Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
TRIBUNAL COMUM
II – É competente, em razão da matéria, o foro administrativo quando, além da qualidade da pessoa responsável, exista um facto que seja característico da actividade administrativa, ou seja, da gestão pública.
III – A qualificação dos litígios como emergentes de relações jurídico-administrativas transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) – as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) – as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.
Tribunal Recorrido: 1º Juízo do Tribunal Judicial de Marco de Canavezes
[Processo: 116/07.2TBMCN]
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I – RELATÓRIO
B……………., casado, residente na Rua ……., nº ….., ……, Marco de Canaveses, intentou acção declarativa de condenação com processo na forma ordinária contra:
1º - C……………., S.A., com sede na Rua ………., nº .. -..º Dto, ….-… Lisboa,
2º - REDE FERROVIÁRIA NACIONAL – REFER, EP, com sede na …………., em Lisboa, e
3º - MUNICÍPIO DO MARCO DE CANAVESES, com sede no ………., ….-…. Marco de Canaveses.
Pede que os réus sejam condenados:
a) A reconhecer que o Autor é dono e legítimo possuidor dos prédios identificados no artigo 1º da Petição Inicial;
b) A reconhecer que a invasão e intervenção “obra nova” feita pela 1ª Ré e também da responsabilidade de ambas as outras 2ª e 3º Réus, viola o direito de propriedade do Autor, sobre os identificados prédios;
c) A absterem-se de futuro de interferir com tal direito e propriedade do Autor; e
d) A indemnizá-lo dos danos patrimoniais e morais que se vierem a liquidar em execução de sentença.
Alega para tanto, e em síntese que é dono e legítimo possuidor dos prédios que identifica na petição inicial; em 16/01/2007 a Ré B…………. entrou com máquinas e empregados na quinta do Autor, sem autorização deste e contra a sua vontade, e logo iniciaram aí a remoção de terras e derrube de videiras e outras árvores, tendo sendo o Autor informado pelo pessoal da B……….. que iam proceder ali a diversas obras visando a supressão de diversas passagens de nível da linha do Douro; esclareceram que estavam a proceder a tais obras por as mesmas lhes terem sido adjudicadas pela Ré REFER e que esta última procedeu a tal adjudicação após acordo com a Câmara Municipal do Marco, representante do Município Réu. Mas, jamais o Autor ou qualquer dos referidos ante possuidores alienaram à Câmara do Marco ou ao respectivo Município qualquer dos referidos prédios, ou parte deles, sem prejuízo que a Câmara, há anos, chegou a estabelecer com o Autor um “Protocolo” mercê do qual as partes consignaram uma série de “instruções” inválidas, relativamente a um eventual futuro destino de significativa parte dos terrenos da D…………..; porém, não se passou dessa “carta de intenções” em que, no fundo, se traduziu tal protocolo, sendo que, de todo o modo, esse “protocolo” foi denunciado, por escrito, pelo Autor, que, reiteradamente manifestou à Câmara do Marco que o considerava nulo e de nenhum efeito; perante tal posição do Autor e à vista da evidente inabilidade daquele protocolo para transferir qualquer direito real do Autor sobre os prédios em causa – cabia à Câmara, respeitar a obrigação passiva universal de não interferir com os prédios em causa. Acresce que os prédios em causa também não foram objecto de qualquer expropriação ou posse administrativa, nem por parte da REFER, nem por parte do Município do Marco.
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A ré C……….. contestou os factos da petição inicial e alegou que por contrato de empreitada, a ré REDE FERROVIÁRIA NACIONAL, REFER, E.P. adjudicou à C…………… a execução da Empreitada Geral de “Supressão das Passagens de Nível aos Km’s 59+270, 59+426, 59+733 e 60+648 da Linha do Douro, no Concelho de Marco de Canavezes”.Tratando-se de um Contrato de Empreitada de Obra Pública, de natureza administrativa, o seu regime jurídico é regulado pelo Decreto-Lei n.º 59/99, de 02 de Março, menção, aliás, expressamente prevista na cláusula 9ª do referido contrato. Foi no estrito cumprimento deste contrato que a ré contestante cumprindo decisão do Dono da Obra, deu início, em 16.01.07, aos trabalhos de movimento de terras aludidos nos autos. Os terrenos foram-lhe consignados 10.12.07, conforme “Auto de Consignação Parcial 2 – PN ao KM 59+733”, assinado pelas Partes e pelo Presidente da Câmara Municipal do Marco de Canavezes que, em representação da citada Câmara Municipal, facultou, à ora R., «os locais necessários à construção do Viaduto 3 e dos Restabelecimentos 20, 21, 21.1 e 21.2, dando-os, assim, como consignados, nos termos da alínea c) do mencionado Auto, sem qualquer reserva, limitação ou condicionamento. Mesmo após a notificação da instauração, pelo A., da presente acção judicial, a Ré REFER, E.P., em Reunião de Obra ocorrida no dia 15.02.07, manteve, junto da ora R., a ordem de prossecução dos trabalhos em curso. Considera ainda que numa empreitada submetida ao regime legal previsto no Decreto-Lei n.º 59/99, de 02 de Março – como é o caso dos presentes autos – compete ao Dono da Obra promover e assegurar a disponibilização de todos os terrenos necessários para a execução dos trabalhos não cabendo ao Empreiteiro a averiguação de legitimidade do seu Dono de Obra, ou da própria Câmara Municipal de Marco de Canavezes, relativamente à disponibilização dos terrenos afectos e consignados no âmbito da Empreitada em apreço. Por isso, segundo alega, não cabe à ora R., a obrigação de indemnizar o A, seja a que título for, por não estarem reunidos todos os pressupostos que integram o instituto da responsabilidade civil, nomeadamente, a ilicitude e a culpa (seja esta entendida sob a forma de dolo ou de negligência),
Em conclusão, pede que a acção seja julgada não provada e improcedente, e a R. absolvida do pedido.
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Na sua contestação, a REFER excepciona a ilegitimidade activa do autor, e impugna os factos da petição, esclarecendo que os terrenos lhe foram disponibilizados pela Câmara Municipal de Marco de Canavezes, ao abrigo de um protocolo celebrado, em 2002.04.08, entre aquele município e o ora A., nos termos do qual este autorizou tal intervenção. Dito por outras palavras, a CMMC obrigou-se, perante a REFER, E.P., a entregar a esta as áreas de terreno necessárias à execução da parte da obra aqui em causa, sendo da responsabilidade daquela (CMMC), o que assumiu efectivamente, a aquisição ou disponibilização dos terrenos em favor da REFER, E.P., limitando-se esta a concretizar as obras projectadas para o local, pagando-as (as obras). A co-Ré REFER, E.P. está completamente alheia às diligências levadas a cabo pela CMMC visando o propósito referido, desta forma adquirindo a CMMC justo título para, agindo de boa-fé, entregar tais terrenos à ora contestante. Inexiste, pois, causa que obrigue a co-Ré REFER, E.P. a indemnizar o A.Conclui pedindo que seja julgada procedente a invocada excepção de ilegitimidade, com a consequente absolvição da instância dos RR., ou, se assim se não entender, seja a presente acção julgada improcedente e a co-Ré REFER, E.P. absolvida dos pedidos.
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Também contestou o Município do Marco de Canaveses, excepcionando a incompetência material do tribunal, por considerar que a competência material para apreciar as questões em causa nos autos, designadamente o protocolo firmado entre o autor e a câmara, cabe, a título exclusivo, aos tribunais administrativos; invoca também a ilegitimidade activa do autor. Impugna a restante factualidade da petição inicial expondo uma outra versão dos factos.Em conclusão considera que deve ser julgada totalmente procedente a excepção de incompetência material do Tribunal Judicial do Marco de Canaveses, bem como a a excepção de ilegitimidade activa do Autor, em consequência do que deve o Réu Município ser absolvido da instância; sem prescindir, que a acção deverá ser julgada improcedente, absolvendo-se o Réu Município de todos os pedidos.
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Na réplica o autor responde às excepções e conclui pedindo que:Sejam as mesmas julgadas improcedentes;
a) E caso o Tribunal não o considere, o Protocolo denunciado (antes das intervenções dos Réus), - deve ser julgado irrelevante e nulo, devendo os RR. Ser condenados a “repristinar” a situação, reconstruindo os prédios e porções urbanas e indemnizando, patrimonialmente, o A., por todos os danos, insusceptíveis de restauração natural;
b) Mais devem ser os RR condenados, a pagar, ao mesmo A., condigna reparação, pelos graves e contínuos danos morais, que lhe vêm causando e que se vierem a liquidar em execução de Sentença.
c) Devem, por último ser os RR condenados em multa e em condigna indemnização, a favor do A, (também a liquidar em execução de Sentença), por litigarem de má fé.
d) No restante conclui como na petição inicial.
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Houve tréplicas da C…………. e do Município que responderam à ampliação do pedido e da causa de pedir e mantiveram o alegado e peticionado nos articulados respectivos.Após o que foi proferida decisão que julgou procedente a invocada excepção de incompetência do tribunal em razão da matéria e que convidou o autor a fazer intervir a sua mulher na lide, do lado activo da relação jurídica processual, sob pena de ilegitimidade.
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O autor provocou a intervenção da mulher E……….., e ambos, inconformados com a decisão proferida interpuseram o presente recurso de agravo pedindo que seja revogado o despacho recorrido, sendo declarado que o Tribunal Judicial do Marco de Canavezes é competente, em razão da matéria, para a apreciação do pedido de nulidade e/ou irrelevância jurídica do “Protocolo”, celebrado entre o Autor e o Município do Marco de Canavezes e do pedido de responsabilidade civil extracontratual, relativamente a este Réu.São as seguintes as conclusões das alegações de recurso dos agravantes:
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…………….
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Nas suas alegações de resposta a recorrida Rede Ferroviária Nacional – REFER, E.P., pugna pela confirmação da decisão alvo deste recurso.***
Foi mantido o despacho agravado.Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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II – FUNDAMENTAÇÃOÉ pelas conclusões do recurso que se delimita o seu âmbito de cognição, nos termos do disposto nos artigos 690.º e 684.º n.º 3, ambos do Código de Processo Civil, salvo questões do conhecimento oficioso (artigo 660.º n.º 2 do Código de Processo Civil).
A questão que importa decidir centra-se na competência do tribunal em razão da matéria.
A decisão recorrida considerou que:
“…Nesta sequência, é mister proceder à caracterização da acção instaurada, para, a partir dai, equacionar a improcedência da excepção invocada.
A acção proposta congrega elementos duma acção de reivindicação [cfr. alíneas a) a c), do petitório], de apreciação de nulidade [cfr. ampliação do pedido efectuada na alínea b), do articulado de réplica] e duma acção de responsabilidade civil extra-contratual [cfr. alínea d), do petitório].
Assim delimitada a tutela jurisdicional requerida, cumpre aquilatar sobre a competência do tribunal comum para o respectivo conhecimento.
Com relevância para a questão em análise, dispõe artigo 4°, do ETAF, na parte ora pertinente, que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
«(. . .)
e) Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei especifica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito publico;
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime' substantivo de direito publico;
g) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito publico, incluindo por danos resultantes do exercício da função politica e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração da justiça; (…)»
Considerando as normas transcritas, entende-se que, em relação às pretensões de ver declarada a nulidade e/ou irrelevância jurídica do protocolo subscrito entre o autor e o réu Município do Marco de Canaveses e de ver condenada esta pessoa colectiva pública no pagamento dos danos patrimoniais e não patrimoniais causados na respectiva esfera jurídica, o tribunal competente para a apreciação da acção é o administrativo (vd., diversamente, para o caso da REFER, EP, artigo 32°/1, do Decreto-Lei nº 104/97, de 29/04).
A incompetência constitui uma excepção dilatória típica, insusceptível de sanação, a qual obsta ao conhecimento do mérito da causa (cfr. artigos 493°/2, e 494°/a) 13 do CPCiv).
Nestes termos, ao abrigo do disposto nos artigos 288° nº 1 al. a), 493º nº 2 e 494 al. a) do CPCiv, declaro este Tribunal incompetente, em razão da matéria, para a apreciação:
a) Do pedido deduzido na alínea d), de fls. 7, absolvendo, nesta parte, o réu Município do Marco de Canaveses da instância;
b) Do pedido deduzido na alínea b), de fls. 219, absolvendo, nesta parte, todos os réus da presente instância.
Um terço das custas em divida até ao presente é da responsabilidade do autor (cf. artigo 446°/1/2, do CPCiv)”.
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Nas suas alegações de recurso dizem os agravantes, em síntese, que a causa de pedir da presente acção consiste na violação ilícita do direito de propriedade do Autor, ora agravante, pedindo que os RR sejam condenados a reconhecer que nenhum direito lhes assiste, sobre os prédios do autor, admitindo que, para a apreciação do pedido de reconhecimento do direito de propriedade o Tribunal Judicial do Marco de Canavezes terá, necessariamente, de se pronunciar sobre a (in)validade do “protocolo” invocado nos autos, uma vez que os réus vêm justificar a sua intervenção na propriedade do autor com base no aludido "Protocolo", sem invocar qualquer título translativo de direitos reais ou de gozo ou qualquer processo de expropriação. Protocolo que não foi subscrito pela agravante mulher, que já foi denunciado pelo agravante marido e que não é meio idóneo para transmitir a propriedade dos terrenos para o domínio público.***
Quanto a nós, tal como se afirma no despacho recorrido, a determinação da jurisdição competente para o conhecimento da presente acção tem de fazer-se em consideração à causa de pedir e pedido indicados pelo autor na petição inicial, considerando-se a ampliação de pedido e causa de pedir constantes da réplica.A competência dos tribunais comuns é supletiva, conhecendo apenas das causas que não sejam atribuídas por lei ou disposição especial a qualquer outro tribunal, conforme se prevê no artº 66º do Código de Processo Civil.
Mas, além dessa competência supletiva ou residual a conferir por exclusão de partes, os tribunais comuns têm ainda competência fixada directamente pela respectiva lei orgânica a qual enuncia a espécie ou espécies de acções que devem ser submetidas ao seu conhecimento.
Por conseguinte, fixando-se a competência dos tribunais comuns em face da natureza da relação material em debate, tal como foi configurada pelo autor na versão trazida a juízo, importa então delimitar os termos de tal relação para, de seguida, conferir se ao tribunal comum foi directamente atribuída competência na respectiva lei orgânica e, não o tendo sido, verificar se a causa não está atribuída a alguma jurisdição especial.
Nesta perspectiva consideramos que a acção, além de configurar uma acção de reivindicação, com os clássicos pedidos de reconhecimento do direito de propriedade, de condenação na proibição de interferir com o direito e propriedade do autor, e de condenação no pagamento de indemnização por danos causados, obriga ainda à apreciação do invocado “Protocolo”, nomeadamente para se determinar se há, ou não ilicitude dos réus na ocupação da propriedade do autor, posto que é pacífico entre todos que tal sucedeu.
Não há, porém, qualquer pedido autónomo que configure a responsabilidade civil extracontratual de pessoa colectiva de direito público, integrável na previsão da al. g) do artº 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, já que, o pedido de indemnização em causa é acessório do próprio pedido principal da reivindicação.
Dos termos da própria petição – corroborados pelos réus nas contestações – resulta que não foi iniciado qualquer processo expropriativo do imóvel em causa, não sendo a situação subsumível à previsão do artº 88º do Código das Expropriações em vigor, pois não foi publicada qualquer DUP atinente à expropriação do imóvel em questão.
Por outro lado, o invocado “Protocolo” não é nenhuma figura jurídica e, muito menos, de Direito Administrativo, nem tem a dignidade ou relevância de um "contrato" ou "pré-contrato" de direito público administrativo, a postular o respectivo Tribunal Administrativo para dirimir as questões com ele relacionadas.
Ou seja, tal “acordo” informal entre o Município e o autor poderá ter a virtualidade de retirar ilicitude à conduta dos réus quanto à ocupação da quinta, mas não tem a virtualidade de ser apreciado (para ser feito cumprir) em Tribunal Administrativo.
Por conseguinte a fonte da responsabilidade que ancora o pedido do autor tem o seu assento legal nos artºs 1311º e 483º, enquanto a negação dos réus de terem provocado danos radica no artº 227º, todos do Código Civil.
Não existe nenhuma afectação legal das causas atinentes à responsabilidade civil pré-contratual à jurisdição dos tribunais judiciais, pelo que importa verificar se o ETAF estabelece serem tais causas da competência da jurisdição administrativa.
Ao arguir a excepção de incompetência absoluta do tribunal a quo o réu Município, ancorado no disposto na alínea g) do nº1 do artigo 4º do ETAF, sustentou que “todas as questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas devem ser apreciadas pelos tribunais administrativos”.
No despacho em crise acolheu-se tal entendimento, considerando-se ainda que se discute a validade de acto pré-contratual ou a interpretação, validade e execução de contratos; mas face ao preceito citado – artº 4º al. e) do ETAF – tal conhecimento só é da competência do tribunal administrativo quando houver lei específica que submeta o contrato à competência daquele foro, ou quando for contrato regulado por normas de direito público, o que não é o caso dos autos.
Também se considerou no despacho recorrido, invocando-se o artº 4º al. f) do ETAF, que poderiam estar em causa questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito publico.
Mais uma vez, o “protocolo”, não é, nem ninguém tentou alegar que fosse, um contrato decorrente de acto administrativo, nem é regulado por normas de direito público, nem as partes o decidiram submeter ao regime substantivo de direito público.
Pelo que não subscrevemos o entendimento da decisão recorrida.
A Constituição da República Portuguesa baliza a competência dos tribunais administrativos e fiscais confinando-a ao julgamento das acções e recursos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações administrativas e fiscais – artº 212º nº 3, da Constituição da República Portuguesa.
Na sua esteira o artº 1º nº1, do ETAF estabelece que “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, enunciando depois no seu artº 4º, sem carácter taxativo, o elenco dos litígios submetidos à jurisdição administrativa e fiscal.
Neste quadro, seria verdadeiramente incompreensível que a mencionada alínea g) abarcasse a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público decorrentes de outras relações que não as administrativas e fiscais sobre as quais, a Lei Fundamental e o próprio ETAF recortou a jurisdição administrativa e fiscal.
Não obstante a actual redacção do artigo 4º, nº1, alínea g) do ETAF (…) prescrever que compete aos tribunais de jurisdição administrativa a apreciação de litígios relativos à responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, isso não significa que a competência dos tribunais administrativos tenha passado a abranger litígios emergentes de relações que não sejam de direito administrativo.
“No quadro da competência material dos tribunais administrativos, distingue-se entre o contencioso por natureza ou essencial e o contencioso por atribuição ou acidental, abrangendo, o primeiro, os actos e regulamentos administrativos e o último, os contratos administrativos, a responsabilidade da administração, os direitos e interesses legítimos e as questões eleitorais.
Como é intuitivo, ao concretizar, mesmo que exemplificativamente, os litígios da competência da jurisdição administrativa, o legislador não pretendeu exorbitar da matriz constitucional de tal jurisdição, confinada às relações administrativas. É competente, em razão da matéria, o foro administrativo quando, além da qualidade da pessoa responsável, exista um facto que seja característico da actividade administrativa, ou seja, da gestão pública.
Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas. Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras:
(1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração);
(2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal”. - Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 16/10/2008, proferido no processo com o nº 1609/08-1 e publicado in ITIJ - Bases Jurídico-Documentais, www.dgsi.pt/jtrg
Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal. - J.J. Gomes Canotilho, Vital Moreira, CRP, Anotada, 3ª edição revista, pág. 814-815
Compulsada a causa de pedir da acção, verifica-se que a autor pretende ser ressarcida dos danos resultantes da ocupação dos terrenos, não sendo esta a sede própria para sindicar o nexo causal entre tal ocupação e os danos, aparentemente emergentes das obras realizadas.
Não se pondo em causa que, ao agir como se descreve na petição, o Município visava prosseguir o interesse público, é porém inequívoco que nada nos autos permite concluir que estava para tal munido de poderes de autoridade e a sua actuação se inseria no âmbito da gestão pública tal como se deixou configurada.
A alegada responsabilidade atribuída ao Município na petição insere-se numa relação jurídica de natureza civil que se rege pelas pertinentes normas do direito privado e para cuja solução jurídica não têm de ser trazidas à colação quaisquer normas de direito administrativo.
E tanto basta para que o despacho sob recurso não deva manter-se.
III – DECISÃO
Face ao exposto, concede-se provimento ao agravo, revogando-se consequentemente o despacho proferido e declarando-se o tribunal competente em razão da matéria.
Sem custas.
Porto, 30 de Abril de 2009
(acórdão elaborado em computador, deixando em branco as folhas no verso, e revisto pela 1ª signatária - artigo 138º nº 5, do C.P.C.)
Joana Salinas Calado do Carmo Vaz
Fernando Manuel Pinto de Almeida
Trajano A. Seabra Teles de Menezes e Melo