Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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INFRACÇÃO RODOVIÁRIA
AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
GOVERNADOR CIVIL
COMPETÊNCIA
DELEGAÇÃO DE PODERES
IRREGULARIDADE
CPA91 ART29 N1 ART35 N1 ART38.
DESPACHO DO MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA 17/95 DE 1995/11/28 IN DR IIS 1995/12/19.
O facto de o Vice-Governador Civil não ter mencionado a sua qualidade de delegado constitui irregularidade formal que deve considerar-se sanado com a interposição do recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa, na qual o recorrente demonstrou ter conhecimento de que aquela entidade não tinha agido no uso de competência própria ou originária.
I
1. Nos autos de contra-ordenação n.º ....., por decisão de 10 de Outubro de 2000, do Vice-Governador Civil do Distrito de ....., foi o arguido José ..... condenado numa coima no montante de 15 000$00 e na sanção acessória da inibição de conduzir pelo período de 60 dias, pela prática da contra-ordenação prevista no artigo 61.º, n.º 5, do Código da Estrada.
2. O arguido interpôs recurso de impugnação, pedindo que fosse decretada:
- a anulabilidade da decisão recorrida, por o Vice-Governador Civil de ..... ser entidade incompetente para decidir da aplicação de sanções por infracção às disposições do Código da Estrada,
- subsidiariamente, a suspensão da pena acessória de inibição de conduzir, fixando-se a coima no mínimo,
- a título duplamente subsidiário, a suspensão da sanção acessória acompanhada da prestação de caução de boa conduta.
3. O recurso foi remetido ao Tribunal Judicial de ....., onde, como processo de contra-ordenação, recebeu o n.º .../..., do ... Juízo.
4. Após julgamento, por sentença de 21 de Março de 2002, foi julgada improcedente a invocada falta de competência da entidade recorrida, e foi decidido manter a condenação do arguido na coima e na sanção acessória aplicadas, sendo, porém, esta suspensa pelo período de 10 meses.
5. Inconformado, o arguido veio interpor recurso da sentença, rematando a motivação apresentada com a formulação das seguintes conclusões:
«1. A entidade recorrida, o Vice-Governador Civil de ....., é entidade incompetente para decidir da aplicação de sanções por infracção às disposições do Código da Estrada.
«2. Com efeito, o acto de subdelegação ao abrigo do qual a competência foi exercida (e que foi publicado no DR II Série, em 10 de Janeiro de 2000, Despacho n.º 680/2000) é inválido por preterição de um requisito legal: a autorização expressa da primeira entidade delegante.
«3. E a Constituição da República Portuguesa é muito rígida nesta matéria dos direitos dos administrandos: nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na Lei.
«4. Havendo incompetência da entidade recorrida, o acto praticado é inválido.
«5. Por outro lado, a competência para aplicação de contra-ordenações pertence, a título de competência própria, ao Ministro da Administração Interna (artigo 35.º, n.º 2, do DL n.º 433/82, alterado pelo DL n.º 244/95) e não ao Vice-Governador Civil, que tem apenas uma competência subdelegada.
«6. Fez, assim, o Meritíssimo Juiz a quo errada interpretação do disposto no artigo 29.º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo (CPA), ao considerar que o Vice-Governador Civil tinha competência própria para a aplicação de contra-ordenações, quando se tratava de uma competência meramente subdelegada.
«7. E quanto à subdelegação de competências era aplicável o disposto no artigo 36.º, n.º 1, do CPA – isto é, a necessidade de autorização do primeiro delegante, para que se operasse validamente a subdelegação – e não o disposto no artigo 35.º, ou seja o disposto quanto a delegação de competências, como vem referido na sentença (onde se lê: “são três os requisitos da delegação de competência”).
«8. Os requisitos da delegação em nada interferem com a questão que se põe à consideração do tribunal, sendo os pressupostos da subdelegação que estão em causa (sendo que uns e outros não se identificam).
«9. Acresce que a subdelegação faz-se por referência a pessoas físicas e não a órgãos. De facto, o mesmo autor que sustenta que, para haver delegação ou subdelegação, é necessária a existência de dois órgãos distintos (Freitas do Amaral), defende também que os órgãos distinguem-se pelas pessoas físicas que, em determinado momento, ocupam um lugar na Administração.
«10. Por fim, a decisão padece de vício de invalidade por não mencionar a sua qualidade no uso da delegação ou subdelegação.
«11. Foram assim violadas, nomeadamente, as normas ínsitas nos artigos 29.º, n.º 1, 36.º, n.º 1, e 38.º do CPA.»
6. Admitido o recurso e efectuadas as legais notificações, apresentou resposta o Ministério Público no sentido de ser negado provimento ao recurso.
7. Nesta instância, o Exm.º Procurador-Geral Adjunto pronunciou-se no sentido de que o acto (aplicação de coima e sanção acessória) foi praticado por entidade incompetente o que determina a sua invalidade.
8. Cumprido o disposto no artigo 417.º, n.º 2, do Código de Processo Penal não foi apresentada resposta.
9. Efectuado exame preliminar e colhidos os vistos, prosseguiram os autos para audiência que se realizou com observância do formalismo legal, como a acta documenta.
II
1. No caso este tribunal conhece apenas de direito (artigo 75.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, que aprovou o Regime Geral das Contra-ordenações [Alterado pelos Decretos-Leis n.os 356/89, de 17 de Outubro, e 244/95, de 14 de Setembro, e pela Lei n.º 109/2001, de 24 de Dezembro]).
De acordo com as conclusões da motivação, que delimitam o objecto do recurso (artigo 412.º, n.º 1, do CPP), a questão trazida à discussão neste tribunal consiste em saber se o acto de aplicação da coima e da sanção acessória é inválido, em primeira linha, por incompetência do Vice-Governador Civil, secundariamente, por não mencionar a sua qualidade no uso da delegação ou subdelegação.
2. Com antes se viu, a decisão de aplicação da coima e da sanção acessória ao recorrente foi proferida pelo Vice-Governador Civil do distrito de ..... .
A primeira questão que cabe decidir, tal como emerge das conclusões da motivação, está em saber se detinha competência para o efeito.
2.1. Nos termos do artigo 33.º do Decreto-lei n.º 433/82, o processamento das contra-ordenações e a aplicação das coimas competem às autoridades administrativas.
Na definição da competência em razão da matéria, dispõe o artigo 34.º que «a competência em razão da matéria pertencerá às autoridades determinadas pela lei que prevê e sanciona as contra-ordenações» (n.º 1) e que «no silêncio da lei serão competentes os serviços designados pelo membro do Governo responsável pela tutela dos interesses que a contra-ordenação visa defender ou promover» (n.º 2).
O Ministro da Administração Interna, pelo despacho n.º 17/95, de 28-11-95, publicado no Diário da República, II Série, de 19 de Dezembro de 1995, atribuiu a competência para aplicação de coimas e sanções acessórias ao Governador-Civil do distrito em que se tiver consumado a infracção ou ao Director-Geral de Viação [O n.º 2 desse despacho é do seguinte teor:
«2 – A decisão sobre aplicação das sanções por infracção às disposições do Código da Estrada compete às seguintes entidades:
a) Ao governador civil do distrito em que foi cometida a infracção, se se tratar de contra-ordenação muito grave e em todos os casos em que tenha sido apresentada defesa, nos termos do n.º 3 do artigo 155.º do Código da Estrada;
b) Ao director-geral de Viação, nos casos restantes.»].
Se bem interpretamos o n.º 2 do artigo 34.º, aí não se verifica uma atribuição da competência para o processamento das contra-ordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias ao membro do Governo responsável pela tutela dos interesses que a contra-ordenação visa defender ou promover; do que se trata é de habilitar o membro do Governo responsável pela tutela dos interesses que a contra-ordenação visa defender ou promover a definir, no silêncio da lei, os serviços competentes para o processamento das contra-ordenções e a aplicação das coimas e das sanções acessórias.
A ser assim, como nos parece que é, o despacho antes referido do Ministro da Administração Interna não consubstancia um despacho de delegação de poderes (o artigo 34.º, n.º 2, não lhe atribui a competência para o processamento das contra-ordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias) mas um despacho de atribuição de competência.
A delegação de poderes, concebida como instrumento da desconcentração administrativa, é, no Código do Procedimento Administrativo (artigo 35.º, n.º 1) o acto pelo qual um órgão, legalmente habilitado para o efeito, permite que outro órgão ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matéria. «Ou seja, e segundo a doutrina hoje mais generalizada, trata-se de um acto pelo qual um órgão transfere para outro o poder de exercício normal de uma competência cuja titularidade lhe pertence (primária ou originariamente).» [Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, Livraria Almedina, Coimbra, 1998, p. 210].
Pelo despacho referido, o Ministro da Administração Interna não transferiu para o Governador Civil de ..... o exercício de uma competência cuja titularidade, primária ou originariamente lhe pertencia.
Esse despacho consubstancia, antes, uma definição de competência, material e territorial, dos Governadores Civis.
Nos termos do artigo 29.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo, a competência é definida por lei ou por regulamento.
Assim, a competência administrativa é fixada por lei ou por acto por ela habilitado.
Ora, o artigo 34.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 433/82, habilitou, justamente, o Ministro da Administração Interna a, no silêncio da lei, designar competentes os governadores civis para o processamento das contra-ordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias no âmbito do Código da Estrada; o despacho referido foi emitido em conformidade com a definição da competência subjectiva e objectiva para a sua emissão contida no artigo 34.º, n.º 2.
Neste entendimento, a competência dos governadores civis é uma competência originária ou directa, no sentido de competência adquirida por força da lei ou por acto por ela habilitado, e não uma competência derivada ou indirecta, no sentido de competência delegada pelo órgão a que a lei primariamente a tenha reconhecido [Para mais desenvolvimentos sobre os conceitos referidos, cfr. Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Volume I, Lex, Lisboa, 1999, p. 186].
2.2. Nos termos do n.º 3 do artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 433/82, os dirigentes dos serviços aos quais tenha sido atribuída a competência a que se refere o n.º 2 do mesmo artigo podem delegá-la nos termos gerais, nos dirigentes de grau hierarquicamente inferior.
Enquanto o n.º 2 se reporta à atribuição de competência, o n.º 3, esse sim, refere-se à delegação de competência.
A delegação de competência ou delegação de poderes, já antes definida, é uma das formas de aquisição da competência, como já aludimos.
O Governador Civil de ....., pelo despacho n.º 680/2000, de 15-11-1999, publicado no Diário da República, II Série, de 10 de Janeiro de 2000, delegou a sua competência originária ou directa em matéria de aplicação de sanções às infracções das disposições do Código da Estrada, prevista na alínea a) do n.º 2 do despacho n.º 17/95 do Ministro da Administração Interna, no Vice-Governador Civil.
De acordo com o artigo 35.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo: «os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um acto de delegação de poderes, que outro órgão ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matéria».
Habilitado legalmente (artigo 34.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 433/82), o Governador Civil de ..... procedeu em conformidade com o que dispõe o artigo 35.º do Código do Procedimento Administrativo, obedecendo o acto de delegação aos requisitos especificados nos n.os 1 e 2 do artigo 37.º do mesmo Código.
Improcede, portanto, a tese do recorrente da incompetência do Vice-Governador Civil por assentar no pressuposto de se tratar de acto praticado por subdelegação de poderes quando, no caso, no nosso entendimento, aliás, coincidente com o do Ministério Público na 1.ª instância, se trata de acto praticado por delegação de poderes.
2.3. Suscita o recorrente, ainda, a questão da invalidade da decisão por o Vice-Governador Civil não mencionar a sua qualidade no uso da delegação ou subdelegação.
Dispõe o artigo 38.º do Código do Procedimento Administrativo, sob a epígrafe «Menção da qualidade de delegado ou subdelegado»:
«O órgão delegado ou subdelegado deve mencionar essa qualidade no uso da delegação ou subdelegação.»
O Vice-Governador Civil efectivamente não mencionou a sua qualidade de delegado.
A exigência da menção da sua qualidade de delegado ou subdelegado, pelo autor do acto praticado ao abrigo de delegação ou subdelegação, que o delegado ou subdelegado devem inscrever nos actos que praticam, permite aos destinatários destes determinar, no caso de contra eles pretenderem reagir, quais os meios de que devem ou podem servir-se para o efeito, uma vez que o regime de oposição aos actos da competência delegada de órgãos administrativos não é o mesmo que cabe dos actos da sua competência originária ou própria [Mário Esteves de Oliveira et alii, Código cit., p. 226].
«A falta de menção da delegação ou subdelegação no acto praticado ao seu abrigo não implica necessariamente a sua invalidade, como, aliás, se tinha por doutrinalmente e jurisprudencialmente adquirido no regime anterior. Confronte-se, a título meramente exemplificativo, o Acórdão do STA (Pleno) de 3.IX.93, recurso n.º ....., onde se escreveu que “a falta de menção do título de competência, nos actos praticados por delegação de poderes, constitui irregularidade formal, que deverá considerar-se sanada segundo o regime das formalidades essenciais...”, desde que não haja prejuízo de impugnação por parte do recorrente.
«Posição que, registe-se, não se alterou com a entrada em vigor do CPA, como se sustentou no Acórdão da 1.ª secção, de 18.I.96 (AD n.º 412, pág. 449).
«Assim, se não foi mencionada a delegação existente – ou se, porventura, se omitiu tal menção ao notificar ou publicar o acto praticado -, abre-se ao interessado a possibilidade de exercer, nos prazos legais, os meios de impugnação processualmente adequados aos actos praticados sob tal regime, contando-se os mesmos a partir do momento em que tiver conhecimento oficial de o acto ter sido, afinal, praticado ao abrigo da delegação.» [Ibidem].
Portanto, a irregularidade verificada, no caso, mostra-se sanada com a interposição do recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa no qual o recorrente demonstrou ter perfeito conhecimento de que o Vice-Governador Civil não tinha agido no uso de competência própria ou originária.
III
Concluindo pela validade do acto de aplicação da coima e da sanção acessória, julgamos improcedente o recurso e confirmamos, embora com os fundamentos expostos, a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente, com taxa de justiça de 2 UC (artigos 93.º e 94.º do Decreto-Lei n.º 433/82).
Porto, 20 de Novembro de 2002
Isabel Celeste Alves Pais Martins
David Pinto Monteiro
Agostinho Tavares de Freitas
José Casimiro da Fonseca Guimarães