| 1198/26.3Y9PRT.P1 |  |
CONSEQUÊNCIA A RETIRAR QUANDO
APÓS CONVITE DE APERFEIÇOAMENTO
O ÂMBITO DA MOTIVAÇÃO É ALARGADO
II – A consequência a retirar desse alargamento do âmbito das anteriores motivações, não é a rejeição da impugnação judicial na sua totalidade, mas apenas o não conhecimento da impugnação na parte aditada, a qual deverá ser rejeitada.
(Sumário da responsabilidade da Relatora)
Comarca do Porto
Juízo Local de Pequena Criminalidade do Porto - Juiz 1
Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal da Relação do Porto:
I - RELATÓRIO
Por decisão da Sra. Vereadora do Pelouro das Atividades Económicas e Pelouro da Fiscalização da Câmara Municipal do Porto proferida em 15/09/2025, a arguida Universidade ... foi condenada no pagamento da coima do montante de € 800,00 (oitocentos euros) por manter um terreno da sua propriedade em condições de insalubridade, em violação do art. C-1/17º nº 1 do Código Regulamentar do Município do Porto, ilícito p. e p. pelos arts. H/18º nºs 1 a) e 2 b), 11º/3 nº 2 conjugado com o art. H/5º nº 2 e C-1/17º nº 1 do referido diploma, republicado no DR nº 167, 2ª Série de 30/08/2013.
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Inconformada, a arguida Universidade ... apresentou impugnação judicial em 31/03/2026, com o seguinte teor (transcrição parcial):
“I. DA DECISÃO RECORRIDA E DOS SEUS SUCINTOS FUNDAMENTOS
1º A decisão recorrida, estribando-se no acervo probatório recolhido em sede de instrução, condenou a Recorrente pela prática de uma contraordenação prevista e punida pelo artigo H/18º, por referência à violação do dever imposto pelo artigo C-1/17º. Nº 1, ambos dó Código Regulamentar do Município do Porto (CRMP).
2º Em síntese, a autoridade administrativa recorrida fundamenta a sua convicção e a consequente aplicação da coima no seguinte silogismo:
a) O Facto Típico: a Recorrente, na qualidade de proprietária de um prédio, omitiu o seu dever de o manter em condições de salubridade, facto apurado em sede de fiscalização e que motivou queixa de terceiros.
b) A Consumação da Infração: a infração, sendo de natureza omissiva, consumou-se no exato momento em que a Recorrente deveria ter atuado e não o fez, nos termos do artigo 5.º do RGCO, sendo irrelevante para a exclusão da ilicitude a posterior atuação da Recorrente no sentido de regularizar a situação.
c) A Culpa: a conduta é imputada a titulo de negligência, por violação de um dever de cuidado, sendo a censura agravada pela existência de antecedentes contraordenacionais, alguns dos quais por matéria idêntica.
d) A Sanção: ponderando como fator atenuante a posterior diligência da Recorrente na reposição da legalidade, a autoridade administrativa entendeu como justa, adequada e proporcional a aplicação da coima no seu limite mínimo legalmente estabelecido, ou seja, € 800,00.
3º Salvo o devido respeito, que è muito, a construção jurídica da entidade recorrida assenta numa interpretação formalista, literal e desçontextualizada das normas aplicáveis, ignorando os princípios estruturantes do direito de mera ordenação social e a teleologia do sistema sancionatório administrativo, o que a conduz a uma conclusão materialmente injusta e juridicamente insustentável.
II. DOS FUNDAMENTOS DO PRESENTE RECURSO
A. DA INEXISTÊNCIA DE ILICITUDE MATERIAL PUNÍVEL: A EXCLUSÃO DA TIPICIDADE PELA ATUAÇÃO CONFORME AO PRINCÍPIO DA COLABORAÇÃO E PELA REALIZAÇÃO DA FINALIDADE DA NORMA
4º A pedra angular da decisão recorrida reside numa interpretação redutora do artigo 5º do RGCO. É certo que, formalmente, a infração por omissão se consuma quando o dever de agir é violado. Todavia, o direito sancionatório não se compadece com automatismos cegos. A análise da ilicitude não pode ficar-se peta fotografia instantânea da fiscalização, devendo, antes, ponderar todo o iter procedimental e a conduta do agente no seu seio.
5º Ao notificar a Recorrente, em 22 de novembro de 2024, para proceder à limpeza no prazo de 30 dias, a autoridade administrativa não praticou um ato meramente declarativo de uma infração pretérita. Pelo contrário e à luz do princípio da colaboração da Administração com os particulares (artigo 11º do CPA), instaurou um procedimento incidental de regularização voluntária. Com este ato, a própria Administração conformou a relação jurídica, indicando à Recorrente o caminho para a reposição da legalidade e, implicitamente, para a sanação do ilícito.
6º A Recorrente, como resulta dos autos e da sua própria defesa, aderiu de forma imediata e diligente a este convite à colaboração. Não se remeteu a uma inércia passiva; pelo contrario, contratou e iniciou, os trabalhos de limpeza, demonstrando inequivocamente a sua vontade de cumprir a injunção administrativa.
7º É aqui que a análise da ilicitude material se torna crucial. Como lapidarmente ensina JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, a grande clivagem entre o ilícito penal e o de mera ordenação social reside na sua diferente densidade axiológica. A conduta subjacente à contraordenação é, em si mesma, «axiológico-socialmente neutra» (cf. FIGUEIREDO DIAS, "Do Direito Penal Administrativo ao Direito de Mera Ordenação Social", Coimbra, Coimbra Editora, 2001, p. 146); A sua ilicitude não brota de um desvalor intrínseco, mas da mera desobediência a uma norma de ordenação social.
8º Ora, esta ilicitude reside na desobediência e a Recorrente, instada a obedecer, obedece prontamente, a ilicitude material esvai-se. A conduta da Recorrente, ao dar início aos trabalhos de limpeza, cumpre integralmente a finalidade última da norma do artigo. C-1/17º do CRMP: a salvaguarda da salubridade pública. Manter a punição de uma conduta cujo resultado ilícito foi imediatamente revertido pelo agente, no quadro de um procedimento para tal desenhado pela própria Administração, é converter o direito de mera ordenação social num instrumento de punição cega, desprovido de qualquer sentido preventivo ou pedagógico.
9º A ilicitude, neste contexto, apenas se consolidaria como, materialmente punível se, findo o prazo de 30 dias, a Recorrente se mantivesse em omissão. Antes disso, a sua atuação diligente opera como uma causa de descaracterização da relevância típica do facto, tornando-o materialmente inapto a fundamentar a aplicação de uma coima. Punir, neste quadro, seria violar o princípio da subsidiariedade da intervenção sancionatória.
B. DA INSUSSISTÊNCIA DE CULPA COMO PRESSUPOSTO DA PUNIÇÃO: A ILEGALIDADE DE UMA SANÇÃO COM FINS MERAMENTE RETRIBUTIVOS
10.º Ainda que, por mera hipótese académica, se admitisse a subsistência de uma ilicitude puramente formal, a decisão recorrida sempre naufragaria por falta de um dos seus pilares essenciais: a culpa. O artigo 1.º do RGCO é inequívoco ao definir a contraordenação como um facto, ilícito e censurável. Sem censura, sem culpa, não há punição
11º A decisão recorrida imputa a conduta à Recorrente a título de negligência. Contudo, fá-lo de forma conclusiva, sem demonstrar em que consistiu, em concreto, a violação do dever de cuidado por parte de uma macro-organização como a Universidade ..., gestora de um vastíssimo e heterogéneo património. A mera constatação do estado de insalubridade é manifestamente Insuficiente para fundar um juízo de censura.
12º Mais importante, porém, é a análise da natureza e das finalidades da coima, magistralmente exposta pelo Professor Doutor FIGUEIREDO DIAS, A coima, ao contrário da pena criminal, «serve como mera admonição, como especial advertência ou reprimenda» e carece do «"pathos ético” quo à pena criminal (...) sempre cabe». Essencialmente, «o pensamento da retribuição não joga qualquer papel» no domínio contraordenacional (cf. op. cit,, p. 151).
13º Ora, a Recorrente foi "advertida" pela notificação de 22 de novembro e, como já demonstrado, acatou de imediato essa advertência, agindo em conformidade. A finalidade da sanção - a admonição - foi, pois, integralmente alcançada pela mera notificação procedimental. O objetivo preventivo especial foi cumprido na sua plenitude.
14º Ao insistir na aplicação de uma coima a uma entidade que já se emendou e cumpriu a sua obrigação, a autoridade administrativa está a desvirtuar por completo a natureza da sanção. A coima deixa de ser uma “admonição" para se converter numa sanção puramente retributiva, visando castigar a Recorrente por um lapso passado, independentemente da sua conduta ulterior. Tal finalidade é, como vimos, expressamente vedada pela doutrina mais autorizada e pela própria teleologia do sistema. Acoima, assim aplicada, é materialmente ilegal por desvio de fim.
C. DA INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA DO ARTIGO H/18º DO CRMP NA INTERPRETAÇÃO APLICADA: A VIOLAÇÃO DO DIREITO DE PROPRIEDADE E DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE
15º O presente recurso não visa atacar a. constitucionalidade da norma do CRMP em abstrato, mas sim a da interpretação normativa que lhe foi dada pela autoridade administrativa na decisão recorrida, Ou seja, a interpretação segundo a qual a coima é devida pelo mero facto objetivo de se verificar um estado de insalubridade num prédio, independentemente da conduta colaborante e diligente do seu proprietário após a notificação para regularizar.
16º Esta interpretação é materialmente inconstitucional por violação do direito fundamentei de propriedade privada (artigo 62º da Constituição da República Portuguesa, na medida em que lhe impõe uma restrição desproporcional, em violação do artigo 18º, nº 2, da Lei fundamental.
17º O direito de propriedade acarreta deveres, como o de zelar pela salubridade. Contudo, a sanção pela violação desses deveres tem de. superar o teste da proporcionalidade, que sé desdobra nos requisitos de. adequação, necessidade e justeza (ou proporcionalidade em sentido estrito).
18º a) Necessidade: a aplicação de uma coima de € 800,00 não era necessária para alcançar o fim visado (a limpeza do prédio), uma vez que esse fim já esteva a ser alcançado peia atuação voluntária da Recorrente, estimulada pela notificação. O meio sancionatório foi, pois, aplicado quando o fim da norma já se encontrava em vias de satisfação por meios menos gravosos.
b) Proporcionalidade em sentido estrito: a interpretação da autoridade administrativa cria um desequilíbrio manifeste entra a gravidade da sanção e o peso do bem jurídico em causa, na sua dimensão concreta. Sacrifica-se um valor patrimonial da Recorrente sem que daí advenha qualquer beneficio para o interesse público, que já estava a ser satisfeito. Pior, pune se uma entidade que colabore, ò que é contraproducente.
19º A interpretação adotada pela Recorrida transforma, na prática, a responsabilidade contraordenacional do proprietário numa forma de responsabilidade Objetiva ou pelo resultado. Ignora a conduta e a culpa do agente no seio do procedimento, punindo-o pelo mero estado de coisas. Como bem refere o FIGUEIREDO DIAS, a distinção entre crime e contraordenação releva para efeitos de delimitação do poder punitivo do Estado e das garantias constitucionais (cf. op. cit. p. 149). Uma responsabilidade objetiva, que prescinde da culpa material, é uma restrição tão intensa que só seria admissível em casos excecionais, o que manifestamente não é o caso:
20º Urge, pois, que este Tribunal proceda a uma interpretação do artigo H/18º do CRMP conforme à Constituição, determinando que a sanção aí prevista só pode ser aplicada ao proprietário que, notificado para regularizar a situação de insalubridade, se mantenha culposamente em omissão Sendo esto a única interpretação que respeita o princípio da proporcionalidade na restrição ao direito de propriedade.
III. CONCLUSÃO
Pelo exposto e pelo muito que V. Exas. doutamente suprirão, é manifesto que a decisão recorrida não pode subsistir na ordem jurídica, por violação, entre outros, dos artigos 1º, 5º, 59º e 60º do RGCO, do artigo 11º do CPA s, sobretudo, dos artigos 18º, nº 2, e 62º da Constituição da República portuguesa.
Nestes termos e nos mais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, requer-se que o presente recurso de impugnação judicial seja julgado procedente e provado e em consequência;
a) Seja a decisão da Recorrida, de 15 de setembro de 2025, revogada na sua totalidade, absolvendo-se a Recorrente, Universidade ..., da prática da contraordenação que lhe é imputada, com o consequente, arquivamento dos autos;
b) Subsidiariamente, e sem conceder caso assim não se entenda, seja a coima aplicada substituída por uma admoestação, nos termos do artigo 51º do RGCO, por ser a única medida que se coaduna com a reduzidíssima censurabilidade da conduta, ou, em alternativa, reduzida para um montante puramente simbólico.
PROVA:
Requer-se a junção aos autos do processo administrativo instrutor, nos termos do artigo 62º nº 1 do RGCO e a produção da demais prova que se mostre pertinente no decurso da audiência”.
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Por despacho datado de 18/03/2026, o Sr. Juiz a quo entendendo que a impugnação judicial não observava o disposto no art. 59º nº 3 do RGCO, formulou convite à arguida/recorrente com o seguinte teor (transcrição parcial):
“Ora, da análise do recurso apresentado constata-se que o mesmo não cumpre este normativo, considerando que o título III da impugnação judicial apenas consubstancia uma síntese dos pedidos e não também das alegações que, segundo o entendimento da recorrente, fundamentam aqueles.
Assim, notifique a recorrente para que, no prazo de 10 dias, apresente novo requerimento de recurso de impugnação judicial do qual constem alegações - cujo teor não poderá ser alterado - e conclusões (que, sintetizando o essencial, não acrescentem matéria não constante das alegações), sob pena de imediata rejeição do recurso, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 59.º, n.º 3, daquele diploma, sendo que as conclusões deverão obedecer aos requisitos previstos no artigo 412.º, nºs 1 e 2, do Código de Processo Penal” - cfr. referência 482155268.
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Em 23/04/2026, a recorrente Universidade ... apresentou no requerimento corrigido de impugnação judicial, com o seguinte teor (transcrição parcial):
“I. ALEGAÇÕES
1. DA EXPOSIÇÃO SUMÁRIA DOS FACTOS E DA TRAMITAÇÃO PROCESSUAL
2. À Recorrente foi instaurado o presente procedimento contraordenacional por, alegadamente, manter um terreno da sua propriedade em condições de insalubridade, em violação do artigo C-1/17º, n.º 1 do Código Regulamentar do Município do Porto (CRMP).
3. Em 22 de novembro de 2024, a Autoridade Administrativa notificou a Recorrente para, no prazo de trinta dias, proceder à realização dos trabalhos de limpeza e regularização do referido logradouro.
4. Confiando na injunção administrativa, a Recorrente encetou, de imediato, as diligências necessárias, contratando serviços externos e concluindo a limpeza integral do espaço muito antes do termo do prazo concedido pelo Município.
5. Em sede de audição prévia, a Recorrente demonstrou o acatamento pontual da ordem camarária, pugnando pela inexistência de ilicitude.
6. Inexplicavelmente, a Autoridade Administrativa optou por condenar a Recorrente no pagamento de uma coima de 800,00 €, ancorando-se na tese de que o ilícito se havia consumado em momento prévio à notificação, convolando o comportamento diligente da Recorrente numa mera causa de fixação da coima pelo seu limite mínimo.
2 DA FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
2.1. Questão prévia: da nulidade insuprível da decisão administrativa por deficiente fundamentação
7. A decisão sancionatória em crise padece de vícios formais e materiais que afetam a sua própria validade jurídica, constituindo uma ostensiva violação do artigo 58.º, nº 1, alíneas b) e c) do RGCO.
8. No plano objetivo, a decisão limita-se a remeter, de forma tabelar e genérica, para "focos de insalubridade" e "registos fotográficos", abstendo-se de descrever, no corpo da decisão, a factualidade concreta, circunstanciada no tempo e no espaço, que consubstancia a referida insalubridade.
9. A fundamentação do ato sancionatório não se basta com remissões cegas para a participação inicial, sob pena de esvaziamento do núcleo essencial do direito de defesa assegurado pelo artigo 32.º, n.º 10 da Constituição da República Portuguesa (CRP).
10. Mais grave se revela a omissão no plano do elemento subjetivo. A Autoridade Administrativa faz tábua rasa da exigência de imputação a título de dolo ou negligência. Limita-se a invocar um suposto "dever de atuar", sem elencar um único facto provado que ateste se a Recorrente agiu com intenção (dolo) ou incúria (negligência) e em que grau.
11. Não existindo presunções de culpa no Direito de Mera Ordenação Social, a ausência de factualidade reveladora do elemento volitivo e cognitivo do agente inquina a decisão administrativa de nulidade insanável, impondo- se a sua imediata revogação pelo Tribunal ad quem.
2.2. Do erro de subsunção jurídica e da exclusão da ilicitude (violação do princípio da confiança)
12. o artigo C-1/17.º do CRMP não encerra um tipo contraordenacional de omissão pura desprovido de correspetividade procedimental. O seu n.º 2 consagra que, verificada a infração ao n.º 1, os serviços "notificam os proprietários (...) para, no prazo que for designado, procederem à respetiva regularização".
13. A arquitetura deste normativo encerra um ilícito de desobediência sucessiva ou, pelo menos, condiciona a danosidade social da conduta ao incumprimento da ordem de sanação.
14. A Câmara Municipal notificou a Recorrente para limpar o terreno em 30 dias. A Recorrente obedeceu de imediato. Sancionar a Arguida pelo exato motivo que foi objeto de uma ordem de correção em curso consubstancia um intolerável venire contra factum proprium da Administração.
15. O Princípio da Boa-Fé e da Proteção da Confiança (artigo 266.º, n.º 2 da CRP) vincula materialmente a Administração. Ao conceder um prazo de regularização, o Município fundou na Recorrente a legitima expectativa de que o atempado cumprimento da injunção paralisaria a tutela punitiva. A condenação consubstancia, por isso, um clamoroso erro de subsunção que afasta, irremediavelmente, a ilicitude material da conduta.
16. Mais. Ao notificar a Recorrente para proceder à limpeza do logradouro no prazo de 30 dias, a Administração não se limitou a emitir um ato declarativo de uma infração pretérita. Em abono da verdade, à luz do Princípio da Colaboração da Administração com os particulares (artigo 11.º do CPA), instaurou um autêntico procedimento incidental de regularização voluntária.
17. A Recorrente anuiu de forma imediata e irrepreensível a este convite colaborativo, contratando os serviços de limpeza e demonstrando inequívoca fidelidade à injunção administrativa.
18. Como lapidarmente ensina o Professor Doutor Jorge de Figueiredo Dias, a conduta subjacente à contraordenação é, na sua génese, «axiológico- socialmente neutra». A sua ilicitude material não dimana de um desvalor ontológico intrínseco (como no Direito Penal), mas sim da estrita desobediência a uma diretiva de ordenação social (in Do Direito Penal Administrativo ao Direito de Mera Ordenação Social, p. 146).
19. Ora, se a ilicitude material reside na desobediência genérica à Administração e a Recorrente, instada a regularizar a situação, obedece em prazo, a ilicitude material dissipa-se por completo. A conduta cumpriu a ratio da norma (a salvaguarda da salubridade pública). Manter a punição retroativa neste quadro converte o Direito de Mera Ordenação Social num aparelho de repressão cega, expurgado de qualquer pendor preventivo.
2.3. Da inexistência de culpa e da inexigibiiidade de conduta diversa
20. Sem conceder, caso se entenda que o tipo objetivo foi preenchido, a conduta da Recorrente encontra-se desprovida de culpa jurídico- sancionatória.
21. O princípio da culpa é o axioma estruturante do Direito Sancionatório. A Recorrente é uma Instituição de Ensino Superior, uma macroentidade com um património imobiliário colossal, disperso e altamente complexo de gerir.
22. Exigir da Recorrente uma microvigilância diária e omnipresente de todos os seus logradouros, de forma a evitar preventivamente qualquer acumulação natural de sobrantes vegetais, ultrapassa o limiar da razoabilidade organizativa.
23. Em bom rigor, não se vislumbra aqui uma "vontade de organização defeituosa" ou um desleixo ético-jurídico. Assim que o alerta (queixa/notificação) chegou aos serviços centrais, a capacidade de resposta da Recorrente foi cabal e imediata.
24. Falta, assim, o juízo de censura normativo indispensável à punição. Deparamo-nos com uma verdadeira inexigibiiidade de conduta diversa, circunstância que atua como causa de exclusão da culpa e dita a absolvição da Recorrente.
25. Ainda que se cogitasse a subsistência de uma ilicitude puramente formal, falece in totum o pressuposto da culpa. O artigo 1.º do RGCO exige um facto ilícito e censurável.
26. A decisão administrativa imputa a conduta a título de "negligência” de forma meramente tabelar e conclusiva, alheando-se do esforço probatório de demonstrar em que consistiu, in casu, o defeito na organização da macroestrutura da Universidade ... (que gere um patrimônio vastíssimo e heterogéneo). Uma mera constatação física de sobrantes vegetais não é sinónimo de negligência censurável, sob pena de se presumir a culpa.
27. Ademais, ressalta a natureza da sanção contraordenacional. Reiterando os ensinamentos de Figueiredo Dias, a coima destitui-se do "pathos ético" da pena criminal, servindo antes «como mera admonição, como especial advertência ou reprimenda», não logrando aqui aplicação o pensamento puramente retributivo (ob. cit., p. 151).
28. Se a finalidade essencial da sanção é admonitória e se a Recorrente acatou integralmente a advertência administrativa contida na notificação, alcançou-se plenamente o objetivo de prevenção especial. Ao aplicar uma coima de 800,00 € a uma entidade que prontamente cumpriu o seu dever corretivo, a Recorrida opera um flagrante desvio de fim: transmuta a admonição num confisco patrimonial retributivo, punindo pelo passado sem cuidar do presente.
2.4. Da exclusão ou atenuação especial da responsabilidade (Princípio da Proporcionalidade)
29. À cautela de patrocínio, na remota hipótese de se considerar subsistente o ilícito, a manutenção da coima viola o Princípio da Proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2 da CRP).
30. A reparação integral e imediata da situação, com a limpeza do local antes de expirado o prazo administrativo, suprimiu por completo a lesão do bem jurídico protegido (salubridade pública e ambiente).
31. A Autoridade Administrativa fez uso do vasto histórico contraordenacional da Universidade noutros imóveis para bloquear o juízo de dispensa de pena. Contudo, essa importação cega de antecedentes desconsidera que, no contexto espácio-temporal destes autos, a conduta da Recorrente pautou-se por uma inatacável fidelidade ao Direito assim que notificada.
32. Nestes termos, demonstrando-se que a ilicitude do facto e a culpa do agente são manifestamente diminutas e estando o dano integralmente reparado, impõe-se a dispensa da coima ou, no mínimo, a atenuação especial da mesma (ex vi artigo 18.º, n.º 3 do RGCO), fixando-a em patamar inferior ao limite mínimo abstrato.
33. Dito de outra forma. A interpretação normativa gizada pela Autoridade Administrativa em torno dos artigos C-1/17.0 e H/18.º do CRMP - lidos no sentido de que a coima é devida pela simples verificação objetiva do estado do prédio, independentemente da célere conduta sanadora do proprietário após notificado - padece de irredutível inconstitucionalidade material.
34. Esta interpretação hermenêutica converte o ilícito numa forma inadmissível de responsabilidade objetiva (pelo resultado). Ora, a restrição punitiva do Direito de Propriedade Privada (artigo 62.º da Constituição da República Portuguesa) tem inexoravelmente de suplantar o teste do Princípio da Proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2 da CRP).
35. No subprincípio da Necessidade, a coima revela-se manifestamente desnecessária, pois o fim visado pela norma (limpeza do local) já havia sido integralmente assegurado por via menos lesiva (a notificação corretiva e a ação voluntária do particular).
36. 15. No subprincípio da Proporcionalidade em sentido estrito, resulta profundamente desequilibrado, ilógico e contraproducente sacrificar o património de uma Fundação Pública que colaborou ativamente com o Município, sancionando-a com o mesmo automatismo cego que recairia sobre um infrator contumaz e renitente.
II. CONCLUSÕES
Nos termos exigidos pelo artigo 59.º, n.º 3 do RGCO, formulam-se as seguintes conclusões:
I. A decisão administrativa padece de nulidade insanável, por violação do artigo 58.º, n.º 1, alíneas b) e c) do RGCO e do artigo 32.º, n.º 10 da CRP, dado que não descreve os factos concretos constitutivos da insalubridade, nem fundamenta, em absoluto, a existência de dolo ou negligência por parte da Recorrente.
II. A conduta da Recorrente carece de tipicidade e ilicitude material, porquanto o acatamento pontual e célere da injunção camarária proferida ao abrigo do artigo C-1/17.º, n.º 2 do CRMP elide a danosidade social do facto.
III. A aplicação de uma sanção à Recorrente por uma situação que a própria Administração lhe deu 30 dias para regularizar (estando o prazo a decorrer com cumprimento) configura uma frontal ofensa ao Princípio da Boa-Fé e à Proteção da Confiança, ínsitos no artigo 266.º, n.º 2 da CRP.
IV. Face à dimensão colossal e fragmentada do património gerido pela Universidade ..., a rápida reposição da legalidade afasta a existência de qualquer defeito de organização censurável, verificando- se uma verdadeira inexigibilidade de conduta diversa que atua como causa de exclusão da culpa.
V. Ainda que assim não se entenda, a coima aplicada mostra-se materialmente desproporcional (artigo 18.º, n.º 2 da CRP). A reparação espontânea e integral do logradouro atenuou de tal forma o desvalor da ação e do resultado que impõe a dispensa de coima ou, subsidiariamente, a sua atenuação especial nos termos do artigo 18.º, n.º 3 do RGCO.
III. PEDIDO
Nestes termos, e nos melhores de Direito que V. Exa. doutamente suprirá, requer-se a V. Exa. se digne julgar total mente procedente por provado o presente Recurso Judicial, opondo-se a uma decisão por mero despacho e, em consequência:
A) A Título Principal: Declarar a nulidade da decisão administrativa impugnada por défice inultrapassável de fundamentação factual e subjetiva; OU, caso assim não se entenda,
B) Absolver a Arguida da prática da contraordenação que lhe vem imputada, por atipicidade, exclusão da ilicitude material e ausência de culpa; OU,
C) A Título Subsidiário I: Admitir a dispensa de coima, atenta a reduzidíssima gravidade da infração após a pronta reparação do dano e a diminuta culpa; OU,
D) A Título Subsidiário II: Aplicar a atenuação especial da coima, atenuando- a para valores aquém do limite mínimo legalmente admissível.
PROVA:
Documental: Requer-se a valoração de toda a prova documental e fotográfica já constante do processo administrativo que consubstancia a imediata limpeza do local.
Testemunhal:
A notificar oportunamente, AA, ..., com morada profissional na Praça ..., ... Porto).
(…)”.
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Por despacho proferido em 16/04/2026, o Sr. Juiz a quo decidiu rejeitar “o recurso interposto por “Universidade ...”, por inobservância das exigências de forma”.
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Não se conformando com a rejeição liminar da impugnação judicial, a arguida Universidade ... em 23/04/2026, interpôs recurso da decisão, extraindo da motivação as seguintes conclusões (transcrição):
“I. O despacho recorrido rejeitou o recurso de impugnação judicial com fundamento na alegada inobservância das exigências formais previstas no artigo 63.º, n.º 1 do RGCO, fazendo assentar tal decisão numa leitura restritiva dos pressupostos de admissibilidade do recurso.
II. Todavia, limita-se a enunciar qualificações genéricas e conclusivas, sem identificar concretamente quaisquer segmentos do articulado que consubstanciassem tais alegadas alterações, impedindo a aferição objetiva do fundamento invocado.
III. Não é efetuada qualquer análise comparativa entre o recurso inicial e o articulado aperfeiçoado, nem são indicadas passagens específicas, factos novos, questões distintas ou alterações de pedido que permitam sustentar a conclusão alcançada.
IV. A decisão não explicita o percurso lógico-jurídico que conduz à rejeição, omitindo a demonstração dos respetivos pressupostos de facto e de direito.
V. Verifica-se, assim, uma fundamentação que não satisfaz as exigências do artigo 97.º, n.º 5 do Código de Processo Penal, aplicável ex vi artigo 41.º do RGCO, por ausência de explicitação minimamente estruturada das razões decisórias.
VI. Tal deficiência equivale, na prática, à ausência de fundamentação, consubstanciando nulidade do despacho recorrido, por impossibilidade de reconstituição do iter decisório seguido pelo julgador.
VII. A referida nulidade decorre igualmente da violação do dever constitucional de fundamentação das decisões judiciais, consagrado no artigo 205.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, enquanto garantia essencial de controlo jurisdicional.
VIII. Ainda que se admitisse, por mera hipótese de raciocínio, a existência de segmentos inovadores no articulado aperfeiçoado, a rejeição integral do recurso não constitui medida adequada, necessária nem proporcional face à natureza da alegada irregularidade.
IX. O Tribunal dispunha de meios menos gravosos e plenamente adequados, designadamente a não consideração ou considerar não escritos os segmentos alegadamente inovadores, assegurando simultaneamente o aproveitamento do restante conteúdo válido.
X. Não se encontrando comprometida a inteligibilidade do recurso nem o exercício do contraditório pelas partes, inexistia qualquer fundamento legítimo para a sua rejeição liminar.
XI. A decisão recorrida viola, por isso, os princípios da proporcionalidade e do aproveitamento dos atos processuais, ao optar por uma solução destrutiva quando era possível preservar a utilidade do ato.
XII. Assenta, ademais, numa interpretação restritiva e excessivamente formalista dos artigos 59.º e 63.º do RGCO, desconsiderando a função do convite ao aperfeiçoamento enquanto instrumento de viabilização do acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, consagrada no artigo 20.º da CRP.
XIII. Da análise do recurso inicial e do articulado aperfeiçoado resulta não ter ocorrido qualquer alteração do objeto do recurso, nem introdução de nova causa de pedir, mantendo-se inalterada a delimitação do litígio.
XIV. O pedido apresentado conservou-se, em termos substanciais, idêntico, tendo por finalidade a absolvição ou, a título subsidiário, a adoção de medidas sancionatórias equivalentes, sem que ocorra qualquer alteração de índole qualitativa.
XV. O articulado aperfeiçoado circunscreveu-se a uma reorganização da exposição e a um reforço argumentativo da matéria já anteriormente submetida à apreciação do Tribunal.
XVI. O que o Tribunal a quo qualifica como “matéria nova”consubstancia, em rigor, o desenvolvimento lógico-jurídico de fundamentos já constantes do recurso inicial, bem como a respetiva sistematização em sede de conclusões.
XVII. A rejeição do recurso, de natureza excecional, apenas tem cabimento quando a deficiência inviabilize a identificação do objeto do litígio ou o exercício do contraditório, o que não sucede na presente situação.
XVIII. O artigo 63.º, n.º 1 do RGCO estabelece de forma taxativa os fundamentos de rejeição do recurso, não abrangendo o modo como o aperfeiçoamento é concretizado pelo recorrente.
XIX. O único vício inicialmente apontado, a ausência de conclusões, foi integralmente e tempestivamente suprido, cessando, assim, qualquer fundamento legal de rejeição.
X. A decisão recorrida introduz um critério não previsto na lei, a alegada reformulação ou densificação do articulado, ampliando, de forma indevida, os fundamentos de inadmissibilidade do recurso.
XI. Tal interpretação viola o princípio da legalidade processual e restringe de forma desproporcionada o direito ao recurso, ao fazer depender a sua admissibilidade de critérios não normativamente previstos.
XII. Verifica-se ainda violação do princípio da confiança processual, por frustração da expectativa legítima gerada pelo convite ao aperfeiçoamento e pelo cumprimento diligente do mesmo pela Recorrente.
XIII. A rejeição do recurso consubstancia uma decisão-surpresa, na medida em que assenta em critérios não previamente definidos nem comunicados à Recorrente.
XIV. A interpretação adotada colide com o princípio pro actione, ao privilegiar uma solução restritiva e impeditiva do acesso ao tribunal em detrimento do conhecimento do mérito do recurso.
XV. A decisão recorrida padece de erro de direito na interpretação e aplicação do artigo 63.º do RGCO, porquanto extravasa os respetivos pressupostos legais.
XVI. A decisão recorrida afronta princípios estruturantes do processo, em particular os do aproveitamento dos atos processuais, da confiança processual, do contraditório, do pro actione, da proporcionalidade, da defesa.
XVII. Deve, por conseguinte, o despacho recorrido ser revogado e substituído por decisão que admita o recurso de impugnação judicial, com subsequente apreciação, em conformidade com as garantias constitucionais de defesa da Recorrente.
Nestes termos, e nos mais de Direito que V. Ex.as doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente e, em consequência, ser revogado o despacho recorrido, sendo o mesmo substituído por decisão que admita o recurso de impugnação judicial interposto pela Recorrente.
Assim se fazendo a costumada Justiça”.
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A este recurso, respondeu o Ministério Público em 11/05/2026 sem formular conclusões, pronunciando-se no sentido da admissão do recurso interposto nos seguintes termos: “Concordamos na sua globalidade com o conteúdo das alegações do Recorrente.
O despacho de rejeição do recurso de 16/04/2026 não identifica segmentos das novas alegações de recurso que consubstanciem um conteúdo significativamente diferente daquele que já havia sido apresentado, referindo “que reformula parte do alegado e suscita questões diferentes, alega matéria distinta e requer a aplicação de institutos jurídicos diversos, formula pedidos díspares e apresenta prova nova”.
Ainda que tal ocorresse, o que não se concretiza no despacho de rejeição do recurso, afigura-se-nos que tais segmentos deveriam ter-se por não escritos, por obediência ao princípio de aproveitamentos dos atos, conforme refere o Recorrente e com o que se concorda.
Por último, afigura-se-nos que não existe divergência significativa entre as alegações de recurso iniciais e as constantes do requerimento de aperfeiçoamento, sendo que o Tribunal não está vinculado á qualificação jurídica dos factos pelas partes”.
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Nesta Relação, a Exmª Procuradora-Geral Adjunta no parecer que emitiu âmbito do art. 416º do CPP pronunciou-se no sentido do provimento do recurso interposto, conforme segue: “(…) os fundamentos para a rejeição do recurso estão tipificados no art. 63º nº 1, do DL 433/82, de 27/10: rejeição por intempestividade (fora de prazo) ou inobservância das exigências de forma, onde se inclui a falta das conclusões, que, no caso, foram efetuadas no recurso corrigido.
Ora, é sabido que o despacho de aperfeiçoamento visa suprir deficiências ou irregularidades formais, tais como obscuridades ou insuficiências de que padeça o articulado
inicial, tal como falta de conclusões, pelo que me parece legítimo, e de algum modo expectável, que a arguida, ao sanar as irregularidades apontadas, de falta de conclusões, tenha procedido a uma maior densificação e reorganização das suas alegações e conclusões para melhor clarificar a sua posição e, tal densificação e reorganização de argumentos no recurso aperfeiçoado, só deveria ter sido sancionada com a rejeição do recurso se consubstanciasse, por exemplo, uma substituição da infração, a introdução de factos novos não compreendidos na decisão administrativa impugnada, ou se violasse frontalmente as regras de delimitação do objeto do recurso, o que me parece não se verificar no presente caso, da leitura dos dois articulados”.
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Observado o estabelecido no art. 417º nº 2, do CPP, não foi apresentada resposta ao parecer.
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Efetuado o exame preliminar e colhidos os vistos legais, realizou-se a conferência.
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II - FUNDAMENTAÇÃO
No processo contraordenacional existe um ónus de alegar e de formular o pedido recursório, sendo este que delimita inicial e essencialmente o objeto do recurso e os poderes de cognição do tribunal “ad quem” (arts. 41º nº 1 e 74º nº 4 RGCO e 412º nº 1 CPP)([1]), sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso, designadamente a verificação da existência dos vícios indicados no nº 2 do art. 410º do CPP - cfr. Ac. do Plenário das Secções Criminais do STJ nº 7/95 de 19/10/1995, publicado no D.R. Série I-A, de 28/12/95 - e de poder «alterar a decisão do tribunal recorrido sem qualquer vinculação aos termos e ao sentido da decisão recorrida» ou «anulá-la e devolver o processo ao tribunal recorrido» - cfr. nº 2 do art. 75º do RGCO - e ainda das nulidades que não devam considerar-se sanadas([2]) (arts. 379º e 410º nº 3 ambos 4do CPP ex vi do art. 41º nº 1 do CPP).
Assim, tendo em consideração a limitação dos poderes de cognição do tribunal de recurso no âmbito do direito de mera ordenação social ao conhecimento da matéria de direito imposta pelo art. 75º nº 1 do RGCO, no caso vertente, vistas as conclusões da recorrente, as questões suscitadas são as seguintes:
1ª saber se o despacho recorrido é nulo por manifesta insuficiência ou ausência de fundamentação;
2ª saber se o requerimento aperfeiçoado de impugnação judicial da decisão administrativa foi corretamente rejeitado pelo Tribunal a quo por apresentar um conteúdo diferente daquele que foi inicialmente apresentado, suscitando questões diferentes, requerendo a aplicação de institutos jurídicos diversos, formulando pedidos díspares e apresentando nova prova, isto é, se houve erro de Direito na aplicação do art. 63º do RGCO e, em consequência, se foram violados os princípios da confiança processual, pro actione e do direito ao processo equitativo.
“O recurso de impugnação da decisão da autoridade administrativa será feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima, no prazo de 20 dias após o conhecimento pelo recorrente, devendo constar de alegações e conclusões - cfr. artigo 59.º do DL n.º 433/82, de 27.10..
O juiz rejeitará, por meio despacho, o recurso feito fora do prazo ou sem respeito pelas exigências de forma - artigo 63.º, n.º 1, do DL 433/82, de 27.10.. Devendo, contudo, convidar previamente o recorrente a suprir a falta de requisitos formais, tal como impõe a jurisprudência obrigatória firmada pelo Tribunal Constitucional no acórdão n.º 265/2001, de 19.06.2001, publicado no DR de 16.07.2001, Série I-A.
Ora, no caso em apreço constata-se que, além do mais, a impugnação deduzida pela recorrente, enviada por via postal, não apresentava conclusões que sintetizassem o anteriormente alegado. Mas também se constata, que após o convite ao aperfeiçoamento que lhe foi dirigido, no qual é expressamente mencionado que terá que apresentar conclusões sem que altere o já alegado [e em que se faz advertência expressa de que o incumprimento de tal convite ao aperfeiçoamento levaria à rejeição do recurso], a recorrente apresenta um novo requerimento com um conteúdo significativamente diferente daquele que já havia sido apresentado - em que reformula parte do alegado e suscita questões diferentes, alega matéria distinta e requer a aplicação de institutos jurídicos diversos, formula pedidos díspares e apresenta prova nova.
Ora, conforme resulta do que já se mencionou, o despacho de aperfeiçoamento proferido não pode ser fundamento para a concessão de novo prazo para apresentação de alegações, como se o mesmo já não tivesse sido concedido (e aproveitado) anteriormente.
Pelo exposto, ao abrigo das disposições acima citadas, rejeito o recurso interposto por “Universidade ...”, por inobservância das exigências de forma.
Custas a cargo da recorrente, com taxa de justiça que fixo em 1 (uma) U.C..
Notifique.
Oportunamente, comunique à autoridade administrativa - artigo 70º, nº 4 do Decreto-Lei nº 433/82”.
Apreciação do recurso
1ª questão: a nulidade do despacho recorrido por manifesta insuficiência ou ausência de fundamentação.
A recorrente alega que o despacho recorrido é nulo por manifesta insuficiência ou ausência de fundamentação em violação do disposto no art. 97º nº 5 do CPP aplicável por remissão do art. 41º nº 1 do RGCO, pois o Tribunal limitou-se a usar termos genéricos e conclusivos tais como «matéria nova» ou «questões distintas» sem efetuar qualquer análise comparativa entre as alegações vertidas na impugnação judicial inicial e as que constam da impugnação judicial aperfeiçoada, não identificando os segmentos inovadores do articulado aperfeiçoado que extravasam as alegações inicialmente apresentadas.
Mais alega que da análise da impugnação judicial inicial e do articulado aperfeiçoado, resulta não ter ocorrido qualquer alteração do objeto da impugnação judicial nem introdução de nova causa de pedir, mantendo-se inalterada a delimitação do litígio.
Cumpre decidir.
Está em causa nos autos um despacho de rejeição liminar da impugnação judicial aperfeiçoada da decisão administrativa que condenou a recorrente no pagamento de uma coima pela prática de uma contraordenação e não uma sentença.
De acordo com tal despacho, supratranscrito, este requerimento aperfeiçoado apresenta “um conteúdo significativamente diferente daquele que já havia sido apresentado - em que reformula parte do alegado e suscita questões diferentes, alega matéria distinta e requer a aplicação de institutos jurídicos diversos, formula pedidos díspares e apresenta prova nova”.
O art. 59º nº 3 do RGCO exige que a impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa seja apresentada por escrito devendo constar de alegações que mais não são do que as razões pelas quais o arguido discorda da decisão que o condenou e que as sintetize, nas chamadas conclusões. As conclusões são, pois, uma súmula das razões da discordância invocadas, devendo refletir o que nelas ficou alegado.
Mas enquanto que no recurso no processo penal o art. 412º nºs 2 e 3 do CPP indica o conteúdo das conclusões, o art. 59º nº 3 do RGCO nada diz a esse respeito nem indica as consequências da sua falta ou deficiência, pelo que nesta parte há que recorrer à legislação subsidiária prevista que é o processo criminal com as adaptações devidas, nos termos do nº 1 do art. 41º do RGCO.
O art. 417º nº 3 do CPP dispõe que se a motivação do recurso não contiver as conclusões ou destas não for possível deduzir total ou parcialmente as indicações previstas nos nºs 2 a 5 do art. 412º, o relator convida o recorrente a apresentar, completar ou esclarecer as conclusões formuladas, no prazo de 10 dias, sob pena de o recurso ser rejeitado ou não ser conhecido na parte afetada.
Tal aperfeiçoamento não permite modificar o âmbito do recurso que tiver sido fixado no texto da motivação (inicial), a qual, por isso, é imodificável como resulta nos termos do nº 4 do art. 417º do mesmo Código. As conclusões em falta terão de conter-se no âmbito da motivação que as antecede([3]) (de acordo com o Ac. do STJ de 08/02/2018([4]), “O texto da motivação do recurso constitui o limite intransponível ao convite à sua correção”), pois se assim não fosse, equivaleria a conceder ao recorrente o direito a um novo prazo e a um novo recurso.
É este o regime a seguir no domínio das contraordenações([5]).
No caso destes autos, o Sr. Juiz a quo tendo constatado que a impugnação judicial inicialmente apresentada pela arguida/recorrente não continha as conclusões, por o seu título III (do teor: “Nestes termos e nos mais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, requer-se que o presente recurso de impugnação judicial seja julgado procedente e provado e em consequência;
a) Seja a decisão da Recorrida, de 15 de setembro de 2025, revogada na sua totalidade, absolvendo-se a Recorrente, Universidade ..., da prática da contraordenação que lhe é imputada, com o consequente, arquivamento dos autos; b) Subsidiariamente, e sem conceder caso assim não se entenda, seja a coima aplicada substituída por uma admoestação, nos termos do artigo 51º do RGCO, por ser a única medida que se coaduna com a reduzidíssima censurabilidade da conduta, ou, em alternativa, reduzida para um montante puramente simbólico”) apenas consubstanciar uma síntese dos pedidos, convidou-a a apresentar novo requerimento de impugnação judicial no prazo de 10 dias, de onde constem as alegações, entenda-se/leia-se, em que repita ou reproduza as alegações já apresentadas e formule conclusões das mesmas, isto é, tal como consta do despacho de convite ao aperfeiçoamento datado de 10/03/2026, “(que, sintetizando o essencial, não acrescentem matéria não constante das alegações), sob pena de imediata rejeição do recurso”.
Porém, a recorrente, respondendo a tal convite, no requerimento aperfeiçoado de impugnação judicial que apresentou em 31/03/2026 não se limitou a reproduzir as alegações inicialmente apresentadas e a extrair delas as respetivas conclusões, ou seja, a fazer a respetiva súmula que é precisamente o que impõe o nº 3 do art. 59º do RGCO, antes apresentando novas alegações mais extensas do que as anteriores e alargando as questões inicialmente suscitadas, nomeadamente nos pontos 7, 8 segunda parte, 9, 10 a 15, 20 a 26, 31 e 32 do novo requerimento e a formular conclusões.
É certo, que o Sr. Juiz a quo no despacho recorrido não concretizou os exatos pontos em que no requerimento aperfeiçoado se fez o aditamento às alegações antecedentes. Contudo não deixou de fazer o necessário confronto entre ambos os requerimentos de impugnação judicial constatando que as alegações insertas no requerimento aperfeiçoado exorbitam o conteúdo das anteriores, referindo que “a recorrente apresenta um novo requerimento com um conteúdo significativamente diferente daquele que já havia sido apresentado - em que reformula parte do alegado e suscita questões diferentes, alega matéria distinta e requer a aplicação de institutos jurídicos diversos, formula pedidos díspares e apresenta prova nova” - destacado acrescentado pela relatora.
Porém, a recorrente, pese embora a invalidade que no presente recurso vem imputar à decisão recorrida (nulidade), bem compreendeu o que aí se decidiu, alegando que no requerimento aperfeiçoado apenas procedeu a “uma reorganização expositiva e a um reforço argumentativo já anteriormente submetida à apreciação do Tribunal” (cfr. conclusão XV) e, ao contrário do que afirma na motivação aditada, “não tendo ficado em situação de indefinição quanto aos exatos pressupostos da rejeição”.
De acordo com o princípio da legalidade em matéria de invalidades consagrado no art. 118º nº 1 do CPP, “A violação ou inobservância das disposições da lei do processo penal só determina a nulidade do ato quando esta for expressamente cominada na lei”.
É o que sucede quanto à sentença/acórdão que não contenha as menções obrigatórias previstas no art. 374º nº 2 do mesmo Código cuja nulidade vem prevista no art. 379º nº 1 a) do CPP; quanto ao despacho que decreta uma medida de coação ou de garantia patrimonial que não contenha o conteúdo enunciado no art. 194º nº 6, ficando ferido de nulidade; e ainda quanto ao despacho de pronúncia ou de não pronúncia que não observe o disposto no art. 283º nºs 2, 3 e 4 do mesmo Código, sob pena de nulidade, conforme resulta do nº 2 do art. 308º do CPP.
Fora destas específicas situações (expressamente cominadas com a nulidade), rege o disposto no art. 97º nº 5 do mesmo Código (aplicável por remissão do art. 41º nº 1 do RGCO) que concretiza o dever de fundamentação das decisões judiciais imposto pelo art. 205º nº 1 da CRP, dispondo que “Os actos decisórios são sempre fundamentados, devendo ser especificados os motivos de facto e de direito da decisão”.
A consequência da falta de fundamentação no que aqui interessa, quanto à concretização dos segmentos aditados no novo requerimento por comparação com as anteriores alegações, consubstancia apenas a mera irregularidade - cfr. art. 118º nº 2 do CPP aplicável ex vi do art. 41º nº 1 do RGCO.
As irregularidades processuais só determinam a invalidade do ato a que se referem quando tiverem sido arguidas pelos interessados no próprio ato ou, se a este não tiverem assistido, nos 3 dias seguintes a contar daquele em tiverem sido notificados para qualquer termo no processo ou intervindo em algum ato nele praticado - nº 1 do art. 123º do CPP.
Do exame dos autos, verifica-se que a recorrente não veio invocar a irregularidade no referido prazo de 3 dias perante o Tribunal recorrido.
Consequentemente, a eventual irregularidade de que possa padecer o despacho recorrido considera-se sanada.
Improcede pelo exposto, este segmento do recurso.
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2ª questão: saber se o requerimento aperfeiçoado de impugnação judicial foi corretamente rejeitado pelo Tribunal a quo por apresentar um conteúdo diferente daquele que foi inicialmente apresentado, suscitando questões diferentes, requerendo a aplicação de institutos jurídicos diversos, formulando pedidos díspares e apresentando nova prova, isto é, se houve erro de Direito na aplicação do art. 63º do RGCO e, em consequência, se foram violados os princípios da confiança processual, do pro actione e do direito ao processo equitativo.
A recorrente alega que no requerimento aperfeiçoado não introduziu matéria nova nem alterou a causa de pedir; apenas procedeu a uma reorganização expositiva e densificação argumentativa de fundamentos já presentes na impugnação judicial inicialmente apresentada e que o pedido se manteve substancialmente o mesmo: a absolvição da recorrente ou aplicação de medidas sancionatórias equivalentes (como a substituição da coima por admoestação).
Mais alega que o tribunal recorrido procedeu a uma interpretação excessivamente formalista do disposto nos arts. 59º e 63º do RGCO e que, ao rejeitar liminarmente o requerimento aperfeiçoado, incorreu em erro de Direito na aplicação do nº 1 do art. 63º que estabelece de forma taxativa os fundamentos para a rejeição: a sua intempestividade ou a inobservância de requisitos formais.
Considera que tendo sido apresentadas as conclusões em falta, o vício de que padecia a impugnação judicial inicialmente apresentada foi sanado e que a lei não prevê a rejeição com base no «modo» como o aperfeiçoamento foi realizado ou na sua densificação.
Por estas razões, em seu entender, a decisão recorrida violou vários princípios constitucionais e processuais, como sejam os princípios da confiança processual (frustrando a legítima expetativa de que o recurso seria admitido após o cumprimento do convite ao aperfeiçoamento), o princípio pro actione (em caso de dúvida deve prevalecer a solução que permita o conhecimento do mérito) e o direito ao processo equitativo por a decisão recorrida surgir como uma decisão-surpresa ao aplicar critérios de rejeição não definidos previamente.
Apreciando.
Assiste razão à recorrente, mas só em parte.
Começando pela diversidade dos pedidos formulados em ambos os requerimentos de impugnação judicial, razão encontra-se do lado do Sr. Juiz a quo, pois os mesmos são objetivamente díspares:
- na impugnação judicial inicial: “Nestes termos e nos mais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, requer-se que o presente recurso de impugnação judicial seja julgado procedente e provado e em consequência;
Seja a decisão da Recorrida, de 15 de setembro de 2025, revogada na sua totalidade, absolvendo-se a Recorrente, Universidade ..., da prática da contraordenação que lhe é imputada, com o consequente, arquivamento dos autos; b) Subsidiariamente, e sem conceder caso assim não se entenda, seja a coima aplicada substituída por uma admoestação, nos termos do artigo 51º do RGCO, por ser a única medida que se coaduna com a reduzidíssima censurabilidade da conduta, ou, em alternativa, reduzida para um montante puramente simbólico”;
- no requerimento aperfeiçoado:
“III. PEDIDO
Nestes termos, e nos melhores de Direito que V. Exa. doutamente suprirá, requer-se a V. Exa. se digne julgar total mente procedente por provado o presente Recurso Judicial, opondo-se a uma decisão por mero despacho e, em consequência:
A) A Título Principal: Declarar a nulidade da decisão administrativa impugnada por défice inultrapassável de fundamentação factual e subjetiva; OU, caso assim não se entenda,
B) Absolver a Arguida da prática da contraordenação que lhe vem imputada, por atipicidade, exclusão da ilicitude material e ausência de culpa; OU,
C) A Título Subsidiário I: Admitir a dispensa de coima, atenta a reduzidíssima gravidade da infração após a pronta reparação do dano e a diminuta culpa; OU,
D) A Título Subsidiário II: Aplicar a atenuação especial da coima, atenuando- a para valores aquém do limite mínimo legalmente admissível”.
Prosseguindo.
Como acima se deixou já referido, a recorrente no requerimento aperfeiçoado de impugnação judicial em vez de se limitar a reproduzir as alegações/motivações inicialmente apresentadas que era o que se pretendia no despacho/convite ao aperfeiçoamento e a sintetizá-las sob a forma de conclusões (totalmente omissas no requerimento antecedente), alargou as questões nela suscitadas, aduzindo questões novas concretamente nos pontos 7, 8 segunda parte, 9, 10 a 15, 20 a 26, 31 e 32 do novo requerimento, rematando com um novo pedido, o que lhe estava expressamente vedado pelo disposto no nº 4 do art. 417º do CPP aplicável por remissão do nº 1 do art. 41º do RGCO e para o que tinha sido expressamente alertada pelo Sr. Juiz a quo no despacho datado de 18/03/2026 que a convidou ao aperfeiçoamento.
A este propósito ensina Paulo Dá Mesquita([6]) que “o prazo perentório para a motivação (sendo de 20 dias no processo de contraordenação, indicado no art. 59º nº 3 do RGCO) continua a ter efeito preclusivo do direito à ampliação dos fundamentos do recurso constantes da primeira motivação apresentada pelo recorrente, atento o complexo normativo constituído pelos arts. 411º nº 3, 414º nº 2 e 417º nº 3, todos do CPP; consequentemente, as conclusões juntas (ou corrigidas) depois do despacho do relator não podem ir além das questões e argumentos constantes da motivação, mas podem determinar uma restrição do objeto do recurso tendo presente o princípio da cindibilidade afirmado no Assento de 06/08/1992 aprovado pelo Plenário das Secções Criminais em 24/06/1992”([7]).
É certo também que as causas de rejeição da impugnação judicial são apenas as que resultam da conjugação dos preceitos do art. 59º nº 3 e 63º nº 1 do RGCO: a não tempestividade e o desrespeito pelas exigências de forma, ou seja, quanto a este segundo motivo, a falta de alegações e/ou do seu resumo, sob a forma de conclusões.
Se no requerimento aperfeiçoado o recorrente alargou o âmbito das anteriores motivações, aditando-lhe questões novas ao arrepio do comando do nº 4 do art. 417º do CPP aplicável subsidiariamente ao processo contraordenacional por remissão operada pelo art. 41º nº 1 do RGCO, a consequência daí a retirar não é, efetivamente, a da rejeição da impugnação judicial na sua totalidade, mas apenas o não conhecimento da impugnação na parte aditada, a qual deverá ser rejeitada.
À semelhança, no processo criminal se o recorrente no recurso aperfeiçoado modificar o âmbito do recurso que tiver fixado na motivação inicialmente apresentada, da conjugação dos arts. 417º e 420º do CPP não resulta que a consequência daí a extrair seja a da rejeição total do recurso, mas tão só da parte acrescentada, o que quer dizer que o tribunal superior não conhecerá da parte indevidamente aditada, mantendo-se o conhecimento da parte do recurso que respeita ao âmbito originariamente fixado.
Acresce ainda que não constitui fundamento para a rejeição total da impugnação judicial corrigida, a circunstância de, nesta, a arguida/recorrente apresentar nova prova.
A este título, consta nesta parte no requerimento aperfeiçoado:“PROVA: Documental: Requer-se a valoração de toda a prova documental e fotográfica já constante do processo administrativo que consubstancia a imediata limpeza do local. Testemunhal: A notificar oportunamente, AA, ..., com morada profissional na Praça ..., ... Porto)” enquanto que na impugnação judicial inicialmente apresentada a recorrente apresentou a seguinte: “PROVA:
Requer-se a junção aos autos do processo administrativo instrutor, nos termos do artigo 62º nº 1 do RGCO e a produção da demais prova que se mostre pertinente no decurso da audiência”.
E tal sucede por várias razões.
A primeira, porque do art. 59º do RGCO não consta a necessidade de o arguido indicar no requerimento de impugnação judicial da decisão administrativa, as provas que pretende ver produzidas perante o tribunal sendo que, no caso presente, a arguida/recorrente logo na impugnação judicial inicial ao arrolar prova, refere-se à “audiência”, daí se extraindo que, por esta via, se opõe à decisão da mesma por simples despacho (cfr. art. 64º nº 2 parte final do RGCO).
Como referem Manuel Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa([8]), “Esta omissão de tal exigência nos processos a que é aplicável o RGCO, parece ter de considerar-se como intencional, designadamente porque não foi incluída neste art. 59º uma referência idêntica à contida naquela norma do C.P.T. (nº 2 do art. 213º do CPT para os processos das contra-ordenações fiscais não aduaneiras), apesar de a redação atual ser posterior à vigência deste Código. Sendo assim, por força do preceituado no nº 1 do art. 41º deste RGCO, será aplicável o regime do processo criminal, em que há a possibilidade de o arguido indicar a prova a produzir na audiência de julgamento nos 20 dias posteriores à notificação do despacho que designa dia para a audiência de julgamento (art. 315º nº 2 do CPP)”.
Na verdade, uma vez que no processo de contraordenação inexiste um despacho semelhante ao do art. 311º do CPP, nos termos dos atuais arts. 312º nº 1, 311º-B e nº 1 do art. 316º todos do CPP aplicáveis ao processo de contraordenação com as devidas adaptações nos termos do nº 1 do art. 41º do RGCO, o arguido em 20 dias a contar da notificação do despacho que designa dia para a realização da audiência, pode apresentar prova testemunhal ou qualquer outra prova que entenda adequada à sua defesa bem como adicioná-la ou alterá-la “ contanto que o adicionamento ou a alteração requeridos possam ser comunicados (…) até três dias antes da data fixada para a audiência”, sendo tal faculdade extensiva quanto “à indicação de peritos e consultores técnicos”.
Em segundo lugar, porque o MºPº nos termos do art. 72º nº 1 do RGCO pode promover a produção de outras provas sobre os factos que considere relevantes para a decisão, como efetivamente fez em 27/02/2026, cfr. referência 481513477, ou alterá-las, faculdade que também lhe vem conferida pelos nºs 1 e 3 do atual art. 316º do CPP. Como refere Paulo Pinto de Albuquerque([9]), “ Nada obsta que o MºPº modifique o elenco da prova que fundamentou a decisão recorrida, apresentando novos meios de prova”.
A autoridade administrativa pode também oferecer prova na sequência da sua notificação para a audiência de julgamento, dentro do referido prazo de 20 dias - cfr. arts. 41º nº 1 e 70º, ambos do RGCO([10]).
Por fim, o juiz no cumprimento do seu dever de conhecer de conhecer do «objeto da acusação», entenda-se, o processo administrativo na sua totalidade ou, usando das palavras do STJ no AUJ nº 3/2019([11]), “o objeto da sua apreciação não é a decisão administrativa, mas a questão sobre a qual incidiu a decisão administrativa”, pode investigar livremente os factos que resultam do processo, ou seja, o acontecimento histórico concreto que motivou a condenação do arguido e, nessa medida, oficiosamente determinar no uso do seu poder/dever de investigar (art. 340º do CPP aplicável por força do art. 41º nº 1 do RGCO), a produção de outras provas que se lhe afigurem como necessárias para a descoberta da verdade e formação da sua convicção - cfr. nº 2 do art. 72º do RGCO (decidindo com respeito pelo princípio da proibição da reformatio in pejus, cfr. art. 72º-A do RGCO).
Em consequência de tudo quanto fica dito, não pode manter-se o despacho recorrido.
Procede, pois, parcialmente, o recurso.
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III - DECISÃO
Pelo exposto, o Tribunal da Relação do Porto decide conceder parcial provimento ao recurso interposto pela arguida Universidade ... e, em consequência, revogar o despacho recorrido que deverá ser substituído por outro que admita a impugnação judicial, exceto quanto à matéria vertida nos pontos 7, 8 segunda parte, 9, 10 a 15, 20 a 26, 31 e 32 do requerimento aperfeiçoado e correspetivas conclusões, por constituir um indevido alargamento das alegações inicialmente apresentadas, seguindo-se a ulterior tramitação tida por adequada.
Sem custas - cfr. arts. 513º nº 1 do CPP e 41º nº 1 do RGCO.
Notifique - cfr. arts. 425º nº 6 do CPP e 41º nº 1 do RGCO.
Porto, 11/06/2026
Lígia Trovão
Maria Luísa Arantes
Pedro Soares de Albergaria
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[1] Cfr. Ac. da R.P. de 11/04/2012, proc. nº 2122/11.3TBPVZ.P1, relatado por Joaquim Gomes, acedido in www.dgsi.pt
[2] Cfr. P. Pinto de Albuquerque in “Comentário do Regime Geral das Contraordenações à luz da CRP, da CEDH e da Carta Dos Direitos Fundamentais da União Europeia”, 2ª edição atualizada, Universidade Católica Editora, pág. 379, nota 15 ao art. 75º do RGCO.
[3] Cfr. Pereira Madeira in “Código de Processo Penal Comentado”, 3ª Edição Revista, Almedina, pág. 1332.
[4] Publicado na C.J., Acs. do STJ, Ano XXVI, tomo I, pág. 181.
[5] Cfr. Manuel Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa in “Contra-Ordenações. Anotações ao Regime Geral”, 6ª Edição, 2011, áreas Editora, págs. 448 e 452.
[6] Cfr. “Comentário Judiciário do Código de Processo Penal”, Tomo V, Almedina, pág. 242.
[7] Assento nº 10/92 com o seguinte teor: “Formuladas várias pretensões no recurso, podem algumas delas rejeitar-se, em conferência, prosseguindo o recurso quanto às demais, em obediência ao princípio da cindibilidade”.
[8] Cfr. ob. cit., pág. 452.
[9] Cfr. “Comentário do Regime Geral das Contraordenações à luz da CRP, da CEDH e da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia”, 2ª edição atualizada, Universidade Católica Editora, pág. 352.
[10] Cfr. P. Pinto de Albuquerque in ob. cit., pág. 347.
[11] Cfr. proc. nº 13/17.3T8PTB.G1-A.S1, 5ª Secção, relatado por Helena Moniz, publicado no D.R. I Série, nº 124, de 02/07/2019.