Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 0151255 |  |
TRIBUNAL COMPETENTE
REVERSÃO DE PRÉDIO RÚSTICO
CPC95 ART66.
LOTJ99 ART18 N1 N2.
Da decisão proferida no processo de procedimento cautelar n.º .../.. - T. J da comarca de Cabeceiras de Basto que "N....., L.da", com sede na Vila e concelho de ....., moveu contra a "Câmara Municipal de .....", com sede na Vila e concelho de ..... - que julgou incompetente em razão da matéria o Tribunal judicial da comarca de Cabeceiras de Basto para conhecer da acção e indeferiu a providência requerida, recorreu a requerente "N....., L.da", que alegou e concluiu do modo seguinte:
1. O Tribunal competente para julgar providência cautelar que vise acautelar o direito de reversão de uma parcela expropriada por utilidade pública é o Tribunal Comum e da situação dos bens.
2. A Acção, de que a providência cautelar é dependência, não tem de ser forçosamente uma acção judicial, um pleito proposto em tribunal; pode ser também uma providência administrativa.
3. Deve, por consequência, dar-se provimento ao presente agravo, por procederem as conclusões apresentadas, revogado-se a douta decisão recorrida, a qual violou, além das disposições legais supra citadas, o artigo 668.º/1/ al. c).
Contra-alegou o Município de Cabeceiras de Basto pedindo a manutenção do decidido e o Ex.mo Juiz manteve a decisão recorrida.
Colhidos os vistos cumpre decidir.
Com interesse para a decisão do recurso estão assentes os factos seguintes:
1. "N....., L.da", com sede na Vila e concelho de ....., moveu providência cautelar não especificada contra a "Câmara Municipal de .....", pedindo que se intime a requerida para se abster da prática de quaisquer actos que alterem o actual estado da parcela de terreno, com a área de 14 105 m2, expropriada à requerente e a destacar do prédio inscrito na matriz predial rústica da freguesia de ..... sob o n.º ..... e descrito na C.R.P. sob o n.º ..... .
A fundamentar a sua pretensão alega:
2. Por despacho de 25/08/1998, publicado no D.R. – II Série – de 27/08/1998, a pedido da a “Câmara Municipal de .....”, foi declarada a utilidade pública, atribuindo carácter urgente à expropriação, de uma parcela de terreno, coma área de 14 105 m2, pertencente à requerente e a destacar do prédio inscrito na matriz predial rústica da freguesia de ..... sob o n.º ..... e descrito na C.R.P. sob o n.º ..... .
3. A expropriação teve por fim a execução da obra de urbanização da ....., integrada no Plano de Pormenor da ..... .
4. Não tendo havido acordo foi o processo remetido ao Tribunal Judicial da comarca de Cabeceiras de Basto e, por despacho de 04.05.1999, foi adjudicada à entidade expropriante a parcela expropriada.
5. Acontece que a expropriante apenas executou, no decorrer do mês de Maio de 1999, parte da 1.ª fase, mais concretamente o parque de estacionamento para 30 viaturas. Desde essa altura nunca mais a expropriante executou qualquer obra na parcela de terreno expropriada, nem após a data da adjudicação proferida pelo Ex.mo Juiz do Tribunal Judicial da comarca de Cabeceiras de Basto.
6. Pretendendo exercer o seu direito de reversão do prédio expropriado ao abrigo do disposto no art.º 5.º e 74.º do C.E, a requerente, em 20.06.01, requereu ao Ministro do Ambiente e da Administração do Território a reversão desta parcela de terreno em causa.
7. Tem a requerente receio de que, conhecendo a "Câmara Municipal de ....." deste pedido assim feito ao Ministro do Ambiente e da Administração do Território, realize na parcela em questão obras ou trabalhos que alterem o actual estado de abandono, inutilizando o efeito útil do exercício do direito de reversão e o consequente processo de adjudicação judicial.
8. O Ex.mo Juiz, com o fundamento em que, nos termos do disposto no n.º1 do art.º 74.º do C.E./99 (Lei n.º 168/99, de 18/09), "a reversão a que se refere o art.º 5.º é requerida à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação... e que, conforme se retira dos artigos 12.º e 13.º da Lei em questão, a entidade competente é sempre pública, ou o Governo ou a autarquia, a decisão da reversão cabe a um destes órgãos, da qual se pode recorrer para os Tribunais Administrativos, julgou incompetente em razão da matéria o Tribunal Judicial da comarca de Cabeceiras de Basto para conhecer deste pedido.
9. É desta decisão de que se recorre.
Passemos agora á análise das censuras feitas à decisão recorrida nas conclusões do recurso, considerando que é por aquelas que se afere da delimitação objectiva deste (artigos 684.º, n.º 3 e 690.º, n.º 1, do C.P.C.).
A questão posta no recurso é a de saber se o tribunal comum é o competente em razão da matéria para conhecer da pretensão que tem por fim obstar a que o requerido " Município de ....." proceda a quaisquer actos que alterem o actual estado da parcela de terreno expropriada e relativamente à qual foi já accionado o pedido de reversão deste imóvel perante o Ex.mo Sr. Ministro do Ambiente e da Administração do Território.
I - O princípio contido no artigo 66.º do Cód. Proc. Civil e também consignado no artigo 18.º, n.º 1 e 2, da L.O.T.J. (Lei 3/99, de 13.01) é o de que são da competência do tribunal comum as causas não atribuídas por lei a alguma jurisdição especial.
Teremos, assim, que indagar se a acção envolve matéria cuja apreciação seja da competência dos tribunais do contencioso administrativo, por aplicação do disposto no art.º 220.º da Lei n.º 235/86, de 18/08.
Em princípio a competência jurisdicional para conhecer dos pleitos suscitados pela actividade que a Administração desenvolve nos termos e pelas formas próprias do direito privado, pertence aos tribunais judiciais. Se se estiver perante um acto administrativo, definitivo e executório, a regra é a impugnação nos tribunais administrativos; a excepção, a insusceptibilidade de recurso e a necessidade de propor acções nos tribunais civis - Prof. Marcelo Caetano; Manual do Direito Administrativo, Vol. II, pág. 1344/1345.
Para sabermos se a recorrente usou a via judicial adequada para fazer valer o direito que alega ter, necessário se torna saber qual a natureza do acto que pretende ver acautelado com a providência que vem requerer : - acto de gestão pública ou acto de gestão privada.
O primeiro é da competência dos tribunais administrativos e o segundo dos tribunais comuns.
"São actos de gestão privada, de modo geral, aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitas às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares. São actos em que o Estado ou pessoa pública intervém como simples particular, despido do seu poder público" - Prof. Antunes Varela; Obrigações; I Vol.; pág. 540. "O direito privado regula as relações jurídicas estabelecidas entre particulares ou entre particulares e o Estado ou outros entes públicos, mas intervindo o Estado ou esses entes públicos em veste de particular, isto é, despidos de "imperium" ou poder soberano" - Prof. Mota Pinto; Teoria Geral; pág. 16. É que nem sempre a Administração surge com a mesma roupagem perante os particulares: umas vezes aparece em posição de desigualdade e outras vezes de igual para igual.
Na primeira hipótese a Administração actua em situação de privilégio, de supremacia, não necessitando de socorrer-se da via judicial para satisfazer as necessidades que a lei lhe impõe realizar; satisfá-las com a sua própria força e autoridade, ainda que contra a vontade dos particulares, eventualmente discordantes - Prof. Afonso Queirós; Direito Administrativo; pág. 66/67. Na segunda hipótese a Administração tem a posição de um simples particular e a sua acção é regulada pelo direito privado, isto é, sem qualquer privilégio.
II - O direito de reversão, retrocessão eventual ou retroversão é definido por José Osvaldo Gomes (in expropriações por utilidade pública; pág. 397) como o poder legalmente conferido ao expropriado de readquirir o bem objecto de expropriação, em regra mediante a restituição ao beneficiário da expropriação ou entidade expropriante da indemnização que lhe foi atribuída ou outro valor, quando o bem não tenha sido aplicado aos fins indicados no acto da declaração de utilidade pública ou essa aplicação tenha cessado.
A expropriação só é consentida pelo nosso ordenamento jurídico quando, através dela, se vai prosseguir um fim de utilidade pública concretamente identificado no acto em que se anuncia esse especial interesse da comunidade. Deixando de se poder exigir ao bem expropriado a prossecução da utilidade pública que antes lhe foi conferida, deverá o bem expropriado voltar ao domínio patrimonial do expropriado, deste modo se fazendo repor a situação que antes existia em virtude de nada justificar a continuação daquela forçada modificação operada em relação ao titular do direito abrangido pela expropriação - o direito de reversão visa "por um lado, moralizar a actuação da Administração na efectiva utilização do bem expropriado para o fim de utilidade pública que esteve presente na respectiva declaração e, por outro, possibilitar aos particulares expropriados a recuperação dos bens que não sejam aplicados ao fim que determinou a expropriação" (preâmbulo do C.E./91).
E como vai o expropriado exercer o direito de reversão que pensa deter?
- Terá que formular este mesmo pedido perante a entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respectiva competência, como o impõe o art.º 70.º n.º1, do C.E./99.
Quer isto dizer que, quem vai apreciar esta pretensão e decidir se ela tem ou não cabimento é a entidade que declarou a utilidade pública do bem expropriado, ou seja, quem vai autorizar ou denegar a reversão é, no nosso caso ", o Ex.mo Ministro do Ambiente e da Administração do Território, para quem a requerente/recorrente já se dirigiu com esse intuito, como disse.
Este procedimento, porque provirá de uma autoridade estatal, que vai tomar uma resolução que, não sendo controlada pelo particular, isto é, não pode o expropriado influenciar aquela autoridade pública na sua atitude decisória, é um acto de gestão pública, enquadrado no âmbito do designado "jus imperii", no exercício de uma função soberana.
Circunscrita a este aspecto, isto é, falando apenas da fase administrativa, a decorrer perante a entidade expropriante (v. artigos 70.º a 72.º do CE 99), o exercício do direito de reversão tem natureza administrativa e arredada, por isso, da competência dos tribunais comuns e o caminho a seguir para reagir contra ele será o recurso contencioso de anulação.
III- A providência cautelar pretendida pela recorrente insere-se na legitimação da defesa do direito de reversão no seu contexto geral, abrangendo tanto a fase administrativa (a decorrer perante a entidade expropriante - artigos 70.º a 72.º) como a fase judicial (a processar-se no tribunal judicial competente - artigos 73.º a 75.º).
E está a pretensão assim gizada fora do conhecimento dos tribunais comuns em virtude de o direito de reversão que a requerente pretende acautelar ainda se encontra naquela 1.ª fase ?
- Vamos procurar demonstrar que esta circunstância não vai atrapalhar a apreciação do pedido da requerente.
IV- A requerente/agravante moveu contra o Município agravado providência cautelar, denominada de providência cautelar não especificada no Código de Processo Civil anterior (art.º 399.º) e, actualmente, cognominada de procedimento cautelar comum (art.º 381.º) e cujos pressupostos para a sua atendibilidade são sensivelmente idênticos, antes e depois da reforma operada pelo D.L. 329-A/95, de 12/12, em vigor desde 01/01/1997.
Através desta providência assevera a requerente que, pretendendo exercer o seu direito de reversão do prédio expropriado e tendo requerido já ao Ex.mo Sr. Ministro do Ambiente e da Administração do Território a reversão desta parcela de terreno em causa, conhecendo a "Câmara Municipal de ....." deste pedido, tem a requerente receio de que a requerida realize na parcela em questão obras ou trabalhos que alterem o actual estado de abandono, inutilizando o efeito útil do exercício do direito de reversão e o consequente processo de adjudicação judicial.
Esta pretensão não pode deixar de se enquadrar na disciplina prescrita relativamente ao procedimento cautelar comum regulado nos artigos 381.º e segs. do C.P.Civil e o que se estatui nos artigos 70.º a 75.º do C.E. não lhe é hostil, se tivermos em atenção que a prerrogativa que a requerente pretende preservar é o direito de reversão na sua inteira dimensão, ou seja, embora já esteja a ser exercido na primeira fase (fase administrativa), o pressuposto da pretensão assim deduzida no procedimento cautelar acaba e só tem o seu efeito útil na denominada segunda fase (fase judicial).
É que, tendo de configurar a pretensão deduzida como se esse direito já exista realmente - "a providência cautelar é emitida na pressuposição ou na previsão da hipótese de vir a ser favorável ao autor a decisão a proferir no processo principal" (Abílio Neto; C.P.Civil Anot.; pág. 522) - não podemos olvidar que, se é na fase judicial que se irá demonstrar a justeza do direito invocado, a concessão do direito de reversão a definir pela entidade pública é apenas o primeiro passo destinado a obter esse desiderato e é no caminho que se lhe vai seguir, nos tribunais comuns, que tal direito melhor se irá concretizar e torná-lo real efectivo.
Deste modo, não fere a lógica da razão, nem a primazia da rigorosa elaboração conceptual a ela ligada, que o procedimento cautelar destinado a salvaguardar a utilidade do direito de reversão, incida e se encadeie numa destas fases – administrativa ou judicial – propensa a garantir o direito de reversão que a requerente apregoa.
V – Este entendimento também não é rebatido pelos termos em que é estatuído o regime legal acomodado para procedimento cautelar comum, de modo a entender-se que esta disciplina se aplica ao caso “sub judice”.
Dispõe o artigo 383.º do Cód. Proc. Civil:
1. O procedimento cautelar é sempre dependência da causa que tenha por fundamento o direito acautelado e pode ser instaurado como preliminar ou como incidente de acção declarativa ou executiva.
2. Requerido antes de proposta a acção, é o procedimento apensado aos autos desta, logo que a acção seja instaurada; e se a acção vier a correr noutro tribunal, para aí é remetido o apenso, ficando o juiz da acção com exclusiva competência para os termos subsequentes à remessa.
- Interpretar a lei é tarefa que tem por objectivo a descoberta do seu exacto e preciso sentido, partindo-se do elemento literal para se ajuizar da "mens legislatoris" e tendo-se sempre em conta que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (art.º 9.º n.º 3 do C.C.): A letra não é só o ponto de partida, é também um elemento irremovível de toda a interpretação. O texto funciona também como limite de busca do espírito (Oliveira Ascensão; O Direito, Introdução e Teoria Geral; pág. 350).
Pode, porém, acontecer que o intérprete se aperceba de que o legislador foi infeliz no modo como se exprimiu, que o seu pensamento foi atraiçoado pelos termos utilizados na redacção da lei, dizendo menos do que pretendia. Quando tal ocorrência acontecer ter-se-á de alargar o seu conteúdo até onde o legislador desejava ter querido chegar.
O intérprete concluirá assim fazendo recurso aos elementos racional ou lógico (argumento ad maiori ad minus - a lei que permite o mais, permite o menos) e teológico ( ratio legis - a razão de ser da norma).
O elemento filológico de interpretação, tirado do sentido das palavras que integram o texto do preceituado no n.º 1 e 2 do artigo 383.º do Cód. Proc. Civil, leva o intérprete a concluir que a "acção" ou "causa" a que aí alude o legislador é uma acção ou causa proposta num tribunal judicial, como é regra geral, comummente aceite. Mas se assim é na generalidade dos casos, isso não faz com que assim sempre tenha de ser, isto é, não fica fechada a porta de modo a impedir que o processo de procedimento cautelar não possa ser dependente de outras entidades estranhas ao tribunal comum. Esta proibição não a expressou o legislador e "ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus"...
Também a "ratio" desta diligência processual nos assinala no sentido de que o procedimento cautelar comum se deve estender também à protecção do cidadão comum posto perante o iminente perigo de lesão do seu direito mesmo que esse prejuízo provenha de uma acção provinda de um ente munido com poder público.
Na verdade, esta garantia oferecida ao indivíduo, caracterizada pela oportunidade que lhe é concedida de se poder opor a que seja violado o seu direito em consequência de não poder recorrer em tempo útil à "domus justitiae", justifica que esta prerrogativa lhe esteja assegurada sempre e em qualquer situação onde se veja o perigo de dano do seu direito e seja quem for a entidade que esteja a molestar o seu direito, quer seja uma entidade pública, quer seja um simples particular a ele equiparado.
Não se entenderia muito bem que, reconhecendo-se, embora, ao expropriado o direito de reversão sobre o prédio expropriado, não se lhe fosse concedida também a tutela jurídica geral de que desfruta o comum indivíduo. A este propósito lembremos o que se diz no relatório do Dec. Lei n.º 329-A/95, de 12.12 acerca do procedimento cautelar comum: " instituiu-se, por esta via, uma verdadeira acção cautelar geral para a tutela provisória de quaisquer situações não especialmente previstas..."). A presente acção, podendo apensar-se ao procedimento administrativo já em andamento no Ministério do Ambiente e da Administração do Território, é para ela competente o Tribunal Judicial de Cabeceiras de Basto.
Pelo exposto, concedendo-se provimento ao agravo, revoga-se a decisão recorrida e, julgando-se competente em razão da matéria o Tribunal Judicial de Cabeceiras de Basto, determina-se que o processo de procedimento cautelar prossiga a sua legal tramitação.
Sem custas – art.º 2.º, n.º1, al. e), do C.C.Judiciais.
Porto, 29 de Outubro de 2001
António da Silva Gonçalves
António José Pinto da Fonseca Ramos
José da Cunha Barbosa