Parecer da Procuradoria Geral da República

Parecer do Conselho Consultivo da PGR

Nº Convencional:	PGRP00000838
Parecer:	P000381996
Nº do Documento:	PPA19980129003800
Descritores:	FUNÇÃO PÚBLICA SISTEMA EDUCATIVO RECRUTAMENTO LEI DE BASES CONCURSO DE ACESSO DECRETO-LEI DE DESENVOLVIMENTO AVISO DE ABERTUTA ENSINO SUPERIOR HABILITAÇÕES LITERÁRIAS ENSINO PARTICULAR CARREIRA TÉCNICA SUPERIOR ENSINO COOPERATIVO CURSO DE ESTUDOS SUPERIORES ESPECIALIZADOS ESTABELECIMENTO ENSINO DIPLOMA DE ESTUDOS SUPERIORES ESPECIALIZADOS CRIAÇÃO CURSO GRAU ACADÉMICO AUTORIZAÇÃO REGULAMENTO PORTARIA CADUCIDADE LICENCIATURA LEI HABILITANTE REVOGAÇÃO VIGÊNCIA LEI GRAU DE LICENCIADO CARGO DIRIGENTE CURSO SUPERIOR LICENCIATURA ADEQUADA EQUIVALÊNCIA INSTITUTO SUPERIOR DE CIÊNCIAS EDUCATIVAS ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR

Informação Administrativa

Livro:	00
Pedido:	05/28/1996
Data de Distribuição:	05/30/1996
Relator:	LUCAS COELHO
Sessões:	01
Data da Votação:	01/29/1998
Tipo de Votação:	UNANIMIDADE
Sigla do Departamento 1:	MSSS
Entidades do Departamento 1:	SE DA SEGURANÇA SOCIAL
Posição 1:	HOMOLOGADO
Data da Posição 1:	03/17/1998

Privacidade:	[01]
Data do Jornal Oficial:	15-06-98
Nº do Jornal Oficial:	135
Nº da Página do Jornal Oficial:	8118
Indicação 2:	ASSESSOR: MEIRIM

Informação Jurídica

Área Temática:	*DIR ADM FUNÇÃO PUBL / DIR ENS.**
Ref. Pareceres:	P000091996
Legislação:	L 48/86 DE 1986/10/14 ART13 N6 ART56 N3.; L 37/94 DE 1994/11/11.; DL 248/85 DE 1985/07/15 ART18 N1.; DL 265/88 DE 1988/07/28 ART2 N1 ART3 N1 D ART3 N4 ART4 N1 C ART14 A.; DL 271/89 DE 1989/08/19 ART25 N1 ART26 N1.; DL 344/89 DE 1989/10/11 ART24.; DL 16/94 ART2 ART3 ART9 ART60 ART62 ART64.; DL 233/94 DE 1994/09/15 ART2.; DL 415/88 de 1988/11/10 ART1.; PORT 869/90 DE 1990/09/25.
Direito Comunitário:
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:
Jurisprudência:
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:

Conclusões

Conclusões:

1- O curso de estudos superiores especializados em administração escolar pelo Instituto Superior de Ciências Educativas é equiparado a licenciatura para efeitos profissionais e académicos, por força do n 2 da Portaria n 896/90, de Setembro, e do n 6 do artigo 13, da Lei n 46/86, de 14 de Outubro;
2- Mercê dessa equiparação, o curso aludido na conclusão anterior constituía habilitação literária suficiente nos termos e para os efeitos do n 8.1., alínea a), do aviso de abertura do concurso interno de acesso condicionado - visando o preenchimento de uma vaga de técnico superior principal do quadro do Centro Regional de Social de Castelo Branco -, publicitado mediante Ordem de Serviço n 17, de 12 de Julho de 1993;
3- O acto concursual de aceitação dessa habilitação não enferma, consequentemente, da nulidade ou de qualquer vício.

Texto Integral

Texto Integral:

Senhor Secretário de Estado da Segurança Social,

Excelência:

I

O Conselho Directivo do Centro Regional de Segurança Social de Castelo Branco deliberou em 6 de Junho de 1993 abrir concurso interno de acesso condicionado para o preenchimento de uma vaga de técnico superior principal, da carreira técnica superior, existente no respectivo quadro de pessoal (1).

Entre os requisitos de admissão enunciava o ponto 8.1., alínea a), do aviso de abertura do concurso as "habilitações literárias previstas na lei geral".

Foram admitidas duas candidatas: uma delas, técnica superior de 1ª classe, licenciada pelo Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas; a outra, técnica especialista principal, titular do Curso de Estudos Superiores Especializados em Administração Escolar pelo Instituto Superior de Ciências Educativas.

A segunda concorrente ficou classificada em primeiro lugar e foi definitivamente provida na vaga.

Insurgiu-se a candidata preterida, alegando em diversas instâncias a insuficiência das habilitações literárias da opositora: o Curso de Estudos Superiores Especializados não conferiria o grau de licenciado, nem o correspondente diploma de licenciatura, exigível pelo aludido concurso.

Face a divergências suscitadas pelas exposições da concorrente e atendendo à conveniência de elucidação dos serviços, dignou-se Vossa Excelência solicitar o parecer do Conselho Consultivo, precisando as questões a resolver pela seguinte forma:

1. "O curso de Estudos Superiores Especializados em Administração Escolar, ministrado pelo Instituto Superior de Ciências Executivas [ Educativas] pode ser considerado habilitação suficiente para efeitos de acesso à carreira Técnica Superior da Função Pública?

2. "O acto de aceitação de tal habilitação no concurso interno condicionado para uma vaga de Técnico Superior Principal do quadro de pessoal do ex-Centro Regional de Segurança Social de Castelo Branco, aberto pela Ordem de Serviço nº 17, de 12 de Julho de 1993, do Conselho Directivo daquela Instituição, está ferido de nulidade nos termos do artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo?

3. "Quais as consequências da declaração da nulidade do acto, atento que a candidata possuidora do curso de Estudos Superiores Especializados, em 13 de Agosto de 1993, tomou posse na categoria de Técnica Superior Principal e em 18 de Maio de 1994, foi nomeada chefe de Divisão do Departamento de Acção Social do Serviço Sub-Regional de Castelo Branco, integrado no Centro Regional de Segurança Social do Centro?"

Cumpre nestes termos emitir parecer, abordando desde logo, pelo seu carácter condicionante das demais, a questão enunciada em primeiro lugar.

II

Estando nuclearmente em causa definir as habilitações literárias exigíveis no recrutamento (acesso) para técnico superior principal da carreira técnica superior da função pública, importa, todavia, introduzir breves considerações prévias acerca do concurso em que o problema surgiu.

1. Trata-se de um concurso interno condicionado cuja abertura foi publicitada mediante Ordem de Serviço de 12 de Julho de 1993 (supra, nota 1).

Colhem-se do aviso de abertura, com interesse para o parecer, os seguintes elementos.

No tocante à "legislação aplicável" (ponto 6.) o concurso rege--se pelos Decretos-Leis: nº 498/88, de 30 de Dezembro, que estabeleceu o novo regime geral de recrutamento e selecção de pessoal para a Administração Pública; nº 248/85, de 15 de Julho, que reestruturou as carreiras da função pública, revogando o Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho; nº 184/89, de 2 de Junho, que veio definir os princípios gerais de remuneração e gestão de pessoal; nº 265/88, de 28 de Julho, que reestruturou as carreiras técnica superior e técnica, modificando parcialmente o Decreto-Lei nº 248/85.

Quanto aos "requisitos de admissão" estipulam-se, além de requisitos gerais enunciados no Decreto-Lei nº 498/88, os seguintes requisitos especiais com relevo no âmbito da consulta (ponto 8.1., alíneas a) e b)): as habilitações literárias previstas na lei geral; a titularidade, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho, da categoria de técnico superior de 1ª classe, da carreira técnica superior.

Registe-se, todavia, a propósito deste segundo requisito, que a área de recrutamento prevista no preceito acabado de citar é alargada (ponto 8.2.), "nos termos do nº 1 do art. 17º do Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho, aos funcionários possuidores das habilitações literárias exigidas, pertencentes a um grupo de pessoal diferente, designadamente aos técnicos especialistas principais, desde que reúnam as condições estabelecidas nas alíneas a) e b) do referido artigo 17º" (2).

Admitimos, pois, que a candidata preterida, técnica superior de 1ª classe, concorresse ao abrigo do ponto 8.1., alínea b), e que a primeira classificada, técnica especialista principal, se candidatasse ao abrigo do ponto 8.2. do aviso do concurso.

Convém, posto isto, aludir ainda ao "método de selecção" definido no ponto 9.

A selecção será feita - consigna o ponto 9.1. - mediante a utilização conjunta de "avaliação curricular" e "entrevista profissional".

E a "avaliação curricular - retenha-se a especificação do ponto 9.2., uma transposição quase à letra da alínea b) do nº 1 do artigo 27º do Decreto-Lei nº 498/88 - consistirá na apreciação do currículo profissional", com vista a "avaliar as aptidões profissionais dos candidatos, ponderando, de acordo com as exigências da função, a habilitação académica de base, a formação e a qualificação e experiência profissionais na área para que o concurso é aberto e, ainda, a classificação de serviço".

Não se torna necessário prosseguir na análise do restante clausulado do concurso, relativamente despiciendo na dilucidação das questões submetidas à nossa apreciação.

Passe-se, por isso, directamente à questão das habilitações literárias exigíveis para o acesso à categoria de técnico superior principal da carreira técnica superior.

2. Estavam em vigor à data do concurso os Decretos-Leis nºs 248/85, de 15 de Julho, e 265/88, de 28 de Julho, aliás expressamente declarados aplicáveis no aviso de abertura.

2.1. O artigo 18º, nº 1, do Decreto-Lei nº 248/85 estabelecia nas suas cinco alíneas as regras de recrutamento para as seis categorias da carreira técnica superior alinhadas no Mapa II anexo ao diploma por ordem decrescente - assessor principal, primeiro-assessor, assessor, técnico superior principal, técnico superior de 1ª classe e de 2ª classe.

Nos termos da alínea d), os técnicos superiores principais são recrutados de entre técnicos superiores de 1ª classe com três anos na categoria, classificados de Bom.

A titularidade de uma licenciatura - sem outra especificação - é habilitação académica necessária para o provimento em qualquer das seis categorias da carreira que compõem o grupo de pessoal técnico superior, elucida o Mapa I anexo ao diploma (3).

Significativo, nesta tónica, que a economia do articulado se satisfaça com a enunciação, dir-se-ia contagiante, do requisito a propósito do ingresso na categoria-base da carreira (artigo 18º, nº 1, alínea e)).

O intérprete não saberia neste quadro resistir a relacionar a exigência genérica da licenciatura com o passo do preâmbulo do Decreto-Lei nº 248/85 em que, bosquejando-se "os traços essenciais do regime adoptado", se confere relevo ao "reforço dos mecanismos de intercomunicabilidade entre carreiras mediante a supressão de osbtáculos apenas baseados no factor formação académica, até hoje intransponíveis, passando a valorizar-se, com o devido equilíbrio, a qualificação profissional".

Sendo, de resto, nesse sentido a orientação de "administrações comparadas, nomeadamente as europeias".

2.2. O artigo 18º - e o artigo 19º - do Decreto-Lei nº 248/85 foi, porém, expressamente revogado pelo artigo 14º, alínea a), do Decreto--Lei nº 265/88, de 28 de Julho, editado com o objectivo de reestruturar a carreira técnica superior e a carreira técnica, "em ordem a torná-las mais atractivas e a propiciar condições para reduzir situações de acumulação", através de medidas "que se traduzem essencialmente na subida de uma posição salarial e na institucionalização de um estágio, como forma mais selectiva de ingresso nas carreiras em causa" - reza a nota preambular.

Mas os dados normativos que nos interessam não se modificaram na essência.

As regras de recrutamento para as cinco categorias da carreira técnica superior resultantes da reestruturação - assessor principal, assessor, técnico superior principal, técnico superior de 1ª classe e técnico superior de 2ª classe - vêm agora definidas no artigo 3º e no anexo Mapa I.

De harmonia com a alínea c) do nº 1 desse artigo, os técnicos superiores principais continuam a ser recrutados primordialmente entre os técnicos superiores de 1ª classe com três anos na categoria, classificados de Bom.

Não pode, efectivamente, esquecer-se a ampliação da base de recrutamento aos técnicos especialistas principais resultante do nº 1 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 248/85 (supra, nota 2), de que o concurso legitimamente usou, como se viu (supra, ponto 1.) (4).

Mas as exigências de habilitação são em ambos os casos as mesmas: o grau de licenciatura, sem outra adicional especificação.

Primeiro, o artigo 2º, nº 1 do Decreto-Lei nº 265/88 formula o princípio segundo o qual "todas as carreiras de regime geral integradas no grupo de pessoal técnico superior que possuam estrutura idêntica à fixada no Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho, para a carreira técnica superior, (...) passam a ter a estrutura constante do mapa I anexo ao presente diploma, de que faz parte integrante, desde que obedeçam aos mesmos requisitos habilitacionais de ingresso".

Ora, o requisito habilitacional previsto no Mapa I anexo ao Decreto-Lei nº 248/85 para todo o grupo de pessoal técnico superior é, sem mais, a licenciatura, como há instantes se viu.

Consequentemente, aquele Decreto-Lei não resultou nessa parte revogado pelo Decreto-Lei nº 265/88, com este coexistindo.

Em segundo lugar, o artigo 3º, nº 1, alínea d) do novo diploma continua a requerer a pura e simples licenciatura para o ingresso na categoria base de técnico superior de 2ª classe.

Finalmente, o alargamento excepcional da base de recrutamento aos técnicos especialistas principais previsto no nº 4 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 265/88, a que há pouco se aludiu (supra, nota 4), pressupõe - em desvio significativo do regime normal - a titularidade de "curso superior que não confira o grau de licenciatura".

A filosofia do Decreto-Lei nº 265/88 bem revela, aliás, que o requisito da licenciatura de modo algum se confunde com a titularidade de um curso superior (5).

2.3. Não se vislumbra, como quer que seja, no universo normativo vistoriado o mais ligeiro indício de que as licenciaturas requeridas devam possuir um coeficiente de adequação técnico-cien-tífica aos conteúdos funcionais da carreira técnica superior.

Mas nem por isso fica desvalorizada a apreciabilidade da formação científico-cultural do licenciado e o elevado nível intelectual que lhe vai pressuposto, adequado em abstracto ao desempenho superior de funções na Administração activa.

Se assim não fosse, os avisos de abertura dos concursos nem sequer poderiam dispensar-se de o precisar. Em homenagem, pelo menos, a elementares exigências de certeza e transparência.

No entanto, o aviso do concurso que subjaz à consulta é totalmente omisso em similares especificações.

Do seu ponto 9.2. extrai-se, bem ao invés, que a titularidade de uma qualquer licenciatura preenche os requisitos da capacidade administrativa nesse plano, posto que a adequação funcional da habilitação académica de base é apenas factor a ponderar em sede de avaliação curricular, como em momento oportuno se deixou assinalado (supra, 1.).

Na evolução subsequente pode entretanto haver aflorado uma diferente linha de rumo com as alterações introduzidas nos artigos 3º, nº 1, alínea d), e 4º, nº 1, alínea c), do Decreto-Lei nº 265/88 pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 233/94, de 15 de Setembro:

"Artigo 3º

Carreira técnica superior

1- (...)

a) (...)

b) (...)

c) (...)

d) Técnico superior de 2ª classe, de entre indivíduos habilitados com licenciatura em área de formação adequada ao conteúdo funcional do lugar a prover, aprovados em estágio com classificação não inferior a Bom (14 valores).

2- (...)

3- (...)

4- (...)

"Artigo 4º

Carreira técnica

1- (...)

a) (...)

b) (...)

c) Técnico de 2ª classe, de entre indivíduos habilitados com curso superior que não confira o grau de licenciatura, em área de formação adequada ao conteúdo funcional do lugar a prover, aprovados em estágio com classificação não inferior a Bom (14 valores) (6).

2- (...)

3- (...)

a) (...)

b) (...)"

Mas tudo isso é alheio ao horizonte temporal, e ao conteúdo material, do controverso concurso, sem infirmar verdadeiramente as reflexões precedentes.

Basta atentar no outro artigo de que se compõe o Decreto-Lei nº 233/94, com a motivação preambular que acaba de se adiantar:

"Art. 2º-1- Compete aos dirigentes máximos dos serviços e organismos públicos, no despacho de autorização de abertura do concurso para admissão a estágio para lugares de ingresso nas carreiras técnicas superior e técnica, especificar as áreas de formação consideradas adequadas ao exercício das funções correspondentes aos lugares a prover.

2- A especificação referida no número anterior deve constar do aviso de abertura do concurso."

3. A vencedora do concurso defrontou-se, no entanto, com a arguição de que a titularidade do Curso de Estudos Superiores Especializados em Administração Escolar pelo Instituto Superior de Ciências Educativas não constituía a habilitação (licenciatura) de admissão exigível.

Vejamos se assim é.

3.1. O Instituto Superior de Ciências Educativas foi criado como estabelecimento particular de ensino superior, mediante autorização concedida pelo artigo 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 415/88, de 10 de Novembro.

A Portaria nº 896/90, de 25 de Setembro, autorizou, por seu turno, o Instituto "a ministrar o curso de estudos superiores especializados em Administração Escolar" (nº 1º).

"O diploma emitido pela conclusão do curso - precisa o nº 2º da Portaria - é reconhecido como diploma de estudos superiores especializados, com os efeitos previstos no nº 6 do artigo 13º da Lei nº 48/86, de 14 de Outubro".

Dispõe, na verdade, este preceito da Lei de Bases do Sistema Educativo:

"Artigo 13º

(Graus e diplomas)

1- (...)

(...)

6- O diploma de estudos superiores especializados é equivalente ao grau de licenciado para efeitos profissionais e académicos.

(...)

9- (...)"

A equivalência/equiparação assim legalmente concedida significa, por um lado, que o titular do diploma de estudos superiores especializados é considerado como se fosse licenciado, juridicamente ficcionado como titular de uma licenciatura.

E implica, por outro lado, que esta licenciatura, nessa técnica atribuída por lei, vale, não só para fins académicos, habilitando o titular à prossecução de estudos que pressuponham a obtenção de licenciatura, mas também para o exercício de actividades profissionais, sem distinguir, que exijam a titularidade do mesmo grau académico (7).

Assim, portanto, o desempenho do cargo de técnico superior principal da carreira técnica superior da função pública a que se refere a consulta.

Mostrou-se anteriormente que a habilitação literária requerida para preenchimento da vaga posta a concurso nessa categoria se cifrava na titularidade de qualquer licenciatura, independentemente de especial adequação ao conteúdo funcional do cargo.

É, pois, de concluir que a concorrente beneficiária da equipação dispunha de habilitação académica bastante para se candidatar.

3.2. Debalde, por conseguinte, se objectará com a natural vocação do curso de estudos superiores especializados para o exercício de funções no seio do sistema educativo, a este domínio se pretendendo restringir os "efeitos profissionais" da equiparação.

É, no entanto, esta a posição da Direcção-Geral da Administração Pública e também da Provedoria de Justiça, onde ingressou queixa da opositora preterida.

Resultaria, em suma, dos nºs 1 e 2, alínea c), do artigo 24º do Decreto-Lei nº 344/89, de 11 de Outubro (8), citados no preâmbulo da Portaria nº 896/90, que o curso de estudos superiores especializados em Administração Escolar por esta criado está vocacionado para a área pedagógica e administrativa do sistema educativo.

Logo, a equivalência para "efeitos profissionais" deveria interpretar-se restritivamente, limitada ao "exercício de funções requeridas pelo sistema educativo", na área de administração escolar".

Pensamos, tudo ponderado, que se trata apenas de uma maneira diferente de colocar a mesma questão: o curso estaria vocacionado para o desempenho de funções no âmbito do sistema de ensino e por isso mesmo careceria de vocacional adequação à categoria da carreira técnica superior de um Centro Regional de Segurança Social, objecto do concurso.

Por outras palavras. Sendo aqueles os "efeitos profissionais" vocacionais da equiparação, estariam desta excluídos quaisquer outros.

Só que as competentes leis reguladoras do provimento e as normas concursuais conexamente publicitadas não subentendiam similar adjunção (cfr. supra, 1. e 2.3), sendo por isso vão rebuscar no clausulado específico do curso equiparado sintomas de inadequação que a sede própria tem como irrelevantes.

Nenhum elemento, em suma, com valor hermenêutico nos parece que sufrague, decisivamente, a sugerida interpretação restritiva.

3.3. Pondera-se, todavia, em parecer emanado na Direcção--Geral de Apoio Técnico à Gestão do então Ministério do Emprego e da Segurança Social que os artigos 25º, nº 1, e 26º, nº 1, designadamente, do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo constante do Decreto-Lei nº 271/89, de 19 Agosto (9) - normas habilitantes expressamente invocadas no exórdio da Portaria nº 896/90 - contrariam frontalmente o preceituado no nº 3 do artigo 56º da Lei nº 46/86, de 14 de Outubro - Lei de Bases do Sistema Educativo, atrás aludida -, do seguinte teor:

"Artigo 56º

(Funcionamento de estabelecimentos e cursos)

1- (...)

2- (...)

3- A autorização para a criação e funcionamento de instituições e cursos de ensino superior particular e cooperativo, bem como a aprovação dos respectivos planos de estudos e o reconhecimento oficial dos correspondentes diplomas, faz-se, caso a caso, por decreto-lei."

De modo que o entrevisto conflito entre Lei de Bases e Decreto--Lei de desenvolvimento se repercutiria eventualmente, na óptica do parecer, sobre a validade da Portaria nº 896/90.

Todavia, enquanto a ilegalidade não fosse declarada com força obrigatória geral pelo tribunal competente, a Administração não se poderia recusar à aplicação da Portaria.

Que pensar acerca do raciocínio exposto?

3.3.1. No entendimento de um comentador da Lei de Bases (10), a figura do decreto-lei previsto no nº 3 do artigo 56º "introduz uma dupla tutela" porque, "sendo embora o decreto-lei da responsabilidade do Governo (e não do ministro da tutela), ele pode ser chamado a ratificação pela Assembleia da República. A Lei introduziu uma medida cautelar extensa em relação à criação e funcionamento dos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, e respectivos planos de estudos".

Sucede, no entanto, que o Decreto-Lei nº 271/89, com as suas normas pretensamente contraventoras da Lei de Bases, jamais foi, tanto quanto se sabe, sujeito a ratificação.

O que não deixa de ser estranho quando se viam proliferar portarias à sombra dos dispositivos estatutários ditos ilegais (11).

Pode porventura entender-se que o peculiar aspecto das autorizações para a criação e funcionamento de instituições e cursos de ensino superior particular e cooperativo, aludidas no nº 3 do artigo 56º, é em rigor alheio aos princípios gerais e às grandes opções político-legislativas do sistema de ensino que constituem as bases deste sistema.

E sendo da reserva absoluta parlamentar apenas "as bases gerais", estritamente, do regime jurídico respectivo, então nem o citado preceito, nem algum outro imperativo obstavam, nessa tónica, a que o Governo, desenvolvendo fielmente as bases da Lei nº 46/86, remetesse em plano complementar para portaria a concessão das autorizações em causa - como na realidade aconteceu.

Expressão esmerada de semelhante intencionalidade é, aliás, possível entreler nos considerandos vertidos no nº 3 do preâmbulo do Decreto-Lei nº 271/89, que para melhor elucidação se transcrevem:

"3. O Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo inicia-se precisamente por um conjunto de princípios fundamentais que visam dar expressão ao que se encontra consagrado na Constituição, na Lei de Bases do Sistema Educativo, na Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo e na Lei da Liberdade do Ensino.

"Para além da discussão teórica de qual o verdadeiro e integral alcance do artigo 43º, nº 4, da Constituição, a verdade é que a Lei de Bases do Sistema Educativo, no nº 3 do seu artigo 56º, veio determinar que a própria criação de estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo está sujeita à satisfação de regras que garantam a sua viabilidade, quer certamente em termos de qualidade de ensino, quer quanto a outros requisitos, como sejam a adequação, a segurança, a salubridade e o equipamento das instalações.

"Nessa base, e por motivos que se prendem com a dimensão institucional de uma escola de ensino superior, o presente diploma encerra os mecanismos necessários para que seja permanentemente assegurada aquela dimensão e garantido um suporte organizacional e financeiro susceptível de dar segurança às instituições. Assim, e sem prejuízo da institucionalização de um entendimento amplo do conteúdo da liberdade de ensino, como direito fundamental, são definidas com particular cuidado as condições de criação e entrada em funcionamento das instituições e estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo.

"Por outro lado, optou-se por consagrar um processo em duas fases, para a criação de instituições e para o funcionamento de cursos, fases que poderão ser sequentes ou simultâneas. E remete-se para uma terceira fase o reconhecimento dos cursos, em termos de fixação do grau correspondente, se for caso disso, de modo a permitir a avaliação cuidada do mérito do ensino ministrado.

"(...) (...)"

3.2.2. Na mesma ordem de ideias, constata-se que o Decreto--Lei nº 271/89 foi expressamente revogado pelo artigo 3º do Decreto-Lei nº 16/94, de 22 de Janeiro, que aprovou um novo Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo contendo normas homólogas daquelas que motivaram as arguições de ilegalidade do estatuto anterior.

Citem-se ilustrativamente os artigos 9º, 60º, 62º e 64º, do nóvel corpo estatutário:

"Artigo 9º

Competência do Ministério da Educação

Compete ao Ministério da Educação, no âmbito de prossecução das atribuições estabelecidas no artigo anterior:

a) Registar a denominação dos estabelecimentos de ensino;

b) Reconhecer interesse público aos estabelecimentos de ensino que pretendam ministrar cursos conferentes de graus ou de diplomas de estudos superiores especializados;

c) Autorizar o funcionamento dos cursos referidos na alínea anterior;

d) Reconhecer os graus e diplomas de estudos superiores especializados;

(...)

l) (...)"

"Artigo 60º

Decisão

1- A decisão sobre o pedido de funcionamento de um curso será proferida no prazo máximo de seis meses após a entrada do respectivo pedido no Ministério da Educação.

2- Considera-se indeferido o pedido de funcionamento de um curso se o Ministro da Educação se não pronunciar no prazo fixado no número anterior.

"Artigo 62º

Pedido de reconhecimento de graus e diplomas

1- O pedido de reconhecimento de grau ou diploma de estudos superiores especializados deverá ser apresentado conjuntamente com o requerimento de autorização de funcionamento do curso respectivo.

2- Não poderá ser iniciado o funcionamento de um curso que confira grau ou diploma de estudos superiores especializados sem o seu prévio reconhecimento pelo Ministro da Educação.

"Artigo 64º

Decisão de autorização ou de aprovação

1- A autorização de funcionamento dos primeiros cursos ou de outros conferentes de grau ou diploma de estudos superiores especializados, a aprovação dos respectivos planos de estudo e suas alterações bem como o reconhecimento oficial dos graus e diplomas são realizados por portaria do Ministro da Educação.

2- Dos diplomas referidos no número anterior deve constar:

a) A denominação do estabelecimento do ensino;

b) Os cursos a ministrar e respectivo plano de estudos;

c) O ano de início das actividades escolares;

d) A localidade onde se situam as instalações nas quais foi autorizado o funcionamento dos cursos;

e) A indicação do grau ou do diploma concedido."

Observe-se ademais que agora a Assembleia da República exerceu os seus poderes de ratificação do Estatuto, mediante a Lei nº 37/94, de 11 de Novembro.

Contudo, nenhum dos normativos sob suspeição foi objecto da pertinente correcção.

Muito pelo contrário, parece - numa óptica de apreciação objectiva - que ainda se considerou lacunar o elenco das competências do Ministro da Educação enunciadas no artigo 9º.

Tanto assim que o artigo único da lei de ratificação lhe aditou uma nova alínea a) do seguinte significativo teor:

"Artigo 9º

[ ...]

.........................................................................................

a) Verificar a satisfação dos requisitos exigidos para a criação e funcionamento dos estabelecimentos como de ensino superior e reconhecer como tal os que preencham estes requisitos;

b) [ Actual alínea a).

c) [ Actual alínea b).]

d) [ Actual alínea c).]

e) [ Actual alínea d).]

f) [ Actual alínea e).]

g) [ Actual alínea f).]

h) [ Actual alínea g).]

i) [ Actual alínea h).]

j) [ Actual alínea i).]

l) [ Actual alínea j).]

m) [ Actual alínea l).] »

Flui argumentativamente de todo o exposto a configuração da hipotizada conformidade legal do Estatuto de 89 com a Lei de Bases de 86.

3.3.3. Vejamos, de resto, as coisas numa outra perspectiva.

Revogado o Estatuto de 1989, qual então a sorte da Portaria nº 896/90 nele habilitada?

Não pode sem mais afirmar-se que tenha caducado ou de outro modo cessado a sua vigência pela simples revogação da lei habilitante, quando outra a esta sucedeu - e, mesmo que assim fosse, a Portaria teria produzido os efeitos necessários à equiparação de habilitações literárias relevante, recorde-se, no seio do concurso discutido na consulta.

O problema da sucessão de habilitações assim emergente foi já estudado neste Conselho, acolhendo-se a doutrina sintetizada nas proposições seguintes (12):

"Uma vez entrados em vigor - pondera-se (x3) -, os regulamentos, se não forem entretanto alterados, suspensos, revogados pura e simplesmente ou substituídos por outros, ou ainda anulados, terão eficácia por tempo indefinido, ou até à verificação da condição resolutiva ou do termo final que neles hajam sido apostos (autoderrogação).

"A revogação e a modificação do regulamento (x4) podem ser expressas ou tácitas, conforme o regulamento ou lei posterior declarem que revogam ou modificam um regulamento anterior ou se limitam a regular a mesma matéria de forma inovativa. Nesta hipótese requer-se um trabalho interpretativo, porventura difícil e melindroso, para estabelecer quais são as normas que, afinal de contas, foram derrogadas pelas normas novas".

"Particulariza-se, ademais (x5), que os "regulamentos de execução devem considerar-se tacitamente revogados se for revogada ou substancialmente modificada a lei regulamentada". Mas, "se houver apenas incompatibilidade parcial entre a nova lei e o regulamento precedente, este sobreviverá na medida em que se harmonizar com ela - salvo se outra for a vontade apurada do legislador".

"Portanto, "em princípio - lê-se noutro autor (x6) -, a revogação da lei a que o regulamento sirva de complemento acarreta também a revogação deste. Mas, se essa lei é substituída por outra lei nova ainda não regulamentada, entendem as nossas doutrina e jurisprudência que ela continua a ser regulamentada pelo regulamento antigo em tudo aquilo em que este a não contrariar."

"Na mesma linha de pensamento, há, porém, quem reconduza as situações aludidas à ideia de caducidade.

"O regulamento caduca também - escreve-se (x7) - se for revogada a lei que ele vinha complementar ou executar, caso esta não seja substituída por outra. Portanto, se havia um regulamento de execução ou complementar de uma lei, e se essa lei foi revogada e não foi substituída por outra, o regulamento caduca. Se tal lei foi substituída por outra, o regulamento manter-se-á em vigor em tudo o que não seja contrário à nova lei" (x8).

Compreende-se nestes termos que a Portaria nº 896/90 não caducasse nem ficasse revogada mercê da revogação do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo de 1989, subsistindo em vigor ancorada no Estatuto de 1994, com ela compatível.

Uma consequência, aliás, em sintonia com a intencionalidade do Decreto-Lei nº 16/94, de 22 de Janeiro, que o aprovou, revelada na norma transitória do seu artigo 2º:

"Artigo 2º

Transição de regimes

1- As entidades instituidoras de estabelecimentos de ensino superior particular ou cooperativo reconhecidos à data da entrada em vigor do presente diploma devem, até 30 de Junho de 1996, adaptar os estatutos, regime de organização interna e composição do corpo docente dos respectivos estabelecimentos às regras do Estatuto em anexo.

2- Durante o período transitório, aplica-se às entidades instituidoras de estabelecimentos de ensino superior particular ou cooperativo já reconhecido o regime vigente à data do reconhecimento.

3- Decorrido o período transitório, o Estatuto aplica-se integralmente às entidades referidas no nº 1.

4- (...)"

3.3.4. As considerações desenvolvidas são, por conseguinte, persuasivas no sentido de que o Estatuto de 1989 não enfermava da ilegalidade apontada no parecer da Direcção-Geral de Apoio Técnico à Gestão, que se repercutisse desfavoravelmente na validade da Portaria nº 896/90.

Admitamos, no entanto, por mera hipótese, que a ilegalidade existia.

A aplicação das normas ilegais do Estatuto não poderia ser recusada antes da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pelo Tribunal Constitucional.

Entretanto, porém, a Portaria nº 896/90 produziu os seus efeitos de equiparação de habilitações com respeito ao concurso aberto em 12 de Julho de 1993, ficando, com a revogação do Estatuto de 1989 pelo novo Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, neste sucessivamente habilitada, a coberto de caducidade ou revogação.

4. Conclui-se da exposição antecedente que a vencedora do concurso para técnico superior principal do Centro de Segurança Social de Castelo Branco dispunha da habilitação académica exigida.

Que consequências extrair no tocante às segunda e terceira questões equacionadas na consulta?

4.1. O acto concursual de aceitação dessa habilitação não enferma da nulidade aludida na segunda questão ou de qualquer outro vício de cujos efeitos houvesse que cuidar no âmbito da questão terceira.

4.2. Ficando nesta medida prejudicada essa última questão, nela se alude, contudo, veladamente à nomeação da mesma concorrente, em 18 de Maio de 1994 - empossada já como técnica superior principal -, para o cargo de Chefe de Divisão do Departamento de Acção Social do serviço Sub-Regional de Castelo Branco, integrado no Centro Regional de Segurança Social do Centro.

Consta efectivamente do "Diário da República", II Série, nº 145, de 25 de Junho de 1994, pág. 6240, essa nomeação, por despacho do Secretário de Estado da Segurança Social, de 18 de Maio de 1994, nos seguintes termos:

"(...) nomeada, em comissão de serviço, ao abrigo e nos termos do nº 1 do artº 4º e nos nºs 1, 4, al. b) e 5 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26-9, chefe de divisão do Departamento de Acção Social, no Centro Regional de Segurança Social do Centro, Serviço Sub-Regional de Castelo Branco.

(...)"

Dispõem os preceitos citados no despacho:

"Artigo 4º

Recrutamento de directores de serviços e

chefes de divisão

1- O recrutamento para os cargos de director de serviços e chefe de divisão é feito, por escolha, de entre funcionários que reúnam cumulativamente os seguintes requisitos:

a) Licenciatura adequada;

b) Integração em carreira do grupo de pessoal técnico superior;

c) Seis ou quatro anos de experiência profissional em cargos inseridos em carreiras do grupo de pessoal a que alude a alínea precedente, consoante se trate, respectivamente, de lugares de director de serviços ou chefe de divisão.

2- (...)

(...)

7 - (...)

"Artigo 5º

Provimento

1- O pessoal dirigente é provido em comissão de serviço por um período de três anos, que poderá ser renovada por iguais períodos.

2- (...)

3- (...)

4- O provimento dos cargos dirigentes é feito:

a) (...)

b) O de subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, por despacho do membro do Governo competente;

c) (...)

5- O provimento de pessoal dirigente entende-se sempre feito por urgente conveniência de serviço, salvo se o contrário for expressamente declarado no despacho de nomeação."

Julga-se que, subjacente à terceira questão da consulta, pode estar a preocupação com o preenchimento do requisito enunciado na alínea a) do nº 1 do artigo 4º: a titularidade de licenciatura adequada.

Vimos que, para efeitos do concurso, não era, ao invés, exigível uma tal adequação, tornando-se, pois, indiferente nesse plano averiguar da sua existência.

Agora não se suscitam dúvidas de que a licenciatura exigível há-de ser adequada ao cargo dirigente em causa.

O despacho de nomeação fundamenta-se, porém, no nº 1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 323/89, sendo em tal medida presumível que o requisito tenha sido apreciado e verificado nessa sua especial ponderação.

E o Conselho não dispõe de elementos que lhe permitam questionar o juízo de adequação do curso superior de estudos especializados (licenciatura, por equiparação) em administração escolar pelo Instituto Superior de Ciências Educativas ao cargo de Chefe de Divisão aludido, juízo relevante, aliás, em boa medida, de discricionaridade do membro do Governo competente.

Conclusão:

III

Do exposto se conclui:

1. O curso de estudos superiores especializados em administração escolar pelo Instituto Superior de Ciências Educativas é equiparado a licenciatura para efeitos profissionais e académicos, por força do nº 2º da Portaria nº 896/90, de 25 de Setembro, e do nº 6 do artigo 13º, da Lei nº 46/86, de 14 de Outubro;

2. Mercê dessa equiparação, o curso aludido na conclusão anterior constituía habilitação literária suficiente nos termos e para os efeitos do nº 8.1., alínea a), do aviso de abertura do concurso interno de acesso condicionado - visando o preenchimento de uma vaga de técnico superior principal do quadro do Centro Regional de Segurança Social de Castelo Branco -, publicitado mediante Ordem de Serviço nº 17, de 12 de Julho de 1993;

3. O acto concursual de aceitação dessa habilitação não enferma, consequentemente, de nulidade ou de qualquer outro vício.

_____________________________

1) O concurso, declaradamente "circunscrito aos funcionários deste Centro Regional de Segurança Social", foi publicitado mediante aviso inserto em Ordem de Serviço nº 17, de 12 de Julho de 1993.
2) Os Decretos-Leis nºs 248/85 e 265/88 vão dentro de momentos ser abordados.
Dispõe, porém, o artigo 17º, nº 1 daquele primeiro diploma:
"Artigo 17º
(Intercomunicabilidade vertical)
1- Quaisquer funcionários possuidores das habilitações literárias exigidas podem ser opositores a concurso para lugares de categorias de acesso de carreiras de um grupo de pessoal diferente, desde que:
a) Ao lugar a que se candidatam corresponda, na estrutura dessa carreira, letra de vencimento igual ou imediatamente superior, quando não se verifique coincidência de letra;
b) Se trate de carreiras inscritas na mesma área funcional;
2- (...)
(...)
7- (...)"
3) Era este também o regime anterior, constante do revogado Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho, cujo artigo 8º, uniformizando as carreiras do pessoal técnico superior (nº 1), dispunha precisamente no nº 4 (cfr. igualmente o nº 2): "O ingresso nas carreiras do pessoal técnico superior é condicionado à posse do grau de licenciado."
4) Além do alargamento da base de recrutamento à mesma categoria com fundamento no nº 4 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 265/88, este com interesse, todavia, muito secundário no plano da consulta.
5) O recrutamento dos chefes de repartição, por exemplo, pode fazer-se entre "indivíduos possuidores de curso superior e adequada experiência profissional, não inferior a três anos (artigo 6º, nº 2, alínea b)).
6) As alterações vêm justificadas na nótula preambular em termos que se reproduzem:
"Numa óptica de progressiva melhoria dos serviços públicos e de especial qualificação dos seus quadros técnicos e, bem assim, numa perspectiva de optimização das operações de recrutamento e de selecção de pessoal, afigura-se da maior importância reforçar o nexo de adequação entre o conteúdo funcional do cargo ou cargos a prover e as habilitações exigíveis para o exercício das tarefas e responsabilidades inerentes às denominadas carreiras técnica superior e técnica, permitindo-se aos dirigentes dos serviços e organismos da Administração estabelecer, nos avisos de abertura dos concursos de ingresso e no respeito pelo nível de habilitação legalmente fixado, qual ou quais os cursos considerados adequados para o exercício das funções que se visa assegurar.
"Esse o alcance do presente diploma, que visa, simultaneamente, superar dúvidas de interpretação suscitadas pelas normas aplicáveis do Decreto-Lei nº 265/88, de 28 de Julho, que estabelecem o sistema de recrutamento para as categorias de ingresso daquelas carreiras."
7) Bem longe, permita-se a evocação histórica, do regime delineado no Decreto-Lei nº 29992, de 21 de Outubro de 1939, segundo o qual a equiparação de habilitações, confiada a despacho do Ministro da Educação Nacional, podia ser declarada para um desses dois tipos de efeitos, que o artigo 2º do mesmo diploma traduzia mediante as fórmulas consignadas nos seus dois números:
"Art. 2º. A equiparação de habilitações a que se refere o artigo 1º deste decreto só pode ser declarada para os fins seguintes:
1º Para sequência de estudos em qualquer dos estabelecimentos de ensino;
2º Para habilitação de candidatos a cargos públicos nos termos do artigo 21º do decreto--lei nº 26115 ou de outros diplomas legais.
"Art. 3º. Os interessados devem indicar no requerimento o fim para que pretendem a declaração de equiparação e comprovar autenticamente as habilitações que possuem."

O artigo 2º foi alterado pelo artigo único do Decreto nº 48220, de 24 de Janeiro de 1968, que acrescentou ao nº 2º, a expressão "ou ao exercício profissional", aditando um nº 3º, assim redigido: "3º Para efeito de prestação de serviço militar."
Na evolução subsequente vejam-se ainda: o artigo 14º, nº 1, do Decreto-Lei nº 555/77, de 31 de Dezembro - "(...) as equivalências concedidas ao abrigo deste decreto-lei [ nuclearmente, habilitações e graus de nível superior obtidos por cidadãos portugueses no estrangeiro] têm valor meramente académico, não produzindo, por si só, quaisquer outros efeitos, designadamente os relativos à atribuição de título bastante para o exercício de uma actividade profissional"; o artigo 2º, nº 2, do Decreto-Lei nº 283/83, de 21 de Junho, que revogou aquele diploma - "A concessão de equivalência não dispensa o titular da mesma de, para os efeitos profissionais, cumprir todas as outras condições (...)", etc. - e o seu artigo 15º, nº 2, alínea b) - "Em caso de reconhecimento da habilitação, este traduzir-se-á, obrigatoriamente, pela indicação dos efeitos que deverá produzir através da menção: a) (...); b) De eventuais restrições aos efeitos académicos e ou profissionais."
A sucessão legislativa sumariada foi analisada, em específico contexto, no parecer do Conselho nº 21/88, de 26 de Maio de 1990, inédito, para que se remete (pontos 2.1. e segs.).
8) Diploma que "define o ordenamento jurídico da formação inicial e contínua dos educadores de infância e dos professores dos ensinos básico e secundário", dispondo no artigo citado:
"Artigo 24º
Cursos de especialização
1- Os cursos de especialização, a nível de pós-graduação, para educadores e professores visam a preparação de pessoal qualificado para o exercício de funções, tanto de natureza pedagógica como de natureza administrativa, requeridas pelo sistema educativo.
2- Na sequência do estabelecido no número anterior, poderão ser criados cursos de especialização, nomeadamente em:
a) Orientação pedagógica;
b) Inspecção escolar;
c) Administração escolar;
d) Alfabetização e educação básica de adultos;
e) Animação cultural."
9) Reproduzam-se os citados normativos:
"Artigo 25º
Forma do acto de reconhecimento
1- Nos casos não previstos nos artigos 23º e 24º [ Universidades e Institutos politécnicos] , o reconhecimento dos estabelecimentos de ensino superior particular e a autorização de funcionamento de cursos são estabelecidos por portaria do Ministro da Educação, da qual constarão, consoante o caso, a denominação do estabelecimento, a denominação da entidade titular, a natureza e os objectivos da instituição, os cursos a ministrar e respectivos planos de estudo e o ano de início das actividades escolares.
2- (...)
3- (...)
"Artigo 26º
Novas situações
1- À criação de novos estabelecimentos de ensino ou de novos cursos, por pedido de uma entidade instituidora de um estabelecimento já reconhecido, é aplicável, com as necessárias adaptações, o regime estabelecido no presente diploma.
2- (...)".
10) EURICO LEMOS PIRES, Lei de Bases do Sistema Educativo - apresentação e comentários, 3ª edição, Edições ASA, Lisboa, Porto, 1997, pág. 99, nota 71.
11) Refiram-se, a titulo exemplificativo, as Portarias: nº 105/90, de 10 de Fevereiro (reconhecimento da Escola Superior de Artes Decorativas da Fundação Ricardo Espírito Santo Silva); nº 1212/93, de 19 de Novembro (reconhecimento da Escola Superior de Educação Jean Piaget de Viseu, do Instituto Piaget); nº 193/93, de 17 de Fevereiro (reconhecimento da Escola Superior de Educação de Almeida Garrett, da COFAC--Cooperativa de Formação e Animação Cultural, C.R.L.); nº 1126/90, de 15 de Novembro (reconhecimento do Instituto de Estudos Superiores Financeiros e Fiscais - IESF (Norte), da Espaço Atlântico-Formação Financeira, S.A.); nº 908/90, de 27 de Setembro (reconhecimento do Instituto Superior de Entre Douro e Vouga-ISVOUGA, da Fundação Terras de Santa Maria da Feira); nº 1061/90, de 18 de Outubro (reconhecimento da Escola Superior de Desenvolvimento Social e Comunitário, da CER-Cooperativa de Ensino Politécnico, C.R.L.); nº 990/89, de 16 de Novembro (reconhecimento do Instituto Superior de Tecnologias Avançada
s - ISTEC, do ITA-Instituto de Tecnologias Avançadas para a Formação, Ldª); nº 915/91, de 4 de Setembro (reconhecimento do Instituto Superior de Gestão Bancária).
12) Segue-se o parecer nº 9/96, de 19 de Agosto de 1996 (ponto II, 4.2.), "Diário da República", II Série, nº 277, de 29 de Novembro de 1996, págs. 16731 e segs., assim como os demais pareceres do Conselho Consultivo neste citados.
(X3) AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, Teoria dos Regulamentos (2ª Parte), "Revista de Direito e de Estudos Sociais", Ano I, 2ª Série (1986), nº 1, pág. 29 - a 1ª parte está publicada na mesma "Revista", Ano XXVII (1980), nºs 1, 2, 3 e 4, págs. 1 a 19.
(X4) AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, op. cit. (2ª Parte), págs. 25 e seg.
(X5) AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, ibidem.
(X6) SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, Lisboa, 1982, pág. 113.
(X7) FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, vol. III (Lições aos alunos do Curso de Direito de 1984-1985), Lisboa, pág. 60.
(X8) Seja caso de caducidade ou de revogação, já se afirmou, inclusivamente - AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, Lições de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1976, pág. 483, citando WOLFF-BACHOF -, que os "regulamentos autorizados integrativos não devem considerar-se tacitamente revogados se cessar a vigência da autorização na qual se houver apoiado a sua elaboração".
A asserção consta das Lições, a rematar o texto, há pouco transcrito (cfr. supra, nota x5), reproduzido na Teoria dos Regulamentos, lugar onde, porém, se omitiu esse parágrafo, quiçá por dúvidas de conformidade constitucional.
Na lição do mesmo autor - Lições, págs. 427 e seg. -, trata-se, na verdade, de uma das espécies dos denominados "regulamentos delegados", em que o poder regulamentar se exerce fora do domínio legislativo "por natureza", de forma independente, "em toda a medida em que o parlamento (e entre nós também o Governo-legislador) não haja intervindo", razão pela qual pode o "legislador, com referência a pontos dessa área exterior à reserva da lei", encarregar a Administração de "integrar a regulamentação, por si estabelecida no essencial, de acordo com o fim, o sentido e o sistema perfilhados, editando, dentro destes limites, normas novas, consagradoras de novos direitos e novas obrigações, não previstas na lei".