Pareceres PGR

Parecer do Conselho Consultivo da PGR
Nº Convencional: PGRP00000713
Parecer: P000751994
Nº do Documento: PPA19950622007500
Descritores: AUTARQUIA LOCAL
ASSEMBLEIA MUNICIPAL
CÂMARA MUNICIPAL
COMPETÊNCIA
COMPETÊNCIA REGULAMENTAR
DELEGAÇÃO DE PODERES
REGULAMENTO
REGULAMENTO AUTÓNOMO
POSTURA
COIMA
VALOR DOS PARECERES DO CONSELHO CONSULTIVO
Livro: 00
Pedido: 12/02/1994
Data de Distribuição: 12/16/1994
Relator: CABRAL BARRETO
Sessões: 01
Data da Votação: 06/22/1995
Tipo de Votação: UNANIMIDADE
Sigla do Departamento 1: PGR
Entidades do Departamento 1: PROCURADOR-GERAL DA REPUBLICA
Posição 1: HOMOLOGADO
Data da Posição 1: 05/15/1996
Privacidade: [01]
Data do Jornal Oficial: DR 961107
Nº do Jornal Oficial: 258
Nº da Página do Jornal Oficial: 15555
Indicação 2: ASSESSOR: VAN DUNEM
Indicação 3: CIRCULAR 9/95
Área Temática:DIR ADM * ADM PUBL / DIR CONST * ORG PODER POL.
Ref. Pareceres:P002041979
P000021980
P001041981
P001221984
P000391985
P000921986
P001081987
P000251994
Legislação:CONST76 ART114 ART168 N1 D ART208 ART237 ART239 ART241 ART242 ART252 ART252.; CONST76 VERSÃO ORIGINAL ART241 ART242.; LEI CONSTITUCIONAL 1/82 DE 1982/09/30.; CARTA EUROPEIA DA AUTONOMIA LOCAL ART3.; CADM40 ART44 ART48 ART52.; CP82 ART1 N1.; LAL84 ART36 N2 ART 39 ART48 ART51 ART52.; LAL77 ART1 ART2 ART48 ART62.; LFL79. LFL87 ART4 ART17 ART21.; L 18/91 DE 1991/03/29.; DL 433/82 DE 1982/10/27 ART2 ART17.; DL 356/89 DE 1989/10/17. CE94 ART3.
Direito Comunitário:
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:
Jurisprudência:AC TC 110/95 IN DR 2 SÉRIE DE 1995/04/21.
P CC 4/81 IN PCC VOL14 PAG240.
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:
Conclusões: 1- Após a Revisão Constitucional de 1982, o poder regulamentar do município deixou de ser da competência exclusiva da assembleia municipal, para ser repartido entre esta e a câmara municipal;
2- De acordo com o Decreto-Lei n 100/84, de 29 de Março (Lei das Autarquias Locais), a câmara municipal tem competência para editar regulamentos ou posturas sobre determinadas matérias, nomeadamente na disciplina do trânsito e estacionamento de veículos nas ruas, estradas ou caminhos municipais;
3- As coimas a prever nos regulamentos municipais estão sujeitas aos limites, mínimo e máximo, estabelecidos no artigo 21 da Lei n 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das finanças locais).

Texto Integral:
Senhor Procurador-Geral da República,
Excelência:


1. O Presidente da Câmara Municipal de Cantanhede representou a Vossa Excelência dificuldades sentidas com alguns tribunais e autoridades policiais relativas a deliberações das câmaras municipais que não tinham sido aprovadas pelas assembleias municipais, solicitando que sobre a matéria fosse emitido parecer.

Vossa Excelência considerou que o tema interessava
à administração da Justiça, pelo que ordenou a emissão de parecer por este Conselho Consultivo.

Cumpre, por isso, emiti-lo.

2. Escreve-se no ofício do Presidente da Câmara Municipal de Cantanhede:
«1 - Determina o nº 4, alíneas d) e e) do Decreto-
Lei nº 100/84, de 29 de Março, que compete à Câmara Municipal deliberar sobre tudo o que interesse à Segurança e comodidade do trânsito nas ruas e demais lugares públicos e não se insira na competência de outros órgãos ou entidades e sobre o estacionamento de veículos nas ruas e demais lugares públicos.

«Por outro lado, o artº 3º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 190/94, de 18 de Julho, determina que o ordenamento do trânsito compete às Câmaras Municipais, nas estradas, ruas e caminhos municipais, acrescentando o nº 4 deste mesmo artº 3º que a fixação dos limites de velocidade a que se refere o nº 1 do artº 28º do Código da Estrada é realizada por despacho do Director-Geral de Viação, sob proposta da JAE, no que respeita às estradas nacionais, ou das Câmaras Municipais nas estradas sob sua jurisdição.
«3 - Também o artº 13º do referido Decreto-Lei nº 190/94 estipula que a sinalização de carácter permanente a que se refere o nº 1 do artº do Código da Estrada compete à JAE, nas estradas nacionais, e
às Câmaras Municipais, nas estradas, ruas e caminhos municipais, por iniciativa própria ou a solicitação da Direcção-Geral de Viação.
«4 - Do conteúdo das referidas disposições legais parece dever concluir-se que as Câmaras Municipais têm competência própria para deliberar sobre aquelas (e porventura outras) matérias, quanto a estradas, ruas e caminhos municipais, sem necessidade de submeter tais deliberações à aprovação das respectivas Assembleias Municipais, até porque do elenco de competências atribuídas a este órgão representativo do município pelo artº 39º daquele Decreto-Lei nº 100/84, não consta a referente àquelas matérias de trânsito.

5 - Contudo, sabe-se que alguns tribunais e autoridades policiais não fazem cumprir, quando a isso solicitados, as referidas deliberações das Câmaras que não tenham sido aprovadas pelas Assembleias Municipais::
A questão colocada à ponderação deste Conselho Consultivo traduz-se em saber como se reparte a competência regulamentar da autarquia local, município, entre os seus órgãos, a assembleia e a câmara municipal.
3. Estabelece o artigo 242º da Constituição:

«As autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar:
Este poder regulamentar é «uma expressão da autonomia local (autonomia normativa). O núcleo da autonomia local consiste no direito e na capacidade efectiva de as autarquias locais regularem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade, e no interesse das populações, os assuntos que lhe estão confiados (cfr. Carta Europeia da Autonomia Local, artº 3º): (1).

«A esfera de poder regulamentar autárquico constituirá uma zona de competência exclusiva, na medida em que vise a satisfação de interesses próprios, no cumprimento de tarefas próprias e mediante o uso de poderes próprios dos entes locais: (2).

O poder regulamentar das autarquias exprime-se, segundo a doutrina, através de regulamentos e posturas.

O regulamento é, na classificação de Marcello Caetano (3), a «norma jurídica de carácter geral e execução permanente dimanada de uma autoridade administrativa sobre matéria própria da sua competência:.
Os regulamentos dividem-se, quanto ao seu domínio de aplicação, em gerais, se dimanam do Governo para vigorar em todo o território do Estado, ou locais, aplicáveis, numa parte do território, e dimanam do Governo ou de uma autoridade com competência restrita a uma certa parte do território.

Os regulamentos podem ser dependentes de uma certa lei, e chamam-se então regulamentos complementares ou de execução, ou autónomos, elaborados no exercício de competência própria e para o desempenho das atribuições normais e permanentes da autoridade administrativa.
Os regulamentos das autarquias locais só podem ser, pela natureza das coisas, aplicáveis no território coberto pela autarquia, ou seja, serão sempre regulamentos locais.

Estes regulamentos das autarquias locais são dependentes ou autónomos, podendo abarcar variadíssimos aspectos da vida das autarquias.
Os regulamentos emanados dos órgãos das autarquias locais, no uso de competência regulamentar própria, visam a prossecução de interesses próprios das respectivas populações.

Em relação a estas necessidade colectivas, reconhecidas como interesses próprios das referidas autarquias, «elas gozam de um poder regulamentar próprio, autónomo, podendo dispor nessas matérias em tudo quanto lhes aprouver, sem terem que aguardar que o legislador fixe a respectiva disciplina primária: (4).

Note-se, contudo, que, como decorre do artigo 242º da Constituição, estes regulamentos autónomos não podem violar as normas de valor superior já existentes, não podem em suma ser "contra-legem" (5).
E poderá acontecer que, por entretanto uma matéria ter sido disciplinada por uma lei, retirada fica a possibilidade de uma regulamentação autónoma, pelo que, posteriormente, a autarquia só poderá nela intervir através de regulamentos de execução (6).

Aliás, a reserva de lei constitui um limite ao poder regulamentar; «a administração não poderá editar regulamentos (independentes ou autónomos) no domínio dessa reserva. Os únicos regulamentos que nas matérias reservadas à lei se admitem são os regulamentos de execução (7).
De entre estes regulamentos autónomos, destacam-se os regulamentos de polícia que têm por objecto o estabelecimento de restrições à liberdade individual, a fim de prevenir (ou evitar) que em consequência de conduta perigosa dos indivíduos se verifiquem danos sociais (8).
Os regulamentos autónomos, locais, de polícia, provindos das autarquias locais tomam o nome de posturas.

Escreveu-se no Parecer nº 25/94 (9):

"Primitivamente - desde os primórdios da nacionalidade - o termo postura significava a lei geral emanada do rei ou deste em conjunto com as cortes (x) .
«O complexo de relações que brotavam da vida colectiva dos concelhos no começo não era regulado pelas então designadas posturas (de origem régia) mas pelos costumes e foros da terra e posteriormente pelos degredos quando a insuficiência daqueles impelia os magistrados e homens bons a emitir medidas de interesse comum da colectividade local.
«Oscilando entre a confusão com o degredo e a natureza de norma nova de carácter geral, a postura estabilizou "na forma de lei penal, ditada pelos magistrados concelhios, para ser aposta a certas contravenções a que correspondiam penas pecuniárias - multas ou coimas" (x1).
«No seu percurso, a postura acaba por substituir o degredo, como norma de carácter municipal, restringindo o seu campo de actuação ao de "lei preventiva de polícia elaborada pelas Câmaras para a boa ordem das relações entre os vizinhos e regulamentação das actividades económicas" (x2) .

«O período do liberalismo (a partir de 1820) e da codificação (x3) influenciou igualmente a codificação das posturas, a qual veio a ser imposta pelo Decreto de 18 de Novembro de 1836, movimento sintonizado com o da codificação do direito administrativo.
«O regime das posturas nos sucessivos códigos administrativos não apresenta diferenças sensíveis, todos dispondo que as câmaras tinham competência para emitir posturas sobre determinados assuntos enumerados exemplificativamente. Com excepção do Código Administrativo de 1836, os restantes códigos faziam depender a sua executoriedade da aprovação por uma entidade tutelar ou de referendo, posto que nenhum deles definisse o conceito de postura.
«Os códigos das posturas, embora não obedecendo a uma sistematização de "modelo único", tocavam um conjunto multiforme de medidas destinadas a garantir a segurança, a tranquilidade e a higiene das populações. Pode dizer-se que o núcleo dos interesses da vida na comunidade local, com particular destaque para o tecido económico, perpassa pelas disposições das posturas.

«A conservação das estradas e o trânsito cedo começaram a dar origem a vários preceitos dos códigos das posturas. Em primeiro lugar, aparecia a necessidade de construir e manter as estradas e caminhos paroquiais, para o que os cidadãos domiciliados na circunscrição eram obrigados a contribuir, sob pena de multa, não só com o "serviço braçal" como com outros meios ao seu dispor.

«Em segundo lugar, vinham as disposições sobre trânsito e segurança de veículos e animais (x4).

«Pode, assim, constatar-se a tradição histórica, de vários séculos, de as autarquias, através dos seus órgãos, elaborarem "normas sobre todos aqueles assuntos que, não estando já regulados nas leis e regulamentos gerais, entrem na esfera das suas atribuições".

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"Em jeito de síntese pode afirmar-se que além do carácter protector de interesses específicos das comunidades locais, a evolução histórica relativa às posturas tendeu a limitar-lhes o objecto, de modo a que não incidisse sobre matéria já regulada por lei ou regulamento geral da administração pública ou que os contrariasse. Aspecto que, aliás, se ajusta perfeitamente

à defesa de um Estado que de há muito preserva a sua unidade (x5)".
Marcello Caetano explica que a postura nascia quando as deliberações dos corpos administrativos em matéria de polícia eram tomadas por sua iniciativa, em matéria das suas atribuições (10).
Igualmente Freitas do Amaral entende por posturas os regulamentos locais, de polícia, autónomos (11).
O mesmo defende Sérvulo Correia: «os regulamentos autónomos, locais, de polícia, provindos das assembleias de freguesia ou das assembleia municipais, tomam o nome de posturas: (12).
4. Segundo o artigo 241º, nº 1, da Constituição, «a organização das autarquias locais compreende uma assembleia eleita dotada de poderes deliberativos e um órgão colegial executivo perante ela responsável:.
Da leitura desta norma, escrevia-se no Parecer nº 2/80 (13), poderia resultar que só a Assembleia era dotada de poderes deliberativos obtidos de uma forma originária de sufrágio.
Efectivamente, a assembleia municipal desenha-se como uma espécie de parlamento local, dotado de poderes deliberativos e de fiscalização do executivo do município, desempenhando a câmara municipal o papel do «executivo:
Assim, como órgão deliberativo, à assembleia municipal caberia tomar as grandes decisões de fundo e marcar a orientação ou definição do rumo a seguir pelo município; à câmara municipal, como órgão executivo, caberia aplicar essas orientações gerais no dia a dia, encarregando-se da gestão corrente dos assuntos compreendidos nas atribuições da pessoa colectiva (14).
Contudo, como se verá de seguida, a câmara vai buscar também a legitimidade dos seus poderes ao sufrágio directo, o que altera profundamente a natureza das relações entre o "órgão deliberativo", por excelência, que é a Assembleia Municipal, e o órgão executivo, que é a Câmara.
Mau grado os poderes de fiscalização, não se pode afirmar uma perfeita relação de dependência entre a assembleia e a câmara municipal (15), mas cada um destes órgãos autárquicos guarda a sua independência de actuação dentro da especialidade das suas competências.
4.1. O artigo 251º da Constituição prescreve:
«A assembleia municipal é constituída pelos presidentes das juntas de freguesia e por membros, em número não inferior ao daqueles, eleitos pelo colégio eleitoral do município:
A assembleia não é toda ela eleita directamente pelo povo, porquanto os presidentes das juntas de freguesia, eleitos directamente, não são representantes das freguesias junto do município (16).
A assembleia municipal é presidida por uma mesa, eleita por escrutínio secreto e para o período do seu mandato.
Esta assembleia funciona em sessões ordinárias (cinco sessões por ano) - artigo 36º, nº 2 do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março (17) (Lei das Autarquias Locais, que se passa a designar por LAL), e sessões extraordinárias.
A LAL prevê, no seu artigo 39º, a competência da assembleia municipal, mas não de uma forma exaustiva (18); e, como é natural num órgão tipo "parlamento", a assembleia municipal apresenta-se dotada de poderes deliberativos e de fiscalização do órgão executivo do município, mas não desempenha funções executivas nem funções de gestão.
Da leitura deste normativo, ressalta que um grande número de matérias, importantes na vida do município, estão confiadas à assembleia, que actua por iniciativa própria ou por proposta ou pedido da câmara.
Para a economia do Parecer, registe-se a sua função de regulamentação que consiste em «aprovar posturas e regulamentos, a solicitação da câmara - alínea a) do nº 2 do referido artigo 39º.
4.2. A câmara municipal é, repete-se, como a assembleia municipal, um órgão representativo, «eleito pelos cidadãos eleitores residentes na sua área, tendo por presidente o primeiro candidato da lista mais votada:
- artigo 252º da Constituição da República, que define a câmara como o «órgão executivo colegial do município:
Efectivamente, a câmara é o órgão executivo do município (19), porquanto é ela que executa as deliberações tomadas pela assembleia municipal, e aquelas que ela própria aprovar, no âmbito da sua competência.
A câmara é também um órgão colegial, composto por um presidente e por um número variável de membros (entre 10 e 4, consoante o número de eleitores do respectivo município), chamados vereadores.
A câmara encontra-se em sessão permanente, reunindo- se ordinariamente uma vez por semana, salvo se ela própria deliberar reunir ordinariamente apenas quinzenalmente - artigo 48º da LAL.
A competência da câmara apresenta-se multifacetada (20); o artigo 51º da LAL ocupa-se, de uma forma não exaustiva (21), de definir a sua competência.
Distingue-se entre competências de execução, de superintendência, de administração e de gestão corrente, disciplinar, económica e orçamental, de ordenamento do território, planificação, urbanização e edificação, no campo da educação e da cultura, e de polícia.
Privilegiando, dadas as preocupações contidas no ofício do Presidente da Câmara de Cantanhede, a competência de «polícia:, ou seja, «a disciplina de actividades que podem pôr em perigo a vida em comum no aspecto da segurança, comodidade e salubridade: (22); sublinhe-se que, nesta área, compete à câmara, como se verá oportunamente, um vasto campo de actuações, por exemplo, nas áreas da saúde e da segurança, e na disciplina do trânsito de veículos e animais.
A disciplina destas áreas traduzir-se-á quer na elaboração de regulamentos, quer na sujeição a licenciamento autárquico.
Quando a situação não se contentar com uma intervenção pontual, mas se mostrar necessária uma abordagem de carácter geral e abstracta, ou seja, a feitura de um regulamento, (e aqui se toca no cerne do problema), a câmara tem competência para ela própria o fazer aprovar, ou esta competência radica-se apenas na assembleia municipal, limitando-se a câmara a fazer a respectiva proposta?
Para uma resposta a esta questão, dedicam-se as observações subsequentes.
5. No âmbito da versão original da Constituição da República de 1976, e no quadro da anterior LAL (Lei nº 79/77, de 25 de Outubro), reagindo à dúvida sobre as atribuições dos municípios em matéria de polícia, escreveu-se no Parecer nº 104/81 (23):
«A estrutura da Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, que define as atribuições e a competência dos respectivos órgãos, é completamente diferente, se não oposta, àquela que sobre a mesma matéria tinha o Código Administrativo.
«Efectivamente, enquanto este Código adoptava, no domínio das atribuições, o princípio da especialidade, isto é, as câmaras só tinham as atribuições nos domínios previstos na lei, designadamente nos artigos 44º e seguintes daquele Código, não podendo ultrapassar os limites que aí lhes eram impostos, a Lei nº 79/77, de 25 de Outubro, aponta para o princípio de generalidade, isto é, confere aos Municípios atribuições em todos os domínios em que estejam em causa os interesses das respectivas populações.
«De facto, os artigos 44º e seguintes do Código Administrativo assumem uma natureza taxativa, aí se referindo em que domínios as câmaras poderiam intervir; mas da conjugação dos artigos 1º e 2º da
Lei nº 79/77, infere-se que as autarquias locais têm atribuições em "tudo o que respeite aos respectivos interesses", referindo este último artigo, a título exemplificativo, as diferentes áreas pelas quais esses interesses se desenvolvem.
«É certo que a Lei nº 79/77, ao contrário do que se dispunha no artigo 44º do Código Administrativo, não se refere a atribuições de polícia.
«Quererá isso dizer que o legislador lhes quis retirar essas atribuições? Julgamos que não.
«De facto, a nova lei, não tendo limitado as atribuições das autarquias, define, em geral, as suas atribuições e estabelece a competência dos respectivos órgãos, em função dessas atribuições, em conformidade com os novos princípios constitucionais, designadamente, os princípios democrático (artigo 237º) e de descentralização (artigo 239º) e da repartição de competência dos seus órgãos (artigo 241º). Para uma correcta interpretação deste diploma e percepção do espírito do legislador, importa ter na devida conta a norma revogatória do artigo 114º, pois ela assume uma importância fundamental para determinação do seu conteúdo.
«Efectivamente, esta lei visa essencialmente delimitar a competência dos órgãos, tendo em conta a alteração produzida na sua organização em obediência aos dispositivos constitucionais.
«Na realidade, enquanto no domínio do Código Administrativo essas competências assentavam na câmara que era um órgão deliberativo, nela assumindo a natureza de órgão executivo o próprio Presidente, a Lei nº 79/77 havia que remeter essas funções deliberativas para a assembleia, uma vez que a câmara municipal (embora de natureza colegial) assumia a função executiva da pessoa colectiva. Daí que a norma revogatória atrás referida tivesse deixado em vigor todas as normas do Código que não contendessem com a matéria directamente prevista nesta nova Lei.
....................................................................................................
«Que é assim, mostra-nos igualmente o artigo 14º da
Lei nº 1/79, de 2 de Janeiro (Lei das Finanças Locais), ao dispor que as autarquias podem cominar multas por infracções a posturas e regulamentos sobre matérias da sua competência sempre que tenham disposição preventiva de carácter genérico e execução permanente. Esta lei parte, por isso, do pressuposto da competência das autarquias para aprovar regulamentos de carácter genérico e execução permanente que, sendo da competência da Câmara, nos termos do artigo 52º do Código Administrativo, passaram, por força do novo regime constitucional (artigo 242º da Constituição) para a das Assembleias das autarquias, designadamente a assembleia municipal (artigo 48º, nº 1, alínea d), da Lei nº 79/77), nada justificando uma interpretação restritiva por forma a nele não caberem os regulamentos policiais:.
Consequentemente, este Parecer concluía:
«A competência regulamentar dos municípios para aprovar uma postura sobre a apascentação de gado, relativa às suas atribuições de polícia especificadas no artigo 50º do Código Administrativo, que se mantém em vigor, é hoje exercida pela assembleia municipal, nos termos do artigo 48º, nº 1, alínea d), da Lei nº 79/77:.
A doutrina deste parecer, emitido sob a égide da versão originária da Constituição da República de 1976 e da Lei nº 79/77, mostrava-se inatacável.
Efectivamente, dispunha o artigo 241º da Constituição da Republica , na sua versão originária:
«1 - A organização das autarquias locais compreende uma assembleia eleita dotada de poderes deliberativos e um órgão colegial executivo perante ela responsável.
2 -.................................................................................:.
E o artigo 242º, na mesma versão, estipulava:
«A assembleia das autarquias locais terá competência regulamentar própria nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar:.
A Lei nº 79/77, no seu artigo 62º, ao definir a competência da câmara municipal, mantinha-se global e genericamente (24) respeitadora daqueles princípios constitucionais, desenhando para aquele órgão autárquico funções meramente executivas, e consagrando para a assembleia municipal a função deliberativa, nomeadamente a aprovação, sob proposta da câmara municipal, de posturas e regulamentos - alínea d) do nº 1 do artigo 48º.
A pureza destes princípios poder-se-ia considerar maculada quando se pretendesse , como refere Esteves de Oliveira (25), que «a LAL haja também reconhecido competência regulamentar autónoma a alguns dos órgãos executivos das autarquias (x): é o que acontece, nomeadamente se se admitir que os poderes conferidos pelas alíneas d) e h) do artº 62º (26) envolvem a possibilidade de emanação de regulamentos pelas câmaras municipais. A resposta negativa resguardaria essas disposições do vício da inconstitucionalidade material, pelo que deve prevalecer:.
6. Toda esta filosofia sobre a distribuição de competências entre órgãos autárquicos, e, no que interessa à consulta, entre a assembleia e a câmara municipal foi posta em crise com a 1ª Revisão Constitucional de 1982 (27).
O nº 1 do artigo 241º manteve a sua redacção inicial.
O artigo 242º foi objecto de duas propostas de alteração da AD e da FRS idênticas e que, segundo o relatório da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, teriam tido o acordo do PCP e do MDP/CDE (28).
Porém, logo na sua discussão em sede de Comissão Eventual para a Revisão Constitucional (CERC), o deputado Vital Moreira (PCP) afirmou:
«..... importa esclarecer o relatório e levantar um ponto da discussão. As propostas, quer da AD quer da FRS, têm dois aspectos: um, substituir a expressão «competência regulamentar: por poder regulamentar e isso tem o nosso apoio; outro, alterar a competência, que passaria a ser genericamente das autarquias locais, sem se especificar o órgão, quando hoje a Constituição esclarece que é a Assembleia que tem o poder regulamentar. Isso, pois, não pode ter o nosso apoio.
......................................................................
«É claro que isto está ligado a todo o problema da articulação dos órgãos do poder local, nomeadamente entre os órgãos executivos e os órgãos representativos, mas estando as coisas como estão, e se elas não vierem a modificar-se, havendo, como há, uma Assembleia representativa e um órgão executivo perante ela responsável, não vemos como é que se pode razoavelmente admitir que o poder normativo regulamentar seja atribuído a outro órgão que não seja a Assembleia:.
Estava lançado o mote de discordância que atravessou toda a revisão do artigo 242º.
Reagindo, o deputado Nunes de Almeida (PS), afirmou: «.... a câmara, em si, não pode ser desprovida integralmente de todo e qualquer poder regulamentar. Na prática - ......-, a câmara exerce este poder regulamentar, o que, no fundo, é inconstitucional, na medida em que a Constituição reserva à assembleia a competência regulamentar .....:.
O deputado Costa Andrade (PSD), acrescentou, na defesa da alteração, outros argumentos, de que importa destacar:
«....... haverá boas razões para em certas matérias, ou em certos casos serem as assembleias das autarquias locais a ter o poder regulamentar; mas também haverá necessariamente casos onde, sob pena de se perder a utilidade do exercício do poder regulamentar, e de esse poder já não ocorrer a tempo para a satisfação das necessidades a que se destina, importa dar aos executivos autárquicos a possibilidade de exercerem o seu poder regulamentar:.
Na sequência da discussão ao nível da CERC, ainda se ponderou a hipótese de consagrar que o poder regulamentar competiria às assembleias municipais, que o poderiam delegar no órgão executivo (29), mas a proposta apresentada a Plenário da Assembleia da República pela
CERC afastava essa possibilidade.
A questão era, contudo, reposta pelo PCP com uma proposta de aditamento.
A proposta da CERC dizia:
«As autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior e das autoridades com poder tutelar:.
O PCP propunha um nº 2 do seguinte teor:
«O exercício do poder regulamentar compete à Assembleia, a qual pode delegar, nos termos da Lei, no órgão executivo, salvo no respeitante a regulamentos de carácter tributário ou que impliquem encargos para os cidadãos:.
E, no Plenário, as posições radicalizaram-se (30).
O deputado José Manuel Mendes (PCP) adiantou que a proposta da CERC era «uma solução insustentável e que não há nenhuma razão para alterar aquilo que está hoje no texto constitucional. ..... aquilo que se retira directamente da proposta da CERC é alguma coisa que podemos qualificar como a executivização da vida local, como um esvaziamento e um empobrecimento da democracia local,..:.
O deputado Costa Andrade (PSD) retorquiu:
«Não se trata de executivização do poder regulamentar ou de qualquer esvaziamento da democracia do poder local. Não é de nada disso que se trata.
«Do que se trata é de, pura e simplesmente, remeter para a autarquia local. Não estamos a dizer que o poder regulamentar passa a competir ao executivo, que não à Assembleia, Trata-se aqui apenas de consagrar uma solução que é mais maleável, mais elástica e que permite, enfim, de acordo com a realidade concreta de cada autarquia, ir solucionando os problemas.
«Num caso concreto poderá ser conveniente que seja o executivo a ter poder regulamentar, noutros a própria assembleia da autarquia - e por alguma razão se chama autarquia -, que regulamentará conforme melhor entender.
«De resto, parece-nos que é a solução mais realista.
«Estamos a pensar na necessidade de um regulamento qualquer, para entrar em vigor de imediato, em circunstâncias particulares de uma determinada contingência do amanhã, do hoje - é uma festividade, é um desafio de futebol, é uma necessidade de alterar o trânsito ou de regular por alguns dias coisas novas:.
A discussão da alteração ao artigo ainda foi adiada para ponderação da proposta de aditamento do PCP, mas sem resultados práticos, pois esta proposta acabou por ser rejeitada (31).
Assim, o artigo 242º da Constituição, tal como surgiu da 1ª .e se manteve na 2º Revisão Constitucional, estatui:
«As autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar:.
7. Apesar da vibrante discussão, é difícil ao intérprete retirar do texto constitucional uma linha matriz sobre a divisão de competências entre a assembleia e a câmara municipal.
Se atentarmos no discurso do deputado Costa Andrade, poder-se-ia defender um poder regulamentar da câmara dirigido aos problemas concretos e imediatos, revestidos de urgência ou peculiaridades não consentâneas com um processo moroso, com a intervenção dos dois órgãos, um dos quais só reúne de quando em vez, ordinariamente cinco vezes por ano.
Parece, no entanto, preferível defender para o texto constitucional uma interpretação que não prejudique a possibilidade e mesmo a necessidade de intervenção da câmara sempre que os interesses que lhes estão confiados assim o exigirem.
Vejamos.
Gomes Canotilho e Vital Moreira escrevem que «não existe regra constitucional expressa sobre a repartição de competências entre a assembleia e o órgão executivo.
Todavia, a designação dos órgãos (assembleia deliberativa e órgão executivo), a própria lógica do sistema diárquico (......), bem como o princípio democrático (.....) apontam claramente no sentido de reservar para a assembleia a competência para decidir as principais questões da vida autárquica, incluindo os poderes de definição normativa (v. g., o poder regulamentar, competência fiscal, aprovação do plano e do orçamento, decisão de lançamento de referendos, deliberação sobre a associação ou federação da autarquia, etc.). Este princípio aflora, de resto, em numerosos preceitos constitucionais (v. g.., arts 248º, 253º, 255º e 263º-2).
(32); «a competência para o exercício do poder regulamentar autárquico há-de caber, naturalmente, à assembleia, que é o «órgão deliberativo: da autarquia (......):.
Reconhecem, contudo, que «a Constituição deixou de impor expressamente a reserva da assembleia, que constava da versão originária da lei fundamental, pelo que não está excluída a possibilidade de a lei admitir que a assembleia autorize o executivo a exercer poder regulamentar (cfr. art. 114º-2): (33).
Recupera-se aqui a ideia de um poder regulamentar da câmara, delegado pela assembleia, quando a lei ordinária o admitir.
Confessa-se a dificuldade em acompanhar esta solução que foi arredada durante a discussão em sede da 1ª revisão constitucional.
Entende-se que, no exercício da sua competência, e na prossecução dos interesses que a lei lhe confia, a câmara deve intervir, utilizando o instrumento mais adequado e eficaz, se necessário através de posturas ou regulamentos, não necessitando de uma delegação de poderes da assembleia.
Primeiro, porque da discussão dos trabalhos parlamentares parece claro ser esse o sentido e alcance da 1ª Revisão Constitucional, introduzida pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro.
«A L.C: nº 1/82 veio alargar aos restantes órgãos das autarquias o poder regulamentar, que na versão originária cabia, tão só, às assembleias. Na verdade, a atribuição do poder regulamentar à própria autarquia, como consigna agora o preceito constitucional, significa que o legislador ordinário poderá atribuir esse poder aos órgãos executivos o que desde logo se apresenta com virtualidades de celeridade e eficácia: (34).
Depois, porque esse mesmo sentido se encontra plasmado na nova LAL (Decreto-Lei nº 100/84); efectivamente, só através de normas de carácter geral e abstracto a câmara poderá abordar algumas das tarefas que a nova LAL lhe confiou.
Não se pretende negar a supremacia regulamentar da assembleia, órgão deliberativo por excelência, a quem a LAL continua a confiar a aprovação de posturas e de regulamentos, sob proposta da câmara - alínea a) do nº 2 do artigo 39º da LAL.
O que significa que, perante uma matéria a tratar através de um regulamento ou uma postura, a câmara guarda a possibilidade de submeter à assembleia uma proposta nesse sentido.
Porém, a câmara pode e deve actuar da forma que lhe parecer mais adequada para realizar as tarefas que a lei lhe atribui.
E, se para a prossecução dos objectivos fixados na lei, a câmara necessita de normas de carácter geral e abstracto, ela detém a competência que deriva directamente da lei, para editar regulamentos e posturas.
Dispõe o artigo 51º da LAL:
«1 - Compete à câmara municipal, no âmbito da organização e funcionamento dos seus serviços, bem como no da gestão corrente:
.........................................................
.. h) Fixar tarifas pela prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados, no âmbito do abastecimento de água, recolha, depósito e tratamento de lixos, conservação e tratamento de esgotos e transportes colectivos de pessoas e mercadorias;
..........................................................
4 - Compete ainda à câmara municipal: a) Deliberar sobre a administração de águas públicas sob sua jurisdição;
......................................................................
d) Deliberar sobre tudo o que interessa à segurança e comodidade do trânsito nas ruas e demais lugares públicos e não se insira na competência de outros órgãos ou entidades; e) Deliberar sobre o estacionamento de veículos nas ruas e demais lugares públicos;
..........................................................
h) Deliberar sobre a deambulação de animais nocivos, especialmente cães vadios, e sobre a construção do canil municipal;
..................................................................:.
Escrevendo ainda sobre a versão original do Decreto-Lei nº 100/84, Afonso Queiró, depois de se referir à competência regulamentar da assembleia municipal, acrescenta:
«A câmara municipal tem também competência regulamentar. Designadamente, fixa tarifas (art. 51.º 1 p); delibera sobre administração de águas públicas sobre a sua jurisdição (nº4 a); delibera sobre a segurança e comodidade do trânsito nas ruas e demais lugares públicos e sobre o estacionamento de veículos nesses locais (n.4, e) e f), e delibera sobre a deambulação de animais nocivos (n.º 4, i) (35).
Afonso Queiró não necessitou de fundamentar sequer o poder regulamentar da câmara municipal, porquanto ele deriva necessariamente de algumas das competências que lhe foram distribuídas; efectivamente, as destacadas supra, só através de normas de carácter geral, podem ser exercidas.
Tome-se o exemplo previsto na alínea h) do nº 1 do artigo 51º: a fixação de tarifas (36).
Qualquer que seja a definição que se pretenda para a tarifa (37), esta é diferente da taxa, quanto mais não seja ao nível da competência para a sua fixação (38).
A LAL dispõe no seu artigo 39º, nº 2 .
«Compete ainda à assembleia municipal, sob proposta ou pedido de autorização da câmara:
.................................................................
l) Estabelecer, nos termos da lei, taxas municipais e fixar os respectivos quantitativos; m) Fixar, nos termos da lei, a taxa municipal de transporte;
................................................................:.
Mas tanto a taxa como a tarifa, devem revestir o carácter de abstracção e generalidade quer quanto ao universo que pretendem cobrir quer quanto aos quantitativos que pretendem fixar.
Escrevia Marcello Caetano:
«O uso comum do domínio público obedece a um certo número de regras gerais,.....
«A regra da generalidade diz-nos que o uso comum, em princípio, pode ser praticado por todos os indivíduos ou por uma massa suficientemente ampla de pessoas: todos podem circular pelas ruas, todos podem ir à praia, etc.
.........................................................
«Com a regra da igualdade quer-se significar que o uso comum deve ser garantido em idênticas condições a todos quantos sejam admitidos por lei ou regulamento a utilizar o domínio..............
«Pela regra da liberdade, cada um é admitido a utilizar as coisas públicas sem necessitar de autorização simultânea e sem mesmo ter de dar-se a conhecer (trânsito nas estradas e ruas, uso das águas públicas, etc.): (39).
Só através de normas regulamentares se poderão fixar as tarifas devidas pela generalidade das pessoas que tenham acesso aos serviços municipais ou municipalizados no âmbito do abastecimento de águas, lixo, esgotos e transportes.
E, o mesmo se verifica, no campo da disciplina do trânsito e do estacionamento de veículos, onde as restrições à liberdade individual, a fim de prevenir ou evitar que em consequência de conduta perigosa dos indivíduos se verifiquem danos sociais, têm forçosamente de revestir carácter de generalidade e abstracção, para não ficarem feridos elementares princípios de igualdade e não discriminação enformadores de um Estado de direito.
A competência regulamentar da câmara para disciplinar aquelas apontadas matérias não sofre, assim, contestação.
8. Na disciplina do trânsito, no estacionamento dos veículos e na deambulação de animais nocivos, a câmara intervirá, em regra, através de regulamentos de polícia, conhecidos como «posturas:.
Sabe-se que a assembleia municipal tem competência para aprovar posturas e regulamentos, sob proposta da câmara.
Parece, assim, que existe uma competência concorrencial entre a assembleia e câmara para aprovar posturas em matérias confiadas á disciplina da câmara.
Quanto pretenda disciplinar, por exemplo, o trânsito, afigura-se que à câmara se apresentam duas alternativas: ou edita ela própria uma «postura:, ou submete à assembleia uma proposta nesse sentido.
Trata-se de uma opção deixada à ponderação da câmara.
No processo de decisão, não parece que possam ser decisivos apenas os motivos aflorados pelo deputado Costa Andrade, aquando da discussão do artigo 242º da Constituição, ou seja, razões de urgência ou de precariedade (40).
A LAL concede uma competência à câmara não condicionada àqueles motivos; a decisão de escolher uma ou outra via passará sobretudo pela melhor defesa dos interesses e valores confiados à câmara.
Poderá acontecer que a assembleia não concorde com a opção feita pela câmara, que editou posturas, sem as submeter à sua aprovação.
Pouco importará que a assembleia concorde ou não com a deliberação camarária; a postura, emitida no âmbito da competência própria, se respeitou as condições formais, impõe-se ao seu universo pessoal e deve ser acatada por todas as autoridades que as tenham de fazer cumprir.
Dir-se-á que, por esta via, se esgota o poder de emitir posturas que está genericamente confiado à assembleia municipal.
Esta ideia necessita de ser corrigida a dois níveis de argumentação.
Primeiro, a assembleia municipal guarda a competência para aprovar posturas em todas as outras áreas que não estejam confiadas à câmara.
Segundo, compete à assembleia municipal acompanhar e fiscalizar a actividade da câmara (alínea c) ), e votar moções de censura (alínea i) ), ambas do nº 1 do artigo
39º da LAL.
Como quer que essa supremacia seja traduzida na prática (41), importa acentuar que a câmara é um órgão responsável perante a assembleia - nº 1 do artigo 241º da Constituição.
E, por isso, deve residir na assembleia a competência para a prática de actos deliberativos sobre as matérias mais importantes da vida do município.
Mas quando a LAL concede à câmara, ao órgão que em princípio é o executor das deliberações da assembleia, a competência para deliberar sobre determinadas matérias, as deliberações que a câmara venha a tomar no exercício da sua competência apenas podem ser questionadas pela assembleia, mas já não pelas restantes autoridades.
A bondade de uma postura emitida pela câmara, no âmbito da sua competência, não pode ser posta em dúvida pelas autoridades que a devem executar e fazer respeitar, como acontece face aos outros regulamentos ou posturas emitidos por outras entidades.
A censura possível é apenas a da assembleia municipal, que se materializa nos moldes acima descritos.
9. Os regulamentos e as posturas da câmara que as autoridades devem acatar e fazer respeitar, pressupõem que as condições formais e de fundo foram respeitadas na sua feitura.
De um dos aspectos co-naturais às posturas, regulamentos de polícia, resulta que a infracção aos seus preceitos origina uma contra-ordenação.
Dispõe o artigo 21º da Lei das Finanças Locais:
«1 - A violação de posturas e de regulamentos de natureza genérica e execução permanente das autarquias locais constitui contra-ordenação sancionada com coima.
2 - As coimas a prever nas posturas e nos regulamentos municipais e de freguesia não podem exceder, respectivamente, a dez vezes e uma vez o salário mínimo nacional dos trabalhadores da indústria, nem exceder o montante das que forem impostas por autarquias de grau superior ou pelo Estado para contra-ordenação do mesmo tipo.
...................................................
...................................:.
«Ora, segundo o artigo 2º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro (alterado pelo Decreto-Lei nº 356/89, de
17 de Outubro), «só será punido como contra-ordenação o facto descrito e declarado passível de coima por lei anterior ao momento da sua prática:.
«Parece não haver dúvidas de que o preceito não exclui a possibilidade de os regulamentos da administração central e local criarem contra-ordenações e preverem as correspondentes coimas, desde que dentro dos limites da lei.
«É esta, aliás, a opinião da doutrina quanto às contravenções (Cf. J. de Sousa e Brito, "A lei penal na Constituição, nos Estudos sobre a Constituição", 2º vol, pp 238 e segs.; de Maia Gonçalves, "Código Penal Português na Doutrina e na Jurisprudência", 6ª Ed., pág.
826; e, especificamente quanto às contra-ordenações, o Parecer nº 4/81, da Comissão Constitucional", Vol 14º, págs 240 e segs). Uma achega para esta doutrina poderá hoje ver-se no art. 168º, nº 1, alínea d), da Lei Fundamental, embora o argumento que daí pode tirar-se não seja, só por si, decisivo.
«Historicamente, aliás, e entre nós, as coimas eram sanções cominadas para as transgressões a posturas e regulamentos municipais (cf. Código Penal de 1886, art. 485º, Luís Osório, "Notas ao Código Penal", vol 4º, notas ao art. 485º. O que o art. 2 do Decreto-Lei nº 433/82 verdadeiramente quer dizer não é coisa diferente do que diz o correspondente artº 1, nº 1, do Código Penal, isto é, tornar claro que, também no domínio do ilícito de mera ordenação social, vigora o princípio da legalidade, num dos seus aspectos mais significativos, o da não retroactividade da lei sancionadora: (42).
Os montantes das coimas constam do artigo 17º do Decreto-Lei nº 433/82:
«1. Se o contrário não resultar de lei, o montante mínimo da coima aplicável ás pessoas singulares será de 500$00 e o máximo de 800.000$00.
«2. Se a lei, relativamente ao montante máximo, não distinguir o comportamento doloso do negligente, este só poderá ser sancionado até metade do montante máximo da coima prevista.
«. Se o contrário não resultar da lei, as coimas aplicadas às pessoas colectivas poderão elevar-se até aos montantes máximos de : a) 6.000.000$00, em caso de dolo; b) 3.000.000$00, em caso de negligência:.
É possível entender que a lei a que alude o artigo 2º do Decreto-Lei nº 433/82 seja hoje a Lei das Finanças Locais que no seu artigo 17º estipula que a violação das posturas e dos regulamentos «constitui contra-ordenação sancionada com coima:
Importa reter, neste contexto, as considerações do Tribunal Constitucional:
«......tem-se entendido que, sob pena de inconstitucionalidade, o Governo não pode ultrapassar o regime geral de punição fixado no Decreto-Lei nº 433/82, o que significa que não pode fixar à coima um limite mínimo inferior nem um limite máximo superior aos fixados no artigo 17º daquela lei quadro. Pode, no entanto, fixar às coimas limites mínimos superiores ou limites máximos inferiores aos fixados pelo mencionado artigo 17º. (cf., neste sentido, os Acórdãos deste Tribunal nºs 305/89, 428/89, 324/90, 435/91 e 314/92 - publicados no Diário da República, 2ª Série, de 12 de Junho e 15 de Setembro de 1989, 19 de Março de 1991, 24 de Abril de 1992, 1ª Série, de 11 de Janeiro de 1992, e 2ª Série, de 1 de Março de 1993, respectivamente - e os Acórdãos nºs 355/92 e 424/93, ainda inéditos).
«O mesmo raciocínio é aplicável às coimas estabelecidas pelas autarquias locais no âmbito dos seus poderes de normação, havendo apenas que ter em conta (quanto ao seu limite máximo) o preceituado no artigo 21º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, atrás citado. Esta norma de lei emanada da Assembleia da República permite que as entidades com competência para emitirem posturas e regulamentos de natureza genérica e de execução permanente ao nível das autarquias locais fixem coimas, que podem variar, nos seus valores máximos e respectivamente para as freguesias e para as posturas e regulamentos municipais, até uma vez e dez vezes o salário mínimo nacional dos trabalhadores da indústria, desde que estes valores não ultrapassem os montantes fixados pelo Estado para contra-ordenações do mesmo tipo: (43).
10. Duas nótulas finais.
10.1. É manifesto que decorre das disposições do Decreto-Lei nº 190/94 (regulamenta o Código da Estrada), mencionadas no ofício do Presidente da Câmara de Cantanhede, que a câmara municipal tem competência própria para deliberar sobre o trânsito nas estradas, ruas e caminhos municipais (44), sem necessidade de submeter tais deliberações à aprovação da assembleia municipal.
Aquele diploma mostra-se, assim, em harmonia com a repartição de competências entre a assembleia e a câmara municipal que a LAL definiu, e que oportunamente foi analisada.
10.2. Os pareceres do Conselho Consultivo, sobre disposições de ordem genérica , quando homologados pelos membros do Governo ou entidades consulentes, uma vez publicados no Diário da República, constituem doutrina obrigatória geral para os serviços daqueles dependentes - nº 1 do artigo 40º da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro (Lei Orgânica do Ministério Público).
Mesmo que o Parecer viesse a ser homologado pela entidade governamental que superintende sobre as autoridades policiais, tornando-se obrigatório para estas, uma vez publicado, recorde-se que as decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades - artigo 208º da Constituição.
Uma possível inflexão na tendência dos tribunais descrita no ofício acima referido só poderá ser conseguida se a doutrina deste Parecer for tornada obrigatória para os Magistrados do Ministério Público por despacho de Vossa Excelência.
11. Pelo exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1º - Após a Revisão Constitucional de 1982, o poder regulamentar do município deixou de ser da competência exclusiva da assembleia municipal, para ser repartido entre esta e a câmara municipal;
2º - De acordo com o Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março (Lei das Autarquias Locais), a câmara municipal tem competência para editar regulamentos ou posturas sobre determinadas matérias, nomeadamente na disciplina do trânsito e estacionamento de veículos nas ruas, estradas e caminhos municipais;
3º - As coimas a prever nos regulamentos municipais estão sujeitas aos limites, mínimo e máximo, estabelecidos no artigo 21º da Lei nº1/87, de 6 de Janeiro (Lei das finanças locais).


1) Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituição da República Portuguesa, Anotada", 3ª edição, Coimbra, 1993, pág. 895.
2) J. C. Vieira de Andrade, "Autonomia Regulamentar e Reserva de Lei", in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, Boletim da Faculdade de Direito, Universidade de Coimbra, vol I, Coimbra, 1984, pág 23.
3) "Manual de Direito Administrativo", vol I, 10ª edição, Coimbra, 1980, (reimpressão), pág 95.
4) Mário Esteves de Oliveira, "Direito Administrativo", vol I, Lisboa, 1980, págs117 e seg..
5) Mário Esteves de Oliveira, ob. cit., pág 118.
6) António Cândido de Oliveira, "Direito das Autarquias Locais", Coimbra, 1993, pág. 292.
7) Afonso Queiró, "Teoria dos Regulamentos", in "Revista de Direito e Estudos Sociais", Ano XXVII, pág 17.
8) Marcello Caetano, ob. cit., vol I, pág 100.
9) De 12 de Janeiro de 1995.
(x) Seguiremos aqui, de perto, algumas passagens da monografia "As Posturas", de FRANZ-PAUL LANGHANS, Lisboa, 1938. A etimologia da palavra apontaria para a designação de leis novas, isto é, "pôr regulamentação aos casos concretos ainda não submetidos à disciplina jurídica".
Cfr. também LUÍS OSÓRIO, "Notas ao Código Penal Português" 2ª edição, vol. IV, págs. 439 a 447.
(x1) Op. cit., pág. 24.
As coimas ou penas pecuniárias constituíam a sanção por "transgressão" das posturas (pág. 113).
(x2) Ib., pág. 124
(x3) A Constituição de 1822 enumera no artigo 223º as atribuições das Câmaras e logo à cabeça a de "Fazer posturas ou leis municipais".
Recorde-se que em 1833 Ferreira Borges apresenta o seu Código Comercial (o Código de Veiga Beirão apenas é aprovado em 1888); o Código Penal vigora a partir de
1852; o Código Civil reporta-se a 1867 e o primeiro Código Administrativo é de 1836.
(x4) Se o Código de Idanha-a-Nova de 1875 - op. cit., págs. 366 e 367 -, ao determinar que o condutor de um carro que quisesse passar à frente de outro, de cavaleiro ou peão devia dizer "guarda à direita", não fazia mais do que prenunciar as actuais regras de ultrapassagem de veículos, o Código de Vila Verde de 1927, dispondo sobre o trânsito nocturno de automóvel, motocicleta ou bicicleta, ao proibir que circulassem
"sem lanternas acesas, que projectem para a frente luz tão intensa que seja visível a 100 metros de distância, e bem assim, tanto de noite como de dia, sem corneta, campainha ou outro qualquer sinal de alarme cujo som possa ouvir-se a igual distância, sob pena de 10$00 de multa", antecipava soluções técnicas ainda próximas das actuais. Mais chegado, o Código de Castro Verde de 1929 já se referia ao Código da Estrada, o qual deveria aplicar-se a todas as viaturas de tracção animal ou mecânica que circulassem no concelho desde que - releve- se o pendor autonómico - não estivessem em contradição com as disposições do Código das Posturas.
(x5) Atendendo já ao Código Administrativo (de 1936), o Autor que temos acompanhado define posturas como "as disposições preventivas de carácter genérico e execução permanente resultantes de uma deliberação das câmaras municipais, que não podem versar sobre as matérias estranhas às atribuições destas, ou às já reguladas por lei, decreto ou regulamento do Governo, mas que podem cominar, por si, penas..." (de prisão, multa e apreensão de instrumentos) (pág. 413).
10) Ob. cit., pág. 102.
11) "Direito Administrativo", vol III, Lisboa, 1989, págs. 24 e 49.
12) "Noções de Direito Administrativo", Vol I, Lisboa,
1982, págs. 108 a 112. Este autor refere-se apenas às assembleias, e não menciona as Câmaras Municipais como entidades com competência para elaborar posturas; presume-se que o texto foi escrito antes da Revisão Constitucional de 1982.
13) De 20 de Novembro de 1980, não publicado.
14) Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", vol I, Coimbra, 1990, pág. 462.
15) A doutrina divide-se sobre a possibilidade de a Assembleia Municipal poder demitir a Câmara. Em sentido afirmativo, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., pág. 892, e Freitas do Amaral, "Curso . ..", vol I, pág. 471; contra, António Cândido de Oliveira, ob. cit., págs 311 e 312.
16) António Francisco de Sousa, "Direito Administrativo das Autarquias Locais", Lisboa, 1993, pág. 183.
17) Com as alterações introduzidas pela Lei nº 18/91, de 29 de Março.
18) Na alínea j) do referido artigo estabelece-se que a assembleia municipal tem competência para «exercer os demais poderes conferidos por lei:; «o que significa que qualquer assunto relacionado com a prossecução de interesses próprios do município, se não for da competência de outro órgão municipal, cai na competência genérica da Assembleia Municipal: - Freitas do Amaral, "Curso..", pág. 474.
19) Mas não se assemelha a um Governo, não só pelo aspecto particular de ser eleita directamente, «mas por ser um órgão colegial eleito pelo sistema proporcional pelo que não há homogeneidade política. E não se pode comparar sequer a um governo de coligação, pois a sua composição não resulta de um acordo mas de um acto eleitoral directo: - António Cândido de Oliveira, ob. cit. pág. 112.
20) Competência que, em princípio, deve ser exercida colegialmente, salvo naquelas matérias em que a delegação no Presidente da Câmara é admitida, nos termos do artigo 52º da LAL.
21) Segundo a alínea i) do nº 4 do referido artigo a Câmara é competente para «exercer os poderes conferidos por lei ou por deliberação da Assembleia Municipal:
22) António Cândido de Oliveira, Ob.. cit., pág 333.
23) Publicado no Diário da República, II Série, de 17 de Março de 1982, e no Boletim do Ministério da Justiça nº 314, pág 37.
24) Cfr. o que se diz em seguida.
25) Ob. cit., pág. 133.
«x) Os órgãos dirigentes dos serviços municipalizados dispõem de competência nos termos do artº 170, nº 2 e 4, do CA, para disciplinarem certos aspectos das suas relações especiais de poder com os respectivos servidores e utentes; nos restantes aspectos, tal competência cabe às Assembleias Municipais, nos termos do mesmo artº 170º do C.A::.
26) Dispunha o artigo 62º:
«1 - Compete à câmara municipal:
..................................................................
d) Promover todas as acções tendentes à administração corrente do património municipal e à sua conservação;
............................................................................................................
g) Deliberar sobre a administração das águas públicas sob sua jurisdição;
...........................................................................................................:.
27) Para os trabalhos desta Revisão Constitucional, no que respeita a esta matéria, ver os Diários da Assembleia da República (DAR), II Série, 3º Suplemento ao nº 19, de 25 de Novembro de 1981, págs 432 - (61), Suplemento ao nº 50, de 6 de Fevereiro de 1982, págs.1062 - (1), 2º Suplemento ao nº 60, de 16 de Junho de 1982, págs. 1098 - (61), I Série, nº 124, de 22 de Julho de 1982, págs. 5248, e nº 128, de 27 de Julho de
1982, págs. 5406.
28) Cfr. DAR, II Série, 3º Suplemento ao nº 19, citado.
29) Cfr., nomeadamente, o DAR, II Série, 2º Suplemento ao nº 106, citado.
30) Cfr. os DAR, I Série, nºs 124 e 128, citados.
31) Cfr. DAR, I Série, nº 128, de 28 de Julho de 1982, pág. 5406.
32) Ob, cit., 3ª edição, pág 893, em comentário ao artigo 241º.
33) Ob. cit., 3ª edição, pág 896; o artigo 114º, nº 2 da Constituição estabelece: «Nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na lei:.
34) Isaltino Morais, José Mário Ferreira de Almeida e Ricardo L. Leite Pinto, "Constituição da República Portuguesa, anotada e comentada", Lisboa, 1983, pág.
476.
35) "Teoria dos Regulamentos", 2º Parte, na Revista de Direito e Estudos Sociais, Ano 1 (2ª Série), nº 1, Janeiro-Março - 1986, pág. 17.
36) Dispõe o artigo 4º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro:
«1 - Constituem receitas do município:
.......................................................
. h) O produto da cobrança de taxas ou tarifas resultantes da prestação de serviços pelo município;
.........................................................................................:.
E o artigo 12º do mesmo diploma:
«1 - As tarifas a que se refere a alínea h) do nº 1 do artigo 4º respeitam às seguintes actividades: a) Abastecimento de água; b) Recolha, depósito e tratamento de lixos, bem como ligação, conservação e tratamento de esgotos; c) Transportes urbanos colectivos de pessoas e mercadorias:
2 - As tarifas a fixar pelos municípios, bem como os preços a praticar nos serviços referidos na alínea i) do nº 1 do artigo 4º no âmbito dos serviços municipais e municipalizados, não devem ser inferiores aos respectivos encargos previsionais de exploração e administração, acrescidos do montante necessário à reintegração do equipamento.
3 - ........................................................................:.
37) Cfr., para as dificuldades em precisar este conceito, os Pareceres nºs 204/79, publicado no Diário da República, II Série, de 10 de Outubro de 1980, e no Boletim nº 299, pág 72, 184/80, publicado no Diário da República, II Série, de 17 de Agosto de 1981, e no Boletim nº 306, pág. 138, 122/84, publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Outubro de 1985, 39/85, publicado no Diário da República, II Série, de 24 de
Maio de 1986, e no Boletim nº 359, pág 243, e 108/87, publicado no Diário da República, II Série, de 8 de Setembro de 1988.
38) Afirmava-se no Parecer nº 92/86, de 29 de Julho:
«Retenha-se, pois, que enquanto à assembleia compete estabelecer (nos termos da lei) taxas, à câmara compete fixar tarifas:.
39) Ob. cit., vol II, 9ª edição, reimpressão, Coimbra, 1980, págs 933 e seg.
40) Cfr., nomeadamente, DAR, I Série, nº 124, de 22 de Julho de 1982, pág 5249.
41) Cfr. os autores citados na nota 14.
42) Manuel Lopes Rocha, Mário Gomes Dias e Manuel C. Ataíde Ferreira, "Contra-Ordenações - Legislação e doutrina", Lisboa, 1994, pág 110.
43) Acórdão nº 110/95, publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Abril de 1995.
44) Dispõe o artigo 3º do Decreto-Lei nº 190/94:
«1 - O ordenamento do trânsito compete: a) À Direcção-Geral de Viação, em todas as estradas nacionais; b) Às câmaras municipais, nas estradas, ruas e caminhos municipais, salvo o disposto no número seguinte.
2 - Cabe, ainda, à Direcção-Geral de Viação o ordenamento do trânsito nas estradas, ruas e caminhos municipais em caso de festividades, manifestações públicas, provas desportivas ou outros acontecimentos que obriguem a adoptar providências excepcionais:.
O artigo 13º dispõe:
«A sinalização de carácter permanente a que se refere o nº 1 do artigo 5º do Código da Estrada compete à Junta Autónoma de Estradas, nas estradas nacionais, e às câmaras municipais, nas estradas, ruas e caminhos municipais, por iniciativa própria ou a solicitação da Direcção-Geral de Viação:.