Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 2739/24.6T8GDM.P1 |  |
INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA
TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS
AÇÃO POPULAR
CAMINHO PÚBLICO
DOMÍNIO PÚBLICO MUNICIPAL
II - A ação popular, dirigida contra um Município, intentada para se obter o reconhecimento de que determinada parcela de terreno constitui caminho público e integra o domínio público municipal, insere-se no âmbito da denominada ação popular supletiva ou substitutiva.
III - Após a reforma do ETAF operada pela Lei n.º 13/2002, deixou de estar excluída da competência da jurisdição administrativa a ação de qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e de delimitação destes com bens de outra natureza.
IV - A qualificação de um bem como pertencente ao domínio público e a definição do respetivo estatuto de dominialidade constituem questões regidas por normas de direito administrativo, consubstanciando litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.
V - Compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais conhecer de ação popular instaurada contra um Município com vista ao reconhecimento da natureza pública de um caminho ou parcela alegadamente integrada no domínio público municipal.
Juízo Local Cível de Gondomar- Juiz 3
**
Sumário (elaborado pela Relatora):
..................................................................
..................................................................
.................................................................
.
**
I. RELATÓRIO:
1. A..., SA intentou ação popular contra Município ... pedindo que o Réu Município seja condenado a reconhecer que a área da rampa junta ao nº ...9 da Travessa ... consubstancia um caminho público, com as legais consequências.
Como fundamento da referida pretensão a Autora alegou que apresentou no Município ... projecto urbanístico do imóvel que possui na Travessa ..., o qual veio a determinar a suspensão dos procedimentos urbanísticos por si promovidos até que o tribunal competente se pronuncie quanto aos exatos limites das propriedades privadas, por entender que tanto a área da rampa, como a restante área a sul da rampa até à Travessa ... se encontram fora dos limites da propriedade da Autora e da propriedade de AA, concluindo o Réu que os exatos limites dos prédios confinantes (propriedade da sociedade A... e Sr. AA) constituem uma questão prejudicial para a qual o Município não tem competência, e que as decisões finais do procedimento se encontram dependentes da resolução deste litígio entre os particulares.
A Autora perfilha o entendimento de que tal área constitui caminho público, o que não é reconhecido pelo Núcleo do Património do Réu Município que afirma que a parcela de terreno discutida não estava afeta ao domínio público municipal mas que também não possui elementos para aferir a sua natureza jurídica, alegando a Autora que a mencionada área era (e continua a ser) utilizada por todos os transeuntes, desde tempos imemoriais e sem qualquer oposição, como se pertencesse ao domínio público municipal do Réu.
2. O Réu apresentou contestação, suscitando a excepção da incompetência material, e impugnando os factos alegados pela Autora.
3. Concedido o contraditório à Autora sobre a matéria de excepção, foi por esta defendida a competência material dos tribunais judiciais.
4. Posteriormente, foi proferido despacho em 14.10.2025, com o seguinte teor:
“Nos termos alegados na petição inicial, a ré não tem qualquer posição definitiva relativamente à parcela em discussão nos autos, não afirmando que a parcela é caminho público, nem que é propriedade privada, desconhecendo a sua definição jurídica.
Mais, nos termos alegados na petição inicial, a haver um conflito é com o proprietário do imóvel sito no n.º ...9 da Travessa ..., na freguesia ..., ..., aparentemente de seu nome AA.
Ainda, nos termos alegados na petição inicial, a ré remeteu à autora a disponibilidade para, junto daquele AA, resolver o litígio em causa.
Isto posto, notifique as partes para, no prazo de 10 dias, se pronunciarem quanto à ilegitimidade passiva da ré.
*
Além do mais, notifique as partes para, no prazo de 10 dias, se pronunciarem quanto à incompetência material deste Tribunal, caso o litígio se restrinja à posição da ré no procedimento administrativo referido na petição inicial.”5. Após ambas as partes terem exercido o contraditório que lhes fora concedido pelo referido despacho, foi proferida decisão de indeferimento liminar da petição inicial em 10.12.2025, Ref Citius 478274797, com o seguinte dispositivo:
“Destarte, e ao abrigo das supra citadas normas legais e por se verificarem ostensivamente excepções dilatórias insanáveis, indefere-se liminarmente a petição inicial apresentada pela A..., S. A. e, consequentemente, absolve-se o Município ... da instância.
Fixa-se à causa o valor de € 30.000,01 (trinta mil euros e um cêntimo), cf. art. 303.º, n.º 1, do Código de Processo Civil.
Custas pela autora, por ter dado causa à acção, cf. art. 527.º, n.º 1 e 2, do Código de Processo Civil.
Registe e notifique.”
6. Inconformada, a Autora interpôs recurso de apelação, formulando as seguintes
CONCLUSÕES
A. Vem o presente recurso interposto da Sentença a fls. … do Citius, proferida pelo Tribunal Judicial da Comarca do Porto, o qual indeferiu liminarmente a petição inicial apresentada pela Recorrente, assumindo - erradamente - que esta não tinha legitimidade para a presente demanda, que existia uma contradição insanável entre o pedido e a causar de pedir e, ainda, pela incompetência material do Tribunal.
B. No entendimento da Recorrente, a análise da Sentença proferida pelo Tribunal a quo permite concluir que aquela, para além de ser nula, incorre em erro de julgamento de Direito, não alcançando a problemática dos presentes autos, razão pela qual se afigura imperioso que o Tribunal ad quem reveja tal decisão.
C. O Tribunal recorrido inicia a sua análise com o recurso ao preceituado no n.º 1 do artigo 590.º do CPC, olvidando, contudo, de justificar a aplicação de tal preceito, considerando que, de acordo com o citado, o normativo só tem aplicação quando o processo seja apresentado a despacho liminar.
D. Sucede que, o Despacho liminar a que se refere o n.º 1 do artigo 590.º do CPC destina-se a uma fase liminar, prévia à estabilização da instância.
E. Não fosse a ânsia do Tribunal recorrido em procurar expressões populares que pudesse enxertar na decisão recorrida, poderia ter constatado que os presentes autos já se encontravam estabilizados, tendo o Recorrido apresentado a sua contestação e sido proferidos vários despachos pelo Tribunal a quo, pelo que, de liminar tem a decisão recorrida pouco…
F. Não se alcança, portanto, a alegação do Tribunal a quo de que “Foram cumpridos os contraditórios legais (sem prejuízo de entendermos como desnecessários nesta fase processual, por estarmos perante uma decisão de indeferimento liminar)”, uma vez que, na pureza dos conceitos, não poderia ter sido proferido o despacho de indeferimento liminar, pois que o processo não se encontrava numa fase liminar.
G. O exposto denota que a decisão recorrida é nula, conquanto verifica-se uma obscuridade que torna a decisão ininteligível.
H. Note-se bem que após análise da decisão, na alcança a Recorrente se o Tribunal pretendeu proferir Despacho Saneador-Sentença ou Sentença ou um outro despacho inominado, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC.
I. Verifica-se, ainda, que o Tribunal recorrido com a decisão proferida - independentemente da sua natureza ou denominação - incorreu em excesso de pronúncia, conquanto, não obstante concluir pela incompetência material do Tribunal, emite a sua pronúncia sobre a verificação de outras exceções.
J. Não esmiuçando, ainda, a competência do Tribunal recorrido para análise do presente diferendo, sempre se dirá que a verificação da presente exceção dilatória, como bem se compreenderá, obsta a que aquela conheça do mérito da causa.
K. Porém, entendeu o Tribunal que, não obstante ser incompetente para dirimir o presente diferendo, se devia - por motivos que se desconhecem - pronunciar sobre a legitimidade ativa da Recorrente para a presente demanda ou sobre a imaginária contradição insanável entre o pedido e causa de pedir.
L. Atente-se que a incompetência absoluta configura uma exceção dilatória que obsta ao conhecimento de outras questões de mérito e, como tal, consome a atuação decisória subsequente, impondo a absolvição da instância, pelo que, a decisão recorrida é nula, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC.
M. Acresce que, o Tribunal recorrido incorre em manifesta contradição na decisão proferida, o que, naturalmente, inquina a mesma, uma vez que tanto assume que não está na disponibilidade do Recorrido determinar o que configura um caminho público, como assume que uma decisão favorável não tinha a virtualidade de alterar a posição do Recorrido.
N. Assoma, portanto, à evidência que a decisão é nula por contradição, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC.
O. Por fim, sempre se dirá que a decisão recorrida afronta os mais elementares princípios processuais, nomeadamente, no que tange com o princípio do contraditório.
P. Isto porque, não obstante decorrer da mesma que “Foram cumpridos os contraditórios legais”, certo é que o contraditório exercido não versou, pelo menos na sua totalidade, sobre as exceções e nulidades constantes da decisão.
Q. De facto, por via do Despacho datado de 14.10.2025, foi a Recorrente notificada para se pronunciar “(…) quanto à ilegitimidade passiva da ré” e “(…) quanto à incompetência material deste Tribunal”, contudo, ao arrepio do despacho vindo de mencionar, conclui o Tribunal recorrido pela verificação da exceção dilatória de ilegitimidade ativa - sobre a qual a Recorrente não teve oportunidade de exercer o seu contraditório -e pela contradição entre o pedido e causa de pedir - sobre a qual a Recorrente não teve oportunidade de exercer o seu contraditório.
R. Tal equivale à falta de pronúncia sobre as concretas questões suscitadas pelas partes -conquanto as exceções vindas de mencionar não foram suscitadas pelo Recorrido - e, correlativamente, ao conhecimento de questões sem o contraditório adequado, o que comporta a nulidade da decisão nos termos do disposto nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC.
S. Mais se dirá que, com a presente lide, pretendia a Recorrente que o reconhecido que a área da rampa junto ao n.º ...9 da Travessa ... consubstancia um caminho público, tendo, para o efeito, demonstrado que o mesmo cumpria todos os requisitos para merecer tal qualificação jurídica, contudo entendeu o Tribunal recorrido que o litígio não era com o Recorrido.
T. Desde já se destaque, conforme amplamente demonstrado no presente processo, que inexiste qualquer diferendo entre a Recorrente e o proprietário do prédio n.º ...7 da Travessa ....
U. Aliás, assistiria razão ao argumentário do Tribunal recorrido se a Recorrente tivesse demandado o proprietário do prédio vizinho, pois que o mesmo não teria qualquer interesse em emitir a sua pronúncia sobre a dominialidade pública de determinado caminho.
V. Como tal, não encontram fundamentos que sustentem que o referido proprietário fosse chamado ao processo, uma vez que aquele não tem competência para analisar da dominiliade pública de determinado caminho.
W. De igual modo, aceitando-se o entendimento do Tribunal de que “É jurisprudência pacífica que, em caso de litígio, não está na disponibilidade do Município ..., mas sim dos Tribunais, determinar o que configura um caminho público”, urge esclarecer que não poderia a Recorrente ter intentado a ação sem demandar ninguém…
X. Entende o Tribunal que “(…) está a autora a pretender criar uma situação de facto prejudicial para o tal proprietário do prédio n.º ...7 da Travessa ... sem que a este seja concedida a possibilidade de se defender em Tribunal”.
Y. O trecho vindo de citar demonstra, sem margem para dúvidas, que o Tribunal recorrido não compreendeu a questão que lhe foi apresentada.
Z. Isto porque, estando em causa o reconhecimento - ou não - da dominialidade pública de um determinado caminho sempre será a entidade pública demanda para, querendo, contradizer o alegado na Petição Inicial.
AA. Não se concebe, portanto, e atenta o petitório da Recorrente, quais os fundamentos que justificariam a intervenção do proprietário do prédio n.º ...7, o qual, certamente, não possui competências para determinar a dominialidade pública de determinado terreno…
BB. Acrescenta ainda o Tribunal que uma decisão favorável não alteraria a posição do Recorrido, sendo, como tal, evidente a confusão em que incorre o Tribunal a quo, uma vez que as pronúncias que o Recorrido tenha ou não emitido no âmbito de um procedimento administrativo são completamente irrelevantes para o reconhecimento da dominialidade pública.
CC. Atente-se que foi o próprio Tribunal recorrido - em plena contradição - que asseverou que “É jurisprudência pacífica que, em caso de litígio, não está na disponibilidade do Município ..., mas sim dos Tribunais, determinar o que configura um caminho público. Ou seja, quer o Município ... entenda que a parcela sub judice é caminho público, quer entenda o seu contrário, a opinião do Município ... é irrelevante pois tal opção é inoponível ao proprietário do prédio n.º ...7 da Travessa ...”, tendo, precisamente, por base o exposto, peticionou a Recorrente, junto do Tribunal a quo, que fosse reconhecido, judicialmente, que aquela concreta parcela de terreno consubstancia um caminho público.
DD. Na pureza dos conceitos, com a presente demanda, procurou apenas a Recorrente obter o reconhecimento judicial de que a rampa junto ao n.º ...9 da Travessa ... consubstancia um caminho público.
EE. Porém, optou o Tribunal recorrido por analisar o procedimento administrativo do Recorrido e concluir - por motivos que ainda não se conseguiram alcançar - que a ação que visava o reconhecimento de um caminho público não devia ser apresentada contra a entidade administrativa que se entende ser proprietária do mesmo, mas antes contra um vizinho…
FF. Porém, e atendendo a tudo quanto se expôs, facilmente se constata que a contradição, a existir, decorre da própria decisão recorrida e não do articulado inicial apresentado pela Recorrente.
GG. Como tal, e sendo flagrante o erro de julgamento de direito em que incorre o Tribunal recorrido, outra não pode ser a conclusão senão a de que a decisão sindicada deve ser removida do ordenamento jurídico, com as devidas e legais consequências.
HH. Decorre da sentença sindicada que a competência para analisar atos administrativos é dos Tribunais Administrativos.
II. De facto, compete à jurisdição administrativa analisar a legalidade dos atos administrativos, contudo, nos presentes autos, não foi impugnada qualquer decisão do Recorrido Município….
JJ. A confusão patente na decisão recorrida chega, portanto, ao ponto de o Tribunal recorrido admitir que foi impugnado um ato, quando, analisado o articulado inicial, não decorre qualquer referência à intenção da Recorrente de ver analisado qualquer ato administrativo…
KK. Ora, e para que dúvidas não restem, relembre-se que, com os presentes autos, pretendia a Recorrente ver analisada a dominialidade pública da rampa junta ao n.º ...9 da Travessa ..., não sendo, para o efeito, competente a jurisdição administrativa.
LL. Sucede que, nos termos do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, a competência da jurisdição administrativa é taxativa, ou seja, apenas tem competência para dirimir as questões expressamente prevista naquele artigo.
MM. Por seu turno, do artigo 64.º do CPC decorre, necessariamente, a competência subsidiária atribuída aos tribunais judiciais, aos quais apenas cabe julgar as causas cujo objeto não se encontre atribuído por lei a outra jurisdição.
NN. No caso sub judice, conforme se afiançou, por via da ação que deu mote ao presente processo judicial, peticionou a Recorrente que fosse reconhecido que a área da rampa junta ao n.º ...9 da Travessa ... consubstancia um caminho público.
OO. É consabido que, no que tange com a competência em razão da matéria do Tribunal, releva a natureza da relação jurídica, tal como é apresentada, em face do pedido e da causa de pedir.
PP. Pois bem, tem sido entendimento dos Tribunais que a jurisdição administrativa não tem competência para dirimir conflitos relacionados com os direitos reais de determinado prédio.
QQ. Descendo ao caso concreto, considerando que se discute os direitos reais de determinado prédio - nomeadamente, a dominialidade pública do mesmo - dúvidas não restam de que tal temática não se insere nas competências dos Tribunais Administrativos e Fiscais, em apelo ao preceituado no n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, e, como tal, a competência para dirimir a presente questão recai sobre os Tribunais judiciais, em cumprimento do disposto no artigo 64.º do CPC. RR. O mesmo é dizer que o conflito subjacente aos presentes autos se prende, única e exclusivamente, com os direitos reais de determinado prédio e, em consequência, a competência para análise da presente temática recai sobre os tribunais judiciais.
SS. Isto porque, os presentes autos não têm subjacente qualquer ato ou conduta da administração pública que sustente o entendimento que a competência recai sobre a jurisdição administrativa.
TT. Atendendo a como foi configurada a petição inicial pela aqui Recorrente assoma à evidência que tudo milita no sentido de se concluir que a competência para análise do presente diferendo recai sobre os Tribunais Judiciais, pelo que, a decisão sindicada incorre em manifesto erro de julgamento de Direito, o que, naturalmente, impõe a intervenção deste Tribunal ad quem.
UU. Por fim, admitiu o Tribunal recorrido que a Recorrente não tinha legitimidade ativa para a presente demanda.
VV. Nos termos do n.º 2 do artigo 52.º da nossa Lei Fundamental, “É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular (…)”.
WW. O mesmo é dizer que, em apelo ao citado preceito, a nossa Lei Fundamental esclarecer que o direito de ação popular é universal, podendo, portanto, ser exercido por pessoa singular ou coletivo.
XX. Como tal, admitir-se a tese do Tribunal recorrido mais não implicaria do que fazer tábua rasa do vertido na nossa Lei Fundamental e do entendimento da mais Alta Instância.
YY. Assim, outra não pode ser a conclusão senão a de que a decisão recorrida padece de manifesto erro de julgamento de direito, devendo, como tal, ser removida do ordenamento jurídico, com as devidas e legais consequências.
ZZ. Mesmo que assim não fosse, certo é que a decisão sindicada afronta o direito de acesso aos tribunais, em apelo ao preceituado no artigo 20.º da Lei Fundamental.
AAA. O princípio da tutela jurisdicional efetiva impõe que se deve-se sempre privilegiar a resposta de um Tribunal sobre o mérito da questão de fundo, de forma a evitar que meras questões formais impeçam que essa resposta venha a ser proferida, porquanto a mesma é, sempre que se revelar necessário, devida ao titular do direito, nos termos que resultam diretamente da CRP.
BBB. Considerando tudo quanto se expôs, bem se compreende que, mesmo que se admitisse que se verificava a exceção dilatória de ilegitimidade ativa - o que não se concebe, mas apenas por mero dever de patrocínio se aventa - sempre se impunha, ao abrigo do princípio da tutela jurisdicional efetiva, que o Tribunal recorrido convolasse a ação em ação declarativa comum e, nesse cenário, já não se verificaria a exceção de ilegitimidade ativa.
CCC. Não se concebe, portanto, que tal direito da Recorrente seja coartado pelo Tribunal recorrido, o qual, na pureza dos conceitos e considerando tudo quanto se expôs, mais não fez do que renunciar as suas obrigações de análise do mérito da questão, escamoteando tal postura com exceções dilatórias que, em momento algum, poderiam proceder.
DDD. Sucede que toda a construção do sistema judicial milita no sentido de as normas serem interpretadas de forma a ser emitida uma pronúncia sobre o mérito da questão e, consequentemente, no sentido de não se pôr termo ao processo com razões puramente processuais, sendo de tal exemplo o vertido no n.º 2 do artigo 6.º do CPC.
EEE. Assoma, portanto, à evidência que mal andou o Tribunal recorrido no julgamento que realizou, afrontando o princípio de tutela jurisdicional efetiva, bem como o princípio do pro actione.
FFF. É, deste modo, flagrante o erro de julgamento em que incorre a decisão recorrida, a qual não cuidou, sequer, de análise do mérito da questão submetida a julgamento pela Recorrente, olvidando que, no nosso ordenamento jurídico, vigora o princípio do pro actione, o qual impunha que conheça do mérito da questão.
GGG. Como tal, outra não pode ser a conclusão senão a de que a decisão recorrida padece de manifesto erro de julgamento de direito, devendo, como tal, o Tribunal da Relação do Porto revogar a decisão recorrida, com as devidas e legais consequências.
HHH. Tudo visto, e pelos fundamentos constantes na decisão judicial recorrida, proferida pelo Tribunal a quo, é entendimento da Recorrente que a Sentença recorrida deverá ser revogada, com as devidas e legais consequências.
Concluiu, pedindo que o presente Recurso seja julgado totalmente procedente revogando-se a decisão sindicada.
7. O Apelado ofereceu contra-alegações, pugnando pela confirmação do julgado.
8. Aquando da admissão do recurso, o Tribunal de 1ª Instância pronunciou-se no sentido de não padecer a decisão recorrida da nulidade que lhe foi apontada pela Apelante.
9. Foram observados os vistos legais.
*
II. DELIMITAÇÃO do OBJECTO do RECURSO:
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do recorrente, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso - cfr. artigos 635º, nº 3, e 639º, n.ºs 1 e 2, do CPC.
Em face das conclusões de recurso, as questões decidendas, são as seguintes:
1ª - se a sentença padece das nulidades previstas no art. 615º nº 1 al. c) e d) do CPC;
2ª - se o Tribunal judicial é competente em razão da matéria;
3ª- se a petição inicial não padece de ineptidão;
4ª- se a Autora/Apelante é parte legítima.
**
III. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Para a decisão a proferir relevam os factos inerentes à tramitação processual e respectivas peças processuais constantes do relatório acima elaborado.
**
IV. FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA.
Nulidades da sentença
Sendo o elenco das alíneas do n.º 1 do art. 615º do CPC, um elenco taxativo[1], só nas hipóteses ali expressamente consignadas se coloca a hipótese de nulidade da sentença.
Segundo o art. 615º nº 1 do CPC, “é nula a sentença quando:
a) Não contenha a assinatura do juiz;
b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível;
d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) O juiz condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido.
A Apelante, nas conclusões de recurso, apontou as seguintes nulidades à decisão recorrida:
i. nulidade por obscuridade que torna a decisão ininteligível, e por contradição- art. 615º nº 1 al. c) do CPC (Conclusões C a H; M e N);
ii. nulidade por excesso de pronúncia e violação do contraditório- art. 615º nº 1 al. d) do CPC (Conclusões I a L; O a R).
Relativamente ao primeiro grupo de nulidades assacadas à decisão recorrida a Apelante apresentou a seguinte argumentação:
- O Tribunal iniciou a decisão socorrendo-se do disposto no art 590º nº 1 do CPC sem que tenha justificado a sua aplicação, sendo que tal normativo só tem aplicação quando o processo é apresentado a despacho liminar, tendo sido proferida a decisão recorrida quando o Réu já havia apresentado a sua contestação e proferidos outros despachos, existindo uma obscuridade que torna a decisão ininteligível pois que o processo não se encontrava numa fase liminar.
A nulidade prevista no artigo 615º, n.º 1, al. c) do CPC, tem a ver com uma contradição lógica entre a fundamentação jurídica e a decisão.
Como refere nesta matéria J. Lebre de Freitas, “entre os fundamentos e a decisão não pode haver contradição lógica; se, na fundamentação da sentença, o julgador seguir determinada linha de raciocínio, apontando para determinada conclusão, e, em vez de a tirar, decidir noutro sentido, oposto ou divergente, a oposição será causa de nulidade de sentença. Esta oposição não se confunde com o erro na subsunção dos factos à norma jurídica ou, muito menos, com o erro na interpretação desta: quando, embora mal, o juiz entende que dos factos apurados resulta determinada conclusão jurídica e este seu entendimento é expresso na fundamentação, ou dela decorre, encontramo-nos perante o erro de julgamento e não perante oposição geradora de nulidade; mas já quando o raciocínio expresso na fundamentação aponta para determinada consequência jurídica e na conclusão é tirada outra consequência, ainda que esta seja a juridicamente correcta, a nulidade verifica-se. “[2]
Porém, o desacerto da decisão é uma questão que não contende com a nulidade da sentença, mas com o seu mérito. [3]
Não concordando a parte com os fundamentos convocados pelo tribunal a quo na decisão recorrida, ou perfilhando o entendimento de que os mesmos estão errados, tal não traduz uma ambiguidade ou obscuridade, quando muito poderá consubstanciar um eventual erro de julgamento e não a apreciação da nulidade prevista no art. 615º nº 1 al. c) do CPC. [4]
Afigura-se-nos ser o caso, porquanto a decisão não padece de obscuridade que a torne ininteligível, nem existe contradição lógica entre a fundamentação jurídica e a decisão.
A Apelante percepcionou devidamente a decisão recorrida, sabe que foi proferida decisão de absolvição do Réu da instância por o Tribunal a quo ter concluído pela verificação das excepções dilatórias insanáveis de incompetência material, ilegitimidade activa, e contradição insanável entre o pedido e a causa de pedir.
Concedemos que a decisão não prima pelo rigor dos conceitos jurídicos, porquanto conclui pelo indeferimento liminar da petição inicial, quando há muito estava ultrapassada a fase processual da prolação do despacho liminar, pois que o Réu já havia sido citado, havia apresentado contestação e inclusivamente já haviam sido citados os titulares dos interesses em causa na ação popular nos termos do art. 15º da Lei nº 83/95 de 31.08.
Convém recordar que, independentemente de a ação popular civil poder revestir qualquer das formas previstas no CPC, tem algumas especificidades ao nível do processualismo que se segue à apresentação da petição inicial, sendo um dos casos em que, por determinação legal, a petição inicial deve ser apresentada a despacho liminar (art. 590º nº 1 do CPC e art. 13º da Lei nº 83/95 de 31.08), podendo a mesma ser indeferida quando o julgador entenda que é manifestamente improvável a procedência do pedido, ouvido o Ministério Público e feitas preliminarmente as averiguações que o julgador tenha por justificadas ou que o autor ou o Ministério Público requeiram.
Na fundamentação da decisão concluiu-se pelo indeferimento liminar da petição inicial, por verificação de excepções dilatórias insanáveis, e embora não seja correcta a denominação da decisão em crise como sendo um indeferimento liminar, não existe qualquer oposição entre a fundamentação jurídica e o sentido decisório, pois que a verificação das excepções dilatórias conhecidas pelo Tribunal a quo efectivamente conduzem à absolvição da instância, resultado determinado na parte dispositiva da decisão recorrida.
Não se tratou de um verdadeiro indeferimento liminar da petição inicial, mas a utilização inapropriada daquela expressão é inconsequente, pois que a decisão proferida é inteligível, as excepções dilatórias em causa podiam ter sido conhecidas na fase processual em que o foram, e a decisão final está em sintonia com os fundamentos nela invocados, não padecendo da nulidade que lhe foi apontada.
A Apelante suscitou ainda a nulidade prevista no artigo 615º, n.º 1, al. d) do CPC, alegando que não obstante o Tribunal a quo ter concluído pela incompetência material do Tribunal, emitiu pronúncia sobre a verificação de outras excepções, pronunciando-se sobre a legitimidade activa da recorrente e sobre a contradição insanável entre o pedido e a causa de pedir, quando a incompetência absoluta obsta ao conhecimento de outras questões de mérito.
E fê-lo, ainda, sem ter concedido o contraditório, pois que o mesmo só foi concedido quanto à excepção da incompetência material suscitada na contestação e quanto à legitimidade passiva, não tendo a Apelante tido a oportunidade de exercer o seu contraditório sobre a ilegitimidade activa ou sobre a ineptidão da petição inicial, excepções que o Tribunal a quo julgou mostrarem-se verificadas nos autos.
O art. 3º nº 3 do CPC dispõe que o juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.
Como escrevem António Santos Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Filipe Pires de Sousa, “Ao princípio do contraditório subjaz a ideia de que repugnam ao nosso sistema processual civil, decisões tomadas à revelia de algum dos interessados, regra que apenas sofre desvios quando outros interesses se sobreponham.
(…)A liberdade de aplicação das regras de direito (art. 5º, nº 3) ou a oficiosidade no conhecimento de determinadas exceções, sem outras condicionantes, potenciariam decisões que, em divergência com as posições jurídicas assumidas pelas partes, constituiriam verdadeiras decisões-surpresa (STJ 17-6-14, 233/2000). A regra do nº 3 pretende impedir que, a coberto desse princípio, as partes sejam confrontadas com soluções jurídicas inesperadas ou surpreendentes, por não terem sido objeto de qualquer discussão (STJ 15-3-18, 2057/11, STJ 19-5-16, 6473/03 e STJ 27-9-11, 2005/03; em STJ 19-12-18, 543/05 …). Simultaneamente, a solução legal propicia ao juiz melhores condições para uma ponderação mais serena dos argumentos, potenciando designadamente a redução de casos de injustificadas absolvições da instância. A audição das partes apenas pode ser dispensada em casos de “manifesta desnecessidade” (conceito indeterminado que deve ser encarado sob uma perspetiva objetiva), quando se trate de indeferimento de nulidades (art. 201º) e sempre que as partes não possam, objetivamente e de boa fé, alegar o desconhecimento das questões de direito ou de facto a decidir ou as respetivas consequências (RL 24-4-18, 15582/17).
(…) O cumprimento de tal dever é especialmente exigido quando se trate de apreciar questões de conhecimento oficioso que não foram objeto de discussão(…)(sobre a matéria, cf. A fundamentação do AUJ nº 13/96, onde se alude ao princípio do contraditório como instrumento destinado a evitar as decisões-surpresa, e ainda RC 12-9-17, 444/16)”[5]
Em articulação com aqueles princípios gerais, o art. 615º nº 1 al. d) do CPC comina com a nulidade a sentença na qual o juiz conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.
Este comando normativo é consequência do princípio consagrado no art. 608º, n.º 2 do CPC, em que se prescreve que “o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.”
De acordo com o acima exposto, sobre as excepções da ilegitimidade activa e ineptidão da petição inicial por contradição entre o pedido e a causa de pedir o Tribunal a quo deveria ter dado às partes a possibilidade de se pronunciarem, de esgrimirem os seus argumentos, de forma prévia à prolação da decisão que as julgou verificadas, desde logo porque ao não terem sido suscitadas em sede de articulados, a pronúncia que sobre elas recaiu de forma oficiosa consubstancia uma decisão surpresa, dela resultando uma violação ostensiva por parte do Tribunal a quo do princípio do contraditório.
Também resulta claro que julgada verificada pelo Tribunal a quo a excepção da incompetência absoluta, não deveria ter conhecido de quaisquer outras questões ou excepções, já que para as conhecer se declarara incompetente, devia-se ter limitado a absolver da instância o Apelado, tendo excedido, também por este motivo, o conhecimento que lhe era permitido.
Porém, uma vez que se nos afigura ser de manter a decisão que julgou a incompetência absoluta do Tribunal a quo em razão da matéria, como veremos de seguida, tudo o mais sairá prejudicado, razão que determina o não conhecimento das referidas questões em sede do presente recurso.
Competência em razão da matéria
Na decisão recorrida foi assim tratada a excepção da incompetência material: “Cabe aos Tribunais Administrativos e Fiscais julgar e decidir sobre a conformidade legal da decisão tomada pelo Município ... no âmbito do procedimento administrativo n.º 05/2021/24, cf. art. 4.º, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Existe previsto no Código de Processo nos Tribunais Administrativos o regime jurídico adjectivo para, junto daqueles Tribunais Administrativos e Fiscais, impugnar a decisão tomada pelo Município ... no procedimento administrativo n.º 05/2021/24. Não pode é a autora, insatisfeita com a decisão que recebeu no procedimento administrativo, usar uma acção popular para alterar aquela decisão.
A violação das regras de competência material, determinam a incompetência absoluta do Tribunal e pode ser conhecida oficiosamente até ao despacho sanador, cf. arts. 96.º, alínea a), e 97.º, n.º 1 e 2, ambos do Código de Processo Civil.”
Essa excepção dilatória havia sido suscitada pelo Apelado na contestação apresentada, tendo aquele alegado que “as ações que visam promover a prevenção, cessação e reparação de violação de interesses difusos em matéria de ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural de bens do estado, quando cometidas por entidades publicas, bem como ações que visem pôr em causa atos administrativos, são da competência do tribunal administrativo, concluindo que no presente processo está em causa, a pratica, ou omissão de atos administrativos do Reu, autarquia local, e como tal para apreciar da mencionada pretensão é materialmente competente o Tribunal Administrativo e Fiscal.”
Por seu turno a Autora, tal como defende em sede do presente recurso, sustenta que nos presentes autos não foi impugnada qualquer decisão do Apelado Município, pretendendo ver analisada a dominialidade pública da rampa junta ao n.º ...9 da Travessa ..., não sendo, para o efeito, competente a jurisdição administrativa, uma vez que nos termos do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, a competência da jurisdição administrativa é taxativa, ou seja, apenas tem competência para dirimir as questões expressamente previstas naquele artigo.
A generalidade da doutrina e jurisprudência entendem que para determinação da competência em razão da matéria deve atender-se ao pedido e à causa de pedir alegados na petição inicial, isto é, à relação jurídica material controvertida segundo a versão apresentada em juízo pela autora.[6]
Nesse sentido, entre vários outros, citamos o Ac STJ de 23.01.2024, segundo o qual a competência material do tribunal deverá ser apreciada consoante os termos em que a ação é proposta, atendendo-se ao pedido e à causa de pedir formulados pelo autor.[7]
Tendo os tribunais judiciais competência para julgar as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional-competência subsidiária (art. 40º nº 1 da LOSJ)-, para determinar qual o tribunal competente para julgar esta ação popular, importa apurar em primeiro lugar se a competência cabe aos Tribunais administrativos e Fiscais conforme se decidiu na decisão recorrida.
Compulsada a causa de pedir e o pedido apresentados pela Apelante na petição inicial, contrariamente ao afirmado pelo Tribunal a quo, a mesma não pretendeu a impugnação da decisão tomada pelo Município ... no procedimento administrativo n.º 05/2021/24, não radicando a incompetência material nesse fundamento.
No entanto, cremos que a presente ação popular, apesar de ter sido instaurada como ação popular civil, atendendo à causa de pedir, ao pedido e à natureza jurídica do Apelado/Réu, traduz-se numa verdadeira ação popular supletiva ou substitutiva[8]- ação popular que visa a defesa de bens integrantes do património de entidades públicas, em casos de omissão ou negligência de actuação pública na sua defesa.
Isto porque o que a Apelante pretende com a presente ação popular, tal como a mesma reiteradamente afirmou, é que o Apelado Município ..., reconheça a dominialidade pública da rampa junta ao n.º ...9 da Travessa ..., por entender consubstanciar um caminho público, reconhecimento esse que o Apelado se recusou a assumir.
A Apelante podia ter instaurado uma ação de reivindicação, de reconhecimento do seu direito de propriedade sobre o imóvel identificado nos autos e de reconhecimento de que o acesso ao mesmo se faz pela referida rampa que constitui um caminho público- ação da competência dos tribunais judiciais cíveis-, mas não foi essa a opção da Apelante.
Não tendo sido seguida essa via, e aferindo-se a competência material do tribunal de acordo com o modo como foi configurada a acção, como a Apelante estruturou a causa, independentemente da correção dessa configuração, a mesma pretende por via desta ação popular, intentada contra pessoa colectiva de direito público, defender o domínio público daquele caminho, independentemente do interesse pessoal que dela venha a retirar.
Estamos, pois, perante a apreciação de um litígio que envolve uma entidade pública e em que se pretende a qualificação de um determinado caminho como sendo bem pertencente ao domínio público, tratando-se de uma questão que versa sobre relação jurídica administrativa, enquadrando-se na cláusula geral de competência da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais estabelecida no art. 1º nº 1 do ETAF.
Dispõe o art. 1º nº 1 do ETAF que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal têm competência nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no art. 4º do ETAF.
Deste modo, apesar de a competência dos tribunais administrativos e fiscais se mostrar concretizada no art. 4º do ETAF, pela positiva nos nºs 1 e 2 e pela negativa nos nºs 3 e 4, a enumeração nele estabelecida não é taxativa, como propugna a Apelante, pois que qualquer outra causa tendente à resolução de litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, cairá dentro da competência daqueles tribunais.
Assim tem sido reiteradamente decidido pelo Tribunal dos Conflitos, conforme é exemplificativo da jurisprudência mais actual sobre esta problemática, o recente Acórdão prolatado pelo Tribunal de Conflitos em 12.03.2026, no qual foi atribuída a competência para o julgamento de ação popular para reconhecimento da dominialidade de bens públicos, como um caminho vicinal, aos Tribunais Administrativos e Fiscais, e em cujo sumário se pode ler:
“I - Desde sempre, mas claramente com a publicação do Decreto-Lei 34.593, de 1945 que os caminhos vicinais, aí definidos como “os que normalmente se se destinam ao trânsito local” (artigo 6.º, al.ª b), são bens do domínio público das freguesias [a cargo das quais ali foram colocados - art.º 7.º al.ª c)] e se mantêm -artigo 16.º n.º 1 al.ª ff), da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro.
II - A reforma da jurisdição administrativa e fiscal operada pelo ETAF vigente, aprovado pela Lei n.º 13/2002 s de 17 de fevereiro que ademais, alargou o âmbito de competência dessa jurisdição, não manteve a norma do Decreto-Lei n.º 129/84 de 27 de abril que excluída da mesma ações que tivessem objeto a “qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza”.
III - A qualificação de um bem como sendo do domínio público ou a sua delimitação regem-se pelo direito administrativo.
IV - A ação popular supletiva é utilizada pelos particulares ou por associações com legitimidade para, suprindo a inércia das entidades públicas, pedir ao tribunal (ação administrativa) que reconheça a dominialidade de bens públicos, que decrete a cessação da conduta lesiva dos mesmos e condene à reposição da situação anterior.
V - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa conhecer providência cautelar requerida para prevenir o efeito útil de futura ação popular a intentar em defesa do de um caminho vicinal que se alega ser bem do domínio público da freguesia.”[9]
Do texto desse aresto, que acompanhamos de perto por nos revermos na sua argumentação, resulta de forma inegável que “a pertença de um bem ao domínio público ou a sua delimitação regem-se pelo direito administrativo. Pelo que, a ação popular em que se pede o reconhecimento de um determinado caminho vicinal como bem do domínio público da freguesia é uma típica questão a resolver à luz do direito administrativo(…); a competência para a causa, pertence aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.”
A essa conclusão se chega através da articulação da atribuição positiva da competência aos tribunais administrativos decorrente do art. 4º al. o) do ETAF, com a exclusão da previsão daquele tipo de ação da atribuição negativa que outrora estava prevista no nº 1 al. e) e que com a reforma de 2002 foi eliminada.
Isto é, no ETAF aprovado pelo DL nº 129/84 de 27.04, dispunha o art. 4º nº 1 al. e) que estavam excluídas da jurisdição administrativa e fiscal as ações que tivessem por objecto a “qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza.”
Com a entrada em vigor das alterações introduzidas no ETAF pela Lei nº 13/2002, essa exclusão foi eliminada, o que conduziu a que a doutrina e a jurisprudência passassem a defender, de forma ao que se crê maioritária, que o legislador “dando resposta a reivindicações antigas, optou por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios que, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns” (como se pode ler da Exposição de Motivos da Proposta de Lei nº 93/VIII), nessa maior abrangência se incluindo os litígios que anteriormente eram considerados como meras questões de propriedade, e que por tal motivo se considerara caber, até então, na competência dos tribunais judiciais cíveis.
Pela clareza de exposição, aqui reproduziremos os excertos mais expressivos do supra citado Acórdão do Tribunal de Conflitos, Tribunal que confrontado precisamente com conflitos de competência entre os Tribunais Judiciais e os Tribunais Administrativos e Fiscais em ações populares para reconhecimento de bens do domínio público, atribuiu essa competência a estes últimos, e em cuja motivação se faz inclusive referência à questão da propriedade que a Apelante invocou como fundamento para afastar a excepção da incompetência absoluta:
“Da arquitetura constitucional e do quadro orgânico, estatutário e adjetivo que a desenvolve, resulta que aos tribunais judiciais comuns está atribuída a denominada competência residual. Que, na expressão do legislador, se traduz no poder-dever de conhecer das “causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” (cf. artigo 211.º, n.º 1 da CRP e artigo 40.º, n.º 1 da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto).
Resulta ainda que, na ordem dos tribunais judiciais comuns, aos juízos cíveis compete conhecer das causas que não estejam atribuídas a tribunais ou juízos “dotados de competência especializada”.
Assim, não cabendo uma causa na competência legal e especificamente atribuída a outro tribunal, será a mesma da competência residual do tribunal comum.
Os tribunais administrativos, “são os tribunais comuns em matéria administrativa”, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver Ac TC n.º 508/94, de 14.07.94, in Processo n.º 777/92; e Ac. TC n.º 347/97, de 29.04.97, in Processo n.º 139/95]”2.
O âmbito da competência material dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se concretizada no art. 4.º do ETAF, essencialmente pela positiva, indicando nos n.ºs 1 e respetivas alíneas e o n.º 2 as causas da competência exclusiva da jurisdição administrativa e fiscal, mas também pela negativo, excluindo daquela jurisdição os litígios respeitantes às matérias indicadas nos n.º 3 e 4.
Na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, a competência residual para “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” recai nos tribunais administrativos.
(…) Estabelece a Lei n.º 83/95 de 31 de agosto (regime do “Direito de participação procedimental e de acção popular”) nos artigo 1.º e 2.º, que podem intentar ação popular “quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos”, “para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções” previstas no n.º 3 do artigo 52.º da Constituição”, designadamente” para a proteção do domínio público, “independentemente de terem ou não interesse directo na demanda.”
Dispondo o artigo 12.º que a “a ação popular administrativa pode revestir qualquer das formas de processo previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos. E que “a acção popular civil pode revestir qualquer das formas previstas no Código de Processo Civil.”
Desde sempre, mas claramente com a publicação do Decreto-Lei 34.593, de 1945 que os caminhos vicinais, aí definidos como “os que normalmente se se destinam ao trânsito local” (artigo 6.º, al.ª b), são bens do domínio público das freguesias [a cargo das quais ali foram colocados - art.º 7.º al.ª c)].
No que para o caso pode relevar, a pretensão admissível na ação popular é a do reconhecimento da natureza pública de um determinado caminho, impedir a sua obstrução ou exigir a sua reposição.
No ETAF aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84 de 27 de abril (que vigorou até à reforma de 2002-2004) dispunha o artigo 4.º n.º 1 al.ª e) que estavam excluídas da jurisdição administrativa e fiscal as ações que tivessem objeto a “Qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza;”
A justificação dessa exclusão radicava na conceção da qualificação dos bens como públicos e a sua delimitação como questões de propriedade, que deviam dirimir-se como nos tribunais judicias cíveis, como qualquer litígio entre particular visando a titularidade de bens ou os respetivos limites.
Conceção que foi abandonada na reforma da jurisdição administrativa e fiscal operada pelo ETAF vigente, aprovado pela Lei n.º 13/2002 s de 17 de fevereiro, na qual o legislador, conforme exarou na Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 93/VIII, “dando resposta a reivindicações antigas, optou por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios em que, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns.”
Efetivamente, saber se um determinando bem pertence ao domínio público (por natureza inalienável, impenhorável, imprescritível) não é uma questão de mera propriedade civil. Ao invés, haverá de decorrer da aplicação de regimes do direito público.
O Tribunal dos Conflitos, no acórdão de 28.09.2010, proferido no processo Proc. 023/09, fundamentou e decidiu que os litígios “que versem sobre a qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza, que antes da reforma do contencioso administrativo de 2004, se encontravam expressamente excluídos do âmbito da jurisdição administrativa (cf. artº4º, nº1 e) do ETAF/84), mas que depois daquela reforma passaram a integrar o âmbito da jurisdição” são “o campo próprio, atento a natureza pública do bem objecto dessa relação jurídica e o consequente estatuto de direito público (administrativo) desse bem, também denominado «estatuto de dominialidade».
Portanto, se bem que tais questões não estejam expressamente referidas no nº1 do artº 4º do ETAF, o certo é que deixaram de integrar as alíneas deste preceito que respeitam à delimitação negativa da jurisdição e que integram os seus nº 2 e 3.
E não existindo, hoje, qualquer outra norma que as exclua do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, elas cairão, necessariamente, no âmbito da cláusula geral do artº 1º nº 1 do ETAF, verificados os demais pressupostos da relação jurídica administrativa.
Neste sentido se tem pronunciado a melhor doutrina, (…).
(…) diz a este propósito Vieira de Andrade: «Julgamos que o desaparecimento desta exclusão ao implicar a aplicação da cláusula geral, vai trazer para os tribunais administrativos a competência para conhecer da impugnação dos actos de qualificação dominial, que são actos administrativos, quer se trate de actos de classificação, quer de afectação (vide M. Caetano, Manual II, 8ª ed., p. 850 e segs)., bem como as acções relativas a questões de delimitação do domínio público com outros domínios que são questões de direito administrativo.”
No mesmo sentido, se pronunciam Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, ao referirem que «De um modo geral pertence hoje ao âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de todos os litígios que versem sobre matéria jurídico administrativa e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais (artº1º, nº1 do ETAF e artº213, nº3 da CRP). (…) Isto inclui, por exemplo, (…) as questões de delimitação de bens do domínio público, que até aqui eram excluídas pelo artº 4º anterior. «Tal matéria, que estava expressamente excluída da justiça administrativa no anterior ETAF (cf. alínea e) do nº1 do artº4º), não é agora objecto de qualquer “desaforamento” legislativo, devendo entender-se que os litígios emergentes de actos de qualificação dominial e de delimitação do domínio público, sendo administrativos, reingressam por força da cláusula geral do seu artº 1º, nº1, no âmbito da competência dos tribunais administrativos» - Vide, (…) “Introdução”, a p.18.
Também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira são da mesma opinião in CPTA e ETAF anotados, vol. I, Almedina, reimpressão da edição de Nov. de 2004, p.35/36.
(…) Trata-se, pois, de apreciar uma relação jurídica em que um dos sujeitos é uma pessoa colectiva pública e o respectivo objecto, de acordo com a causa petendi, está sujeito a um estatuto especial de direito público administrativo, pelo que, quer do ponto de vista da tutela jurídica subjectiva, quer do ponto de vista da tutela jurídica objectiva, de que se falará a seguir, tem, sem dúvida, natureza administrativa.”
O mesmo já ficara decidido, entre outros, no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 22.11.2023 de cujo sumário resulta igualmente que, “É da competência da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de uma acção popular proposta por uma Freguesia contra particulares, na qual a autora pede que se declare que um determinado reservatório e tanques e um caminho, pertencem ao respectivo domínio público.”[10]
Na fundamentação desse aresto consta também citação de Ana Raquel Gonçalves Moniz, segundo a qual: “(…) as questões que relevam da garantia dos bens públicos e que têm de ser dirimidas jurisdicionalmente integram-se no âmbito da competência dos tribunais administrativos, porquanto revestem a natureza de questões de Direito Administrativo, (…) - se está em causa a protecção de direitos públicos especialidade que justifica a existência de uma jurisdição igualmente especial implica a atribuição de tais litígios aos tribunais dessa ordem jurisdicional. Aliás, com a reforma de 2002, diferentemente do que sucedia em relação ao ETAF de 1984, tais litígios não se encontram agora retirados pelo legislador à competência dos tribunais administrativos. Ora, como alguma doutrina já observava à luz do regime anterior, parece indubitável consistir esta matéria uma das que estaria, em princípio, incluída no âmbito da Justiça Administrativa, enquadrando-se na cláusula geral de litígios emergentes de uma relação jurídica administrativa, em virtude do particular estatuto a que se encontra submetido o respectivo objecto e que só por razões de política legislativa havia sido subtraída à competência dos tribunais administrativos” (cfr. Direito do Domínio Público, in Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. V, pag. 203/204).”
Nesse aresto convoca-se igualmente o Acórdão desse Tribunal dos Conflitos de 22.11.2022 (Proc nº 01024/22.2T8AGD.S1), no qual, na mesma linha de pensamento, ficou expendido o seguinte, com utilidade para a questão sob apreciação: “(...) não restam dúvidas que com a última reforma da jurisdição administrativa de 2002, entrada em vigor em 01.01.2004, a jurisdição administrativa viu substancialmente alargado o seu âmbito, passando os tribunais administrativos a ser referidos como os tribunais comuns desta jurisdição, o que significa que todos os litígios que versem sobre uma relação jurídica administrativa, que não estejam expressamente atribuídos por lei a outra jurisdição, caem no seu âmbito Cf. neste sentido, vide Vieira de Andrade, obra citada, p. 112 e 113 e Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, obra citada, p. 34.
Ora, é, a nosso ver, o que acontece com os litígios que envolvam, pelo menos, uma entidade pública ou uma entidade privada no exercício de poderes públicos e que versem sobre a qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza, que antes da reforma do contencioso administrativo de 2004, se encontravam expressamente excluídos do âmbito da jurisdição administrativa (cf. artº 4º, nº1 e) do ETAF/84), mas que depois daquela reforma passaram a integrar o âmbito da jurisdição.
Aliás, diríamos que é esse o seu campo próprio, atento a natureza pública do bem objecto dessa relação jurídica e o consequente estatuto de direito público (administrativo) desse bem, também denominado «estatuto de dominialidade».
Portanto, se bem que tais questões não estejam expressamente referidas no nº1 do artº4º do ETAF, o certo é que deixaram de integrar as alíneas deste preceito que respeitam à delimitação negativa da jurisdição e que integram os seus nº2 e 3.
E não existindo, hoje, qualquer outra norma que as exclua do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, elas cairão, necessariamente, no âmbito da cláusula geral do artº1º nº1 do ETAF, verificados os demais pressupostos da relação jurídica administrativa.”
Por conseguinte, atento o pedido de reconhecimento da dominialidade de um bem público, a configuração da causa de pedir, e a natureza de entidade pública do Réu no caso sob apreciação, estando-se perante ação popular instaurada contra um Município para defesa de um caminho que a Apelante alega ser bem do domínio público, estamos perante uma relação jurídica administrativa, para cujo conhecimento a competência material está atribuída à jurisdição administrativa e fiscal, sendo os Tribunais judiciais cíveis absolutamente incompetentes, em razão da matéria, para a julgar.
Em suma, ainda que com fundamentação não coincidente, confirmamos a decisão recorrida de absolvição do Apelado da instância, por verificação da excepção dilatória da incompetência absoluta, em razão da matéria, dos Tribunais Judiciais, considerando-se tal competência atribuída aos Tribunais Administrativos e Fiscais.
**
V. DECISÃO:
Em razão do antes exposto, acordam os Juízes deste Tribunal da Relação do Porto, em julgar improcedente o presente recurso de apelação, confirmando-se a decisão recorrida de absolvição da instância do Apelado por incompetência absoluta, em razão da matéria, dos tribunais judiciais.
Custas a cargo da Apelante, que ficou vencida.
Notifique.
Porto, 14.07.2026
Maria da Luz Teles Meneses de Seabra
(Relatora)
Anabela Andrade Miranda
(1ª Adjunta)
Artur Dionísio Oliveira
(2º Adjunto)
Maria da Luz Teles Meneses de Seabra
(Relatora)
Anabela Andrade Miranda
(1ª Adjunta)
Artur Dionísio Oliveira
(2º Adjunto)
(O presente acórdão não segue na sua redação o Novo Acordo Ortográfico)
_______________________
[1] A. Varela, Manual de Processo Civil, pág. 686.
[2] José Lebre de Freitas, CPC Anotado, 2º volume, 3ª edição, pág. 736-737. Vide, ainda, no mesmo sentido, AC RP de 29.06.2015, AC RP de 1.06.2015 ou, ainda, AC RG de 14.05.2015, todos www.dgsi.pt.
[3] Vide, neste sentido, ainda, A. Varela, ob. cit., pág. 690.
[4] Neste sentido, entre outros, Ac STJ de 30.11.2021, Proc. Nº 760/19.5 T8PVZ.P1.S1 e Ac STJ de 16.11.2021, Proc. Nº 2534/17.9T8STR.E2.S1, www.dgsi.pt
[5] A. Abrantes Geraldes e Outros, ob, cit, pág. 22-23
[6] Ac STJ de 21.09.2010, proc. Nº 1096/08.2TVPRT.P1.S1, www.dgsi.pt; A Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luis Filipe Pires de Sousa, CPC Anotado, Vol. I, pág. 679
[7] Ac STJ de 23.01.2024, Proc. Nº 493/23.8T8VNG.P1.S1, www.dgsi.pt
[8] Prof Dr paulo Otero, A Acção Popular: configuração e valor no actual Direito Português, OA
[9] Proc nº 0850/24.2T8AMT.P1.S1, www.dgsi.pt
[10] Proc nº 103/23, www.dgsi.pt