Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 1472/12.6TBVRL.P1 |  |
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL
PESSOA COLECTIVA DE DIREITO PRIVADO
COMPETÊNCIA
II - Os Tribunais Administrativos são competentes para julgar as acções para efectivar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas de direito privado quando lhes for aplicável o regime específico da responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos (art. 4º, 1) do ETAF).
III – O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas (aprovado pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro) é aplicável às pessoas colectivas de direito privado “… por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que estejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo” (art. 5º, n.º 1 da referida Lei 67/2007, de 31 de Dezembro).
IV –No âmbito da jurisdição administrativa, desde que uma dada acção tenha por objecto um facto imputável a uma pessoa colectiva pública e na mesma relação jurídica se encontre envolvido um particular, a acção pode ser dirigida também contra este particular.
Acordam no Tribunal da Relação do Porto
I – Relatório
Recorrente(s): “B… S.A.”;
Recorrido(s): “C…”, “D…” e Instituto de Conservação da Natureza, I.P.
Tribunal Judicial de Vila Real – 1º Juízo
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B…, S.A., com sede na …, freguesia …, ….-…1 Vila Real, veio instaurar a presente acção declarativa de condenação, sob a forma sumária, contra C…”, “D…” e Instituto de Conservação da Natureza, I.P. pedindo que na procedência da acção, sejam as RR. condenadas, solidariamente, a liquidar à A. a quantia de 5.145,00 €, a título de danos patrimoniais com a recuperação do relvado, acrescidos de juros de mora à taxa legal desde a citação até integral e efetivo pagamento; sejam as RR. condenadas, solidariamente, a liquidar à A. a quantia referente ao valor do custo da água para rega durante a germinação da relva, durante 24 horas por dia pelo período de 3 semanas, cujo valor concreto ainda não foi possível apurar com rigor e exatidão, mas cuja liquidação se relega para execução de sentença e no que as RR. devem, desde já ,ser condenadas a liquidar, tudo acrescido de juros de mora à taxa legal desde a citação até integral e efetivo pagamento; sejam as RR. condenadas, solidariamente, a liquidar à A. a quantia referente ao valor dos danos sofridos na horta, quantificados em 2 601,60 €, mais o período de privação de uso da horta de 7 meses de espera para crescimento de uma nova, com os necessários trabalhos e aplicação de produtos quantificados em 1 500,00 €, num total de 4 101,60 €, tudo acrescido de juros de mora à taxa legal desde a citação até integral e efetivo pagamento; sejam as RR. condenadas, solidariamente, a liquidar à A. a quantia referente ao valor dos danos sofridos no viveiro e pomar, quantificados no montante total de 13 068,00 €, tudo acrescido de juros de mora à taxa legal desde a citação até integral e efetivo pagamento; sejam as rés as RR. condenadas, solidariamente, a liquidar à A. a quantia referente aos prejuízos decorrentes da impossibilitada de receber hóspedes turistas nas suas instalações, durante o período de 16 de Outubro a 24 de Novembro de 2011, cujo valor concreto ainda não foi possível apurar com rigor e exatidão, mas cuja liquidação se relega para execução de sentença e no que as RR. devem, desde já ,ser condenadas a liquidar, tudo acrescido de juros de mora à taxa legal desde a citação até integral e efetivo pagamento; serem as RR. condenadas, solidariamente, a liquidar à A. a quantia de 5 000,00 € pelos danos decorrentes da mera privação de uso da coisa e respetivo direito real de propriedade , tudo acrescido de juros de mora à taxa legal desde a citação até integral e efetivo pagamento; sejam as RR. condenadas no pagamento das custas processuais.
Alega, para tanto, e em essência, ser uma sociedade anónima que se dedica à agricultura, à produção animal, à caça, floresta e pesca, assim como ao ramo de turismo agrícola/rural e hotelaria. A 1ª R. é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, constituída por tempo indeterminado que se dedica à atividade associativa de caça, à gestão e exploração de zonas de caça, de concessões e campos de treino de caça, ao fomento e zelo pelo cumprimento das normas legais sobre caça e pesca, bem como ao fomento dos recursos cinegéticos. A 2ª R. é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, constituída por tempo indeterminado que se dedica à atividade associativa de caça, à gestão e exploração de zonas de caça, de concessões e campos de treino de caça, ao fomento e zelo pelo cumprimento das normas legais sobre caça e pesca, bem como ao fomento dos recursos cinegéticos. O 3º R. é um instituto público pertencente ao Ministério da Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Território, o qual incorporou a antiga Autoridade Florestal Nacional – Direção–Geral dos Recursos Florestais, conforme resulta do artigo 34º, n.º 3, al. h) do Decreto-Lei n.º 7/2012, de 17 de Janeiro. O 3º R. é um organismo estatal que integra a administração direta do Estado e tem como objetivo promover o desenvolvimento sustentável dos recursos florestais e dos espaços associados e ainda dos recursos cinegéticos, apícolas e aquícolas das águas interiores e outros diretamente associados à floresta e às atividades silvícolas, através do conhecimento da sua evolução e fruição, garantindo a sua proteção, conservação e gestão, promovendo os equilíbrios intersectoriais, a responsabilização dos diferentes agentes e uma adequada organização dos espaços florestais, assim como a melhoria da competitividade das indústrias que integram as várias fileiras florestais, bem como a prevenção estrutural, atuando de forma concertada no planeamento e na procura de estratégias conjuntas no domínio da defesa da floresta, assumindo as funções de autoridade florestal nacional.
Alegando ser dona e legítima possuidora dos bens que integram a denominada E…, sita …, …, Vila Real, que é uma quinta onde a A. desenvolve as atividades de turismo rural e produção agrícola, refere que entre os dias 16 de Outubro e 24 de Novembro de 2011, uma família de javalis invadiu e ocupou os prédios da A. supra identificados na E…, os quais causaram diversos estragos que também concretiza; invocando legislação específica respeitante à caça; refere factos concretos para responsabilizar cada uma das três rés, sendo que no que respeita ao 3.º réu, caso se prove que não tenha autorizado medidas de correção ou efetuado diretamente as mesmas, é também responsável pelos danos causados pelas espécies cinegéticas – artigo 115º do D. L. nº 202/2004, de 18 de Agosto, com a nova redação dada pelos Decretos-lei nº 201/2005, de 24 de Novembro e 2/2011, de 6 de Janeiro.
Contestaram as três rés sendo que a D… excepciona a sua ilegitimidade passiva, alegando em resumo a legislação da qual resulta o seu estatuto de associação, sendo que a dado passo configura a acção alegando apenas deter a gestão da referida zona de caça municipal do …, sendo o seu titular e dono de caça municipal o Estado; sendo que o Estado transferiu para outra entidade, no caso a Ré D… a gestão dessa zona, permanecendo “dono” dela; que os titulares das zonas de caça municipais podem ser o Estado ou as entidades para as quais transferiu a respectiva concessão. Prosseguindo, entende que não pode ser responsabilizada por eventuais danos por essas espécies cinegéticas, entendendo nos termos do art.º 26.º do CPC ser parte ilegítima.
Em resposta, a autora impugnou a matéria de excepção, requerendo a intervenção principal provocada do Estado Português, representado pelo Ministério Público, no Tribunal Judicial de Vila Real, a qual foi admitida.
O tribunal recorrido, de modo liminar e previamente à apreciação e decisão de qualquer outra questão, nomeadamente das suscitadas nulidades de citação e excepções, viria a aferir da competência deste Tribunal, em razão da matéria, para conhecer desta acção.
Concluiu, no segmento decisório respectivo, por julgar o Tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer desta acção, e, em consequência, absolveu os réus da instância.
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Inconformada, recorreu da sentença a autora Réu “B…, S.A.” formulando as seguintes CONCLUSÕES:1º O presente recurso foi interposto da decisão judicial proferida nos autos que, em suma, considerou incompetente o Tribunal Judicial de Vila Real, em razão da matéria, para conhecer da presente ação, e cm consequência absolveu os RR. da instância.
2º - Ora, entendemos que tal raciocínio é destituído de razão e fundamento atendendo à interpretação e aplicação da Lei ao caso concreto e ainda revisitando a mais recente jurisprudência nesse sentido.
3º É falso que a relação material controvertida emergente da p.i. deduzida pelo A. seja uma relação de natureza administrativa.
4º - Na verdade, a competência material do tribunal afere-se pela relação jurídica controvertida, tal como é configurada na petição inicial.
5º - Nos termos do disposto no artigo 66° do C.P.C e 211°, n.º 1 da C.R.P., cabem aos tribunais judiciais julgar todas as causas, cujo conhecimento a lei não atribua a outras espécies de tribunais.
6º - Pelo que aos tribunais administrativos cumprirá apenas dirimir os conflitos emergentes de relações jurídicas administrativas.
7º - Nos presentes autos, o A. pretende que os RR. sejam condenados solidariamente no pagamento de uma indemnização pelos prejuízos decorrentes de danos causados em consequência de actos praticados por uma família de javalis, num terreno não cinegético, ou seja, onde é proibido o ato venatório ou de caça.
8º - Ora, acontece que as 1ª e 2ª Rés, são associações de direito privado, sem fins lucrativos, constituídas por tempo indeterminado e que se dedicam à actividade associativa de caça, à gestão e exploração de zonas de caça, de concessões e campos de treino de caça, ao fomento e zelo pelo cumprimento das normas legais sobre a caça e pesca, bem como ao fomento dos recursos cinegéticos.
9º - Tais associações, a saber, a D… e C…, são associações de direito privado nos termos dos artigos 167° e ss. do Código Civil e, consequentemente, regem-se também pelo direito privado, nomeadamente, pela lei comercial (cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. 1, p. 562 a 564).
10° - Pelo que não estamos perante entes públicos, nem perante pessoas de direito privado em relação às quais existem normas legais que as submetam ao regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual aplicável o Estado ou a outras pessoas coletivas de direito público.
11° - Deste modo, não se verifica a alegada incompetência material do 'tribunal Judicial de Vila Real para conhecer os presentes autos.
12º - Ora, a jurisdição traduz o poder de julgar genericamente atribuído dentro da organização do Estado, ao conjunto dos Tribunais, cf. artigo 202° da Constituição da República Portuguesa.
13° A competência em razão da matéria traduz o fracionamento do poder de julgar em função do assunto ou do thema decidendum.
14° Nos termos do disposto no n°1 do artigo 18 da LOFTJ "são da competência dos Tribunais Judiciais as causas que não sejam atribuídas a outras ordens jurisdicionais".
15° A par dos Tribunais Judiciais existem jurisdições especiais - cf. artigos 209° e 212° da C.R.P..
16º - Nos termos do artigo 51°, n.° 1 al. g) do E.T.A.F. "compete aos tribunais administrativos de circulo conhecer das acções sobre contratos administrativos e sobre a responsabilidade das partes pelo seu incumprimento".
17° Acrescenta ainda o artigo 4°, n.° 1, al. f) do E.TAF. que "estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as ações que tenham por objeto: questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público".
18º Importa antes demais salientar que o que está em causa nos presentes autos é apurar se os RR. adotaram ou não quaisquer medidas para evitar ou que evitassem os danos alegados e sofridos pelo A. e como tal apurar ou não a sua responsabilidade por tais prejuízos.
19° Ora a competência jurisdicional do tribunal - maxime competência em razão da matéria afere-se pela relação material controvertida, tal como é apresentada pelo Autor in casu, ação de indemnização no quadro da responsabilidade civil extracontratual - saber se os RR. adotaram as medidas necessárias para evitar os prejuízos sofridos pelo A..
20º A regra da competência dos tribunais da ordem judicial é supletiva ou residual - são da sua competência as causas não atribuídas aos tribunais de outra ordem jurisdicional (artigos 66), 67° do CRC. e 18° da LOFTJ.
21° O âmbito da jurisdição administrativa é definido no artigo 212°, n.° 3 da CRP –“compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento de ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas".
22° Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais - artigo 1.°, n.°1 ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) - Lei 13/2002 de 19/2 com as alterações introduzidas pela Lei 107-D/2003 de 31/12.
23º Incumbe-lhes, em sede de administração da justiça) assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas – artigo 3.° ETAF.
24° Porquanto, nos termos dos artigos 66° do C.PC., 211°, n.° 1 da C.R.P. e 18° da L.O.F.T.J. é materialmente competente para conhecer a presente ação o Tribunal Judicial de Vila Real.
25° Relativamente à 3° Ré, isto é, o Instituto da Conservação da Natureza, I.P., trata-se de um organismo Estatal que integra a administração do Estado e tem como objetivo promover o desenvolvimento sustentável dos recursos florestais e dos espaços associados e ainda dos recursos cinegéticos, apícolas e aquícolas das águas interiores e outros diretamente associados à floresta e às actividades silvícolas, através d conhecimento da sua evolução e fruição, garantindo a sua proteção conservação e gestão, promovendo os equilíbrios intersectoriais, a responsabilização dos diferentes agentes e uma adequada organização dos espaços florestais assim como a melhoria da competitividade das indústrias que integram as várias fileiras florestais, bem como a prevenção estrutural, atuando de forma concertada no planeamento e na procura de estratégias conjuntas no domínio da defesa da floresta, assumindo as funções de autoridade florestal nacional.
26º Portanto, apesar deste Instituto da Conservação da Natureza ser um organismo Estatal, nesta ação em particular, ele é chamado em virtude da sua atuação dentro da esfera privada.
27º Torna-se imperioso distinguir actos de gestão pública e actos de gestão privada, uma vez que, a competência em razão da matéria traduzo fracionamento do poder de julgar em função do assunto ou do thema decidendum.
28º Acrescenta ainda o artigo 4°. n.° 1, al. f) do E.T.A.F. que "estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos as ações que tenham por objeto: questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público".
29º Neste sentido, importa com todo o interesse, determinar que tipo de relação está subjacente nos presentes autos.
30º - O que a Recorrente pretende é ser indemnizada pelos prejuízos que teve em consequência da invasão de uma família de javalis na sua propriedade, sendo que os mesmos entraram para uma zona não cinegética.
31º Ou seja, estamos perante a responsabilidade civil extra-contratual de um organismo do Estado, mas no uso da sua veste privada, ou seja, dentro da esfera do direito privado.
32º Porquanto, a determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção material entre o direito público e o direito privado, sendo uma das questões cruciais, a de saber, qual é a relação jurídica subjacente.
33º Assim, a responsabilidade extra contratual que é atribuída pelo Recorrente 3ª Ré Instituto da Conservação da Natureza, prende-se com o facto de a mesma ter atuado na esfera do direito privado e não no direito público.
34° Conforme nos ensina José Carlos Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa, Lições, Almedina, ternos que delimitar o critério substancial, ou seja, determinar o quê que está em causa na ação.
35° Para tanto, ternos que apurar a noção de relação jurídica administrativa, no seu sentido objectivo, ou seja, saber de que natureza são as relações jurídicas em que intervêm estes entes públicos.
36° Ora, in casu, como já o dissemos, a 3" Ré interveio no âmbito dos seus poderes privados, actuou no domínio da sua gestão e actividade privada.
37º Ainda como ensina José Carlos Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa, Lições, Almedina, "excluem-se em princípio do âmbito substancial da justiça administrativa as questões administrativas de puro direito privado, isto é, as decorrentes da actividade de direito privado da sua capacidade privada (negócios auxiliares, administração do património, gestão de estabelecimentos económicos em concorrência), quer se trate de actividades intencionalmente administrativas, quando ou na medida em que se desenvolvam exclusivamente através de instrumentos jurídico; privatísticos (subvenções, fornecimento de bens e de serviços, gestão de estabelecimentos públicos, intervenções no mercado)."
38° Ora aqui se incluem as actividades desenvolvidas pelo sector público administrativo, mas também aquelas, cada vez mais, que são concedidas a entidades privadas, sejam estas de criação e de direção pública "de mão pública", sejam sociedades particulares.
39º Note-se que o novo ETAF deixou de excluir expressamente da jurisdição administrativa "as questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja uma pessoa de direito público".
40º No entanto, apesar de conter uma cláusula de definição positiva do âmbito da justiça administrativa, também não optou por incluir essas questões, o que significará que estarão excluídas por natureza, sem prejuízo de haver unia atribuição expressa aos tribunais administrativos do julgamento de determinados litígios de direito privado.
41º Assim, para determinar a competência dos tribunais comuns ou dos tribunais administrativos é necessário pensar o mundo jurídico-administrativo em termos de relação jurídica, e não apenas a partir das categorias da actividade da Administração.
42º Unia relação jurídica, enquanto relação social disciplinada pelo direito, pressupõe um relacionamento entre dois ou mais sujeitos, que seja regulado por normas jurídicas, das quais decorrem as posições jurídicas, activas e passivas que constituem o respetivo conteúdo.
43º in casu, o thema decidendum, reporta se sem dúvida, ao direito privado, à responsabilidade civil extra contratual, e às responsabilidades da 3" Ré, enquanto atuante no âmbito da esfera privada e nunca no âmbito da esfera pública.
44º Porquanto, a 3º Ré, actuou no domínio da sua gestão e actividade privada e não pública, pelo que é de aplicar ao caso vertente o supra exposto, e também defendido pelo Professor Doutor José Carlos Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa, Lições, Almedina.
45º Ora, analisando a al. g) do artigo 4° do ETAF, podemos verificar que "as questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa" competem aos Tribunais Administrativos e Fiscais.
46º Todavia esta alínea tem suscitado dúvida sobre se também passa a competir à jurisdição administrativa a apreciação dos litígios que tenham por objecto a responsabilidade das pessoas coletivas de direito público pelos danos decorrentes da sua actividade de gestão privada.
47º Tanto que, o próprio ETAF deixou de excluir expressamente da jurisdição administrativa "as questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja uma pessoa de direito público".
48º Assim esta interpretação de carácter ampliativo da alínea g) do artigo 4° do ETAF tem sido muito discutida doutrinal e jurisprudencialmente.
49º Todavia, à sombra daquilo que defende José Carlos Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa, Lições, Almedina, também somos da opinião de que a exclusão da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais das questões em que intervenha um ente público em actos de gestão privada, não é expressamente afirmada pelo preceito em análise.
50º Não obstante, existem argumentos a seu favor em primeiro lugar o elemento histórico e a circunstância de o ETAF deixar de excluir expressamente o conhecimento das questões de direito privado.
51º Acresce ainda que a alínea 1) do mesmo artigo limita o conhecimento pelos tribunais administrativos das ações de responsabilidade de sujeitos privados - entre os quais parecem estar incluídos os entes privados de mão pública (os falsos privados) e os privados que exerçam poderes públicos, designadamente os concessionários em função da aplicabilidade do regime substantivo específico da responsabilidade de direito público.
52° Ora, entendemos que no caso vertente, é da responsabilidade extra contratual da 3ª Ré o regime supra citado, sendo por isso competentes para conhecer do litígio os tribunais comuns e não os Administrativos e Fiscais.
53º Pois caso contrário estar-se-ia a desvirtuar o direito e a sua aplicação.
54° Caso não fossem os tribunais comuns a conhecer do presente litígio, estaríamos condenados a um "pau de dois bicos", portanto, a presente causa daria origem a dois processos distintos: um nos tribunais administrativos, na medida em que está em causa a responsabilidade de uma pessoa coletiva pública, e outro nos tribunais judiciais, para apurar da responsabilidade dos provados envolvidos (1ª e 2ª Rés).
Termina a recorrente indicando que o Tribunal Judicial de Vila Real é materialmente competente para conhecer a presente ação nos termos dos artigos 66° do C.P.C., 211°, n.° 1 da C.R.P. e 18°daL.O.F.T.J..
Conclui que o litigio em questão é da competência do tribunal judicial e não dos tribunais administrativos, devendo ser revogada a decisão em causa porquanto violou o tribunal a quo o disposto nos artigos 1°, n.° 1 e 4, n.º 1, al. g) do ETAF, 80 da LOFTJ, 66° do C.P.C. e 211°, n.° 1 da C.R.P..
Sem prescindir, e caso o supra exposto não mereça acolhimento, a recorrente pede ainda apenas a absolvição da instância relativamente à 3ª Ré, ou seja, ao Instituto da Conservação da Natureza, nos termos dos artigos 105°, 288, n°1, ai. a) e 493° do C.P.C. e não relativamente às 1ª e 2ª Rés, devendo a ação prosseguir os seus termos quanto a estas, porquanto tais associações, a saber; a D… e C…, são associações de direito privado nos termos dos artigos 167° e ss. do Código Civil e, consequentemente, regem-se também pelo direito privado, nomeadamente, pela lei comercial (cf. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. 1, p. 562 a 564).
60º Pelo que não estamos perante entes públicos, nem perante pessoas de direito privado e em relação às quais existem normas legais que as submetam ao regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual aplicável no Estado ou a outras pessoas coletivas de direito público.
61º Deste modo, não se verifica a incompetência material do Tribunal Judicial de Vila Real para conhecer os presentes autos.
62° Devendo a ação prosseguir relativamente a estas RR..
63° Pelo exposto, ao assim não decidir, violou o tribunal a quo o disposto nos artigos 1°, n.° 1 e 4°, n.° 1, ai. g) do ETAF, asa da LOFTJ, 66° do C.P.C. e 211°, n.° 1 da C.R.P..
Assim, pretende-se julgar procedente o presente recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida em conformidade com as conclusões supra.
II – Delimitação do objecto do recurso; questões a apreciar.
O objecto do recurso é delimitado, em regra, pelas conclusões das alegações, nos termos dos artigos 684.º, n.º 3 e 685.º-A, nºs 1 e 2, ambos do Código de Processo Civil (CPC), este na redacção introduzida pelo DL n.º 303/2007, de 24/8, aqui aplicável.
A questão que importa dirimir é facilmente apreensível e resume-se a descortinar qual a jurisdição competente – comum ou administrativa – para dirimir o conflito em causa nos autos.
Nos autos, em rigor, não está em causa um conflito de competências mas de jurisdição já que estamos perante uma escolha entre tribunais integrados em ordens jurisdicionais diferente (cf. art. 115º do CPC a que corresponde hoje o art.109º, nº1 do novo Código).
Colhidos os vistos, cumpre decidir.
III – Fundamentos;
3.1. De facto;
Tendo em vista a apreciação dos pedidos formulados pelos recorrentes, a factualidade a considerar é a alegada e supra reproduzida.
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3.2. De direito;Procuraremos enquadrar brevemente a temática da única questão em litígio, sopesar os argumentos aduzidos pelo tribunal e pelo recorrente, reflectir sobre os critérios que devem presidir na determinação da jurisdição aplicável, optando finalmente pela solução entendida como adequada.
Existem diversas categorias de tribunais - que se situam no mesmo plano horizontal -, de acordo com a natureza da matéria das causas. A aposta na especialização com a criação de tribunais afectos a diferentes áreas do direito tem aprofundado a questão central da delimitação de competências de cada uma das jurisdições especificamente vocacionadas.
Estando em causa um princípio da especialidade é dele que decorre a instituição de diversas espécies de tribunais e da demarcação da respectiva competência (Manuel Andrade, ih Noções Elementares de Processo Civil, 1976, pág. 94).
Os tribunais judiciais constituem a regra dentro da organização judiciária e, por isso, gozam de competência não discriminada (competência genérica), enquanto os restantes tribunais, constituindo excepção, têm a sua competência limitada às matérias que lhes são especialmente atribuídas. Aos tribunais judiciais caberá sempre a competência residual na estrita medida em que a eles cabem as acções que não estejam atribuídas especificamente aos outros tribunais; esta competência residual decorre do artigo 211.º, n.º 1, da CRP e do artigo 66.°, do CPC que postula serem da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional (a regra mantém-se agora no art.64º do NCPC).
Por sua vez, no que toca à competência dos tribunais administrativos e fiscais, estabelece o artigo 212.°, n.º 3, da CRP que «Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais». No mesmo sentido, em obediência ao comando constitucional, estabelece o artigo 1.°, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, então aplicável, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro (rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 14/2002, DR, I Série-A, n.º 67, de 20 de Março, e pela Declaração de Rectificação n.º 18/2002, DR, I Série-A, n.º 86, de 12 de Abril, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 4-A/2003, de 19-02, Lei n.º 107-D/2003, de 31-12, Lei n.º 1/2008, de 14-01, Lei n.º 2/2008, de 14-01, Lei n.º 26/2008, de 27-06, DL n.º 166/2009, de 31-07, Lei n.º 52/2008, de 28-08, Lei n.º 59/2008, de 11-09, Lei n.º 55-A/2010, de 31-12 e Lei n.º 20/2012, de 14/05), entrada em vigor em 1 de Janeiro de 2004 (artigo 9.°), que «Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais».
Finalmente, a atribuição de competência baseia-se essencialmente num critério material, assente na natureza das relações jurídicas em causa no caso concreto e não na dos respectivos titulares. Os termos da acção - tal como ocorre como qualquer pressuposto processual - aferem-se em face do "thema decidendum" concatenado com a causa de pedir, ou seja, com a natureza da relação material em litígio, tal como o(s) autor(es) a configura(m) (cf., entre outros, o acórdão do STJ, de 03-02-1997, processo n.º 74338, publicado no BMJ n.º 364, pág. 591 a 603, com larga recensão de doutrina, onde se afirma que a competência determina-se, em princípio, em função do pedido do autor, segundo a versão apresentada por este em juízo). Neste mesmo sentido, propugna já a douta sentença recorrida.
A matéria atinente ao conflito de jurisdição entre um tribunal da jurisdição comum e outro da jurisdição administrativa tem assento nos artigos 101º e 109º do novo CPC (a que correspondiam, à data dos factos, os 107.°, n.° 2, e 115.° e seguintes do CPC então aplicável), aplicando-se indistintamente aos casos de conflito positivo e aos casos de conflito negativo, sendo que estes últimos se vêm manifestando em número significativamente superior.
Revertendo ao caso dos autos, o que aqui importa decidir prende-se com a questão de saber que tribunal será competente para conhecer da acção introduzida em juízo pelos autores/recorrentes, se os tribunais comuns, como pretendem estes, se os tribunais administrativos, como defendeu a decisão proferida pelo Tribunal Judicial de Vila Real.
Aqui chegados, dir-se-á que, tradicionalmente, a delimitação da competência material entre os tribunais da jurisdição administrativa e os da jurisdição comum fazia-se em torno da dicotomia «acto de gestão pública» ou «acto de gestão privada» do Estado, reservando apenas para os primeiros a atribuição de competência aos tribunais administrativos e deixando os segundos, residualmente, sob a alçada dos tribunais comuns.
Efectivamente, foi entendimento da doutrina e da jurisprudência que a distinção entre jurisdição comum e jurisdição administrativa, estava na diferença entre actos de gestão pública e actos de gestão privada. Neste contexto, sustentava o Prof. Freitas do Amaral, in A responsabilidade da administração do direito português, Separata da RFDL, vol. XXV, pág. 20, que a gestão privada era a actividade que a Administração pública desenvolve sob a égide do direito privado e a gestão pública é, por seu turno, a actividade que ela desempenha nos termos do direito público.
Na actualidade, segundo os citados artigos 212.º, n.º 3, da CRP, e 1.°, n.º 1, do ETAF, a competência dos tribunais administrativos e fiscais dependerá da ponderação sobre se se está, ou não, perante pleitos derivados de relações jurídicas administrativas (e fiscais), sendo que só no primeiro caso tal competência se verificará.
Importa, assim, questionar para este efeito em que consistirá uma relação jurídica administrativa. Como refere Mário Aroso de Almeida, in Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, pág. 57, «as relações jurídico-administrativas não devem ser definidas segundo critério estatutário, reportado às entidades públicas, mas segundo um critério teleológico, reportado ao escopo subjacente às normas aplicáveis». Ou seja, segundo se crê, serão relações jurídicas administrativas as derivadas de actuações materialmente administrativas, praticadas por órgãos da Administração Pública ou equiparados.
J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª edição, Agosto de 2010, volume II, págs. 566/7, a propósito das relações jurídico-administrativas (ou fiscais), dizem que “esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.
Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal (cf. ETAF, art. 4º)».
Perante a reforma de 2002 e a actual amplitude das várias alíneas do n.° 1 do artigo 4.° do ETAF, resulta à evidência um alargamento das competências dos tribunais administrativos.
No dizer dos Profs. Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, a valorização da justiça administrativa verificada desde a revisão de 1989 da CRP (nomeadamente as alterações aos artigos 210.°, 212.° e 217.°, constitucionalizando a justiça administrativa), a publicação de diplomas que alteraram significativamente alguma da legislação processual administrativa de maior envergadura (ETAF e CPTA) e ampliação da rede de tribunais administrativos implicou uma «redefinição dos critérios de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, designadamente em confronto com a jurisdição dos tribunais judiciais (...) no sentido de que, tendencialmente, a apreciação jurisdicional das questões materialmente administrativas não deve ser subtraída aos tribunais administrativos para ser atribuída à competência de outras ordens de tribunais» (in Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.ª edição, Almedina, 2004, págs. 25 e ss.).
Nos termos da actual redacção do artigo 4.°, n.° 1, alínea i), do ETAF, compete aos tribunais administrativos conhecer das acções que tenham por objecto «Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público».
Na interpretação do preceito, Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in ob. cit., pág. 38, opinam que «continua a ser relevante, para o efeito de determinar se um litígio é da competência dos tribunais administrativos ou dos tribunais comuns, saber se o facto constitutivo de responsabilidade se encontra ou não submetido à aplicação de um regime específico de direito público».
No presente caso não se levanta qualquer dúvida que os autores demandam e pedem a condenação dos réus com base em responsabilidade extracontratual destes (violação do seu direito de propriedade sobre os prédios que compõem a E…, pertença da autora).
Significa isto que a competência dos tribunais administrativos e fiscais abrangerá as questões atinentes à responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados desde que a eles deva ser aplicado o regime próprio da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
Com a Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, foi aprovado o “Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas”, publicado em anexo. Estabelece o artigo 1.º, n.º 5, que «As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo».
Resulta desta nova lei, que a jurisdição administrativa pode conhecer, em matéria de responsabilidade civil extracontratual, de litígios entre particulares. Necessário será que as acções ou omissões geradoras de responsabilidade sejam levadas a cabo «no exercício de prerrogativas de poder público», ou que sejam «regulados por disposições ou princípios de direito administrativo», isto é, desde que as pessoas colectivas de direito privado actuem em moldes de direito público deve aplicar-se às suas acções e omissões o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo.
E isto acontece porque, hoje, a Administração pode actuar na esfera de direito público ou na esfera do direito privado, pode praticar actos de gestão pública e/ou actos de gestão privada.
Como se observa no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 20-06-2012, a propósito dos requisitos para a atribuição de competência material aos tribunais administrativos, “Necessário será que as acções ou omissões geradoras de responsabilidade sejam levadas a cabo no «exercício de prerrogativas de poder público», isto é, desde que as pessoas colectivas de direito privado actuem em moldes de direito público deve aplicar-se às suas acções e omissões o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado.”
É tempo de analisar o caso concreto.
A actuação das associações de caça tem uma forte e incontornável componente pública.
Como decorre claramente da Lei de Bases Gerais da Caça (Decreto-lei n.º 173/99 de 21 de Setembro), e dos artigos 6º, 8º, 9º e 14º e segs. do Regulamento da Lei de Bases da Caça – RLBC (Decreto-lei n.º 202/2004 de 18 de Agosto, na redacção conferida pelo Decreto-lei n.º 201/2005 de 23 de Novembro), a gestão dos recursos cinegéticos incumbe ao Estado, que pode transferir essa gestão para outras entidades, nomeadamente estas associações. A existência das duas rés primeiramente demandadas acoberta-se na já mencionada Lei de Bases gerais da Caça. Nos termos do seu artigo 4, ao aludir-se às tarefas atribuídas ao Estado visando a prossecução da política cinegética nacional, expressamente se consigna a obrigação do mesmo em promover e incentivar a constituição de diversos tipos de associações “… das associações de caçadores, de agricultores, de defesa do ambiente, de produtores florestais, autarquias e outras entidades interessadas na conservação…”, para um adequado ordenamento cinegético, prevendo o art. 14 a possibilidade do Estado transferir para aquelas a gestão das diversas zonas de caça.
Ou seja, as finalidades de defesa dos recursos cinegéticos, desta singular componente ambiental natural, são definidas e entregues ao próprio Estado ou às associações previstas na Lei citada, regulamentando esta uma forma muito específica de associativismo – vd. art. 45, atribuindo competências às associações que visam gerir zonas de caça – com finalidades de denso conteúdo ambiental. Por sua vez, o hoje denominado Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas é um instituto público integrado na administração indirecta do Estado, nos termos do Decreto-Lei n.º 135/2012, de 29 de Junho. Este instituto foi demandado solidariamente com os demais réus e, tal como acontece com os demais demandados, as acções e omissões, segundo a relação material controvertida, imputadas pela autora ao réu decorrem do exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições de direito administrativo.
Neste sentido, veja-se como a imputação feita no próprio petitório entronca nos arts.114º e 115º do DL 202/2004; concretizando o primeiro dos preceitos dispõe que “as entidades titulares de zonas de caça, de instalações para a criação de caça em cativeiro e de campos de treino de caça são obrigadas a indemnizar os danos que, por efeitos da sua actividade, forem causados nos terrenos vizinhos e nos próprios terrenos.” Ao passo que o art.115º remete directamente para a responsabilidade do Estado ao estatuir que o mesmo “é obrigado a indemnizar os danos causados pelas espécies cinegéticas nas florestas, na agricultura e na pecuária, desde que não tenha autorizado medidas de correcção ou efectuado directamente as mesmas.”
Em síntese, a responsabilidade extra-contratual dos demandados, todos eles, é regulada por normas de direito público que expressamente a prevêem.
Ora, esta circunstância induz que, por força da al.i) do art.4º do ETAF, caiba aos tribunais administrativos a competência para apreciar estas matérias.
E diga-se, desde já, que, em nenhuma circunstância, esta competência será afectada ou melindrada ainda que se demandem entidades privadas. Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos¸1ª, edição, página 80, «é irrelevante, neste contexto, que a alínea g) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF circunscreva o âmbito de jurisdição administrativa aos litígios que tenham por objecto a “responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público". O que delimita o âmbito de jurisdição administrativa é a natureza da relação jurídica em causa: desde que a acção tenha por objecto um facto imputável a uma pessoa colectiva pública e na mesma relação jurídica se encontre envolvido um particular, a acção pode ser dirigida também contra este particular, ao abrigo do disposto no n.º 7 do artigo 10.º do CPTA”. Em nenhum caso, poderá recear-se a situação descrita na conclusão 54ª quanto à necessidade, que inexiste, de demandar eventuais responsáveis em duas acções distintas, uma nos tribunais administrativos e outra nos tribunais comuns.
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Resumindo a fundamentação (art.713º, n7 do Código do Processo Civil):I - A competência da jurisdição afere-se em função da natureza da relação material em litígio tal como a configura o autor na petição inicial.
II - Os Tribunais Administrativos são competentes para julgar as acções para efectivar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas de direito privado quando lhes for aplicável o regime específico da responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos (art. 4º, 1) do ETAF).
III – O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas (aprovado pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro) é aplicável às pessoas colectivas de direito privado “… por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que estejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo” (art. 5º, n.º 1 da referida Lei 67/2007, de 31 de Dezembro).
IV –No âmbito da jurisdição administrativa, desde que uma dada acção tenha por objecto um facto imputável a uma pessoa colectiva pública e na mesma relação jurídica se encontre envolvido um particular, a acção pode ser dirigida também contra este particular.
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IV - Decisão Na improcedência do recurso, mantém-se a decisão proferida, considerando-se o Tribunal recorrido, atenta a sua jurisdição, como materialmente incompetente, absolvendo-se os RR. da instância.
Custas a cargo da autora/recorrente.
Porto, 29 de Outubro de 2013
José Igreja Matos
João Diogo Rodrigues
Rui Moreira