Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 3934/21.5T8AVR.P1 |  |
TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS
ALTERAÇÃO DE LOTEAMENTO
INVALIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO
ECLI:PT:TRP:2023:3934.21.5T8AVR.P1
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Sumário:
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Acordam os Juízes da 3.ª Secção do Tribunal da Relação do Porto:
I. Relatório:
AA, contribuinte fiscal n.º ..., residente em Aveiro, e BB, contribuinte fiscal n.º ..., residente em Espinho, instauraram acção judicial contra CC, contribuinte fiscal n.º ..., e mulher DD, contribuinte fiscal n.º ..., residentes em Espinho, EE, titular do cartão de cidadão n.º ... e marido FF, contribuinte fiscal n.º ..., residentes em Espinho, e o MUNICÍPIO DE ESPINHO, representado pela Câmara Municipal de Espinho, sito Espinho.
Terminaram a petição inicial formulando os seguintes pedidos:
«ser reconhecido que: 1- a alteração ao loteamento promovida pela Câmara Municipal e pelos primeiros réus, consubstancia … um acto que não produz qualquer efeito na ordem jurídica, nem entre os proprietários dos lotes confinantes, aqui primeiros e segundos réus;
2- reconhecer que os lotes 3 e 4, pertença dos autores, nas exactas medidas, áreas e configurações, são aqueles que constam do alvará de loteamento inicial, das certidões das Conservatórias dos Registos Prediais e cadernetas prediais dos lotes 3 e 4, bem como das escrituras públicas de aquisição, sendo consequentemente declarado … que a alteração ao alvará promovida pelos primeiros réus e mal confirmada pela terceira ré, em nada pode afectar o legitimo direito de propriedade dos autores, devendo todos os réus, por via da presente acção ser obrigados a reconhece-los, nos exactos termos da aquisição originária por parte dos autores;
3- devem ainda os primeiros e terceira réus ser condenados … a pagar aos autores, de forma solidaria, a título de compensação pelos danos patrimoniais e não patrimoniais por estes sofridos, a quantia de 83.000 euros, quantia esta que em sede de execução de sentença deverá ser devidamente actualizada.»
Para fundamentar o seu pedido alegaram, em súmula, que por os terem comprado à anterior titular, são proprietários e têm inscritos no registo predial a seu favor dois prédios urbanos correspondentes aos lotes 3 e 4 do loteamento n.º 04/00, de 09/06/2000, aprovado pela Câmara Municipal de Espinho, sendo que a configuração, delimitação do loteamento e a divisão e respectiva configuração dos lotes proposta e autorizada pelos serviços competentes da Câmara Municipal de Espinho deu origem ao Alvará objecto de registo na Conservatória do Registo Predial, é a consignada na Guia n.º ….. Os casais réus são, por sua vez, proprietários dos restantes lotes do mesmo loteamento. Por requerimento datado de 22.05.2020, os réus CC e DD deram entrada na Câmara Municipal de Espinho de pedido de alteração ao alvará de loteamento, sobre o qual veio a ser proferido em 11.12.2020 pela Vereadora competente despacho de deferimento nas condições da informação dos serviços técnicos subjacente, na sequência do que foi emitido o aditamento n.º 1/21 ao Alvará n.º ... e remetido ofício à Conservatória do Registo Predial, com cópia do aditamento e fotocópia do alvará de loteamento inicialmente emitido n.º 4/2000, para efeitos do averbamento previsto no n.º 7 do artigo 27.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE). Tais actos administrativos praticados pela 3.ª ré alteram de forma ilegal o loteamento original violando os direitos de propriedade dos autores e são por isso actos nulos, por violação do disposto no art.º 68.º do RJEU. Tais comportamentos dos réus CC e DD e Município de Espinho causaram vários prejuízos aos autores cujo ressarcimento estes pretendem.
Os réus foram citados e apresentaram contestação defendendo a improcedência da acção.
Na sua contestação o réu Município de Espinho arguiu a excepção da incompetência em razão da matéria, defendendo que a competência para julgar a acção é dos Tribunais Administrativos.
Findos os articulados, foi proferido despacho saneador, declarando a incompetência material do tribunal judicial e absolvendo os réus da instância.
Do assim decidido, os autores interpuseram recurso de apelação, terminando as respectivas alegações com as seguintes conclusões:
1 - Vem o presente recurso interposto da sentença proferida pelo Mmo. Juiz do tribunal a quo, que, nos termos dela constantes, julgou-se materialmente incompetente para decidir a causa, por julgar verificada a incompetência absoluta do tribunal, e pela mesma constituir uma excepção dilatória que conduz à absolvição da instância, nos termos do disposto dos artºs 278º, nº 1, al. a), 576º, nºs 1 e 2 e 577º, al. a), todos do Código de Processo Civil.
2 - Independentemente dos pedidos formulados, e como tem sido jurisprudência unanime dos nossos tribunais, independentemente dos pedidos formulados a final, o tribunal deve atender ao todo que constitui a petição inicial, e como tal enquadrar os pedidos efectuados como uma decorrência do que vem peticionado em sede do articulado petição inicial.
3 - Julgamos que, e sem prescindir do que infra se irá concluir, que o Mmo. Juiz do tribunal a quo, não só profere sentença a considerar-se incompetente em razão da matéria, olhando tão somente para os pedidos formulados a final, não tendo em conta, como devia, a todo o articulado.
4 - Refere-se ainda, e igualmente, sem prescindir do que infra se irá concluir, e apenas por mero dever de patrocínio, que o Mmo. Juiz do tribunal a quo, caso considerasse que os pedidos formulados eram “obscuros”, devia por força legal, ter obrigado os autores a aperfeiçoar o articulado apresentado, o que igualmente não se verificou.
5 - Os autores, conforme supra se referiu intentaram contra os réus acção para reivindicação e defesa da propriedade, sendo que desde logo, este tipo de acção, não existe no ordenamento administrativo, sendo uma espécie de acção destinada tão somente à apreciação por parte dos tribunais cíveis, mais ainda porque os réus são pessoas singulares, ainda que da petição inicial se peça que a entidade pública também chamada como ré seja condenada a reconhecer, o que civilmente, viesse a ser decidido nessa sede.
6 - Acrescente-se que é a o próprio Município de Espinho, que nas diversas comunicações enviadas aos autores, e que se encontram juntas com a petição inicial, o refere – são assuntos de natureza particular entre os proprietários dos lotes e como tal, devem ser os mesmos, particularmente, a “resolver” as questões em que estão em desacordo, sendo que igualmente os próprios proprietários, réus, dos lotes, igualmente não alegam sequer a Incompetência em razão da matéria em sede de contestação apresentada.
7 – Os actos de gestão urbanística não definem a situação jurídica de terceiros, que não podem ver a sua esfera jurídica por eles afectada, designadamente os direitos que decorrem de normas jurídico-privadas, pelo que do exposto decorre que existe uma independência essencial entre os actos de gestão urbanística e as regras de direito privado, em consequência do que os actos de gestão urbanística não são susceptíveis de modificar, de qualquer modo, direitos ou obrigações que existam nas relações entre os particulares, não podendo, por isso, valer como título de propriedade.
8 - É assim porque, reitera-se, não é o acto de licenciamento que eventualmente viola o direito de propriedade de terceiros, uma vez que a legalidade do acto de licenciamento apenas depende da respectiva conformidade com as normas de direito público – as regras de gestão urbanística, e já não com as regras reguladoras das relações jurídico-privadas, como é o caso do direito de propriedade.
9 - Uma vez assente que um acto de licenciamento não confere o direito de propriedade ao beneficiário do licenciamento, se um terceiro vê afectada a sua esfera jurídica aquando do exercício do direito licenciado, pode opor-se a tal exercício com recurso a todos os meios civis à sua disposição, independentemente da legalidade do licenciamento.
10 - Ora, no caso em apreço, os autores alegam a violação do seu direito de propriedade, porquanto a referida alteração pressupõe uma alteração da configuração do loteamento e consequente alteração da dimensão dos lotes por eles adquiridos, pretendendo, salvaguardar o direito de propriedade sobre os lotes em causa.
11 -Conforme ensina Manuel de Andrade, a propósito dos elementos relevantes para a determinação da competência para conhecer de determinado litígio, «são vários esses elementos, e constam das várias normas que provêem a tal respeito. Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um, deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção - seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos.
12 - Deste modo, é a partir da análise da forma como o litígio se mostra estruturado na petição inicial que poderemos encontrar as bases para responder à questão de saber qual é a jurisdição competente para o conhecimento do mesmo.
13 - Será, portanto, a partir da análise da forma como a causa se mostra estruturada na petição inicial, nomeadamente da causa de pedir e do pedido, que teremos de encontrar as bases para responder à questão de saber qual é a jurisdição competente para o conhecimento da presente acção.
14 - Os autores, em sede de petição inicial, invocam os factos jurídicos necessários à demonstração do seu direito absoluto violado - direito real de propriedade - artigo 483°, n°1, do CC, alegando que os réus praticaram, e ainda que o consentimento do Município de Espinho, actos lesivos desse invocado direito de propriedade para, a final, peticionar a condenação dos mesmos por tal evento lesivo, nos moldes dos pedidos que supra se transcreveram, bem como no pagamento de uma indemnização em dinheiro.
15 - Temos assim verdadeiramente consubstanciada por parte dos autores, em sede de petição inicial, uma verdadeira acção de reivindicação e de defesa de propriedade, onde os autores alegam que os primeiros réus violaram o seu direito de propriedade, já que sem qualquer autorização ou consentimento, ocuparam o seu terreno e aí realizaram a construções existentes, e retiraram terras.
16 - A questão material controvertida, tal como apresentada pelos autores é o reconhecimento do direito de propriedade, a devolução do terreno no estado em que se encontrava (ou em alternativa o pagamento dos custos respectivos), bem como a indemnização pelos danos causados pela impossibilidade de fruição do imóvel.
17 -As alegações dos autores residem apenas na violação, pelo Município réu, do seu direito de propriedade, facilmente se percebendo assim que o que está em causa é a violação do direito de propriedade por parte dos primeiros e segundos réus, o que passa, desde logo, pelo reconhecimento das áreas do prédio em causa, e pela violação do que consta nas Cadernetas Prediais, nas Certidões Prediais e no Alvará de Loteamento.
18 - Ora, o reconhecimento do direito de propriedade não integra a noção de relação jurídica de natureza administrativa, conforme resulta do artigo 212.º, nº 3 da CRP, 1º e 4.º do ETAF, dado inexistirem quaisquer normas de direito público que importe apreciar.
19 - Assim, em face da forma concreta como é configurada a acção na petição inicial, estamos perante matéria cuja competência pertence aos tribunais comuns dirimirem, sendo a jurisprudência unanime em concordar que a questão de saber quais os tribunais competentes para dirimirem os litígios que tenham por objecto o reconhecimento do direito de propriedade, pertence tribunais da jurisdição comum e não os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
20 -É certo que existe um pedido alternativo de condenação do Município de Espinho, mas esse pedido verifica-se e justifica-se de forma a obrigar o mesmo a reconhecer aquilo que o tribunal viesse a decidir.
21 - Deve-se assim concluir, ao contrário do que conclui o tribunal a quo, que o desenho da causa de pedir e dos pedidos apresentados pelos autores quadram, perfeitamente, no âmbito da acção de reivindicação, contemplada no art. 1311.º do Código Civil (CC).
22 - Já o critério para aferir da competência dos tribunais administrativos deve ser o da natureza da relação jurídica concreta subjacente ao litígio, devendo essa relação jurídica assumir a natureza administrativa e o litígio que lhe subjaz situar-se no âmbito da previsão do art. 4.º do ETAF.
23 - Não colhe o argumento de que é o acto administrativo que viola o eventual direito da requerida. O alvará de licença de operação de loteamento, obras de urbanização ou trabalhos de remodelação de terrenos é o documento que permite a constituição de lotes e/ou a execução das obras, ou seja, permite o início das obras e define a sua execução, nada mais. Não é o acto de licenciamento que tem a virtualidade de criar ou suprimir direitos.
24 - Donde, não estamos no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal [artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/2 (com as sucessivas alterações), caindo assim na alçada dos tribunais judiciais comuns (artigo 64.º do CPC).
Nestes termos, concedendo provimento ao presente recurso, deve ser revogada a decisão do Douto Tribunal a quo, fazendo-se assim inteira e sã Justiça!
Os recorridos responderam a estas alegações defendendo a falta de razão dos fundamentos do recurso e pugnando pela manutenção do julgado.
Após os vistos legais, cumpre decidir.
II. Questões a decidir:
As conclusões das alegações de recurso demandam desta Relação que decida se a competência para preparar e julgar a presente acção cabe, em razão da matéria, aos Tribunais Administrativos ou aos Tribunais Judiciais.
III. Os factos:
Relevam para a decisão a proferir os factos que consta do relatório que antecede.
IV. O mérito do recurso:
Nos termos do artigo 64.º do Código de Processo Civil, “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Em conformidade, o n.º 1 do artigo 40.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto, repete que “os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Daí se extrai, de forma pacífica, que a competência dos tribunais judiciais é residual, afirma-se quando a acção não cabe na competência de qualquer outro tribunal, pelo que a pergunta a fazer é sempre se a acção cabe na competência de algum tribunal com competência material específica. Se couber a competência é desse tribunal, se não couber, por exclusão de partes, pertence aos tribunais comuns.
Assim, no caso, a resposta à questão colocada depende estritamente da possibilidade de incluir a acção no âmbito da competência material dos tribunais administrativos; se tal não for possível a competência é dos tribunais comuns.
A competência dos tribunais afere-se pela legislação relativa à organização dos tribunais em vigor no momento da instauração da acção, independentemente da data de ocorrência dos factos que constituem a causa de pedir da acção, sem prejuízo de, no caso de aquela legislação fazer depender o critério de determinação da competência do tribunal do regime jurídico dos factos que constituem aquela causa de pedir, se atender para determinação desse regime jurídico à legislação em vigor aquando da prática desses factos.
É pacífico que a competência do tribunal se determina pelo pedido formulado pelo autor e pela causa de pedir alegada para suportar esse pedido, pelo que para definir o tribunal competente devemos atender à pretensão do autor, tal como por ele a configura, independentemente da sua viabilidade ou de qualquer juízo como podia ou devia antes ser configurada.
Da mesma forma que é irrelevante a posição assumida pelo réu na contestação e a natureza das questões que este suscitou em sua defesa, não se excluindo de todo que os tribunais comuns possam ter de conhecer de questões incidentais ou prévias de natureza administrativa ou os tribunais administrativos de questões de natureza cível.
Segundo Manuel de Andrade, in Noções Elementares de Processo Civil, 1º, pág. 88, para determinar a competência “deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção – seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjacentes (identidade das partes). A competência do tribunal – ensina Redenti (vol. 1, pág. 265), afere-se pelo “quid disputatum” (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor. E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes”.
Nessa linha, tem sido uniformemente entendido, nomeadamente no Tribunal dos Conflitos, que a competência se determina tendo em conta os “termos da acção, tal como definidos pelo autor – objectivos, pedido e da causa de pedir, e subjectivos, respeitantes à identidade das partes (cf., por todos, os Acórdãos de 28 de Setembro de 2010, de 20 de Setembro de 2011, de 10 de Julho de 2012 e de 18 de Fevereiro de 2019, in www.dgsi.pt). Nas palavras do Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 8 de Novembro de 2018, in www.dgsi.pt, processo n.º 020/18, afirma-se, por exemplo que «como tem sido sólida e uniformemente entendido pela jurisprudência deste Tribunal de Conflitos, a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…). A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável (…)».
Importa, pois, definir convenientemente qual é o objecto da presente acção.
Salvo melhor opinião, os autores estão totalmente equivocados quanto à natureza e configuração da acção que instauraram, confundindo o objectivo mediato visado com a mesma, com o modo como em concreto configuraram o meio processual para o alcançar.
Os autores defendem que com a acção visam a defesa do seu direito de propriedade. Nisso têm inteira razão; efectivamente o seu objectivo final é a obtenção do reconhecimento de que os imóveis de que são proprietários têm a configuração e implantação que afirmam ter, e, nessa medida, o seu objectivo é a defesa da propriedade sobre a parte do imóvel posta em crise pelo pedido de alteração do loteamento de individualizou os prédios pertencentes aos autores no conjunto predial anterior ao loteamento.
Sucede, porém, que para alcançar esse desiderato os autores dispunham de várias vias judiciais e fizeram uma clara escolha da via eleita, a qual, a nosso ver de forma manifesta, afasta a presente acção do âmbito da competência dos tribunais judiciais.
Atentemos nos pedidos formulados.
Nos pedidos dos pontos 1 e 2 os autores pretendem claramente obter (os efeitos de) a declaração da nulidade, invalidade ou ineficácia do acto administrativo da Câmara Municipal de deferir o pedido de outros réus de alteração do alvará de loteamento.
Tais pedidos encontram-se, aliás, em concordância com a estrutura da alegação desenvolvida ao longo da petição inicial.
Nesta, depois de nos primeiros cerca de 20 artigos alegarem os factos atinentes ao loteamento inicial, ao pedido de alteração do mesmo e à decisão da Câmara de deferir esse pedido e remeter para o Registo Predial os documentos necessário para o averbamento da alteração, os autores dedicam-se até ao artigo 140.º da petição inicial a defender e justificar a invalidade da decisão da Câmara de deferir o pedido de alteração do loteamento e a correspondente modificação da configuração e/ou implantação dos lotes.
Os autores afirmam por exemplo que (artigo 29.º) que «a licença de loteamento pode sofrer vicissitudes (alteração, declaração de caducidade, revogação, anulação ou declaração de nulidade), que terá implicações na situação fundiária a que ela deu origem» e (artigo 30.º) que «de todas estas vicissitudes, interessa-nos aqui, particularmente, as que decorrem da invalidade da licença», razão pela qual, importa, dizem «analisar o regime de invalidade em geral dos actos administrativos e analisar de seguida, o regime da invalidade das licenças de loteamento».
Mais à frente (artigo 36.º), afirmam «pugnam os autores pela nulidade do acto administrativo praticado pela 3.ª Ré». No artigo 41.º afirmam mesmo, em total contradição com a escolha que fizeram do tribunal onde instauraram a acção, que «tal como disposto no art.º 162.º do CPA, esta invalidade pode ser invocada por qualquer interessado a qualquer momento, sendo que embora possa ser conhecida por um órgão administrativo, a sua nulidade apenas pode ser declarada pelos tribunais administrativos ou pelo órgão competente». Também no artigo 73.º afirmam que «aqui jaz o problema que coloca a 3.ª Ré a praticar um acto inválido e por isso nulo».
Só depois disso os autores começam a alegar os danos que lhe terão sido causados pelos comportamentos dos réus de pedir e de autorizar a alteração do loteamento, alegação essa que sustenta o último pedido formulado contra os primeiros réus (quem pediu a alteração) e a terceira ré (a Câmara que autorizou a alteração do loteamento) no sentido da sua condenação a pagar-lhes uma indemnização pelos danos patrimoniais e não patrimoniais causados por esse seu comportamento.
Quando depois, a partir do artigo 167.º da petição inicial, se referem aos «requisitos da acção de reivindicação da propriedade que ora se intenta», os autores estão a ir contra tudo quanto escreveram anteriormente e contra os pedidos que a seguir formularam.
Se se tratasse de uma acção de reivindicação, a mesma teria de ser instaurada apenas contra os autores dos actos materiais que consubstanciam a violação do direito de propriedade ou que se arrogam titulares do direito que os autores reclamam para si, ou seja, apenas as pessoas singulares demandadas que ocuparam ou pretendem ocupar a área física que os autores dizem integrar os prédios de que são proprietários.
Nessa acção a Câmara Municipal não podia sequer ser demandada porque ela apenas pratica actos administrativos em relação a pretensões que lhe são apresentadas pelos cidadãos, designadamente na área do licenciamento de actividades urbanísticas, ela não define nem atribui direitos privados aos cidadãos.
Se se tratasse de uma acção de reivindicação ou de defesa da propriedade, o seu fundamento não seria, como é, a invalidade do processo de alteração do loteamento (rectius, a actuação da Câmara no âmbito desse processo), seria estritamente a configuração do (objecto do) direito adquirido por via derivada da anterior proprietária.
A acção é o que é, não aquilo que podia ser noutras circunstâncias. Trata-se sim de uma acção de declaração da invalidade da decisão da Câmara de deferir o pedido de alteração do loteamento, dando nova configuração e/ou implantação aos respectivos lotes. É certo que os autores não pedem de modo expresso a declaração da invalidade, mas pedem o reconhecimento dos efeitos dessa invalidade, o que não passa de uma forma enviesada de redigir a concreta tutela jurisdicional pretendida, sendo certo que não podem ser reconhecidos os efeitos de um vício sem conhecer deste e o declarar.
O artigo 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa estabelece que “compete aos Tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas ou fiscais”.
Na anotação a este preceito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª, edição, pág. 815, assinalam que: “Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (n° 3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público (especialmente administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.
O artigo 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro, dispõe no mesmo sentido: “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto”.
Desse modo, os tribunais administrativos «são os tribunais comuns em matéria administrativa, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver AC TC nº508/94, de 14.07.94, in Processo nº777/92; e AC TC nº347/97, de 29.04.97, in Processo nº139/95] – Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 8 de Novembro de 2018, in www.dgsi.pt, proc. n.º 020/18).
Esta delimitação da competência dos Tribunais Administrativos suscita a questão de saber o que é um litígio “emergente” de “relações jurídicas administrativas e fiscais”. O conceito de relações jurídicas administrativas é um conceito difícil de delimitar, uma vez que isso pode ser feito com recurso a critérios ou sob perspectivas distintas.
Sustenta Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, 18.ª ed., Coimbra, 2020, pág. 52-53, que o legislador deveria esclarecer o que se entende como “relação jurídica administrativa”, nomeadamente para ser possível saber, com segurança, como delimitar o âmbito da jurisdição administrativa: “De facto, face à complexidade actual das relações entre o direito público e o direito privado no âmbito da actividade administrativa, a questão (…) transformou-se numa decisão, numa opção política entre soluções igualmente defensáveis” (nota 68). «Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…) A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção material entre o direito público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica. (…), se têm de considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido».
Parecendo concretizar esse conceito ou fazer a sua aplicação prática, em alguns casos reconhecidamente de forma extensiva, o artigo 4.º do referido Estatuto consagrava situações particulares de competência dos tribunais administrativos.
Anotam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I. págs. 26 e 27, que “É preciso, porém, não confundir os factores de administratividade de uma relação jurídica com os factores que delimitam materialmente o âmbito da jurisdição administrativa, pois, como já se disse, há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se trata de relações ou litígios dirimíveis por normas de direito privado. E também fez o inverso: também atirou relações onde existiam factores indiscutíveis de administratividade para o seio de outras jurisdições”. Entende-se assim que aquando da alteração do Estatuto operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, na redacção do artigo 1.º se haja substituído a expressão “litígios emergentes das relações administrativas e fiscais” pela expressão “litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto”, acabando de vez com a discussão sobre a forma como se relacionam e interagem os artigos 1.º e 4.º.»
A presente acção cabe no âmbito de algum dos casos previstos no artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais?
A resposta é, face ao modo como acima se qualificou a acção, positiva.
Uma acção, como a presente, através da qual se pretende obter o reconhecimento dos efeitos da declaração de invalidade ou ineficácia do acto administrativo de uma Câmara Municipal composto pela decisão de aprovação de um pedido de alteração de um loteamento, enquadra-se na previsão da alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
Por isso, como bem decidiu o tribunal a quo, verifica-se a incompetência em razão da matéria dos tribunais judiciais para preparar e julgar a acção. O recurso improcede.
V. Dispositivo:
Pelo exposto, acordam os juízes do Tribunal da Relação julgar o recurso improcedente e, em consequência, confirmam a decisão recorrida.
Custas do recurso pelos recorrentes, os quais vão condenados a pagar aos recorridos, a título de custas de parte, o valor da taxa de justiça que suportaram e eventuais encargos.
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Porto, 26 de Janeiro de 2023.*
Os Juízes Desembargadores
Aristides Rodrigues de Almeida (R.to 727)Os Juízes Desembargadores
Francisca Mota Vieira
Paulo Dias da Silva
[a presente peça processual foi produzida pelo Relator com o uso de meios informáticos e tem assinaturas electrónicas qualificadas]