Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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CAUSA PREJUDICIAL
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
I. RELATÓRIO
B....., Autora na presente acção em que é Ré a Transgás, Sociedade Portuguesa de Gás Natural, S.A., interpôs recurso do despacho de fls. 214/215, no qual se determinou a suspensão da instância até que se profira decisão no STA sobre o pedido de declaração de existência de causa legítima para a inexecução do julgado anulatório.
O recurso foi admitido como de agravo, com subida imediata nos próprios autos e com efeito suspensivo.
Nas alegações de recurso, a agravante pede a revogação do despacho impugnado, formulando, para esse efeito, as conclusões que seguem:
1. A decisão recorrida parte de um pressuposto errado. Na verdade, a decisão a proferir nesta acção não depende, agora, da resolução do conflito subjacente àquela declaração de existência de causa legítima de execução. Com a decisão proferida pelo STA, ao anular o acto administrativo que esteve na base da actuação da Ré, findou qualquer dependência ou prejudicialidade.
2. Com a decisão do STA, no recurso de contencioso administrativo, ficou claro e se conclui pela ilegalidade da acção da R/recorrida. A questão prejudicial – saber-se se a Ré tinha legitimidade para ocupar o prédio pertença das Autoras, como o fez em Junho de 1995 – está inteira e completamente resolvida com a decisão do STA.
3. Uma eventual declaração de causa legítima de inexecução da decisão administrativa será já uma consequência da decisão (em sede do contencioso administrativo), que apreciou e concluiu sobre a questão.
4. E, mesmo o recurso a esta possibilidade legal tem regras que terão de ser observadas pela Administração que, no caso, inclusive, não o foram. Com efeito, dispõe o art. 162º do CPTA que “ 1 – se outro prazo não for por elas próprias fixado, as sentenças dos tribunais administrativos que condenam a Administração ... devem ser espontaneamente executadas pela própria Administração no prazo máximo de três meses, salvo ocorrência de causa legítima de inexecução, segundo o disposto no artigo seguinte”. Por seu turno, o artigo seguinte (art. 163º, n.º 3) refere que “a invocação de causa legítima de inexecução deve ser fundamentada e notificada ao interessado, com os respectivos fundamentos, dentro do prazo estabelecido no n.º 1 do artigo anterior e só pode reportar-se a circunstâncias supervenientes ou que a Administração não estivesse em condições de invocar no momento oportuno do processo declarativo”.
5. A R/recorrida não só não faz prova mínima de ter cumprido com estes preceitos, como se verifica pelos elementos carreados nos autos, designadamente pelo momento do trânsito em julgado do acórdão do STA e data da entrada do requerimento de invocação de causa legítima, bem como da não notificação à recorrente, que não cumpriu com os requisitos legais para esta invocação.
6. O que está em causa na presente acção é a defesa do direito de propriedade da recorrente. O direito de propriedade, consagrado no art. 62º da Constituição da República Portuguesa, é um direito equiparado a direito fundamental, reconhecendo o direito à propriedade privada, designando uma relação privada de uma pessoa com determinados bens.
7. O direito de propriedade abrange quatro componentes: “ a) o direito de a adquirir; b) o direito de usar e fruir dos bens de que se é proprietário; c) o direito de a transmitir; d) o direito de não ser privado dela”.
Ou seja, é elemento essencial do direito de propriedade, de aplicação directa, o “direito de não ser privado dela”, consistindo este direito de não ser arbitrariamente privado da propriedade e de ser indemnizado no caso de desapropriação.
8. No caso presente, não havendo título que legitime a desapropriação ocorrida há dez anos (a ocupação pela R/recorrida teve lugar em Junho de 1995), a recorrente está privada da sua propriedade. E, sabendo-se, como se sabe, das delongas das lides judiciais, nomeadamente no âmbito do contencioso administrativo, podendo configurar-se ou perspectivar que a demanda administrativa possa ainda perdurar por vários anos, se igual à da apreciação da legalidade do acto administrativo, ainda por mais 9/10 anos, o que totalizará 20 de desapropriação da propriedade da recorrente. A situação em concreto estará, assim, convertida num autêntico confisco (mesmo que temporário), que o nosso regime jurídico não admite.
9. De acordo com o disposto no art. 18º da Constituição da República está determinado que os preceitos relativos aos direitos fundamentais são directamente aplicáveis; que a restrição dos direitos fundamentais só pode limitar-se ao necessário para salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos e as restrições que possam existir não podem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais.
10. Verificando-se, como se verifica, que dos quatro componentes do direito de propriedade, a recorrente encontra-se privada de três deles, não restam dúvidas que a restrição que se pretende impor – ao declarar-se suspensa a presente acção até à decisão final da declaração de causa legítima de inexecução – afecta a extensão e alcance do conteúdo essencial do direito de propriedade – o seu núcleo essencial – consagrado no art. 62º da Constituição da República.
11. A norma estipulada no art. 97º do CPC, a que recorreu a Mmª Juiz a quo para a sua decisão de declaração de suspensão da instância, consagra uma faculdade conferida ao juiz. No entanto, esta deverá ser utilizada quando houver uma verdadeira relação de prejudicialidade, que no caso não existe, bem como na correcta e adequada ponderação dos direitos em confronto, verificando-se, até, na situação sub judice, uma ofensa ao núcleo central do direito de propriedade da recorrente.
12. Não pode, pois, ter-se como justa a decisão recorrida, tanto mais que para a sua prolação não foram exigidas quaisquer provas seguras – como a certificação da existência do próprio processo de declaração de causa legítima de inexecução.
13. Também, recorrendo à aplicação do normativo do art. 97º do CPC, que consagra uma faculdade, constata-se que a decisão recorrida se mostra por fundamentar devidamente, já que nem sequer equaciona, correlaciona e valoriza os direitos e interesses em confronto (não faz, assim, um exame crítico das provas), para que qualquer destinatário se aperceba, com certeza e segurança, dos motivos que determinaram o uso da faculdade, em violação do disposto no art. 659º do CPC-
Nas contra-alegações a agravada pede que se mantenha a decisão recorrida.
A fls. 247, a Mmª Juiz proferiu despacho tabelar de sustentação.
Foram colhidos os vistos legais.
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Sendo o objecto do recurso balizado pelas conclusões da agravante – arts. 684º, n.º 3 e 690º do CPC – a única questão a dirimir é a de saber se deve manter-se a decretada suspensão da instância.
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II. FUNDAMENTAÇÃO
OS FACTOS
Os factos que devem ser ponderados para a decisão do recurso, para além do que consta do antecedente relatório, são:
1. As Autoras C..... e B..... (agora agravante) intentaram contra a Ré a presente acção de restituição de posse, em 18 de Setembro de 1995, alegando, entre o mais, que a Ré, na manhã do dia 8 de Julho de 1995, invadiu ilegitimamente dois prédios daquelas, abrindo um canal em todo o seu comprimento e aí implantando tubos, a uma profundidade de cerca de 12 metros, para condução de gás natural - petição inicial de fls. 1 a 16.
2. Os pedidos formulados são, em resumo:
que se declare que as Autoras são legítimas possuidoras e proprietárias dos citados prédios, descritos nos arts. 1º e 3º da petição inicial;
que sejam as Autoras restituídas e mantidas na posse de tais prédios, retirando-se todos os tubos aí colocados;
que a Ré se abstenha de praticar quaisquer actos que perturbem ou impeçam o exercício do referido direito de propriedade das Autoras;
que as Autoras sejam indemnizadas pela Ré de todos os prejuízos que a conduta abusiva desta lhes causou e venha a causar, cuja liquidação deve ser relegada para execução de sentença.
3. Na contestação, a Ré refere, no que agora interessa, que a posse e propriedade dos ditos prédios foram limitadas por força da constituição da servidão administrativa de gás natural, na sequência de declaração de utilidade pública do projecto-base de traçado e construção do gasoduto, pelos despachos do Ministro da Indústria e Energia n.º 113/93, de 15 de Setembro, e n.º 66/94, de 16 de Junho, devidamente publicados na II Série do Diário da República, e que foi no exercício dessa servidão administrativa que utilizou o solo e subsolo de parte dos prédios das Autoras – v. arts. 4º e 5º da contestação.
4. Em 8 de Março de 1996, as Autoras juntaram aos autos fotocópia autenticada do recurso que interpuseram no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, no qual pedem a declaração de nulidade ou a anulação do aviso de 27.04.1995, do Director Geral de Energia, publicado na II Série do Diário da República de 28.04.1995, que procede à publicação das plantas parcelares do traçado do gasoduto Setúbal – Braga, na parte relativa ao concelho de Santa Maria da Feira, com o fundamento de que o acto recorrido consubstancia uma alteração do traçado aprovado pelo Ministro da Indústria e Energia.
5. Face a tal documento, o Mmº Juiz a quo, em despacho exarado no dia 23 de Abril de 1996, suspendeu a instância “ ... até que seja proferida decisão com trânsito em julgado no processo administrativo ...” – v. fls. 103.
6. A fls. 129, a Autora C..... desistiu dos pedidos deduzidos contra a Ré.
7. A fls. 132 foi proferida decisão homologatória dessa desistência, reiterando-se a suspensão da instância em relação aos pedidos formulados pela co-Autora B......
8. Por sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, proferida em 27.02.2002, foi anulado o acto recorrido – v. certidão de fls. 185 a 196.
9. Interposto recurso dessa decisão para o STA pela autoridade recorrida e pela Ré Transgás, foi ao mesmo negado provimento, por acórdão de 16.03.2004, transitado em julgado em 1 de Abril de 2004 – v. 172 a 181.
10. Em 11 de Janeiro de 2004 foi declarada cessada a suspensão da instância – v. fls. 182.
11. Em 18 de Janeiro de 2005, a Mmª Juiz do Tribunal Judicial de Santa Maria da Feira exarou nos autos o seguinte despacho:
“Uma vez que é do meu conhecimento pessoal, decorrente do exercício de funções, que a ré requereu ao STA a declaração de existência de causa legítima para a inexecução do dever de reconstituir a situação que existiria se o acto objecto de anulação pela sentença de fls. 285 e ss. não tivesse sido praticado, notifique as partes para, em 10 dias, se pronunciarem acerca de eventual suspensão da instância ao abrigo do disposto no artigo 97º do CPC” – v. fls. 199.
12. Na sequência dessa notificação, a Ré Transgás pronunciou-se no sentido de ser novamente decretada a suspensão da instância, juntando fotocópia de um pedido formulado pelo Ministério das Actividades Económicas e do Trabalho, em 10 de Novembro de 2004, junto do STA, para que seja declarada causa legítima de inexecução do julgado anulatório- v. fls. 202 a 206.
13. Por sua vez, a Autora B..... opôs-se à suspensão, nos termos que constam de fls. 210 a 212.
14. Em 22 de Fevereiro de 2005, a Mmª Juiz a quo proferiu o despacho agravado – v. fls. 214/215.
O DIREITO
A acção de restituição de posse (recuperandae possessionis) é um dos meios de defesa judicial da posse previstos no capítulo V do Código Civil.
Segundo o art. 1278º, n.º 1, do CC “no caso de recorrer a tribunal, o possuidor perturbado ou esbulhado será mantido ou restituído enquanto não for convencido na questão da titularidade do direito”.
O recurso a esse meio de tutela da posse visa, assim, reagir contra um acto de esbulho (total ou parcial) do qual tenha resultado a privação do exercício ou da possibilidade de exercício dos poderes correspondentes à posse do esbulhado.
Por isso, a causa de pedir nesse tipo de acção é constituída por factos que corporizem dois elementos: a posse do esbulhado e o acto do esbulhador.
Na defesa que apresentou a Ré invocou um facto modificativo do direito da agravante, a saber, a constituição de uma servidão administrativa de gás natural, prevista no DL 374/89, de 25.10, na sequência de declaração de utilidade pública do projecto-base do traçado e construção do gasoduto pelos despachos do Ministro da Indústria e da Energia n.º 113/93 e n.º 66/94, publicados na II Série do D.R. de 17.03.1994 e 04.07.1994, respectivamente.
Na réplica a agravante impugnou essa defesa por excepção da Ré e pouco depois deu notícia ao Tribunal de que havia sido proposta, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, recurso contencioso de declaração de nulidade ou anulação do aviso de 27 de Abril de 1995, do Director-Geral de Energia, que, em cumprimento do despacho ministerial n.º 113/93, procedia à publicação das plantas parcelares do traçado do gasoduto Setúbal – Braga, relativas à freguesia....., concelho de Santa Maria da Feira.
Foi, por isso, suspensa a instância, por se considerar que a matéria do recurso contencioso constituía causa prejudicial da presente acção de restituição – v. 5.
O Tribunal Administrativo do Círculo do Porto anulou o acto recorrido e o STA negou provimento ao recurso que dessa decisão foi interposto pela autoridade administrativa e pela Transgás – v. 8. e 9.
O acórdão do STA transitou em julgado e, portanto, foi reactivada a instância.
Porém, foi novamente decretada a suspensão da instância, ao abrigo do art. 97º do CPC, agora com o fundamento de que a autoridade administrativa havia pedido a declaração de causa legítima de inexecução do julgado anulatório – v. 12.
Parece-nos que, desta feita, não havia razão legal para a suspensão da instância.
Vejamos:
No art. 97º do CPC estabelece-se o seguinte:
“Se o conhecimento do objecto da acção depender da decisão de uma questão que seja da competência do tribunal criminal ou do tribunal administrativo, pode o juiz sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie”.
É questão prejudicial toda aquela cuja resolução constitui pressuposto necessário da decisão de mérito, quer esta necessidade resulte da configuração da causa de pedir, quer da arguição ou existência duma excepção, peremptória ou dilatória, quer ainda do objecto de incidentes em correlação lógica com o objecto do processo, e seja mais ou menos directa a relação que ocorra entre essa questão e a pretensão ou o thema decidendum – v. Lebre de Freitas, “Introdução ao Processo Civil”, 1996, pág. 116.
Se estamos de acordo em que a matéria do recurso contencioso, já decidida com trânsito em julgado, consubstanciava questão prejudicial face à defesa por excepção deduzida pela Ré na contestação, não vemos como possa entender-se do mesmo modo em relação ao pedido de declaração de causa legítima de inexecução da decisão anulatória do acto recorrido.
Atente-se no que diz o n.º 1 do art. 173º do CPTA, sob a epígrafe “Dever de executar” :
“Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado”.
E o art. 174º, n.º 1 prescreve que: “o cumprimento do dever de executar a que se refere o artigo anterior é da responsabilidade do órgão que tenha praticado o acto anulado”.
Esse dever de executar deve ser integralmente cumprido no prazo de três meses, salvo quando ocorra causa legítima de inexecução – art. 175º, n.º 1.
É neste ponto que temos de nos reter mais um pouco.
O dever de executar encerra uma prestação de conteúdo positivo que se traduz na adopção das medidas necessárias para extrair as consequências da anulação, não deixando tudo na mesma, como se esta não tivesse acontecido. Os vínculos que se impõem à Administração na sequência da anulação do acto não resultam, assim, de um efeito processual da sentença anulatória. “Por isso se constrói o dever de executar como uma realidade de direito substantivo e não de direito processual, cujo conteúdo não é definido por referência à sentença mas ao quadro normativo e por isso transcende os interesses que, em concreto, terão motivado o recorrente a impugnar o acto – interesses dos quais, em bom rigor, se abstrai” – v. Aroso de Almeida, “Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes”, pág. 48.
Trata-se, portanto, de um dever funcional e objectivo, de natureza substantiva, que se destina a completar a reintegração objectiva da legalidade ofendida.
Há, porém, situações excepcionais que tornam lícitas, para todos os efeitos, a inexecução da sentença, obrigando, no entanto, ao pagamento de uma indemnização compensatória ao titular do direito à execução. Essas situações reconduzem-se ao conceito, elaborado pela doutrina e agora consagrado na lei, de “causas legítimas de inexecução” – v. Freitas do Amaral, “A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos”, 2ª edição, pág. 161.
Esta figura inscreve-se “ ... numa lógica de afirmação de uma relativa fungibilidade entre a execução específica e a mera execução por sucedâneo das sentenças de anulação de actos administrativos e, portanto, de uma regra segundo a qual a Administração poderia não executar as sentenças proferidas pelos tribunais administrativos, desde que o particular fosse devidamente compensado pelo facto” – Aroso de Almeida, ob. cit., pág. 780.
Uma das situações em que tal figura pode operar é quando a execução da sentença anulatória provoque uma grave lesão do interesse público. Sobre esta possibilidade, que surge como corolário do princípio da proporcionalidade, diz o mesmo autor, a fls. 785: “A causa legítima de inexecução por ‘grave lesão de interesse público’ introduz, na verdade, um limite à lógica que resultaria da aplicação rigorosa das regras e princípio que presidem à repristinação jurídica operada pela sentença anulatória ...”.
Já vimos que a Administração, no presente caso, usou o citado instituto, com fundamento na grave lesão do interesse público, ao abrigo do que permite o art. 163º, n.º 1, do CPTA – v. art. 4º de fls. 204 e ss.
Independentemente de outras questões formais ligadas ao procedimento em causa, algumas das quais aduzidas na conclusão 4ª do agravo – e cujo conhecimento é reserva do STA – a verdade é que a matéria que é objecto desse procedimento não constitui causa prejudicial em relação ao que se discute nesta acção de restituição de posse.
É certo que, aqui, a Autora formulou pedido de indemnização pelos prejuízos sofridos e que, nessa medida, poder-se-ia dizer que a ser reconhecida à Administração causa legítima de inexecução, a indemnização a que, nesse âmbito, houvesse lugar poderia interferir com aquele pedido. Todavia, essa possibilidade não deve – ou melhor, não pode – ser tratada como causa prejudicial.
Entende-se por causa prejudicial aquela que tenha por objecto pretensão que constitui pressuposto da formulada. Dito de outro modo: uma causa prejudicial só é prejudicial em relação a outra quando a decisão da primeira possa destruir o fundamento ou razão de ser da segunda.
Não é, seguramente, essa a situação que nos vem apresentada.
A Mmª Juiz invocou também, como fundamento legal do despacho recorrido, ainda que subsidiariamente, o preceituado no art. 279º, n.º 1, do CPC. Não especificou, porém, qual dos dois segmentos da norma em que se baseou: “existência de causa prejudicial” ou “outro motivo justificado”.
Sobre a primeira hipótese já nos pronunciámos a propósito da norma do art. 97ºdo CPC, convindo lembrar que a suspensão fundada no art. 279º, n.º 1, exclui as questões da competência do tribunal administrativo ou criminal. Para estas existe aquela específica norma – v. Lebre de Freitas, ob. cit., Vol. I, pág. 175.
Quanto à segunda hipótese, não se divisa “outro motivo” justificativo da suspensão da instância. Bem pelo contrário. Os autos vão fazer 10 (dez) anos (oito dos quais a aguardar decisão do tribunais administrativos! - v. fls. 103 e 181) e é, finalmente, chegado o momento de seguirem a “todo o vapor”, ou, dito de forma mais prosaica, a “todo o gás”.
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III. DECISÃONestes termos, no provimento do agravo, revoga-se o despacho recorrido e determina-se o prosseguimento dos autos.
Custas pela agravada.
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PORTO, 07 de Julho de 2005Henrique Luís de Brito Araújo
Alziro Antunes Cardoso
Albino de Lemos Jorge