Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 677/16.5T8STS.P1 |  |
PROCEDIMENTO CAUTELAR COMUM
ACTOS PROCEDIMENTOS POSTERIORES ÀS DECLARAÇÕES DE UTILIDADE PÚBLICA
Da Comarca do Porto – Instância Local de Santo Tirso – Secção Cível – J2
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Relator: Fernando Samões 1.º Adjunto: Dr. Vieira e Cunha
2.º Adjunto: Dr.ª Maria Eiró
Acordam no Tribunal da Relação do Porto – 2.ª Secção:
I. Relatório
B…, residente na Rua …, n.º .., Valongo, instaurou procedimento cautelar comum contra C…, S.A., com sede na Avenida …, n.º .., Vila Real, pedindo que:
a) Se considere “o presente procedimento cautelar procedente por provado e consequentemente,
b) Declare válida e tempestiva a reclamação efetuada pelo Requerente a 17.7.2015 e a respetiva ilegalidade do ato de posse administrativa das parcelas 33, 34 e 35.
c) Seja o processo expropriativo suspenso na sua execução da construção do aqueduto da construção do aqueduto nas parcelas do Requerente até decisão do Tribunal.
d) Seja a Requerida condenada a abster-se da prática, por si ou por outrem, de qualquer ato preparatório do projeto de execução do aqueduto”.
Para tanto, alegou, em resumo, o seguinte:
As parcelas n.ºs 33, 34 e 35 do seu prédio sito na freguesia de Covelas, Trofa, foram objecto de expropriação por utilidade pública, por parte da requerida, no âmbito da sua actividade de concessionária da gestão e do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do … de Portugal, tendo-lhe sido conferida a posse administrativa pelo despacho n.º 4203/2015, de 27 de Abril.
A requerida propõe-se construir, nessas parcelas, um projecto público subterrâneo de águas residuais.
As obras para execução desse projecto violam normas legais e regulamentares.
Por isso, em 17/7/2015, efectuou a respectiva reclamação arguindo irregularidades do processo expropriativo, a qual não foi considerada pela requerida, alegando que nunca a recepcionou.
A execução do mencionado projecto pela requerida, como pretende, importará a destruição de várias culturas de difícil substituição e inviabilizará o aproveitamento agrícola dos solos, para além de desvalorizar os seus imóveis e causar prejuízos ao ambiente.
Por despacho de 3/3/2016, o procedimento cautelar foi indeferido liminarmente, com fundamento na incompetência material do tribunal comum, por se ter entendido que é da competência dos tribunais administrativos, dado estar em causa “uma decisão da Requerida – a entidade expropriante – pessoa coletiva de direito público – e a consequente realização das obras pela mesma, em consequência da expropriação – o que o Requerente pretende é a apreciação da validade da reclamação por si efetuada, da validade do ato de posse administrativa pela Requerida, bem como a suspensão do processo expropriativo”, actos que “têm natureza de atos de gestão pública” por se tratar de “decisões tomadas pela requerida no uso dos seus poderes”.
Inconformado com o assim decidido, o autor interpôs recurso para este Tribunal e apresentou a sua alegação com as seguintes conclusões:
“I. O A. inicialmente intentou ação, no tribunal a quo, que nos termos do artigo 54.º do Código das Expropriações se encontra cometido à jurisdição comum,
II. Posição que temos por unânime da jurisprudência tanto administrativa como comum: citem-se, v.g., os doutos acórdãos do TCAN, do TCAS e do Tribunal da Relação de Lisboa com os números 1313/04.8BEPRT de 17.02.2005, 8607/12 de 15.03.2012 e 5172/2007-2 de 20.09.2007
III. Por consequência, intentou o A. a presente ação no tribunal materialmente competente, não existindo qualquer óbice à apreciação do mérito da causa.
IV. Assim, e pelo que antecede, é por demais evidente que não existe uma situação de incompetência absoluta como decidido pelo tribunal a quo.
Do exposto conclui-se forçosamente que a douta sentença proferida nos presentes autos violou o artigo 54.º do Código das Expropriações, os artigos 2.º, 64.º e 96.º a 101.º do CPC, bem como o artigo 211.º da Lei Fundamental.
Nestes termos e nos melhores de Direito, requer-se a V. Exa. que revogue a douta sentença recorrida e ordene a citação da R., prosseguindo o presente procedimento os seus ulteriores termos.”
Não foram apresentadas contra-alegações.
Tudo visto, cumpre apreciar e decidir o mérito do presente recurso.
Sabido que o seu objecto e âmbito estão delimitados pelas conclusões do recorrente (cfr. art.ºs 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1 e 2, ambos do CPC), não podendo este Tribunal de 2.ª instância conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser em situações excepcionais que aqui não relevam, e tendo presente que se apreciam questões e não razões, a única questão a dirimir consiste em saber se o tribunal comum (Instância Local de Santo Tirso da Comarca do Porto) é incompetente, em razão da matéria, para conhecer do procedimento cautelar comum requerido, como decidiu a 1.ª instância, ou se é competente, devendo os autos prosseguir, como defende o apelante.
II. Fundamentação
1. De facto
Os factos a considerar na decisão desta questão são os que se deixaram exarados no antecedente relatório, já que outros não foram dados como provados no despacho recorrido, nem resultam dos autos.
2. De direito
É sabido (e temos vindo a repeti-lo noutros acórdãos[1], que aqui seguiremos e reproduziremos em parte) que a competência do tribunal se determina pelo pedido do autor e pela causa de pedir em que o mesmo se apoia, expressos na petição inicial, já que ela não depende nem da legitimidade das partes nem da procedência da acção, tal como é entendimento uniforme na doutrina e na jurisprudência[2].
Dispõe o art.º 211.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa que “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.
Estabelece-se aqui o princípio da competência jurisdicional residual dos tribunais judiciais, uma vez que ela se estende a todas as áreas que não sejam atribuídas a outras ordens judiciais.
Tal princípio encontra também consagração no art.º 64.º do CPC, segundo o qual “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Preceito idêntico consta do art.º 40.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013, de 26/8 (Lei de organização do sistema judiciário), ao dispor que “Os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Por sua vez, preceitua o n.º 3 do art.º 212.º da Constituição da República Portuguesa que “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Em consonância com este normativo, estabelece o art.º 144.º, n.º 1, da citada Lei n.º 62/2013, que “Aos tribunais administrativos e fiscais compete o julgamento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.”
E estabelecia o art.º 1.º, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (novo ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/2, em vigor desde 1/1/2004 (cfr. seu art.º 9.º), na redacção inicial, que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Esta redacção foi alterada pelo DL n.º 214-G/2015, de 2/10, em vigor desde 2/12/2015 (cfr. seu art.º 15.º), portanto já vigente na data da propositura da presente providência, que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto”.
Este artigo define o âmbito dessa jurisdição, prevendo, nos seus n.ºs 1 e 2, as questões que são da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, e enunciando, nos n.ºs 3 e 4, casos excluídos do âmbito da mesma jurisdição.
Um dos objectivos da reforma dos tribunais administrativos e fiscais, operada pelo novo ETAF, foi eliminar o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão gerador do pedido, causador de grandes incertezas na determinação do tribunal competente, resultante da al. h) do art.º 51.º do anterior ETAF, aprovado pelo DL 129/84, de 27/4.
Assim, por vontade expressa do legislador, o critério para a atribuição da competência em razão da matéria aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais deixou de radicar na distinção entre gestão pública e gestão privada para passar a assentar no conceito de relação jurídica administrativa.
Pretendeu-se, deste modo, evitar que os tribunais administrativos constituíssem “foro especial” para as pessoas colectivas de direito público, recolocando a competência material no seu lugar próprio de pressuposto processual referente ao tribunal.
É por isso que a competência material deve ser definida em função do conteúdo da relação material controvertida e não dos sujeitos dessas relações.
Torna-se, assim, primordial saber o que deve entender-se por relação jurídica administrativa.
Para Gomes Canotilho e Vital Moreira, «a qualificação de uma relação como jurídica administrativa implica duas dimensões caracterizadoras:
1.ª - As acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que pelo menos um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração);
2.ª- As relações jurídicas controvertidas são reguladas sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.
Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza privada ou “jurídico civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo ou fiscal»[3].
Freitas do Amaral define a relação jurídica administrativa como aquela que “por via de regra, confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração”[4].
No presente caso, não se vislumbra a existência de qualquer relação jurídica administrativa.
Na decisão impugnada não foi indicada qualquer alínea do n.º 1 do citado art.º 4.º, nem se vislumbra a qual das suas alíneas possa ser subsumível a presente situação. Também não é, manifestamente, caso de responsabilidade conjunta ou solidária para poder ser abrangida pelo n.º 2 do mesmo artigo.
Contrariamente ao que é nela afirmado, a requerida nem sequer é uma “pessoa colectiva de direito público”, mas uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, concessionária da exploração e da gestão do sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do … de Portugal que consubstancia um serviço público a exercer em regime de exclusivo (cfr. art.ºs 1.º, 4.º, n.º 1 e 5.º do DL n.º 93/2015, de 29/5), sujeita ao regime de direito privado, aos estatutos aprovados e anexos ao mesmo diploma e ao Código Comercial (cfr. seu art.º 8.º).
Também não estão em causa “atos de gestão pública”, nem eles relevam, como se disse, para a atribuição da competência aos tribunais administrativos, já que ela passou a assentar no conceito de relação jurídica administrativa.
O requerente não questiona a declaração de utilidade pública que esteve na base da expropriação das parcelas de terreno que indica e que, alegadamente, lhe pertencem. Pretende, somente, que se declare válida e tempestiva a reclamação que apresentou contra as irregularidades que diz terem sido cometidas no planeamento e execução do aqueduto, o que tem a ver com o procedimento administrativo, pretendendo também a declaração de “ilegalidade do acto de posse administrativa” e a suspensão do processo expropriativo.
Independentemente da procedência dos pedidos formulados, para aqui irrelevante, há que considerá-los no confronto com a causa de pedir para definir o tribunal competente para a sua resolução.
Embora possa ser considerada indiscutível a natureza administrativa das indemnizações que resultem da imposição de sacrifícios aos particulares por razões de interesse público – como é o caso -, o Código das Expropriações[5], na expropriação litigiosa, mantém a litigiosidade da matéria na competência dos tribunais comuns no que respeita à atribuição de indemnizações devidas por expropriação, com ressalva da adjudicação dos bens expropriados quando haja lugar a reversão, nos termos dos art.ºs 74.º e 77.º CE e do contencioso impugnatório da DUP que competem à jurisdição administrativa.[6]
No caso em apreço, tal como já se referiu, o requerente configura o procedimento cautelar baseado no projecto e execução de um aqueduto a instalar nas parcelas expropriadas, bem como na falta de recepção de uma reclamação, assacando-lhes irregularidades cometidas no procedimento administrativo, violadoras do Código das Expropriações, nomeadamente do art.º 21.º, n.º 7, que inquinariam o auto de posse administrativa, levando à suspensão da sua eficácia a que chama “ilegalidade do acto de posse administrativa”.
Baseia, portanto, o procedimento cautelar, se bem interpretamos o requerimento inicial, em irregularidades cometidas no procedimento administrativo, quer em momento anterior à investidura na posse da entidade expropriante das parcelas expropriadas, quer em momento posterior e na violação do contraditório. Mas não põe em causa a declaração de utilidade pública (DUP) das mesmas parcelas.
Ora, no que respeita aos actos procedimentais posteriores à DUP, o legislador do Código das Expropriações é expresso na atribuição da competência jurisdicional aos tribunais da jurisdição comum.
É o que resulta, desde logo, do disposto no art.º 38.º, n.º 1, onde está fixada a competência dos tribunais comuns para conhecimento do recurso da decisão arbitral que fixou o valor da indemnização na falta de acordo.
Para os mesmos tribunais cabe recurso em caso de caducidade da DUP por violação do prazo de constituição do tribunal arbitral para fixação do quantum indemnizatório, nos termos do art.º 13.º, n.º 3.
Os mesmos tribunais são chamados a intervir também para promoção da arbitragem (art.º 42.º, n.º 2) e em casos de inobservância do prazo de remessa do processo ao tribunal da comarca da situação dos bens, uma vez proferido acórdão pelos árbitros (art.º 51.º, n.º 2).
Dentro da mesma lógica, atribuiu a competência “ao juiz de direito da comarca da situação dos bens ou da sua maior extensão” para conhecer das reclamações por “qualquer irregularidade cometida no procedimento administrativo, nomeadamente na convocação ou realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam”, “bem como na constituição ou no funcionamento da arbitragem”, “ou nos laudos ou acórdãos dos árbitros”, “designadamente, por falta de cumprimento dos prazos fixados na lei” (art.º 54.º, n.º 1 e 2 do CE).
Daqui resulta que, para conhecimento de quaisquer ilegalidades no domínio dos actos procedimentais posteriores à DUP, cabe reclamação para o juiz da comarca da situação dos bens expropriados, sendo, por conseguinte, este o competente para as apreciar, bem como as suas consequências, nelas se incluindo a suspensão da eficácia do auto de posse administrativa e a suspensão do processo expropriativo[7].
Pretendendo o requerente acautelar a lesão desses seus direitos, o procedimento requerido na dependência da respectiva acção, nos termos do art.º 364.º, n.º 1, do CPC, deve ser proposto, como foi, no tribunal da situação das parcelas expropriadas.
Assim sendo, não temos dúvidas em afirmar que o tribunal competente, em razão da matéria, para apreciar e decidir o presente procedimento cautelar é o tribunal comum, no caso, a Instância Local de Santo Tirso do Tribunal Judicial da Comarca do Porto, onde o mesmo foi instaurado.
Procede, pois, a apelação, pelo que o despacho impugnado não pode subsistir.
Sumariando em jeito de síntese conclusiva:
Os tribunais comuns são competentes para apreciar e decidir as questões suscitadas em processo de expropriação referentes a actos procedimentais posteriores à declaração de utilidade pública, nomeadamente quanto às irregularidades arguidas ao abrigo do art.º 54.º do CE.
III. Decisão
Pelo exposto, julga-se a apelação procedente e revoga-se o despacho recorrido, ordenando-se o prosseguimento dos autos, com a legal tramitação.
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Não são devidas custas pela apelação, visto que o apelante obteve vencimento e a requerida não lhe deu causa.*
Porto, 19 de Abril de 2016Fernando Samões
Vieira e Cunha
Maria Eiró
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[1] Designadamente nos de 22/11/2011, 26/2/2013 e de 14/1/2014, proferidos, respectivamente, nos processos n.ºs 425825/10.0YIPRT.P1, 292/08.7TBVLP.P1 e 316/13.6TBVRL.P1, todos disponíveis em www.dgsi.pt.
[2] Cfr., entre outros, Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pág. 91; Miguel Teixeira de Sousa, Competência Declarativa dos Tribunais Comuns, pág. 36; e Acs. do STJ de 12/1/94, 2/7/96 e de 3/2/97, no BMJ, respectivamente, n.ºs 433, pág. 554, 459/444 e 364/591, de 5/2/2002, na CJ – STJ -, ano X, tomo I, pág. 68, de 18/3/2004, no processo n.º 04B873, de 13/5/2004, no processo n.º 04A1213 e de 10/4/2008, no processo n.º 08B845, estes três últimos disponíveis em www.dgsi.pt; do Tribunal de Conflitos, de 20/10/2011, proferido no processo n.º 13/11, disponível no mesmo sítio, e desta Relação de 7/11/2000, CJ, ano XXV, tomo V, pág. 184).
[3] Constituição da República Anotada, 3.ª ed., pág. 815.
[4] Cfr. Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2001, pág. 518.
[5] Aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18/9.
[6] Cfr. Aroso de Almeida, Manual de processo administrativo, Almedina/2010, fls. 176-177; Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, CPTA e ETAF – Anotados, Almedina72004, págs.37-38, citados no acórdão do TCAS de 15/3/2012, proferido no processo n.º 08607, disponível em www.dgsi.pt.
[7] Cfr., no mesmo sentido, o citado acórdão de 15/3/2012, bem como o acórdão do TCAS de 2/6/2009, no processo n.º 5201/09, onde era pedida a suspensão de eficácia do auto de posse administrativa e, ainda, o acórdão do TCAN de 17/2/2205, bem como o agravo decidido pela RL de 20/9/2007-2, processo n.º 5172/2007, todos disponíveis no mesmo sítio da internet. Na parte do acórdão referente a este agravo, escreveu-se: “O art.º 54 refere-se às irregularidades do procedimento administrativo posteriores ao acto administrativo de declaração de utilidade pública da expropriação, já que poderão influenciar o valor da justa indemnização a que os expropriados têm direito pelo acto expropriativo e para esses os Tribunais Comuns são competentes”.