Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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RESPONSABILIDADE CONTRATUAL
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
B………. e mulher C………. intentaram, em 13-3-08, no Tribunal Judicial de Matosinhos, acção declarativa, na forma sumária, contra o ESTADO PORTUGUÊS.
Pedem a condenação do R. no pagamento, a título de indemnização pela ocupação de um armazém, da quantia de € 17.500,00; da quantia de € 80,00 referente ao montante pago na substituição da fechadura e do canhão da porta daquele armazém, inutilizados pela GNR-Guarda Fiscal; e no pagamento de juros de mora, vencidos e vincendos.
Alegam serem donos do referido armazém, que se encontrava arrendado a D……….; em 21-11-06, no âmbito de um processo de inquérito a correr termos nos serviços do Ministério Público de Matosinhos, a Brigada Operacional da Guarda Fiscal de Vila Nova de Gaia apreendeu toda a mercadoria, bem como uma viatura automóvel, que se encontravam no armazém, sendo que apenas parte daquela mercadoria foi removida do local; alguns dias depois, o contrato de arrendamento do armazém foi denunciado pelo arrendatário, ficando, não obstante isso, impossibilitados de fruir o imóvel onde se encontra instalado, não só por estar parcialmente ocupado com as mercadorias e o veículo automóvel, mas também por a porta principal estar encerrada com um cadeado e um aloquete; tendo solicitado a remoção daqueles bens, foram informados, por ofício de 12-2-07, do teor do despacho do MP, do qual consta: “as diligências desencadeadas com vista à obtenção de local para depósito dos bens apreendidos têm-se mostrado infrutíferas. Assim, contactado o Ex.mo Senhor Procurador Coordenador, colheu-se parecer favorável, no sentido de tentar acordar com os proprietários do imóvel a manutenção do apreendido no local actual, por manifesta falta de alternativas. Assim, notifique a requerente para esclarecer da sua disponibilidade para manter os bens apreendidos nas instalações onde se encontram, mediante remuneração proporcional ao espaço ocupado, devendo indicar o valor pretendido”; os A.A. informaram que aceitavam a manutenção dos bens instalados no armazém mediante o pagamento de uma contrapartida mensal de € 1.750,00; valor que foi aceite pela entidade judicial, atento o teor do ofício de 8-5-07: “face à indisponibilidade orçamental do Tribunal, estão a ser encetadas diligências com vista à obtenção de verbas para pagamento do requerido”; assim, o R., por intermédio da entidade judicial que ordenou a manutenção no locado do material e da viatura apreendidos, vinculou-se ao pagamento do montante de € 1.750,00 mensais, a título de compensação pela ocupação do espaço; de qualquer modo, sempre o R. estaria legalmente obrigado a indemnizá-los, ao abrigo do disposto no art.9º, nº1, do DL nº48051 de 21/11.
Na contestação foi suscitada, entre o mais, a questão da competência, entendendo-se serem os tribunais administrativos os competentes em razão da matéria.
Houve resposta.
De seguida, foi proferido despacho no qual o tribunal se declarou incompetente em razão da matéria, constando do mesmo: “temos pois que a relação material em litígio se configura como uma situação de responsabilidade civil extracontratual do Estado no domínio de actos de gestão pública, sendo o seu conhecimento da competência do Tribunal Administrativo de Círculo”. Concluindo pela absolvição do R. da instância.
Inconformados, os A.A. interpuseram recurso.
Concluem assim:
-o tribunal a quo é materialmente competente para decidir o presente litígio;
-a causa de pedir da acção é o incumprimento por parte do R. do acordo negocial celebrado com os A.A., nos termos do qual se vinculou ao pagamento do montante de € 1.750,00 mensais como contrapartida da ocupação do armazém;
-este acordo negocial reveste a natureza de um acto de gestão privada e não de um acto de gestão pública;
-o R. questionou os A.A. sobre a sua disponibilidade para manterem no armazém os artigos apreendidos e o valor que pretendiam que lhes fosse pago por tal ocupação;
-os termos e conteúdo da proposta apresentada pela Digna Magistrada titular do processo (com parecer favorável do Sr. Procurador Coordenador) constitui uma declaração, uma proposta negocial formulada pelo MP aos A.A., declaração essa que foi formulada por um órgão do Estado, mas que poderia proceder de um qualquer particular no âmbito da liberdade contratual expressamente consagrada no art.405º do C.Civil;
-o R. não impôs aos A.A. a ocupação do armazém, isto é, não praticou um acto autoritário inerente ao exercício do ius imperii;
-no caso dos autos o Estado interveio numa manifesta posição de paridade com os A.A., sujeitando à vontade destes a manutenção no imóvel dos artigos apreendidos, questionando-os sobre os valores que pretendiam receber a título de compensação e aceitando os montantes propostos;
-revestindo o acordo negocial celebrado entre o MP e os A.A. a forma de um acto de gestão privada, o tribunal a quo – tribunal comum – é o competente para conhecer as pretensões formuladas;
-foi violado o disposto nos art.s 211º da CRP, 66º do CPC, 18º da LOTJ e 494º, al. a), 405º, 493º, nº2, e 288º, nº1, al. a), todos do CPC.
Houve contra-alegações.
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Os factos a considerar já resultam do relatório.*
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Questão a decidir:*
-tribunal competente, em razão da matéria, para apreciar a acção.
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Nos termos do disposto no art.1º, nº1, do ETAF, aprovado pela Lei nº13/2002 de 19/2, “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Sobre o conceito de relação jurídica administrativa veja-se, entre outros, VIEIRA DE ANDRADE in A Justiça Administrativa, 62.*
Esta cláusula geral é, em parte, concretizada pela enumeração positiva e negativa constante do art.4º daquele diploma legal. Mas aquela enumeração positiva também atribui, noutra parte, competências, além das referidas naquela cláusula, assim como a enumeração negativa também restringe competências, além das referidas na mesma cláusula - VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., 117.
E dispõe o art.4º, nº1, al. g), da referida Lei nº13/2002, na referida enumeração positiva, que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objecto “questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.
Escreveu-se, a este propósito, in Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, de Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, pág. 34, que “nas propostas de lei que o Governo apresentou à Assembleia da República, foi assumido o propósito de pôr termo a essas dificuldades, consagrando um critério claro e objectivo de delimitação nestes dois domínios. A exemplo do que, como vimos, acabou por suceder em matéria ambiental, o critério em que as propostas se basearam foi o critério objectivo da natureza da entidade demandada: sempre que o litígio envolvesse uma entidade pública, por lhe ser imputável o facto gerador do dano ou por ela ser uma das partes no contrato, esse litígio deveria ser submetido à apreciação dos tribunais administrativos. Propunha-se, assim, que a jurisdição administrativa passasse a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvessem pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado...Em defesa desta posição sustentava-se na Exposição de Motivos do ETAF que, se a Constituição faz assentar a definição do âmbito da jurisdição administrativa num critério substantivo, centrado no conceito de “relações jurídicas administrativas e fiscais”, a verdade é que ela “não erige esse critério num dogma” porquanto “não estabelece uma reserva material absoluta”. Por conseguinte, “a existência de um modelo típico e de um núcleo próprio da jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre o direito público e o direito privado”...O art.4º do ETAF só veio a consagrar, no essencial, estas propostas no domínio da responsabilidade civil extracontratual. Já não no que toca aos litígios emergentes de relações contratuais...”.
Em consonância com este elemento histórico, há o facto de ter desaparecido a referência constante do art.4º, al. f), do antigo ETAF, que excluía da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das “questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público”.
Ora, conjugando a interpretação literal do art.4º, nº1, al. g), do ETAF, o elemento histórico acima referido, bem como a eliminação da referência acima citada, conclui-se que compete à jurisdição administrativa, nos termos daquela disposição legal:
-o julgamento das questões que tenham por objecto a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público pelos danos decorrentes da sua actividade de gestão pública;
-o julgamento das questões que tenham por objecto a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público pelos danos decorrentes da sua actividade de gestão privada;
-o julgamento das questões relativas à responsabilidade civil extracontratual pelos danos resultantes do exercício da função jurisdicional e legislativa.
No que respeita à responsabilidade contratual, parece resultar do disposto nas alíneas b), e) e f) do nº1 daquele art.4º que os tribunais administrativos são competentes, essencialmente, para a apreciação de questões relativas a contratos submetidos a um regime de direito público.
Expostas estas ideias, vejamos o caso concreto.
Defendem os recorrentes que a questão, tal como resulta da petição inicial, tem a ver com a responsabilidade civil contratual – não estando em causa um contrato submetido a um regime de direito público - logo, sendo da competência dos tribunais judiciais. Enquanto o recorrido entende que se encontra, antes, no domínio da responsabilidade civil extracontratual – pois derivará de um acto de gestão de uma pessoa colectiva de direito público - portanto, da competência dos tribunais administrativos.
Entendemos que assiste razão aos recorrentes.
Na verdade, e como se refere na decisão recorrida, importa ter em consideração, para determinação da competência, a configuração dada à acção pelos A.A., a forma como foi estruturada. Não importando, neste momento, apurar se aquela configuração traduz a realidade dos factos, o devido enquadramento jurídico dos mesmos e se foi seguido o melhor caminho.
Assim, e na versão dos A.A., é verdade que a ocupação do armazém não resulta da celebração de qualquer contrato ente os eles e o Estado. Antes, da intervenção da Brigada Operacional da Guarda Fiscal que, no âmbito de um processo de inquérito, apreendeu a mercadoria e o veículo automóvel que ali se encontravam, removendo uma parte e deixando ali a outra parte e o referido veículo. Entretanto, o contrato de arrendamento é denunciado pelo arrendatário e a situação mantém-se, ou seja, o armazém continua ocupado com parte das mercadorias apreendidas e com o veículo automóvel. O que faz com que os A.A. solicitem a remoção da totalidade dos bens e haja uma troca de correspondência entre eles e o MP no sentido de solucionar a questão.
Ora, e continuando a considerar a versão dos A.A., aquela troca de correspondência acabou num acordo: “assumindo a responsabilidade pelos prejuízos causados com a ocupação forçada do imóvel, o Réu por intermédio da entidade judicial que ordenou a manutenção no locado do material e da viatura apreendidos” – art.31º; “vinculou-se ao pagamento do montante de 1750 Euros mensais, a título de compensação pela ocupação do espaço” – art.32º, ambos da petição inicial.
E tanto assim é que, apenas de forma subsidiária, alegam que a responsabilidade do Estado derivará da aplicação do disposto no DL nº48051 de 21/11 – art.s 33º e 34º da petição inicial.
E assim sendo, temos de concluir estar em causa – porque assim configurada pelos A.A. - uma questão de eventual responsabilidade contratual, regulada pelo direito privado. Logo, excluída da competência dos tribunais administrativos.
Pelo que o recurso merece provimento.
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Acorda-se, em face do exposto, e julgando a apelação procedente, em considerar o tribunal recorrido competente, em razão da matéria, para apreciar a acção, assim se revogando a decisão recorrida.*
Sem custas.
Porto, 16-02-2009
Abílio Sá Gonçalves Costa
Anabela Figueiredo Luna de Carvalho
Maria de Deus Simão da Cruz Silva Damasceno Correia