Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 819/11.7TBPRD-A.P1 |  |
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
Acção Ordinária – 2º Juízo do Tribunal Judicial de Paredes
Rel. Deolinda Varão (771)
Adj. Des. Freitas Vieira
Adj. Des. Madeira Pinto
Acordam no Tribunal da Relação do Porto
I.
B… e mulher C… instauraram acção declarativa, com forma de processo comum ordinário, contra MUNICÍPIO … e D….
Formularam os seguintes pedidos:
A) Condenação do réu Município a ver declarada a resolução/nulidade do contrato de cedência a que se alude no artº 6º da petição inicial;
B) Condenação dos réus a verem declarada nula e ineficaz em relação aos autores a doação a que se alude no artº 9º da petição inicial da parcela de 3152 m2, efectuada pelo réu Município à ré D…, quer em virtude da resolução/nulidade do negócio celebrado entre os autores e o réu Município, quer em virtude da nulidade do próprio negócio;
C) Condenação dos réus a restituírem livres de pessoas e coisas as parcelas de terreno por si ocupadas que inicialmente eram parte integrante do prédio descrito no artº 1º da petição inicial;
D) Cancelamento de todos os registos relativos ao mesmo prédio, posteriores ao registo da sua aquisição/inscrição G1 a favor dos autores pela Ap. 13 de 1988/10/04.
Como fundamento, alegaram, em síntese, que:
- Em 03.12.01, cederam à ré Município a propriedade de parte do prédio identificado no artº 1º da petição inicial, com vista à ampliação do E… e à implantação de um F… e da G…;
- Em 20.06.03, o réu Município doou à ré D... um terreno com a área de 26000 m2, dos quais 3152 m2 seriam a destacar da parte do prédio cedido pelos autores, destinado à instalação da D1… e dos respectivos equipamentos de apoio;
- Os autores cederam a parte do seu prédio unicamente para as finalidades que haviam acordado com o réu Município, em especial para a implantação da G…, porque as mesmas lhes permitiriam rentabilizar a parte restante do prédio;
- O réu Município já instalou a G… noutro local e a ré D… nunca solicitou a aprovação e instalação da D1… no terreno doado;
- Ainda que a doação não fosse nula por força da nulidade da doação, seria nula por ser contrária à lei e indeterminada;
- Caso assim não se entenda, há abuso de direito por parte do réu Município.
O réu Município contestou, invocando, além do mais, a incompetência material do Tribunal para conhecer do pedido de nulidade do contrato de doação celebrado entre os dois réus.
No despacho saneador, foi julgada procedente a excepção de incompetência em razão da matéria, considerando-se o Tribunal incompetente para conhecer do pedido de declaração da nulidade da doação efectuada entre os réus, formulado na parte final da al. B) do petitório.
Os autores recorreram, formulando as seguintes
Conclusões
1ª – A anulação da doação, para além de ter como fundamento a violação da Lei das Autarquias Locais, tem como causa de pedir a resolução/nulidade anterior da cedência entre autores e réu Município e ainda indeterminabilidade do contrato de doação.
2ª – O que está em jogo, ao longo dos pedidos formulados e das causas de pedir que os sustentam, é tão só um contrato de natureza exclusivamente civil e provado celebrado pelas partes (doação).
3ª – Não há, aqui, qualquer acto de gestão pública do réu Município, há apenas um contrato em que este Município se comportou como qualquer particular num negócio deste género. O “jus imperium”, o acto de autoridade que caracteriza a gestão pública está omisso na doação que os autos documentam.
4ª – Tratando-se, portanto, de um acto de gestão privada, materialmente competente para julgar tal questão da nulidade da doação será o Tribunal Judicial de Paredes (artº 211º, nº 1 da CRP, 4º, nº1, al. f9 do ETAF e 66º do CPC)-
5ª – Os autores alegam, como elementos integradores da sua causa de pedir, cumulativamente e como conducentes ao mesmo efeito jurídico pretendido, vários factos ilícitos concretos determinantes da nulidade da doação, sendo estes factos compatíveis entre si.
6ª – E a peticionada nulidade da doação por contrária à lei (artº 280º CC) nos termos da Lei das Autarquias Locais (Lei 169/99 de 18/09 com as alterações introduzidas pela Lei 5-A/02, de 11.01), é só um dos aspectos daquela complexa causa de pedir.
7ª – Pelo que, no quadro de uma causa de pedir complexa, a nulidade da doação por contrária à lei, nos termos da Lei das Autarquias Locais, é um facto que tem de ser apreciado pelo Tribunal, como circunstância lógica da visada anulação do negócio, não podendo ser atomizada para, em função dele não se poder considerar, desde logo, a jurisdição comum como a competente.
8ª – A referência na causa de pedir à Lei das Autarquias Locais não tem pior objectivo por si só a discussão e anulação desse acto administrativo.
9ª – A invocação da nulidade da doação por violação da Lei das Autarquias Locais não retira a natureza privada do contrato cuja validade se questiona.
10ª – Assim, atendendo a que os pedidos dos autores estão em consonância com essa génese negocial e alegada violação do contrato de cedência, é da competência dos Tribunais comuns, enquanto titulares da competência residual, pois entre as partes não se estabeleceu uma relação jurídico-administrativa.
11ª – Tendo a questão da competência material do Tribunal comum para julgar a nulidade da doação por contrária à lei sido suscitada pelo réu Município como meio de defesa, sempre o Tribunal comum em razão da extensão de competência que lhe é conferida pelo artº 96º, nº 1 do CPC, seria o Tribunal competente para conhecer desta questão.
Não foram apresentadas contra-alegações.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
*
II.Com interesse para a decisão, estão provados os seguintes factos:
Por escritura de doação nº 9/2003 exarada no dia 20.06.03, no Edifício dos Paços do Município …, pela Notária privativa do Município a fls 52 e ss do livro 12-A, o réu Município … (como primeiro outorgante) efectuou à ré D… (como segundo outorgante) doação nos seguintes termos:
“E pelo primeiro outorgante, na qualidade em que intervém, foi dito:
-Que, em conformidade com a deliberação tomada pela Câmara Municipal … em vinte e nove de Maio do ano dois mil e três, sancionada pela Assembleia Municipal em sessão ordinária de catorze de Junho do ano de dois mil e três, doa à D…, representada pelos segundos outorgantes, o seguinte imóvel a) Um terreno com a área de vinte e seis mil metros quadrados (26.000 m2), sendo vinte e dois mil oitocentos e quarenta e oito metros quadrados (22848m2), a desanexar do prédio urbano com a área total de setenta e sete mil e oito metros quadrados e sessenta centímetros (77.008,60 m2), sito no … da freguesia …, concelho de Paredes a confrontar de Nascente com I… e J…, de Poente com ribeiro e K…, de Norte com L… e estrada e de Sul com M…, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o número mil trezentos e oitenta e dois barra catorze e oitenta e dois barra catorze zero um zero dois (01382/140102) – …, com inscrição a favor do primeiro outorgante através da inscrição G-um, omisso na matriz mas cuja declaração modelo cento e vinte e nove para a sua inscrição foi apresentado na Repartição de Finanças de Paredes em doze de Dezembro de dois mil e um, tendo-lhe sido atribuído o valor de cinco milhões trezentos e sete mil setecentos e trinta euros e oitenta e sete cêntimos (5.307.730,87); e três mil cento e cinquenta e dois metros quadrados (3.152,00m2) a desanexar do prédio urbano com a área total de vinte e três mil duzentos e onze metros quadrados e dez centímetros (23.211,10m2), sito no … na freguesia …, Concelho de Paredes, a confrontar de Nascente e Norte com estrada municipal, de Poente e Sul com Herdeiros de N…, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº mil trezentos e oitenta e três barra catorze zero um zero dois (01383/140102)-…, com inscrição a favor do primeiro outorgante através da inscrição G-um, omisso na matriz , mas cuja declaração modelo cento e vinte e nove para inscrição foi apresentado na Repartição de Finanças de Paredes em doze de Dezembro de dois mil e um, tendo-lhe sido atribuído o valor de um milhão setecentos e trinta e seis mil setecentos e catorze euros e cinquenta cêntimos(1.736.714,50).
Que a referida parcela de terreno, com a área de vinte e seis mil metros quadrados (26.000m2) objecto desta escritura, depois de desanexada fica a confrontar: de norte, nascente, sul e poente com caminho público. Que a parcela de terreno foi avaliada em três milhões duzentos e cinquenta mil euros que se destina à instalação da H… e dos respectivos equipamentos de apoio.
Que a desanexação desta parcela resulta dos arruamentos criados no local de acordo com o mapa toponímico aprovado por deliberação da Câmara Municipal de doze de Setembro do ano dois mil e um e que consubstancia uma operação urbanística promovida pelo Município … que está isenta de licença ou autorização nos termos do artigo sétimo, número um, alínea a) do Decreto-Lei número quinhentos e cinquenta e cinco barra noventa e nove de dezasseis de Dezembro, alterada pelo Decreto -Lei cento e setenta e sete barra dois mil e um de quatro de Junho e que a execução desta operação não tem de ser precedida de qualquer outro procedimento administrativo prevista neste artigo uma vez que a parcela se insere em área abrangida pelo Plano Director Municipal e Plano De Urbanização, tudo conforme deliberação e certidão emitida pela Câmara Municipal … que Arquivo.
Que haverá reversão da propriedade do objecto deste contrato a favor do Município … se a representada dos segundos outorgantes não afectar a parcela de terreno ao fim especifico para o qual foi doada ou deixar de exercer a actividade em causa neste concelho.
Pelos segundos outorgantes foi dito que aceitam, para a D… sua representada, a presente doação nos termos exarados.”.
A aquisição pela ré D… desta parcela, com a área de 3.152,00m2, foi registada a seu favor pela inscrição G-1, Ap.36 /2003/07/18, dando origem por anexação, ao prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial de Paredes, sob nº 1442/20030718-….
*
III.A questão a decidir – delimitada pelas conclusões da alegação do apelante – é a seguinte:
- Se o Tribunal recorrido é competente, em razão da matéria, para conhecer do pedido formulado na 2ª parte da al. B) do petitório.
A competência do tribunal deve ser apreciada em face dos termos em que a acção é proposta, ou seja, atendendo ao pedido formulado e à respectiva causa de pedir, não dependendo da legitimidade das partes nem da procedência da acção[1].
No artº 211º, nº 1 da CRP consagra-se a competência residual dos tribunais comuns: os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
Por seu turno, diz o artº 212º, nº 3 da CRP que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira[2] que estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: a) as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público (especialmente administração); b) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.
Segundo Vieira de Andrade[3], o referido preceito constitucional, introduzido na revisão de 1989, explica-se historicamente na sequência da intenção de consagrar a ordem judicial administrativa como uma jurisdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional em face dos tribunais judiciais[4].
Como se diz no Ac. do STJ de 07.10.04[5], a verdadeira “pedra de toque” para efeitos de determinação da competência material dos tribunais administrativos reside assim no critério plasmado no citado artº 212º, nº 3 da CRP.
A regra geral da competência residual dos tribunais comuns é reafirmada nos artºs 66º do CPC e 18º, nº 1 da Lei 3/99 de 13.01 (LOFTJ): São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
A competência específica do foro administrativo está fixada, em particular, no Estatuto do Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19.02.
Reproduzindo a norma do nº 3 do artº 212º da CRP, acima citada, diz o artº 1º, nº 1 do ETAF que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Nesse quadro, compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto as questões enunciadas nas diversas alíneas do nº 1 do artº 4º do ETAF.
Entre elas, situam-se as questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público (al. f).
Como se escreveu no Ac. desta Relação de 15.11.11[6], “A reforma do contencioso administrativo alargou o âmbito da jurisdição administrativa. E, pese embora nas diversas alíneas do ETAF (…) não se faça nenhuma alusão a actos de gestão pública, tal não significa que já não haja que ponderar se as situações ali previstas são, ou não, regidas por um regime de direito público ou de direito privado.
É verdade que o legislador, nas diversas alíneas do artigo 4º do ETAF, e no que concerne às pretensões jurídicas a formular perante a jurisdição administrativa, fez prevalecer, em algumas situações, critérios objectivos ou materiais, atendendo, em outras situações, a um critério subjectivo ou orgânico.”
Por isso e apesar de, como dissemos, a competência dever ser apreciada nos termos em que a acção è proposta, atendendo ao pedido formulado e à respectiva causa de pedir, também importa “…ponderar sobre os elementos objectivos e subjectivos da acção, ou seja, em relação aos primeiros, a natureza da providência solicitada, natureza do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde resulta o invocado direito; e, em relação aos segundos, a identidade e a natureza das partes.”[7].
O que distingue o contrato administrativo do contrato de direito privado é a presença de um contraente público e a ligação do objecto do contrato às finalidades de interesse público que esse ente prossiga, bem como as marcas de administratividade e os traços reveladores de uma ambiência de direito público existentes nas relações que neles se estabelecem.[8]
Por outro lado, relação jurídica de direito administrativo é a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas[9].
“A propósito, a doutrina destaca o critério substantivo para aferir a competência da jurisdição administrativa referindo que foi intenção do novo ETAF abandonar o critério da entidade contratante, e definir as competências dos Tribunais Administrativos apenas em função da natureza e do regime legal especifico de cada contrato. Isto porque é perfeitamente possível perceber que um litigio sobre um determinado contrato seja da competência material da jurisdição administrativa, e que o mesmo contrato tenha sido celebrado por pessoas colectivas de direito publico, por entidades publicas sob a forma privada ou por entidades privadas de mão publica. O que mais releva é a sujeição do contrato a normas de direito publico, o que sempre acarreta um esforço do interprete ou do aplicador do Direito na procura desse regime, na certeza, porém, de que estão hoje bem melhor definidas as competências, em matéria contratual, entre a jurisdição administrativa e jurisdição comum (…).”[10].
Essa procura do regime a que o contrato está submetido tem de ser feita através da análise das respectivas cláusulas[11].
No caso, estamos perante um contrato de doação, que é um contrato gratuito (cfr. artº 954º do CC).
Uma autarquia local, como pessoa colectiva de direito público que é, não pode alienar os seus bens de forma gratuita sem que se mostre salvaguardado o interesse público que prossegue.
Na prossecução desse interesse público, o contrato de doação celebrado entre os réus contém cláusulas que se afastam do regime jurídico civil do contrato de doação previsto nos artºs 954º e segs. do CC.
Desde logo, a obrigatoriedade da afectação do bem doado a um fim específico (construção de uma Escola …) e a cláusula de reversão desse bem na eventualidade de o mesmo não ser afecto ao fim previsto.
Donde se conclui que o contrato de doação em causa se mostra submetido a um regime substantivo de direito público, actuando o réu Município na sua celebração dotado de jus imperium e na prossecução do interesse público.
A questão da validade de tal contrato enquadra-se, assim, no disposto no artº 7º, nº 1, al. f) do ETAF, sendo, portanto, o Tribunal Administrativo o competente para dela conhecer.
Por outro lado, não tem aqui lugar a aplicação do disposto no artº 96º do CPC, como pretendem os autores.
Diz o nº 1 daquele preceito que o tribunal competente para a acção é também competente para conhecer dos incidentes que nela se levantem e das questões que o réu suscite como meio de defesa.
Por seu turno, estipula-se no nº 1 do artº 97º do CPC que, se o conhecimento do objecto da acção depender de uma questão que seja da competência do tribunal criminal ou do tribunal administrativo, pode o juiz sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie.
Portanto, no âmbito da previsão do artº 96º, nº 1 do CPC incluem-se as questões incidentais (no sentido rigoroso do termo) e as suscitadas como meio de defesa que, constituindo questões prejudiciais, por delas depender o conhecimento do objecto da acção, caibam no âmbito da competência dos tribunais administrativos (e fiscais) ou criminais[12].
È questão jurídica prejudicial toda aquela cuja solução constitua pressuposto necessário da decisão de mérito, quer esta necessidade resulte da configuração da causa de pedir, quer da arguição ou existência duma excepção (peremptória ou dilatória), quer ainda do objecto de incidentes em correlação lógica com o objecto do processo, e seja mais ou menos directa a relação que ocorra entre essa questão e a pretensão ou o thema decidendum[13].
Aplica-se, pois, o artº 97º quando, para o conhecimento autónomo de algumas dessas questões indispensável para a decisão de outra que constitui objecto de acção instaurada perante tribunal judicial, no âmbito da jurisdição civil, é competente o tribunal criminal ou administrativo[14].
Segundo Lebre de Freitas[15], nesta matéria, confrontam-se as exigências contraditórias da celeridade processual, aconselhando a que as questões incidentais (lato sensu) sejam desde logo decididas pelo juiz da causa, embora com o risco de serem objecto de apreciação mais ligeira, e da justiça e do acerto da decisão, recomendando o seu exaustivo conhecimento em acção própria, com o inconveniente do protelamento da acção onde a questão é incidentalmente suscitada.
A fim de limitar esse risco de uma decisão mais ligeira e/ou menos acertada, dispôs-se no artº 96º, nº 2 do CPC que a decisão da questão incidental ou prejudicial constitui apenas caso julgado formal, isto é, só tem força obrigatória dentro do processo (artº 672º do CPC). E que o caso julgado só pode ter natureza material obrigando fora do processo (artº 671º, nº 1 do CPC) se alguma das partes requerer o julgamento com essa amplitude, o que só é possível se o tribunal for competente do ponto de vista internacional e em razão da matéria e da hierarquia.
O que significa que, se a questão incidental ou prejudicial for da competência do foro administrativo ou criminal, não é possível requerer o seu julgamento com a amplitude da constituição de caso julgado material, pelo que a sua decisão no foro comum apenas tem força obrigatória dentro do processo, remetendo-se para o foro próprio a sua decisão com força de caso julgado material (cfr. também o nº 2 do artº 97º do CPC).
Sendo suscitada no tribunal comum uma questão prejudicial que seja da competência do tribunal administrativo ou criminal, pode este tomar uma de duas atitudes:
a) conhecer da questão prejudicial – artº 96º, nº 1 do CPC;
b) sobrestar na decisão, até que o tribunal competente se pronuncie, no prazo e nos termos dos artºs 97º, nºs 1 e 2 do mesmo Diploma.
A opção por qualquer uma daquelas atitudes depende do prudente arbítrio do juiz, não sendo necessário que qualquer das partes lhe requeira o uso da faculdade de suspende a causa e deferir ao tribunal competente o conhecimento da questão prejudicial; o juiz pode tomar essa resolução por sua iniciativa[16].
A questão da nulidade do contrato de doação com fundamento na violação da LAL e na sua indeterminabilidade não é uma questão incidental, mas sim uma questão essencial, suscitada pelos autores, que constitui o núcleo de uma das causas de pedir da acção; e, tendo sido suscitada pelos autores e não pelos réus, como meio de defesa, não é também claramente uma questão prejudicial enquadrável no disposto no artº 96º, nº 1.
A incompetência absoluta do Tribunal é uma excepção dilatória que determina a absolvição da instância ou, no caso de ter sido decretada depois de findos os articulados, a remessa dos autos ao Tribunal competente, desde que a autora tal requeira, no prazo de 10 dias após o trânsito em julgado da decisão que decretou a incompetência[17], e o réu esteja de acordo sobre o aproveitamento dos articulados (cfr. artºs 101º, 102º, nº 1, 103º, 105º, nºs 1 e 2, 493º, nºs 1 e 2 e 494º, al. a), todos do CPC).
Aqui não é possível a remessa dos autos para o Tribunal competente, uma vez que estes têm de prosseguir os seus termos no Tribunal recorrido para apreciação dos outros pedidos formulados pelos autores.
A consequência da procedência da excepção de incompetência absoluta do Tribunal terá de ser assim a absolvição das rés da instância do pedido formulado na 2ª parte da al. B) do petitório, desta forma se confirmando integralmente o despacho saneador recorrido.
*
IV.Pelo exposto, acorda-se em julgar improcedente a apelação e, em consequência:
- Confirma-se o despacho saneador recorrido.
Custas pelos apelantes.
***
Porto, 30 de Janeiro de 2014Deolinda Varão
Freitas Vieira
Madeira Pinto
_______________
[1] Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, pág. 91.
[2] CRP Anotada, 3ª ed., pág. 815.
[3] A Justiça Administrativa, 9ª ed., pág. 103.
[4] No mesmo sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra citada, pág. 814; João Caupers, Direito Administrativo, pág. 121; Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª ed., págs. 25 e segs.
[5] www.dgsi.pt.
[6] www.dgsi.pt.
[7] Citado Ac. de 15.11.11.
[8] Neste sentido, ver os Acs. do STA de 10.03.05 e do Tribunal de Conflitos de 09.06.10, ambos em www.dgsi.pt.
[9] Ac. do TCA Norte de 22.04.10, www.dgsi.pt.
[10] Ac. do TCA Sul de 16.06.11, com apoio na doutrina nele citada.
[11] Ac. desta Relação de 06.05.10.
[12] Lebre de Freitas, CPC Anotado, I, pág. 170.
[13] Lebre de Freitas, Introdução ao Processo Civil, pág. 116.
[14] Lebre de Freitas, CPC Anotado, I, pág. 174.
[15] CPC Anotado, I, pág. 170.
[16] Alberto dos Reis, CPC Anotado, I, 3ª ed., 237.
[17] Cfr. Abílio Neto, CPC Anotado, 22ª ed., pág. 252, nota 4 ao artº 105º.