Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 845/06.8TJVNF.P1 |  |
REFER
II - E, assim, é da competência do Tribunal Comum a acção intentada pelo particular contra a Refer EP e os empreiteiros por esta contratados para a construção de uma linha férrea, em que o autor pretende ser ressarcido dos danos provocados no seu prédio por essa obra.
Apelantes: B………. e mulher C……….
Apelados: Rede Ferroviária Nacional, REFER EP ……….
(Tribunal Judicial de Vila Nova de Famalicão)
Acordam no Tribunal da Relação do Porto
Sumário:
I - Por se tratar de lei especial, não pode considerar-se revogada pela lei geral, pelo que o art.º 32.º n.1 dos estatutos da REFER-EP, aprovados pelo DL n.º 104/97 de 29-04, não foi revogado pelo art.º 18.º do D.L. n.º 558/99 de 17-12
II- E, assim, é da competência do tribunal comum a acção intentada pelo particular contra a REFER, EP e os empreiteiros por esta contratados para a construção de uma linha férrea, em que o Autor pretende ser ressarcido dos danos provocados no seu prédio por essa obra
I-RELATÓRIO
B………. e mulher C………. instauraram a presente acção declarativa de condenação contra:
REDE FERROVIÁRIA NACIONAL, REFER EP ………. .
Pedem a condenação da Ré a pagar-lhes uma indemnização pelos prejuízos sofridos concretizados na desvalorização do seu prédio, em consequência das obras levadas a efeito pela Ré, na linha férrea - troço ………. – ………, com a qual o referido prédio confronta a poente.
Na sua contestação, a Ré alegou que adjudicou a empreitada de execução do projecto de duplicação e electrificação do troço entre ………. e ……. da ………., ao consórcio constituído pelas empresas D………., SA, com sede em Barcelona, E………., S.A., com sede em Lisboa, F………., S.A. e G………., S.A. Deduz o incidente de intervenção principal provocada das referidas sociedades.
Por despacho de fls. 88 foi decidido admitir a intervenção principal provocada das referidas entidades.
E foi uma das intervenientes, a G………., SA quem veio invocar a excepção dilatória da incompetência do Tribunal em razão da matéria, por ser esta acção da competência dos tribunais administrativos. Argumenta com base no disposto no art.º 4.º n.º 1 g) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), versão emergente da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro.
E, na verdade, por despacho de fls.238-242, concluindo-se ser da jurisdição administrativa a competência para conhecer da presente acção, veio a ser julgada procedente a invocada excepção dilatória da incompetência absoluta do Tribunal de V.N. de Famalicão e foram os Réus absolvidos da instância.
Inconformados com tal decisão vieram os Autores interpor o presente recurso de agravo.
Formularam as seguintes conclusões de recurso:
1-O Tribunal judicial é competente, em razão da matéria, para apreciar a acção proposta;
2-A decisão proferida viola os artigos 7.º n.º 3 do Código Civil e art.º 32.º dos Estatutos da REFER.
Não foram apresentadas contra-alegações.
Cumpre apreciar e decidir, sendo certo que a questão é unicamente de direito.
II-O DIREITO
De acordo com as conclusões de recurso que delimitam o respectivo âmbito de cognição, a questão a decidir consiste em saber se deve entender-se que a competência, em razão da matéria, para apreciar a presente acção, pertence aos tribunais administrativos ou antes aos tribunais comuns, como pretendem os Apelantes.
A presente acção foi interposta em 15 de Março de 2006, pelo que a análise do caso terá de ser considerada à luz do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pela lei n.º 13/2002 de 19 de Fevereiro, sem perder de vista o enquadramento constitucional estabelecido nos art.º 211.º n.º 1 e 212.º n.º 3 da Constituição da República Portuguesa (CRP) que tratam da competência dos tribunais judiciais e administrativos.
Importa, assim, realçar os seguintes comandos legais:
“Os Tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem a jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais” – art.º 211.º n.º 1 da CRP.
Também este princípio vem enunciado no art.º 66.º do Código de Processo Civil: “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Por sua vez, “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” – art.º 212.º n.º3 da CRP.
“Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” – art.º 1-º n.º1 do ETAF
E ainda “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios que tenham nomeadamente por objecto: (…) responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”- art.º 4.º n.º 1 al. g) do ETAF.
Como resulta dos preceitos referidos, o actual ETAF eliminou a anterior distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada que constituíam o critério delimitador de competência.
Não há dúvida de que o legislador procurou pôr termo às dificuldades que muitas vezes surgiam na tarefa de inserção dos actos nos conceitos de gestão privada e de gestão pública, alargando a competência dos tribunais administrativos a todos os casos de responsabilidade aquiliana, desde que uma das partes seja uma pessoa de direito público, independentemente de os actos praticados serem qualificados como actos de gestão pública ou actos de gestão privada.
O critério material de distinção assenta hoje nos conceitos de relação jurídica administrativa e função administrativa.
Contudo, se era difícil, por vezes, estabelecer a destrinça entre actos de gestão pública e actos de gestão privada não é mais simples definir relação jurídica administrativa já que se trata de um “superconceito que se alimenta das transformações mais recentes do direito administrativo”, em toda a sua complexidade.[1]
Na verdade, sendo esta questão de saber o que se entende por “relação jurídica administrativa”, uma questão fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas, na falta de clarificação legislativa, tem sido entendida a mesma no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração. A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, neste entendimento, a passar pela distinção material entre o direito público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica.
E é assim que se tem delineado na jurisprudência uma corrente cujo entendimento é o de que é competente, em razão da matéria, o foro administrativo quando, além da qualidade de pessoa colectiva de direito público do responsável, exista um facto que seja característico da actividade administrativa, ou seja, de gestão pública.
A qualificação dos litígios como emergentes de relações jurídico-administrativas implica assim duas dimensões caracterizadoras: a)pelo menos um dos sujeitos da relação é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; b) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal[2]. E assim, nessa jurisprudência, em casos semelhantes àquele que ora nos ocupa entendem que pretendendo o autor ser ressarcido dos danos resultantes da ocupação dos seus terrenos, não é nos tribunais comuns que a questão há-se ser debatida, mas sim nos tribunais comuns, pelo facto de a actuação do agente, embora ente público, não se inserir no âmbito da gestão pública[3].
Cremos, porém, que esta tese cingindo-se demasiado aos critérios determinados pelo anterior quadro legal, não é a mais consentânea com aquilo que o legislador pretendeu através da reforma introduzida pelo vigente ETAF.
Não há dúvida que foi propósito do legislador pôr termo às dificuldades que por vezes se apresentavam naquela distinção, entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, pretendendo consagrar um critério claro e objectivo de delimitação que se baseasse na natureza da entidade demandada: sempre que o litígio envolvesse uma entidade pública, por lhe ser imputável o facto gerador do dano ou por ela ser uma das partes no contrato, esse litígio deveria ser submetido à apreciação dos tribunais administrativos.
Também assim entendem Freitas do Amaral e Aroso de Almeida[4] ao afirmarem que compete à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade extracontratual da Administração Pública (segundo o critério objectivo da natureza da entidade demandada), independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada, deixando esta distinção de ser relevante.
Também Vieira de Andrade [5] conclui que “as alíneas g) e h) [do art.º 4.º do ETAF] parecem indicar que também possa competir à jurisdição administrativa a apreciação de todos os litígios que tenham por objecto a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, inclusivamente por danos decorrentes da sua actividade de “gestão privada” – o que representa uma ampliação importante do âmbito respectivo. Trata-se de uma alargamento muito discutido e proposto por boa parte da doutrina no âmbito da discussão pública da reforma e que foi assumido na exposição de motivos que acompanhou a proposta do Governo, sem que tenha havido alteração do preceito no Parlamento. E, à primeira vista, não haverá qualquer razão para duvidar de que os tribunais administrativos passaram a ser competentes para conhecer da responsabilidade das pessoas colectivas públicas por actos de gestão privada.”
E nesta linha decidiu já este Tribunal da Relação do Porto, designadamente esta secção, em recentes acórdãos[6].
Parece-nos, realmente, esta posição a mais consentânea com os objectivos legais pois, foi propósito do legislador “confiar à jurisdição administrativa os litígios emergentes da responsabilidade extracontratual da Administração e bem assim arredar de vez a velha dicotomia gestão pública- gestão privada, tantas vezes de difícil caracterização e com linhas de demarcação muito ténues e fonte de conflitos doutrinários entre administrativistas e civilistas”[7]
Tal orientação tem sido largamente defendida na doutrina[8].
Porém, não podemos concluir ainda pela competência do Tribunal administrativo, no caso particular que nos ocupa, pois que este apresenta um aspecto peculiar que carece de apreciação e poderá alterar os dados em análise. Referimo-nos ao art.º 32.º n.º 1 dos estatutos da Ré REFER, aprovados pelo D.L. n.º 104/97, de 29/04, que é do seguinte teor:
“1- Sem prejuízo decorrente do disposto na alínea d) do n.º 2 do art.º 3.º, compete aos tribunais judiciais o julgamento de todos os litígios em que seja parte a REFER, EP, incluindo as acções para efectivação da responsabilidade civil dos titulares dos seus órgãos para com a respectiva empresa.”
Em face desta norma especial que atribui competência aos tribunais comuns para dirimir todos os litígios em que seja parte a REFER, importa averiguar se essa norma se encontra em vigor e se a mesma não contraria o disposto no art.º 212.º n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, sendo, assim, inconstitucional.
Quanto a esta última questão já decidiu o Tribunal Constitucional, pronunciando-se pela constitucionalidade da norma[9].
Porém, resta ainda verificar se não deverá considerar-se revogada esta norma pelo DL. n.º 558/99, de 17 de Dezembro que introduziu profundíssimas alterações no regime jurídico geral do sector empresarial do Estado, tendo revogado o D.L. n.º 260/76 de 8 de Abril, cujo art.º 46.º tinha uma redacção idêntica ao ora apreciado art.º 32.º dos Estatutos da REFER.
Esta possibilidade de o art.º 32.º dos estatutos da REFER, dada a sua similitude com o art.º 46.º do DL n.º260/76, ser materialmente uma norma geral ainda que contida num diploma especial e por isso susceptível de ser derrogado pelo art.º 18.º[10] do DL n.º 558/99 de 17-12, foi “radicalmente excluída” pelo Supremo Tribunal de Justiça [11].
Segundo aquele aresto, a recepção, no art.º 32.º dos estatutos da REFER, da solução geral que o art.º46.º do DL n.º 260/76 previa corresponde a um intuito de particularização que obrigava a considerar, doravante, aquele preceito dos estatutos como “lex specialis”, e nada nos permite concluir que o legislador quis sobrepor a solução acolhida no art.º 18.º do DL n.º 558/99 a quaisquer preceitos especiais que diferentemente dispusessem. Consequentemente, atento o que preceitua o art.º 7.º n.º 3 do Código Civil, o art.º 32.º dos estatutos da REFER permanece em vigor. E assim, vigorando o disposto no art.º 32.º do D.L.n.º104/97 e não havendo razões de inconstitucionalidade que impusessem a sua não aplicação, tudo indica que será à luz dessa norma que o dissídio ora em presença terá de ser solucionado. Com efeito, o preceito determina com clareza qual a ordem jurisdicional competente para julgar a acção dos autos, pois atribui aos “tribunais judiciais” a competência para esse efeito.
Face ao exposto, impõe-se concluir pela procedência do recurso e pela revogação do despacho recorrido devendo ser substituído por outro que atribua aos tribunal comum a competência para apreciar a questão em apreço.
IV-DECISÃO
Face ao exposto, acordamos neste Tribunal da Relação do Porto em conceder provimento ao recurso e, consequentemente, revogar a decisão recorrida, devendo a mesma ser substituída por outra que julgue improcedente a excepção dilatória da incompetência do tribunal em razão da matéria.
Sem custas.
Porto, 8 de Março de 2010
Maria de Deus Simão da Cruz Silva Damasceno Correia
Maria Adelaide de Jesus Domingos
Ana Paula Pereira de Amorim
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[1] Luís Cabral de Moncada, A relação jurídica administrativa – Para um novo paradigma de compreensão da actividade, da organização e do contencioso administrativos, Coimbra Editora, 2009, p.141.
[2] Neste sentido, Acórdãos da Relação do Porto de 14-07-2008 e de 30-04-2009, www.dgsi.pt
[3] Este foi também o entendimento a que aderiu o Acórdão da Relação do Porto de 16-12-2009 também subscrito pela Relatora do presente acórdão, posição que desde já se reformula pelos motivos que aqui ficam expostos.
[4] In “Reforma do Contencioso Administrativo”, 3.ª edição, pp 34-26.
[5] In “A Justiça Administrativa” (Lições), 10.ª edição, Almedina, p.118-119.
[6] Acórdãos da Relação do Porto de 01-06-2009 (Fernandes do Vale) e de 06-07-2009 (Caimoto Jácome), ambos acessíveis em www.dgsi.pt. Na linha aliás do decidido pelo Supremo Tribunal de Justiça no acórdão de 08.05-2007 CJ/STJ, 2007, Tomo 2, p.51.
[7] Supra citado Ac. do STJ.
[8] João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 10.ª edição, 2009, p.404; Vasco Pereira da Silva, O contencioso administrativo no divã da psicanálise – Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, Almedina, 2.ª edição, 2009, pp.524-525; Carlos Alberto Cadilha, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, 2006, p.115.
[9] Acórdão do TC n.º 211/2007 de 21-03-2007– Processo n.º 430/02- acessível in www.tribunalconstitucional.pt
[10] Artigo 18.º que veio regular em moldes aparentemente novos a questão de se saber quais os tribunais competentes para julgar os litígios em que intervenham empresas públicas
[11] Acórdão do STJ de 28-02-2008, www.dgsi.pt.