perseguições relativamente aos particulares, sejam quais forem os motivos invocados, proibição de os órgãos da Administração tomarem decisões sobre assuntos em que estejam pessoalmente interessados e proibição de os órgãos da Administração tomarem parte ou interesse em contratos celebrados com a Administração ou por ela aprovados ou autorizados (55 .

Principiando por uma proibição de favoritismos, o princípio veio a adquirir uma outra configuração, incidindo sobretudo no exercício de poderes discricionários; neste exercício, a Administração não pode guiar-se por interesses políticos de parte, interesses particulares de grupos de pressão públicos ou privados, nem por 'favores aut odia' (56 .
2. Enquanto princípios de actuação, constituindo, no quadro do artigo 266º, nº 3 da Lei Fundamental, limites materiais internos da actividade administrativa, a proporcionalidade e a imparcialidade condicionam a actividade da Administração no exercício das respectivas competências fixadas na lei e nas situações de conflito entre o interesse público e interesses particulares: como se salientou, a Administração deve proceder com isenção na determinação da prevalência do interesse público e numa posição de equidistância perante todos os particulares, e as medidas que sacrifiquem ou restrinjam direitos ou interesses legítimos dos particulares não devem ser utilizadas para além do estritamente necessário.

Como princípios da actuação da Administração, pressupõem a prévia fixação de competências na lei, e, nesta dimensão material, operam como limite na configuração da actividade concreta no desenvolvimento da função administrativa.
Preexiste-lhes a lei, a determinação normativa das atribuições das pessoas colectivas que integram a Administração e da competência dos respectivos órgãos; o respeito pelos referidos princípios de actuação aferir-se-á se e quando os órgãos próprios, desenvolvendo as suas competências, actuem em relação com os particulares.
Nesta medida, e tomando como certo, como se demonstrou, que a definição estatutária das atribuições da Casa do Douro e da competência dos respectivos órgãos, não afectam princípios ou disposições fundamentais da constituição económica formal ou princípios constitucionais estruturantes da Administração, o limite material imposto pelos princípios de actuação não releva da delimitação de competência ou da composição estatutária dos seus órgãos, mas apenas, se e quando, no desempenho das respectivas funções, respeitando a sua competência, a pessoa colectiva pública entrar em relação com os particulares.
Neste domínio de actuação material, não se trata de um controle de constitucionalidade da norma de competência, mas tão-só e, consequentemente, de um controlo material da acção ou decisão administrativa tomada na relação concreta.
Assim, as normas dos Estatutos da Casa do Douro que estabelecem as respectivas atribuições e fixam a competência dos seus órgãos. em si mesmas, não ofendam os princípios enunciados no artigo 266º, nº 3 da Lei Fundamental, designadamente da proporcionalidade e da imparcialidade.

CONCLUSÃO:

Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1ª. A Casa do Douro, pessoa colectiva de direito público, com a natureza de associação pública, tem como objecto a prossecução dos interesses dos vitivinicultores da região demarcada do Douro, incumbindo-lhe, também, assegurar a necessária acção de disciplina e controlo da produção e comercialização dos vinhos de qualidade regionais, excluído o vinho generoso do Porto, nas matérias de competência do Instituto de Vinho do Porto;
2ª. Os interesses que incumbe à Casa do Douro prosseguir são de natureza pública, atenta a importância histórica, económica e social da actividade vitivinícola da região;
3ª. No sector em que a Casa do Douro intervém, e no exercício das funções públicas que lhe são cometidas, não se revelam, como próprios, quaisquer interesses de natureza privada susceptíveis de afectar o princípio geral da constituição económica a que o artigo 81º, alínea e) da Constituição pretende responder criando a obrigação de intervenção do Estado - a subordinação do poder económico ou político;
4ª. No desempenho das suas atribuições, e no exercício das competências dos respectivos órgãos, a Casa do Douro não exerce actividade como produtora ou comerciante de vinhos da região, não se constituindo, pois, como agente económico neste sector;
5ª. Não se constituindo como agente económico, as normas relativas às atribuições da Casa do Douro e competências dos seus órgãos (artigos 2º, 3º, 12º, 14º, 18º e 29º dos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei nº 288/89, de 1 de Setembro) são estranhas ao campo de imposição dos artigos 81º, alínea f) e 102º da Constituição;
6ª. O artigo 81º, alínea i) da Constituição impõe ao Estado a participação das organizações representativas das actividades económicas na definição, na execução e no controle das principais medidas económicas e sociais, mas não determina qualquer exigência específica quanto ao modelo de participação;
7ª. A Casa do Douro, integrando como associação pública a Administração no sector específico em que intervém, não tem como atribuições a definição, execução ou controle das principais medidas económicas e sociais, que relevam de matriz política, nem a particular configuração dos seus órgãos, nomeadamente o previsto no artigo 28º dos Estatutos, contraria a imposição participativa que, nos termos do artigo 81º, alínea i) da Constituição, incumbe ao Estado respeitar;
8ª. Os Estatutos da Casa do Douro respeitam os princípios estruturais da Administração Pública, através de associações públicas - excepcionalidade, especificidade, e democracia interna - não violando, assim, o artigo 267º, nº 3 da Constituição;
9ª. Os princípios da proporcionalidade e da imparcialidade, que são princípios de actuação, nos termos do artigo 266º da Constituição, assumem a função de limites materiais internos da actividade administrativa, não podendo, consequentemente, como tal, ser afectados pela simples definição normativa das competências dos órgãos de uma pessoa colectiva que integra a Administração.

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(1Expressão do relatório do Decreto nº 21883, de 18 de Novembro de 1932.
(2A evolução legislativa que marcou as diversas fases da Casa do Douro, consta do Parecer do Conselho Consultivo nº 90/90, de 25 de Outubro de 1990, homologado e aguardando a publicação no Diário da República.
(3Segue-se, neste ponto, o método expositivo do Parecer nº 90/90, cit.
(4Autorização legislativa concedida na sequência da apresentação da Proposta de Lei nº 70/V, publicada no Diário da Assembleia da República, II Série, nº 98, de 29 de Julho de 1988, págs. 1887 e segs.
A discussão na generalidade da Proposta de Lei nº 70/V encontra-se relatada no Diário da Assembleia da República, I Série, nº 7, de 3 de Novembro de 1988.
Nos termos do artigo 152º do Regimento, a Proposta de Lei nº 70/V baixou à Comissão da Agricultura e Pescas para apreciação e elaboração de parecer.
O Parecer e anexos sobre a Proposta nº 70/V está publicado no Diário da República, II Série-A, nº 9, de 16 de Dezembro de 1988, págs. 88 e segs.
A Proposta de Lei nº 70/V foi aprovada, na generalidade, na especialidade e em votação final global na reunião plenária de 10 de Janeiro de 1989 - cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, nº 26, de 11 de Janeiro de 1989.
Ao abordar a natureza jurídica da Casa do Douro (cfr. infra) serão referidos alguns pontos salientes da discussão parlamentar.
(23A exposição vem documentada com um parecer sobre a matéria subscrito por advogado.
(24Transcritos supra, II, 1.
(25O Conselho Regional de Vitivinicultores (artigo 8º, alínea a) dos Estatutos) é o órgão essencialmente representativo do substracto pessoal da associação pública. A composição e duração do mandato dos membros consta do artigo 9º:
"Composição e duração do mandato
"1 - O conselho regional de vitivinicultores é composto por:
a) 36 membros eleitos por sufrágio directo dos vitivinicultores recenseados na Casa do Douro, nos termos do regulamento;
b) Um membro em representação de cada uma das adegas cooperativas existentes na Região e por elas designados;
c) Um membro em representação das associações de vitivinicultores por estas designado.
2 - Os membros do conselho regional de vitivinicultores serão sempre pessoas singulares.
3 - O mandato de todos os membros do conselho regional de vitivinicultores é de quatro anos".
(26O conselho vitivinícola interprofissional está previsto no artigo 8º, alínea d) dos Estatutos como um dos órgãos da Casa do Douro. A composição e o regime da duração e perda de mandato dos respectivos membros consta do artigo 28º:
"1 - O conselho vitivinícola interprofissional é constituído por representantes da lavoura e do comércio dos vinhos de qualidade regionais, a que se refere o nº 3 do artigo 1º, e por um representantes do Estado nomeado pelo ministro da tutela, que a ele presidirá.
2 - Tem assento no conselho referido no número anterior, para efeitos de conhecimento da informação e sem direito de voto, o presidente da Casa do Douro.
3 - A representação da lavoura e do comércio é assegurada do seguinte modo:
a) Cinco vogais que produzam vinhos de qualidade da Região propostos pela lavoura e a designar pelo conselho regional de vitivinicultores de entre os nomes indicados: três pela união das adegas cooperativas, um pelas associações e agrupamentos de vitivinicultores e um em representação dos vitivinicultores isolados, que para o efeito apresentem a sua candidatura;
b) Cinco vogais a designar pelo comércio, sendo um pelas associações de vitivinicultores engarrafadores, dois pela Associação dos Exportadores do Vinho do Porto - AEVP, um pela Associação do Norte dos Comerciantes, Industriais Engarrafadores e Exportadores de Vinhos e Bebidas Espirituosas - ANCEV e um pela Associação dos Comerciantes e Industriais de Bebidas Espirituosas e Vinhos - ACIBEV, de entre comerciantes engarrafadores de vinhos de qualidade da Região.
4 - Por cada um dos vogais efectivos haverá um vogal substituto, a eleger ou a designar, consoante os casos, nos termos do número anterior.
5 - A duração do mandato dos vogais do conselho vitivinícola interprofissional ou perda de mandato por qualquer outra causa aplicar-se-á o disposto no artigo 24º ou na alínea b) do nº 3 do artigo 11º, consoante se tratar, respectivamente, dos vogais designados pelo conselho regional de vitivinicultores ou dos vogais designados pelo comércio".
(27Cfr. v. g., A SOUSA FRANCO, Noções de Direito de Economia, ed. da AAFDL, vol. I, (1984-nº13) e 'A Revisão da Constituição Económica', Separata da 'Revista da Ordem dos Advogados', págs. 2 e segs.; MENEZES CORDEIRO, Direito de Economia, 1º vol., págs. 155 e segs.; e J. SIMÕES PATRïCIO, Curso de Direito de Economia, 2ª ed., ed. da AAFDL, págs. 149 e segs.
(28Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa, Anotada, 2ª ed., vol. I, pág. 400-401.
(29Constituição da República, cit., pág. 401-402.
(30Corresponde, com alterações ao artigo 102º na redacção da 1ª revisão constitucional.
(31Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição, cit. pág. 403.
(32Cfr. ibidem.
(33Vide, sobre a caracterização das funções públicas, o Parecer nº 90/90, cit.
(34Cfr. GUILHERME OLIVEIRA MARTINS, Lições sobre a Constituição Económica Portuguesa, ed. da AAFDL, vol. I, pág. 190 e JEAN-JACQUES DURST e ROBERT KOVAR, Droit de la concurrence, ed. Económica, págs. 1-5.
(35Cfr. GUILHERME OLIVEIRA MARTINS, Lições sobre a Constituição Económica, cit., pág. 190.
(36Cfr. relativamente ao comércio intercomunitário, os artigos 85º e 86º do Tratado CEE e o Regulamento do Conselho nº 17/62, de 6 de Fevereiro de 1962.
(37Cfr. numa perspectiva económica, sobre os elementos, objectivos e subjectivos da concorrência, v. g. ROGER LE MOAL, Droit de concurrence, ed Económica, 1980.
(38Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República, cit., vol. I, pág. 404.
(39Como se referiu, vinhos de qualidade regionais e vinho generoso do Porto, nas matérias que não sejam da competência do Instituto do Vinho do Porto.
(40Questões suscitadas pela proporção da representação, e que constituem um elemento de motivação da associação exponente, serão autonomamente abordadas, infra, ponto VI.
(41Constitui o tema central da argumentação do parecer que fez juntar.
(42Cfr. artigo 3º, alíneas a), c), d), e), f), l) dos Estatutos.
(43Como sucede com outras regiões demarcadas. Cfr. Decreto-Lei nº 8/85, de 4 de Junho.
(44Acompanha-se quase textualmente J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, 4ª edição, 1989, pág. 315 e segs. e, também o Parecer deste Conselho nº 102/85, de 10 de Outubro de 1985, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, nº 354, pág. 145.
(45Cfr., nesta dimensão, a referência expressa do artigo 272º, nº 2 da Constituição sobre "polícia".
(46Cfr., v.g. ERNESTO PEDRAZ PENALVA e VICTORIA ORTEGA BENITO, 'El principio de proporcionalidad y su configuración en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y literatura especializada alemanas' in 'Poder Judicial', 2ª época, nº 17, Março 1990, págs. 69 e segs. e XAVIER PHILIPPE, Le Contrôle de Proportionnalité dans les Jurisprudences Constitutionnelle et Administrative Françaises, ed. Económica, 1990, págs. 7 e segs.
(47Cfr. ERNESTO PENALVA e VICTORIA BENITO, El princípio de proporcionalidad, cit., pág. 82-83.
(48Cfr., ibidem, pág. 89.
(49Cfr. ibidem, pág. 87. Exemplifica-se, neste âmbito, com as limitações à escolha ou exercício de profissão ou com as limitações, por exe., da propriedade. Cfr., a este propósito, no caso de expropriação por utilidade pública, o parecer deste Conselho nº 102/85, cit. nota (44).
(50E nessa perspectiva haveriam, eventualmente, de ser consideradas.
Cfr., a propósito da intervenção do Estado ou de entes públicos na direcção da economia do ponto de vista da legitimidade constitucional da limitação ou intervenção, XAVIER PHILIPPE, Le controle de proportionalité, cit., pág. 235 e segs. e PAOLO DE CARLI, "Costituzione e Attività Economiche, ed. Cedam, 1978, págs. 271 e segs.
(51Cfr. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição, cit., pág. 425.
(52Cfr., ibidem, pág. 425-426.
(53Com a especificidade já salientada, supra, quanto à natureza do enquadramento do elemento pessoal.
(54Cfr., GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição, cit., pág. 420 e FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, vol. III, ed. cop., pág. 358-359. Cfr. o artigo 272º, 2 da Constituição como manifestação do princípio como limite de actuação administrativa quanto às medidas de polícia.
(55Seguiu-se, neste ponto, textualmente, FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, cit., pág. 360-361.
(56Cfr. J. M. SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, vol. I, pág. 254.

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